Zaak T‑279/19
Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario)
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Negende kamer – uitgebreid) van 29 september 2021
„Externe betrekkingen – Internationale overeenkomsten – Euromediterrane associatieovereenkomst EG-Marokko – Overeenkomst in de vorm van een briefwisseling over de wijziging van de Protocollen nrs. 1 en 4 van de Euromediterrane overeenkomst – Besluit tot goedkeuring van de sluiting van de overeenkomst – Beroep tot nietigverklaring – Ontvankelijkheid – Bekwaamheid om in rechte op te treden – Rechtstreeks geraakt – Individueel geraakt – Territoriale werkingssfeer – Bevoegdheid – Uitlegging van het volkenrecht door het Hof – Zelfbeschikkingsbeginsel – Beginsel van de relatieve werking van verdragen – Mogelijkheid om zich hierop te beroepen – Begrip instemming – Uitvoering – Beoordelingsbevoegdheid – Grenzen – Handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit”
1. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Rechtspersoon – Autonoom begrip van het Unierecht – Vereiste van rechtspersoonlijkheid en van bekwaamheid om in rechte op te treden
(Art. 263, vierde alinea, VWEU)
(zie punten 83‑85)
2. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Bekwaamheid om in rechte op te treden – Rechtspersonen – Begrip – Entiteit die internationaal is erkend als vertegenwoordiger van een volk van een niet-zelfbesturend gebied – Daaronder begrepen
(Art. 263, vierde alinea, VWEU)
(zie punten 91, 92, 96‑101)
3. Gerechtelijke procedure – Middelen van niet-ontvankelijkheid die van openbare orde zijn – Ambtshalve toetsing door de rechter – Omvang – Middelen van niet-ontvankelijkheid die voor het eerst door een interveniënt zijn aangevoerd – Daaronder begrepen
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 129)
(zie punt 117)
4. Gerechtelijke procedure – Vertegenwoordiging van de partijen – Beroep door een privaatrechtelijke rechtspersoon – Volmacht die aan de advocaat is verleend – Geldigheid – Machtiging van de organen van de privaatrechtelijke rechtspersoon om beroep in te stellen – Inaanmerkingneming van de aard van de rechtspersoon – Rechtspersoon die niet is opgericht volgens de gewoonlijk geldende rechtsregels
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 51, lid 3)
(zie punten 121, 124, 129)
5. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Omvang – Handeling houdende goedkeuring van een door de Unie gesloten internationale overeenkomst – Daaronder begrepen
(Art. 263 VWEU)
(zie punten 135, 136)
6. Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van de Unie – Sluiting – Rechtsgevolgen voor derden – Algemeen volkenrechtelijk beginsel van de relatieve werking van verdragen – Overeenkomst die gevolgen kan hebben voor een derde
(Art. 218, lid 6, VWEU)
(zie punten 149‑153)
7. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Internationale overeenkomsten – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Uniehandeling houdende sluiting van een internationale overeenkomst – Toetsing van de geldigheid van een besluit tot sluiting van een dergelijke overeenkomst – Inaanmerkingneming van de inhoud van de internationale overeenkomst – Eerbiediging van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming
(Art. 263 VWEU)
(zie punten 154, 155)
8. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Rechtstreeks geraakt – Individueel geraakt – Criteria – Overeenkomst tussen de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko tot wijziging van de protocollen van de Euromediterrane overeenkomst – Besluit 2019/217 – Inaanmerkingneming van de inhoud van de internationale overeenkomst en van de rechtsgevolgen ervan voor het grondgebied van een derde – Eerbiediging van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming
(Art. 263, vierde alinea, VWEU)
(zie punten 157, 158, 160, 229, 230, 237)
9. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Handelingen van de instellingen – Effectieve rechterlijke bescherming – Plicht van de instellingen tot nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit het Unierecht, zoals uitgelegd door de Unierechter – Toetsing van de verenigbaarheid van een bestreden besluit met de rechtspraak van het Hof
(zie punten 267‑269, 273)
10. Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van de Unie – Uitlegging – Bevoegdheid van de Unierechter – Voorwaarden – Overeenkomsten die worden beheerst door het volkenrecht – Toepassing van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht – Betrekkingen tussen staten – Ontstaan uit een verdragsbepaling van een recht voor een derde staat – Beginselen – Werkingssfeer – Andere volkenrechtelijke subjecten – Daaronder begrepen
[Art 216 en 267, eerste alinea, b), VWEU]
(zie punten 313‑316)
11. Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van de Unie – Uitlegging – Bevoegdheid van de Unierechter – Voorwaarden – Overeenkomsten die worden beheerst door het volkenrecht – Toepassing van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht – Verdragen en derde staten – Beginsel van vrije instemming – Vereisten en rechtsgevolgen
(zie punten 323‑325)
Samenvatting
Het Gerecht verklaart de besluiten van de Raad nietig die betrekking hebben op, ten eerste, de overeenkomst tussen de EU en Marokko tot wijziging van de door de EU aan producten van Marokkaanse oorsprong toegekende tariefpreferenties en, ten tweede, hun Partnerschapsovereenkomst inzake duurzame visserij. De gevolgen van die besluiten worden evenwel gedurende een bepaalde periode gehandhaafd om geen afbreuk te doen aan het externe optreden van de Unie en de rechtszekerheid van haar internationale verbintenissen te waarborgen.
De onderhavige zaken hebben betrekking op beroepen tot nietigverklaring die het Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario) (hierna: „verzoeker”) heeft ingesteld tegen twee besluiten van de Raad waarmee de sluiting van overeenkomsten tussen de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko is goedgekeurd(1).
De bij de bestreden besluiten goedgekeurde overeenkomsten (hierna: „litigieuze overeenkomsten”) zijn het resultaat van onderhandelingen die namens de Unie met Marokko zijn gevoerd met het oog op de wijziging van eerdere overeenkomsten naar aanleiding van twee arresten van het Hof(2). Ten eerste ging het om de sluiting van een overeenkomst tot wijziging van de protocollen van de Euromediterrane associatieovereenkomst(3), betreffende de regeling die van toepassing was op de invoer in de Europese Unie van landbouwproducten van oorsprong uit Marokko en de definitie van het begrip „producten van oorsprong”, teneinde de tariefpreferenties die aan naar de Unie uitgevoerde producten van Marokkaanse oorsprong worden toegekend, uit te breiden naar onder toezicht van de Marokkaanse douaneautoriteiten uitgevoerde producten van oorsprong uit de Westelijke Sahara. Ten tweede was het de bedoeling de Visserijovereenkomst tussen de Europese Gemeenschap en Marokko(4) te wijzigen en met name de aan het gebied van de Westelijke Sahara grenzende wateren in de werkingssfeer van die overeenkomst op te nemen.
Bij in 2019 neergelegde verzoekschriften heeft verzoeker, die stelt „namens het Saharaanse volk” op te treden, nietigverklaring van de bestreden besluiten gevorderd. Hij betoogt met name dat de Raad, door de litigieuze overeenkomsten bij de bestreden besluiten goed te keuren zonder de instemming van dat volk, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die krachtens het Unierecht en het volkenrecht op de Unie rusten in het kader van haar betrekkingen met Marokko. Volgens verzoeker zijn die overeenkomsten namelijk van toepassing op de Westelijke Sahara, voorzien zij in de exploitatie van de natuurlijke rijkdommen ervan en werken zij de annexatiepolitiek van Marokko ten aanzien van dat gebied in de hand. Voorts is de tweede overeenkomst ook van toepassing op de aan dat gebied grenzende wateren. Verzoeker voert meer bepaald aan dat die overeenkomsten niet in overeenstemming zijn met de rechtspraak van het Hof in de arresten Raad/Front Polisario (C‑104/16 P) en Western Sahara Campaign UK (C‑266/16), volgens welke geen sprake kan zijn van een dergelijke territoriale toepassing.
Bij zijn arresten in zaak T‑279/19 en in de gevoegde zaken T‑344/19 en T‑356/19 verklaart het Gerecht de bestreden besluiten nietig, en heeft het tegelijkertijd beslist om de gevolgen van die besluiten gedurende een bepaalde periode(5) te handhaven, aangezien de nietigverklaring ervan met onmiddellijke ingang ernstige gevolgen zou kunnen hebben voor het externe optreden van de Unie en afbreuk zou kunnen doen aan de rechtszekerheid van de internationale verbintenissen waarmee zij heeft ingestemd. Daarentegen verklaart het Gerecht het beroep dat verzoeker in zaak T‑356/19 heeft ingesteld tegen de verordening betreffende de verdeling van de vangstmogelijkheden in het kader van de Visserijovereenkomst, niet-ontvankelijk wegens gebrek aan rechtstreekse geraaktheid.(6)
Beoordeling door het Gerecht
Ontvankelijkheid van de beroepen
In de eerste plaats gaat het Gerecht na of verzoeker over de bekwaamheid beschikt om voor de rechterlijke instanties van de Unie in rechte op te treden. Volgens de Raad en interveniënten bezit verzoeker namelijk geen rechtspersoonlijkheid op grond van het nationale recht van een lidstaat, is hij geen volkenrechtelijk subject en voldoet hij niet aan de door de rechterlijke instanties van de Unie vastgestelde criteria om te erkennen dat een entiteit zonder rechtspersoonlijkheid bekwaam is om in rechte op te treden. Volgens hen is verzoeker dus geen rechtspersoon in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
Onder verwijzing naar eerdere rechtspraak verduidelijkt het Gerecht dat daarin niet is uitgesloten dat wordt erkend dat een entiteit, ongeacht haar rechtspersoonlijkheid naar nationaal recht, bekwaam is om voor de Unierechter in rechte op te treden, met name indien de vereisten van effectieve rechterlijke bescherming dat gebieden, aangezien het begrip rechtspersoon niet restrictief mag worden uitgelegd. Wat de vraag betreft, of verzoeker naar internationaal publiekrecht rechtspersoonlijkheid heeft, is het Gerecht van oordeel dat verzoeker, gelet op zijn rol en representativiteit, bekwaam is om voor de Unierechter in rechte op te treden.
Dienaangaande stelt het Gerecht vast dat verzoeker op internationaal niveau is erkend als vertegenwoordiger van het volk van de Westelijke Sahara, zelfs wanneer wordt aangenomen dat die erkenning beperkt is tot het kader van het proces voor zelfbeschikking van dat gebied. Bovendien houdt zijn deelname aan dat proces in dat hij beschikt over de nodige autonomie en verantwoordelijkheid om in dat kader op te treden. Ten slotte gebieden de vereisten van effectieve rechterlijke bescherming, te erkennen dat verzoeker over de bekwaamheid beschikt om ter verdediging van het zelfbeschikkingsrecht van het volk van de Westelijke Sahara bij het Gerecht beroep in te stellen. Het Gerecht komt op grond hiervan dan ook tot de slotsom dat verzoeker een rechtspersoon is in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU en wijst het door de Raad aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid af.
In de tweede plaats onderzoekt het Gerecht het middel van niet-ontvankelijkheid waarmee de Raad aanvoert dat verzoeker niet procesbevoegd is. Wat de vraag betreft of verzoeker rechtstreeks wordt geraakt door de bestreden besluiten, wijst het erop dat een besluit tot sluiting namens de Unie van een internationale overeenkomst een constitutief element is van die overeenkomst en dat de gevolgen van de uitvoering van die overeenkomst voor de rechtspositie van een derde derhalve relevant zijn voor de beoordeling of hij rechtstreeks door het betrokken besluit wordt geraakt. In casu moet verzoeker, met het oog op de verdediging van de rechten die het volk van de Westelijke Sahara aan de voor de Unie verbindende volkenrechtelijke regels ontleent, zich op de gevolgen van de litigieuze overeenkomsten voor die rechten kunnen beroepen om zijn rechtstreekse geraaktheid aan te tonen. Het Gerecht is van oordeel dat de litigieuze overeenkomsten, aangezien zij uitdrukkelijk van toepassing zijn op de Westelijke Sahara en, wat de tweede overeenkomst betreft, op de eraan grenzende wateren, het volk van dat gebied raken en meebrengen dat de instemming van dat volk moet worden verkregen. Het Gerecht komt op grond daarvan dan ook tot de slotsom dat de bestreden besluiten rechtstreekse gevolgen teweegbrengen voor verzoekers rechtspositie als vertegenwoordiger van dat volk en als partij bij het proces voor zelfbeschikking op dat grondgebied. Ten slotte wijst het Gerecht erop dat de uitvoering van de litigieuze overeenkomsten, wat de territoriale toepassing ervan betreft, zuiver automatisch geschiedt en geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat aan de adressaten ervan.
Wat verzoekers individuele geraaktheid betreft, stelt het Gerecht vast dat verzoeker, gelet op de omstandigheden op grond waarvan is vastgesteld dat hij rechtstreeks is geraakt, met name zijn rechtspositie als vertegenwoordiger van het volk van de Westelijke Sahara en als partij bij het proces voor zelfbeschikking op dat grondgebied, moet worden geacht door de bestreden besluiten te worden geraakt vanwege zijn bijzondere hoedanigheden die hem op soortgelijke wijze als de adressaat van die besluiten individualiseren.
Gegrondheid van de beroepen
Wat de gegrondheid betreft, en meer bepaald de vraag of de Raad de verplichting niet is nagekomen om zich te voegen naar de rechtspraak van het Hof inzake de op de litigieuze overeenkomsten toepasselijke volkenrechtelijke regels, stelt het Gerecht vast dat het Hof in het arrest Raad/Front Polisario uit het zelfbeschikkingsbeginsel en het beginsel van de relatieve werking van verdragen duidelijke, nauwkeurig omschreven en onvoorwaardelijke verplichtingen heeft afgeleid waaraan in het kader van de betrekkingen tussen de Unie en het Koninkrijk Marokko moet worden voldaan ten aanzien van de Westelijke Sahara, namelijk de eerbiediging van de eigen en onderscheiden status van dat gebied en daarnaast de verplichting om, indien de Associatieovereenkomst op dat gebied wordt toegepast, zich te vergewissen van de instemming van het volk van dat gebied. Verzoeker moet zich dus erop kunnen beroepen dat die verplichtingen niet zijn nagekomen met betrekking tot de bestreden besluiten, aangezien dat volk in zijn hoedanigheid van derde ten aanzien van een tussen de Unie en Marokko gesloten overeenkomst door die niet-nakoming kan worden geraakt. In dat verband wijst het Gerecht verzoekers argument dat de Unie en Marokko juridisch gezien geen overeenkomst kunnen sluiten die uitdrukkelijk op de Westelijke Sahara van toepassing is, af omdat die hypothese niet wordt uitgesloten door het volkenrecht zoals uitgelegd door het Hof.
Het Gerecht is het daarentegen eens met verzoekers argument dat niet is voldaan aan het vereiste van instemming van het volk van de Westelijke Sahara, in zijn hoedanigheid van derde ten aanzien van de litigieuze overeenkomsten, in de zin van het beginsel van de relatieve werking van verdragen.
Dienaangaande is het Gerecht ten eerste van oordeel dat de volkenrechtelijke regel volgens welke een derde kan worden geacht met een internationale overeenkomst te hebben ingestemd wanneer de partijen bij die overeenkomst hem rechten hebben willen verlenen, in casu niet van toepassing is omdat de litigieuze overeenkomsten geen rechten aan dat volk beogen toe te kennen, maar het daarentegen verplichtingen opleggen.
Ten tweede merkt het Gerecht op dat wanneer een volkenrechtelijke regel de instemming van een partij of een derde vereist, die instemming een voorwaarde is voor de geldigheid van de handeling waarvoor die instemming is vereist, de geldigheid van die instemming zelf afhangt van het vrije en waarachtige karakter ervan en die handeling tegenstelbaar is aan de partij of de derde die er rechtsgeldig mee heeft ingestemd. De stappen die de autoriteiten van de Unie vóór de sluiting van de litigieuze overeenkomsten hebben ondernomen, kunnen evenwel niet worden geacht het mogelijk te hebben gemaakt, de instemming van het volk van de Westelijke Sahara met die overeenkomsten te verkrijgen overeenkomstig het beginsel van de relatieve werking van verdragen, zoals dat door het Hof is uitgelegd. In dat verband preciseert het Gerecht dat de beoordelingsbevoegdheid van de instellingen in het kader van de externe betrekkingen hen in casu niet in staat stelde te beslissen of zij dat instemmingsvereiste al dan niet hoefden toe te passen.
Het Gerecht stelt met name allereerst vast dat de door de instellingen gehouden „raadplegingen” van de „personen op wie de overeenkomst betrekking heeft”, gelet op de volkenrechtelijke betekenis van het begrippen „volk” en „instemming”, het niet mogelijk hebben gemaakt de instemming van het volk van de Westelijke Sahara te verkrijgen. Zo heeft die benadering het hooguit mogelijk gemaakt, te vernemen wat het standpunt van de betrokken partijen was, zonder dat dit standpunt een voorwaarde is voor de geldigheid van de litigieuze overeenkomsten of die partijen bindt, waardoor die overeenkomsten aan hen zouden kunnen worden tegengeworpen. Vervolgens is het Gerecht van oordeel dat de verschillende elementen die verband houden met de bijzondere situatie van de Westelijke Sahara en waarop de Raad zich beroept, niet aantonen dat het in de praktijk onmogelijk was om de instemming met die overeenkomsten te verkrijgen van het volk van de Westelijke Sahara in zijn hoedanigheid van derde ten aanzien van de litigieuze overeenkomsten. Ten slotte merkt het Gerecht op dat de instellingen zich niet rechtsgeldig kunnen baseren op de brief van de juridisch adviseur van de VN van 29 januari 2002 om het vereiste van die instemming te vervangen door het criterium van de voordelen van de litigieuze overeenkomsten voor de personen op wie de overeenkomst betrekking heeft. Het Gerecht komt op basis daarvan tot de slotsom dat de Raad niet voldoende rekening heeft gehouden met alle relevante elementen in verband met de situatie van de Westelijke Sahara en ten onrechte van mening was dat hij over een beoordelingsmarge beschikte om te beslissen of aan dat vereiste moest worden voldaan.