Cauza T‑279/19
Front populaire pour la libération de la Saguia el‑Hamra et du Rio de oro (Frontul Polisario)
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a noua extinsă) din 29 septembrie 2021
„Relații externe – Acorduri internaționale – Acordul euromediteraneean de asociere CE‑Maroc – Acord sub forma unui schimb de scrisori privind modificarea protocoalelor nr. 1 și 4 la Acordul euromediteraneean – Decizie de aprobare a încheierii acordului – Acțiune în anulare – Admisibilitate – Capacitate de a sta în judecată – Afectare directă – Afectare individuală – Domeniu de aplicare teritorial – Competență – Interpretarea dreptului internațional reținută de Curte – Principiul autodeterminării – Principiul efectului relativ al tratatelor – Posibilitatea invocării – Noțiunea de consimțământ – Punere în aplicare – Putere de apreciere – Limite – Menținerea efectelor deciziei atacate”
1. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Persoană juridică – Noțiune autonomă de drept al Uniunii – Cerința existenței personalității juridice și a capacității de a sta în judecată
(art. 263 al patrulea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 83-85)
2. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Capacitate de a sta în judecată – Persoane juridice – Noțiune – Entitate recunoscută pe plan internațional ca reprezentant al unui popor de pe un teritoriu neautonom – Includere
(art. 263 al patrulea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 91, 92 și 96-101)
3. Procedură jurisdicțională – Cauze de inadmisibilitate pentru motive de ordine publică – Examinare din oficiu de către instanță – Domeniu de aplicare – Cauze de inadmisibilitate invocate pentru prima dată de un intervenient – Includere
(Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 129)
(a se vedea punctul 117)
4. Procedură jurisdicțională – Reprezentarea părților – Acțiune a unei persoane juridice de drept privat – Mandat acordat avocatului – Validitate – Abilitarea organelor persoanei juridice de drept privat de a introduce o acțiune – Luare în considerare a naturii persoanei juridice – Persoană juridică ce nu este constituită potrivit normelor juridice aplicabile în mod obișnuit
[Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 51 alin. (3)]
(a se vedea punctele 121, 124 și 129)
5. Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Domeniu de aplicare – Act referitor la aprobarea unui acord internațional încheiat de Uniune – Includere
(art. 263 TFUE)
(a se vedea punctele 135 și 136)
6. Acorduri internaționale – Acorduri ale Uniunii – Încheiere – Efecte juridice față de terți – Principiul de drept internațional general al efectului relativ al tratatelor – Acord susceptibil să afecteze un terț
[art. 218 alin. (6) TFUE]
(a se vedea punctele 149-153)
7. Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Acorduri internaționale – Acte supuse căilor de atac – Act al Uniunii privind încheierea unui acord internațional – Controlul validității unei decizii de încheiere a unui astfel de acord – Luare în considerare a însuși conținutului acordului internațional – Respectarea principiului protecției jurisdicționale efective
(art. 263 TFUE)
(a se vedea punctele 154 și 155)
8. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Afectare directă – Afectare individuală – Criterii – Acord între Uniunea Europeană și Regatul Maroc de modificare a protocoalelor Acordului euromediteraneean – Decizia 2019/217 – Luare în considerare a conținutului însuși al acordului internațional, precum și a efectelor sale juridice pe un teritoriu terț – Respectarea principiului protecției jurisdicționale efective
(art. 263 al patrulea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 157, 158, 160, 229, 230 și 237)
9. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Acte ale instituțiilor – Protecție jurisdicțională efectivă – Obligație a instituțiilor de a se conforma obligațiilor care decurg din dreptul Uniunii, astfel cum a fost interpretat de instanța Uniunii – Controlul conformității unei decizii atacate cu jurisprudența Curții
(a se vedea punctele 267-269 și 273)
10. Acorduri internaționale – Acorduri ale Uniunii – Interpretare – Competența instanței Uniunii – Condiții – Acorduri guvernate de dreptul internațional – Aplicarea Convenției de la Viena cu privire la dreptul tratatelor – Relațiile dintre state – Nașterea unui drept pentru un stat terț dintr‑o dispoziție a unui tratat – Principii – Domeniu de aplicare – Alte subiecte de drept internațional – Includere
[art. 216 și art. 267 primul paragraf lit. (b) TFUE]
(a se vedea punctele 313-316)
11. Acorduri internaționale – Acorduri ale Uniunii – Interpretare – Competența instanței Uniunii – Condiții – Acorduri guvernate de dreptul internațional – Aplicarea Convenției de la Viena cu privire la dreptul tratatelor – Tratatele și state terțe – Principiul liberului consimțământ – Cerințe și efecte juridice
(a se vedea punctele 323-325)
Rezumat
Tribunalul anulează deciziile Consiliului privind, pe de o parte, Acordul dintre Uniunea Europeană și Maroc de modificare a preferințelor tarifare acordate de Uniune produselor de origine marocană, precum și, pe de altă parte, acordul lor de parteneriat în domeniul pescuitului sustenabil. Totuși, efectele deciziilor amintite sunt menținute pentru o anumită perioadă în vederea păstrării acțiunii externe a Uniunii și a securității juridice a angajamentelor sale internaționale.
Prezentele cauze privesc acțiuni în anulare introduse de Front populaire pour la libération de la Saguia el‑Hamra et du Rio de oro (Frontul Polisario) (denumit în continuare „reclamantul”) împotriva a două decizii ale Consiliului de aprobare a încheierii unor acorduri între Uniunea Europeană și Regatul Maroc(1).
Acordurile aprobate prin deciziile atacate (denumite în continuare „acordurile în litigiu”) sunt rezultatul unor negocieri desfășurate în numele Uniunii cu Marocul, în urma a două hotărâri pronunțate de Curte(2) în vederea modificării acordurilor anterioare. Pe de o parte, era vorba despre încheierea unui acord de modificare a protocoalelor la Acordul de asociere euromediteraneean(3) referitoare la regimul aplicabil importului în Uniunea Europeană de produse agricole originare din Maroc și la definiția noțiunii de „produse originare”, pentru a extinde la produsele originare din Sahara Occidentală exportate sub controlul autorităților vamale marocane beneficiul preferințelor tarifare acordate produselor de origine marocană exportate în Uniune. Pe de altă parte, scopul era de a modifica Acordul privind pescuitul dintre Comunitatea Europeană și Maroc(4) și în special de a include în domeniul de aplicare al acestui acord apele adiacente teritoriului Saharei Occidentale.
Prin cererile introductive depuse în anul 2019, reclamantul a solicitat anularea deciziilor atacate. Afirmând că acționează „în numele poporului sahrawi”, susține printre altele că, aprobând, prin deciziile atacate, acordurile în litigiu fără consimțământul acestui popor, Consiliul a încălcat obligațiile care reveneau Uniunii în cadrul relațiilor sale cu Marocul, în temeiul dreptului Uniunii și al dreptului internațional. Astfel, potrivit reclamantului, acordurile respective se aplică Saharei Occidentale, prevăd exploatarea resurselor sale naturale și favorizează politica de anexare a acestui teritoriu de către Maroc. În plus, al doilea dintre aceste acorduri s‑ar aplica și apelor adiacente teritoriului respectiv. În special, reclamantul susține că aceste acorduri nu sunt în conformitate cu jurisprudența Curții enunțată în Hotărârile Consiliul/Frontul Polisario (C‑104/16 P) și Western Sahara Campaign UK (C‑266/16), care ar fi exclus o astfel de aplicare teritorială.
Prin hotărârile sale pronunțate în cauza T‑279/19, pe de o parte, și în cauzele conexate T‑344/19 și T‑356/19, pe de altă parte, Tribunalul anulează deciziile atacate, hotărând în același timp că efectele deciziilor amintite sunt menținute pentru o anumită perioadă(5), întrucât anularea lor cu efect imediat poate avea consecințe grave asupra acțiunii externe a Uniunii și poate repune în discuție securitatea juridică a angajamentelor internaționale la care și‑a exprimat acordul. În schimb, Tribunalul respinge ca inadmisibilă acțiunea reclamantului în cauza T‑356/19 împotriva Regulamentului privind alocarea posibilităților de pescuit în temeiul Acordului privind pescuitul, pentru lipsa afectării directe(6).
Aprecierea Tribunalului
Cu privire la admisibilitatea acțiunilor
În primul rând, Tribunalul verifică dacă reclamantul are capacitate de a sta în judecată în fața instanțelor Uniunii. Astfel, potrivit Consiliului și intervenienților, reclamantul nu are personalitate juridică în temeiul dreptului intern al unui stat membru, nu este un subiect de drept internațional și nu îndeplinește criteriile stabilite de instanțele Uniunii pentru recunoașterea capacității de a sta în judecată unei entități fără personalitate juridică. Potrivit acestora, reclamantul nu ar fi, așadar, o persoană juridică în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE.
Făcând trimitere la jurisprudența anterioară, Tribunalul precizează că aceasta nu exclude recunoașterea capacității de a sta în judecată în fața instanțelor Uniunii a unei entități independent de personalitatea sa juridică de drept intern, în special dacă cerințele protecției jurisdicționale efective impun acest lucru, o interpretare restrictivă a noțiunii de persoană juridică trebuind să fie înlăturată. Examinând chestiunea existenței personalității juridice a reclamantului în dreptul internațional public, Tribunalul apreciază că rolul și reprezentativitatea reclamantului sunt de natură să îi confere capacitatea de a sta în judecată în fața instanței Uniunii.
În această privință, Tribunalul constată că reclamantul este recunoscut pe plan internațional ca reprezentant al poporului din Sahara Occidentală, chiar presupunând că această recunoaștere se înscrie în cadrul limitat al procesului de autodeterminare a acestui teritoriu. În plus, participarea sa la acest proces implică faptul că dispune de autonomia și responsabilitatea necesare pentru a acționa în acest cadru. În sfârșit, cerințele protecției jurisdicționale efective impun recunoașterea capacității reclamantului de a introduce o acțiune în fața Tribunalului pentru apărarea dreptului la autodeterminare al poporului din Sahara Occidentală. Tribunalul concluzionează, așadar, că reclamantul este o persoană juridică, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, și respinge cauza de inadmisibilitate invocată de Consiliu.
În al doilea rând, Tribunalul examinează cauza de inadmisibilitate invocată de Consiliu întemeiată pe lipsa calității procesuale active a reclamantului. În ceea ce privește aspectul dacă reclamantul este vizat în mod direct de deciziile atacate, acesta arată că o decizie de încheiere, în numele Uniunii, a unui acord internațional este un element constitutiv al acordului menționat și că, prin urmare, efectele punerii în aplicare a acestui acord asupra situației juridice a unui terț sunt relevante pentru aprecierea afectării sale directe prin decizia în cauză. În speță, pentru a apăra drepturile conferite poporului din Sahara Occidentală de normele de drept internațional obligatorii pentru Uniune, reclamantul trebuie să poată invoca efectele acordurilor în litigiu asupra acestor drepturi pentru a stabili afectarea sa directă. Or, Tribunalul apreciază că, în măsura în care acordurile în litigiu se aplică în mod explicit Saharei Occidentale, precum și, în ceea ce privește al doilea dintre acordurile respective, apelor adiacente acesteia, ele afectează poporul de pe acest teritoriu și implicau obținerea consimțământului său. În consecință, Tribunalul concluzionează că deciziile atacate produc efecte directe asupra situației juridice a reclamantului în calitate de reprezentant al poporului menționat și ca parte la procesul de autodeterminare pe acest teritoriu. În sfârșit, Tribunalul arată că punerea în aplicare a acordurilor în litigiu, în ceea ce privește aplicarea lor teritorială, prezintă un caracter pur automat și nu lasă nicio putere de apreciere destinatarilor lor.
În ceea ce privește afectarea individuală a reclamantului, Tribunalul constată că, având în vedere împrejurările care au condus la concluzia afectării sale directe, în special situația sa juridică în calitate de reprezentant al poporului din Sahara Occidentală și parte la procesul de autodeterminare pe acest teritoriu, reclamantul trebuie considerat ca fiind afectat de deciziile atacate ca urmare a unor calități care îi sunt specifice și care îl particularizează într‑un mod similar cu destinatarul acestor decizii.
Cu privire la temeinicia acțiunii
În ceea ce privește fondul și, mai precis, problema dacă Consiliul a încălcat obligația de a se conforma jurisprudenței Curții referitoare la normele de drept internațional aplicabile acordurilor în litigiu, Tribunalul constată că, în Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, Curtea a dedus din principiul autodeterminării și din principiul efectului relativ al tratatelor obligații clare, precise și necondiționate care se impun în ceea ce privește Sahara Occidentală în cadrul relațiilor dintre Uniune și Maroc, și anume, pe de o parte, respectarea statutului său separat și distinct și, pe de altă parte, obligația de a obține consimțământul poporului său în cazul punerii în aplicare a acordului de asociere pe acest teritoriu. În consecință, reclamantul trebuie să poată invoca încălcarea obligațiilor menționate împotriva deciziilor atacate, în măsura în care această încălcare poate afecta poporul respectiv, în calitate de terț la un acord încheiat între Uniune și Maroc. În acest context, Tribunalul înlătură argumentul invocat de reclamant potrivit căruia ar fi imposibil din punct de vedere juridic pentru Uniune și Maroc să încheie un acord aplicabil în mod explicit în Sahara Occidentală, această ipoteză nefiind exclusă de dreptul internațional, astfel cum a fost interpretat de Curte.
În schimb, Tribunalul admite argumentul reclamantului prin care acesta arată că cerința referitoare la consimțământul poporului din Sahara Occidentală, în calitate de terț la acordurile în litigiu, în sensul principiului efectului relativ al tratatelor, nu a fost respectată.
În această privință, pe de o parte, Tribunalul consideră că norma de drept internațional potrivit căreia consimțământul unui terț la un acord internațional poate fi prezumat atunci când părțile la acest acord au intenționat să îi acorde drepturi nu este aplicabilă în speță, întrucât acordurile în litigiu nu urmăresc acordarea de drepturi poporului respectiv, ci îi impun, în schimb, obligații.
Pe de altă parte, Tribunalul arată că, atunci când o normă de drept internațional impune consimțământul unei părți sau al unui terț, exprimarea acestui consimțământ condiționează validitatea actului pentru care este solicitat, validitatea consimțământului menționat însuși depinde de caracterul său liber și autentic, iar actul menționat este opozabil părții sau terțului care și‑a exprimat în mod valabil consimțământul în acest sens. Cu toate acestea, nu se poate considera că demersurile întreprinse de autoritățile Uniunii înainte de încheierea acordurilor în litigiu au permis obținerea consimțământului poporului din Sahara Occidentală la aceste acorduri, în conformitate cu principiul efectului relativ al tratatelor, astfel cum a fost interpretat de Curte. Tribunalul precizează, în această privință, că puterea de apreciere a instituțiilor în cadrul relațiilor externe nu le permitea, în speță, să decidă dacă acestea se puteau conforma sau nu cerinței respective.
În special, Tribunalul constată mai întâi că, având în vedere domeniul de aplicare juridic, în dreptul internațional, al noțiunii de „popor”, pe de o parte, și al noțiunii de „consimțământ”, pe de altă parte, „consultările” „părților interesate” organizate de instituții nu au putut conduce la exprimarea consimțământului poporului din Sahara Occidentală. Astfel, această abordare a permis cel mult obținerea opiniei părților în cauză, fără ca această opinie să condiționeze validitatea acordurilor în litigiu și să fie obligatorie pentru aceste părți, astfel încât acordurile respective să le fie opozabile. În continuare, Tribunalul consideră că diferitele elemente referitoare la situația particulară a Saharei Occidentale, invocate de Consiliu, nu demonstrează imposibilitatea de a obține, în practică, consimțământul poporului din Sahara Occidentală la acordurile în litigiu, în calitate de terț la acestea. În sfârșit, Tribunalul arată că instituțiile nu se pot întemeia în mod valabil pe scrisoarea din 29 ianuarie 2002 a consilierului juridic al ONU pentru a substitui cerința exprimării consimțământului menționat cu criteriul beneficiilor acordurilor în litigiu pentru populațiile interesate. Tribunalul concluzionează că Consiliul nu a luat în considerare în mod suficient toate elementele relevante referitoare la situația din Sahara Occidentală și a considerat în mod greșit că dispunea de o marjă de apreciere pentru a decide dacă era necesar să se conformeze acestei cerințe.