Spojené věci T‑344/19 a T‑356/19
Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario) [Lidová fronta osvobození Sakía al Hamra a Ria de Oro (Fronta Polisario)]
v.
Rada Evropské unie
Rozsudek Tribunálu (devátého rozšířeného senátu) ze dne 29. září 2021
„Vnější vztahy – Mezinárodní dohody – Evropsko-středomořská dohoda zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a Marokem – Dohoda mezi Unií a Marokem o partnerství v oblasti udržitelného rybolovu – Prováděcí protokol k dohodě o partnerství – Výměna dopisů k dohodě o partnerství – Rozhodnutí o uzavření dohody – Nařízení o rozdělení rybolovných práv mezi členské státy – Žaloba na neplatnost – Přípustnost – Procesní způsobilost – Bezprostřední dotčení – Osobní dotčení – Územní působnost – Pravomoc – Výklad mezinárodního práva podaný Soudním dvorem – Zásada sebeurčení – Zásada relativního účinku smluv – Dovolatelnost – Pojem ‚souhlas‘ – Provedení – Posuzovací pravomoc – Meze – Zachování účinků napadeného rozhodnutí“
1. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Právnická osoba – Autonomní pojem unijního práva – Požadavek právní osobnosti a procesní způsobilosti
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU)
(viz body 134–136)
2. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Procesní způsobilost – Právnické osoby – Pojem – Entita mezinárodně uznaná jakožto zástupce lidu nesamosprávného území – Zahrnutí
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU)
(viz body 141, 142, 146–148, 150, 151)
3. Soudní řízení – Zastoupení účastníků řízení – Žaloba právnické osoby soukromého práva – Procesní plná moc udělená advokátovi – Platnost – Oprávnění orgánů právnické osoby soukromého práva podat žalobu – Zohlednění povahy právnické osoby – Právnická osoba, která nebyla založena podle obvykle použitelných právních pravidel
(Jednací řád Tribunálu, čl. 51 odst. 3)
(viz body 161, 165)
4. Evropská unie – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Rozsah – Akt, kterým se schvaluje mezinárodní dohoda uzavřená Unií – Zahrnutí
(Článek 263 SFEU)
(viz bod 171)
5. Mezinárodní dohody – Dohody Unie – Uzavření – Právní účinky vůči třetím stranám – Obecná mezinárodněprávní zásada relativního účinku smluv – Dohody, které se mohou dotknout třetí strany
(Článek 218 odst. 6 SFEU)
(viz body 182, 183)
6. Evropská unie – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Mezinárodní dohody – Akty napadnutelné žalobou – Unijní akt, kterým se schvaluje uzavření mezinárodní dohody – Přezkum platnosti rozhodnutí o uzavření takové dohody – Zohlednění samotného obsahu dohody – Dodržení zásady účinné soudní ochrany
(Článek 263 SFEU)
(viz body 185–187)
7. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Akty týkající se jich bezprostředně a osobně – Bezprostřední dotčení – Osobní dotčení – Kritéria – Dohoda mezi Unií a Marokem o partnerství v oblasti udržitelného rybolovu – Rozhodnutí 2019/441 – Zohlednění samotného obsahu mezinárodní dohody a jejích právních účinků na území třetí strany – Dodržení zásady účinné soudní ochrany
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU)
(viz body 188, 189, 231–233, 255, 262, 265)
8. Mezinárodní dohody – Dohody Unie – Výklad – Pravomoc unijního soudu – Podmínky – Dohody, na které se vztahuje mezinárodní právo – Použití Vídeňské úmluvy o smluvním právu – Vztahy mezi státy – Vznik práva třetího státu z ustanovení smlouvy – Zásady – Oblast působnosti – Další subjekty mezinárodního práva – Zahrnutí
[Článek 216 a 267 první pododstavec písm. b) SFEU]
(viz bod 308)
9. Mezinárodní dohody – Dohody Unie – Výklad – Pravomoc unijního soudu – Podmínky – Dohody, na které se vztahuje mezinárodní právo – Použití Vídeňské úmluvy o smluvním právu – Smlouvy a třetí státy – Zásada svobodného souhlasu – Požadavky a právní účinky
(viz body 316, 317)
10. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Pojem „právní akt s obecnou působností [nařizovací akt]“ ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU – Všechny akty s obecnou působností s výjimkou legislativních aktů – Nařízení Rady o přidělení rybolovných práv podle Dohody mezi Evropskou unií a Marockým královstvím o partnerství v oblasti udržitelného rybolovu a prováděcího protokolu k této dohodě – Zahrnutí
(Článek 43 odst. 3 a čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU; nařízení Rady 2019/440)
(viz body 377–379)
11. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Akty týkající se jich bezprostředně – Bezprostřední dotčení – Nařízení Rady o přidělení rybolovných práv podle Dohody mezi Evropskou unií a Marockým královstvím o partnerství v oblasti udržitelného rybolovu a prováděcího protokolu k této dohodě – Akt týkající se pouze vztahů mezi Unií a jejími členskými státy – Bezprostřední dotčení lidu Západní Sahary – Neexistence – Provedení čistě automatické povahy
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU; nařízení Rady 2019/440)
(viz body 381–387, 390, 391)
Shrnutí
Tribunál ruší rozhodnutí Rady týkající se dohody mezi EU a Marokem, kterou se mění celní preference, jež EU přiznává produktům pocházejícím z Maroka, jakož i rozhodnutí Rady týkající se jejich dohody o partnerství v oblasti udržitelného rybolovu. Účinky uvedených rozhodnutí jsou však po určitou dobu zachovány za účelem ochrany vnější činnosti Unie a právní jistoty jejích mezinárodních závazků.
Projednávané věci se týkají žalob na neplatnost podaných Lidovou frontou osvobození Sakía al Hamra a Ria de Oro (Fronta Polisario) (dále jen „žalobkyně“) proti dvěma rozhodnutím Rady, kterými se schvaluje uzavření dohod mezi Evropskou unií a Marockým královstvím(1).
Dohody schválené napadenými rozhodnutími (dále jen „sporné dohody“) jsou výsledkem jednání vedených jménem Unie s Marokem v návaznosti na dva rozsudky vyhlášené Soudním dvorem(2) za účelem změny předchozích dohod. Na jedné straně se jednalo o uzavření dohody, kterou se mění protokoly k Evropsko-středomořské dohodě zakládající přidružení(3), týkající se režimu dovozu zemědělských produktů pocházejících z Maroka do Evropské unie a definice pojmu „původní produkty“, za účelem rozšíření celních preferencí poskytnutých marockým produktům vyváženým do Unie na produkty pocházející ze Západní Sahary vyvážené pod dohledem marockých celních orgánů. Na straně druhé bylo jejich cílem změnit dohodu o rybolovu uzavřenou mezi Evropským společenstvím a Marokem(4), a zejména zahrnout do oblasti působnosti této dohody vody přiléhající k území Západní Sahary.
Návrhy podanými v roce 2019 se žalobkyně domáhala zrušení napadených rozhodnutí. Tvrdí, že jedná „jménem Saharawinců“, a mimo jiné uvádí, že schválením sporných dohod napadenými rozhodnutími bez souhlasu tohoto lidu porušila Rada povinnosti, které Unii přísluší v rámci jejích vztahů s Marokem na základě unijního a mezinárodního práva. Podle tvrzení žalobkyně se totiž tyto dohody použijí na Západní Saharu, stanoví využívání jejích přírodních zdrojů a podporují politiku anexe tohoto území Marokem. Kromě toho se druhá z těchto dohod použije rovněž na vody přiléhající k tomuto území. Žalobkyně konkrétně tvrdí, že tyto dohody nejsou v souladu s judikaturou Soudního dvora v rozsudcích Rada v. Fronta Polisario (C‑104/16 P) a Western Sahara Campaign UK (C‑266/16), která takovou územní působnost vyloučila.
Tribunál svými rozsudky ve věci T‑279/19 a ve spojených věcech T‑344/19 a T‑356/19 ruší napadená rozhodnutí a zároveň rozhoduje, že účinky uvedených rozhodnutí zůstávají po určitou dobu(5) zachovány, neboť jejich zrušení s okamžitým účinkem by mohlo mít závažné důsledky pro vnější činnost Unie a zpochybnit právní jistotu mezinárodních závazků, které přijala. Naproti tomu Tribunál odmítá jako nepřípustnou z důvodu nedostatku bezprostředního dotčení žalobu podanou žalobkyní ve věci T‑356/19 proti nařízení o přidělení rybolovných práv podle dohody o rybolovu(6).
Závěry Tribunálu
K přípustnosti žaloby
Tribunál zaprvé ověřuje, zda má žalobkyně procesní způsobilost v řízeních u unijních soudů. Podle Rady a vedlejších účastnic řízení nemá totiž žalobkyně právní osobnost podle vnitrostátního práva členského státu, není subjektem mezinárodního práva a nesplňuje kritéria stanovená unijními soudy pro přiznání procesní způsobilosti entitě, která nemá právní osobnost. Podle jejich názoru není tedy žalobkyně právnickou osobou ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
S odkazem na dřívější judikaturu Tribunál upřesňuje, že tato judikatura nevylučuje, aby procesní způsobilost v řízení před unijním soudem byla přiznána entitě nezávisle na její právní osobnosti podle vnitrostátního práva, zejména pokud to vyžadují požadavky účinné soudní ochrany, takže musí být odmítnut restriktivní výklad pojmu „právnická osoba“. Při zkoumání otázky, zda má žalobkyně právní osobnost podle mezinárodního práva veřejného, má Tribunál za to, že role a reprezentativnost žalobkyně jsou takové povahy, že jí lze přiznat procesní způsobilost v řízení před unijním soudem.
V tomto ohledu Tribunál konstatuje, že žalobkyně je mezinárodně uznána jako zástupkyně lidu Západní Sahary, a to i za předpokladu, že toto uznání spadá do omezeného rámce procesu sebeurčení tohoto území. Kromě toho její účast na tomto procesu znamená, že má autonomii a odpovědnost, které jsou nezbytné k tomu, aby v tomto rámci jednala. Konečně požadavky na účinnou soudní ochranu vyžadují, aby byla uznána způsobilost žalobkyně podat žalobu k Tribunálu za účelem obrany práva lidu Západní Sahary na sebeurčení. Tribunál z toho tedy vyvozuje, že žalobkyně je právnickou osobou ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU a zamítá námitku nepřípustnosti vznesenou Radou.
Zadruhé Tribunál zkoumá námitku nepřípustnosti Rady vycházející z nedostatku aktivní legitimace žalobkyně. Stran otázky, zda je žalobkyně bezprostředně dotčená napadenými rozhodnutími, uvádí, že rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody jménem Unie je konstitutivním prvkem uvedené dohody a že účinky provádění této dohody na právní postavení třetí strany jsou proto relevantní pro posouzení jejího bezprostředního dotčení dotčeným rozhodnutím. V daném případě musí mít žalobkyně za účelem obrany práv, která pro lid Západní Sahary vyplývají z pravidel mezinárodního práva, jimiž je Unie vázána, možnost dovolávat se účinků sporných dohod na tato práva, aby prokázala své bezprostřední dotčení. Tribunál má přitom za to, že se sporné dohody dotýkají lidu Západní Sahary a vyžadují získání jeho souhlasu, jelikož se výslovně použijí na Západní Saharu, jakož i pokud jde o druhou z těchto dohod, na vody k ní přiléhající. Tribunál proto dospívá k závěru, že napadená rozhodnutí mají bezprostřední účinky na právní postavení žalobkyně jakožto zástupkyně tohoto lidu a účastnice procesu sebeurčení na tomto území. Nakonec Tribunál uvádí, že provádění sporných dohod z hlediska územní působnosti je čistě automatické povahy a neponechává svým adresátům žádnou volnost uvážení.
Stran osobního dotčení žalobkyně Tribunál konstatuje, že s ohledem na okolnosti, které vedly k závěru o jejím bezprostředním dotčení, zejména o jejím právním postavení jakožto zástupkyně lidu Západní Sahary a účastnice procesu sebeurčení na tomto území, je třeba mít za to, že žalobkyně je dotčena napadenými rozhodnutími z důvodu vlastností, které jsou pro ni zvláštní a které ji individualizují způsobem obdobným tomu, jakým by byl individualizován adresát těchto rozhodnutí.
K opodstatněnosti žaloby
Ve věci samé a konkrétně ohledně otázky, zda Rada porušila povinnost řídit se judikaturou Soudního dvora týkající se pravidel mezinárodního práva použitelných na sporné dohody, Tribunál konstatuje, že v rozsudku Rada v. Fronta Polisario Soudní dvůr vyvodil ze zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv jasné, přesné a bezpodmínečné povinnosti, které je v rámci vztahů mezi Unií a Marokem nutno dodržovat ve vztahu k Západní Sahaře, a sice povinnost respektovat její oddělený a odlišný status a dále povinnost ujistit se o souhlasu jejího lidu pro případ provádění dohody o přidružení na tomto území. Žalobkyně tedy musí mít možnost namítat ve vztahu k napadeným rozhodnutím porušení uvedených povinností, pokud se toto porušení může dotknout uvedeného lidu, jakožto třetí strany dohody uzavřené mezi Unií a Marokem. V této souvislosti Tribunál odmítá argument žalobkyně, podle kterého je z právního hlediska nemožné, aby Unie a Maroko uzavřely dohodu, která se výslovně vztahuje na Západní Saharu, jelikož tato hypotéza není mezinárodním právem, jak je vykládá Soudní dvůr, vyloučena.
Tribunál naproti tomu souhlasí s argumentem žalobkyně, že nebyl dodržen požadavek souhlasu lidu Západní Sahary jakožto třetí strany sporných dohod ve smyslu zásady relativního účinku smluv.
V tomto ohledu má Tribunál za to, že v projednávané věci není použitelné pravidlo mezinárodního práva, podle kterého lze předpokládat souhlas třetí strany s mezinárodní dohodou, pokud strany této dohody zamýšlely přiznat této třetí straně práva, jelikož sporné dohody nepřiznávají uvedenému lidu práva, ale naopak mu ukládají povinnosti.
Tribunál dále uvádí, že pokud norma mezinárodního práva vyžaduje souhlas smluvní nebo třetí strany, podmiňuje vyjádření tohoto souhlasu platnost aktu, pro který je tento souhlas požadován, platnost samotného souhlasu závisí na tom, že jeho vyjádření je svobodné a autentické, a uvedený akt lze uplatňovat vůči té smluvní nebo třetí straně, která s ním platně souhlasila. Nelze však mít za to, že kroky podniknuté unijními orgány před uzavřením sporných dohod umožnily získat souhlas lidu Západní Sahary s těmito dohodami v souladu se zásadou relativního účinku smluv, jak ji vykládá Soudní dvůr. Tribunál v této souvislosti upřesňuje, že posuzovací pravomoc orgánů v rámci vnějších vztahů jim v projednávané věci neumožňovala rozhodnout, zda mohou tento požadavek splnit, či nikoliv.
Konkrétně Tribunál nejprve konstatuje, že s ohledem na právní dosah pojmu „lid“ v mezinárodním právu na jedné straně a pojmu „souhlas“ na straně druhé nemohly „konzultace“ s „dotčeným obyvatelstvem“ organizované orgány vést k vyjádření souhlasu lidu Západní Sahary. Tento postup tak nanejvýš umožnil získat názor dotčených stran, aniž tento názor podmínil platnost sporných dohod a vázal tyto strany tak, aby mohly být vůči nim uplatnitelné. Poté Tribunál konstatuje, že jednotlivé skutečnosti týkající se zvláštní situace Západní Sahary, na něž poukazuje Rada, neprokazují nemožnost získat v praxi souhlas lidu Západní Sahary se spornými dohodami, jakožto třetí strany ve vztahu k těmto dohodám. Nakonec Tribunál uvádí, že orgány se nemohou oprávněně opírat o dopis právního poradce OSN ze dne 29. ledna 2002, aby nahradily požadavek vyjádření uvedeného souhlasu kritériem přínosů sporných dohod pro dotčené obyvatelstvo. Z toho Tribunál vyvozuje, že Rada dostatečně nezohlednila všechny relevantní skutečnosti týkající se situace Západní Sahary a měla nesprávně za to, že má prostor pro uvážení při rozhodování, zda musí být tento požadavek splněn.