Spojeni predmeti T-344/19 i T-356/19
Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario)
protiv
Vijeća Europske unije
Presuda Općeg suda (deveto prošireno vijeće) od 29. rujna 2021.
„Vanjski odnosi – Međunarodni sporazumi – Euro-mediteranski sporazum o pridruživanju između EZ-a i Maroka – Sporazum o partnerstvu u održivom ribarstvu između Unije i Maroka – Protokol o provedbi Sporazuma o partnerstvu – Razmjena pisama koja je priložena uz Sporazum o partnerstvu – Odluka o sklapanju – Uredba o raspodjeli ribolovnih mogućnosti među državama članicama – Tužba za poništenje – Dopuštenost – Stranačka sposobnost – Izravni utjecaj – Osobni utjecaj – Teritorijalno područje primjene sporazuma – Nadležnost – Tumačenje međunarodnog prava koje je Sud prihvatio – Načelo samoodređenja – Načelo relativnog učinka međunarodnih ugovora – Mogućnost pozivanja – Postojanje – Pojam pristanka – Provedba – Diskrecijska ovlast – Ograničenja – Održavanje na snazi učinaka pobijane odluke”
1. Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Pravna osoba – Autonoman pojam prava Unije – Uvjet postojanja pravne osobnosti i stranačke sposobnosti
(čl. 263. st. 4. UFEU-a)
(t. 134.-136.)
2. Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Stranačka sposobnost – Pravne osobe – Pojam – Subjekt koji je na međunarodnoj razini priznat kao predstavnik naroda nesamoupravnog područja – Uključivanje
(čl. 263. st. 4. UFEU-a)
(t. 141., 142., 146.-148., 150., 151.)
3. Sudski postupak – Zastupanje stranaka – Tužba pravne osobe privatnog prava – Punomoć izdana odvjetniku – Valjanost – Ovlaštenje tijela pravne osobe privatnog prava za podnošenje tužbe – Uzimanje u obzir naravi pravne osobe – Pravna osoba koja nije osnovana prema pravnim pravilima koja se uobičajeno primjenjuju
(Poslovnik Općeg suda, čl. 51. st. 3.)
(t. 161., 165.)
4. Europska unija – Sudski nadzor nad zakonitošću akata institucija – Doseg – Akt kojim se odobrava međunarodni sporazum koji je Unija sklopila – Uključivanje
(čl. 263. UFEU‑a)
(t. 171.)
5. Međunarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Sklapanje – Pravni učinci prema trećima – Opće načelo međunarodnog prava u vezi s relativnim učinkom međunarodnih ugovora – Sporazum koji može utjecati na trećeg
(čl. 218. st. 6. UFEU-a)
(t. 182., 183.)
6. Europska unija – Sudski nadzor nad zakonitošću akata institucija – Međunarodni sporazumi – Akti koji se mogu pobijati – Akt Unije o sklapanju međunarodnog sporazuma – Nadzor nad valjanošću odluke o sklapanju takvog sporazuma – Uzimanje u obzir samog sadržaja sporazuma – Poštovanje načela djelotvorne sudske zaštite
(čl. 263. UFEU‑a)
(t. 185.-187.)
7. Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se izravno i osobno odnose na njih – Izravni utjecaj – Osobni utjecaj – Kriteriji – Sporazum o partnerstvu u održivom ribarstvu između Unije i Maroka – Odluka 2019/441 – Uzimanje u obzir samog sadržaja međunarodnog sporazuma i njegovih pravnih učinaka na treće područje – Poštovanje načela djelotvorne sudske zaštite
(čl. 263. st. 4. UFEU-a)
(t. 188., 189., 231.-233., 255., 262., 265.)
8. Međunarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Tumačenje – Nadležnost suda Unije – Pretpostavke – Sporazumi uređeni međunarodnim pravom – Primjena Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora – Odnosi među državama – Nastanak prava za treću državu na temelju odredbe međunarodnog ugovora – Načela – Područje primjene – Drugi subjekti međunarodnog prava – Uključivanje
(čl. 216. i čl. 267. st. 1. t. (b) UFEU-a)
(t. 308.)
9. Međunarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Tumačenje – Nadležnost suda Unije – Pretpostavke – Sporazumi uređeni međunarodnim pravom – Primjena Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora – Međunarodni ugovori i treće države – Načelo slobodnog pristanka – Zahtjevi i pravni učinci
(t. 316., 317.)
10. Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Pojam regulatornog akta u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU-a – Svi akti opće primjene osim zakonodavnih akata – Uredba Vijeća o raspodjeli ribolovnih mogućnosti na temelju Sporazuma o partnerstvu u održivom ribarstvu između Europske unije i Kraljevine Maroka i njegova Protokola o provedbi – Uključivanje
(čl. 43. st. 3. i čl. 263. st. 4. UFEU-a; Uredba Vijeća 2019/440)
(t. 377.-379.)
11. Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se izravno odnose na njih – Izravni utjecaj – Uredba Vijeća o raspodjeli ribolovnih mogućnosti na temelju Sporazuma o partnerstvu u održivom ribarstvu između Europske unije i Kraljevine Maroka i njegova Protokola o provedbi – Akt koji se tiče samo odnosa između Unije i njezinih država članica – Izravni utjecaj na narod Zapadne Sahare – Nepostojanje – Isključivo automatska provedba
(čl. 263. st. 4. UFEU-a; Uredba Vijeća 2019/440)
(t. 381.-387., 390., 391.)
Kratak prikaz
Opći sud poništio je odluke Vijeća koje se odnose, s jedne strane, na sporazum između EU-a i Maroka o izmjeni carinskih povlastica koje je EU dodijelio za proizvode marokanskog podrijetla te, s druge strane, na njihov sporazum o partnerstvu u održivom ribarstvu. Međutim, učinci navedenih odluka održavaju se na snazi tijekom određenog razdoblja kako bi se zaštitilo vanjsko djelovanje Unije i pravna sigurnost njezinih međunarodnih obveza.
Ovi se predmeti odnose na tužbe za poništenje koje je Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario) (u daljnjem tekstu: tužitelj) podnio protiv dviju odluka Vijeća kojima se odobrava sklapanje sporazumâ između Europske unije i Kraljevine Maroka(1).
Sporazumi odobreni pobijanim odlukama (u daljnjem tekstu: sporni sporazumi) ishod su pregovora vođenih u ime Unije s Marokom radi izmjene prethodnih sporazuma povodom dviju presuda koje je Sud donio(2). S jedne strane, riječ je bila o sklapanju sporazuma o izmjeni protokola uz Euro-mediteranski sporazum o pridruživanju(3) koji se odnose na sustav primjenjiv na uvoz poljoprivrednih proizvoda podrijetlom iz Maroka u Europsku uniju i na definiciju pojma „proizvodi s podrijetlom”, kako bi se na proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare koji se izvoze pod nadzorom marokanskih carinskih tijela proširilo korištenje carinskim povlasticama koje su dodijeljene za proizvode marokanskog podrijetla koji se izvoze u Uniju. S druge strane, cilj je bio izmijeniti Sporazum o ribarstvu između Europske zajednice i Maroka(4), i, među ostalim, uključiti u područje primjene tog sporazuma vode koje se nalaze uz područje Zapadne Sahare.
Tužbama podnesenim 2019. tužitelj je zahtijevao poništenje pobijanih odluka. Tvrdeći da djeluje „u ime naroda Saharaca”, on ističe, među ostalim, da je time što je pobijanim odlukama odobrilo sporne sporazume bez pristanka tog naroda, Vijeće povrijedilo obveze koje Unija ima u okviru svojih odnosa s Kraljevinom Marokom, na temelju prava Unije i međunarodnog prava. Naime, tužitelj smatra da se ti sporazumi primjenjuju na Zapadnu Saharu, predviđaju iskorištavanje njezinih prirodnih resursa i zagovaraju politiku pripajanja tog područja od strane Maroka. Usto, drugi od tih sporazuma primjenjuje se također na vode koje se nalaze uz to područje. Konkretno, tužitelj tvrdi da ti sporazumi nisu u skladu sa sudskom praksom Suda koja je utvrđena u presudama Vijeće/Front Polisario (C-104/16 P) i Western Sahara Campaign UK (C-266/16) i kojom je isključena takva teritorijalna primjena.
Svojim presudama u predmetu T-279/19, s jedne strane, i u spojenim predmetima T-344/19 i T-356/19, s druge strane, Opći je sud poništio pobijane odluke pri čemu odlučuje da se učinci navedenih odluka održavaju na snazi tijekom određenog razdoblja(5), jer njihovo poništenje s trenutačnim učinkom može imati ozbiljne posljedice na vanjsko djelovanje Unije i dovesti u pitanje pravnu sigurnost međunarodnih obveza na koje je ona pristala. S druge strane, zbog nepostojanja izravnog utjecaja Opći sud odbacuje kao nedopuštenu tužiteljevu tužbu u predmetu T-356/19 protiv Uredbe o raspodjeli ribolovnih mogućnosti u okviru Sporazuma o ribarstvu(6).
Ocjena Općeg suda
Dopuštenost tužbi
Kao prvo, Opći je sud provjerio ima li tužitelj stranačku sposobnost pred sudovima Unije. Naime, Vijeće i intervenijenti smatrali su da tužitelj nema pravnu osobnost na temelju unutarnjeg prava države članice, nije subjekt međunarodnog prava i ne ispunjava kriterije utvrđene u sudskoj praksi Unije radi priznavanja stranačke sposobnosti subjektu koji nema pravnu osobnost. Tužitelj stoga, prema njihovu mišljenju, nije pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU-a.
Upućujući na raniju sudsku praksu Opći sud pojasnio je da njome nije isključeno da se stranačka sposobnost pred sudom Unije prizna subjektu, neovisno o njegovoj pravnoj osobnosti prema unutarnjem pravu, osobito ako to nalažu zahtjevi djelotvorne sudske zaštite, pri čemu treba otkloniti usko tumačenje pojma pravne osobe. Ispitujući pitanje postojanja tužiteljeve pravne osobnosti prema međunarodnom javnom pravu, Opći je sud ocijenio da su uloga i reprezentativnost tužitelja takvi da mu mogu dodijeliti stranačku sposobnost pred sudom Unije.
U tom je pogledu Opći sud utvrdio da je tužitelj priznat na međunarodnoj razini kao predstavnik naroda Zapadne Sahare, čak i pod pretpostavkom da to priznanje spada u ograničeni okvir postupka samoodređenja tog područja. Usto, njegovo sudjelovanje u tom postupku podrazumijeva da on ima samostalnost i odgovornost koji su nužni za djelovanje u tom okviru. Naposljetku, zahtjevi djelotvorne sudske zaštite nalažu priznavanje tužitelju sposobnosti da podnese tužbu Općem sudu radi obrane prava naroda Zapadne Sahare na samoodređenje. Opći je sud na temelju toga zaključio da je tužitelj pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU-a te je odbio argument Vijeća o postojanju zapreke vođenju postupka.
Kao drugo, Opći sud ispitao je argument Vijeća o postojanju zapreke vođenju postupka koji se temelji na nepostojanju tužiteljeve aktivne procesne legitimacije. Glede pitanja odnose li se pobijane odluke izravno na tužitelja, istaknuo je da je odluka o sklapanju međunarodnog sporazuma u ime Unije konstitutivni element navedenog sporazuma i da su, prema tome, učinci provedbe tog sporazuma na pravni položaj trećeg relevantni za ocjenu izravnog utjecaja predmetne odluke na njega. U konkretnom slučaju, radi obrane prava koja narod Zapadne Sahare izvodi iz pravila međunarodnog prava koja obvezuju Uniju tužitelj mora imati mogućnost pozivati se na učinke spornih sporazuma na ta prava, kako bi dokazao da na njega postoji izravni utjecaj. Međutim, Opći je sud ocijenio da zato što se sporni sporazumi izričito primjenjuju na Zapadnu Saharu te, glede drugog od tih sporazuma, na vode koje se nalaze uz nju, oni utječu na narod tog područja i zahtijevali su pribavljanje njegova pristanka. Slijedom navedenog, Opći je sud iz toga zaključio da pobijane odluke proizvode izravne učinke na pravni položaj tužitelja kao predstavnika tog naroda i kao strane u postupku samoodređenja na tom području. Naposljetku, Opći je sud istaknuo da je provedba spornih sporazuma glede njihove teritorijalne primjene isključivo automatska i ne daje nikakvu diskrecijsku ovlast njihovim adresatima.
Glede osobnog utjecaja na tužitelja, Opći sud utvrdio je da, s obzirom na okolnosti koje su dovele do zaključka o postojanju izravnog utjecaja na njega, a osobito na njegov pravni položaj kao predstavnika naroda Zapadne Sahare i strane u postupku samoodređenja na tom području, treba smatrati da pobijane odluke utječu na tužitelja zbog njegovih posebnih svojstava koja ga individualiziraju na način sličan kao i adresata tih odluka.
Osnovanost tužbi
Glede merituma i, konkretnije, pitanja je li Vijeće povrijedilo obvezu postupanja u skladu sa sudskom praksom Suda o pravilima međunarodnog prava primjenjivim na sporne sporazume, Opći je sud utvrdio da je u presudi Vijeće/Front Polisario Sud izveo iz načela samoodređenja i načela relativnog učinka međunarodnih ugovora jasne, precizne i bezuvjetne obveze koje se nameću u pogledu Zapadne Sahare u okviru odnosa između Unije i Maroka, to jest, s jedne strane, poštovanje njezina posebnog i različitog statusa te, s druge strane, obvezu osigurati pristanak njezina naroda u slučaju provedbe Sporazuma o pridruživanju na tom području. Stoga tužitelj mora imati mogućnost pozvati se na povredu navedenih obveza protiv pobijanih odluka jer ta povreda može utjecati na navedeni narod kao trećeg koji nije stranka sporazuma sklopljenog između Unije i Maroka. U tom kontekstu Opći sud odbio je argument koji je tužitelj iznio i prema kojem je pravno nemoguće za Uniju i Maroko sklopiti sporazum koji se izrijekom primjenjuje na Zapadnu Saharu, jer taj slučaj nije isključen međunarodnim pravom, kako ga je Sud protumačio.
S druge strane, Opći sud prihvatio je tužiteljev argument u okviru kojeg je on istaknuo da zahtjev u vezi s pristankom naroda Zapadne Sahare, kao trećeg koji nije stranka spornih sporazuma u smislu načela relativnog učinka ugovora, nije poštovan.
U tom pogledu, s jedne strane, Opći je sud smatrao da pravilo međunarodnog prava prema kojem se pristanak trećeg koji nije stranka međunarodnog sporazuma može pretpostaviti kada su mu stranke tog sporazuma namjeravale dodijeliti prava nije primjenjivo u konkretnom slučaju, jer se spornim sporazumima ne želi navedenom narodu dodijeliti prava, nego mu se, naprotiv, nameću obveze.
S druge strane, Opći je sud istaknuo da, kada pravilo međunarodnog prava zahtijeva pristanak stranke ili trećeg, izražavanje tog pristanka uvjetuje valjanost akta za koji je on potreban, dok valjanost samog navedenog pristanka ovisi o tome je li on slobodno i stvarno dan i navedeni akt proizvodi učinke prema stranci ili trećem koji je na njega valjano pristao. Međutim, za mjere koje su poduzela tijela Unije prije sklapanja spornih sporazum ne može se smatrati da su omogućile pribavljanje pristanka naroda Zapadne Sahare na te sporazume, u skladu s načelom relativnog učinka ugovora, kako ga je Sud protumačio. Opći sud pojasnio je u tom pogledu da diskrecijska ovlast institucija u okviru vanjskih odnosa istima nije dopuštala u konkretnom slučaju da odluče, mogu li postupiti u skladu s tim zahtjevom.
Konkretno, Opći sud utvrdio je ponajprije da, s obzirom na pravni doseg koji u međunarodnom pravu ima pojam „narod”, s jedne strane, i pojam „pristanak”, s druge strane, „savjetovanja” s „dotičnim stanovništvom” koja su institucije organizirale nisu mogla dovesti do izražavanja pristanka naroda Zapadne Sahare. Tako je taj pristup omogućio u najboljem slučaju pribavljanje mišljenja dotičnih strana, pri čemu to mišljenje ne uvjetuje valjanost spornih sporazuma i ne obvezuje te strane na način da bi ti sporazumi proizvodili učinke prema njima. Potom, Opći sud smatrao je da različiti elementi u vezi s posebnim položajem Zapadne Sahare, koje je Vijeće istaknulo, ne dokazuju nemogućnost da se u praksi pribavi pristanak naroda Zapadne Sahare na sporne sporazume kao trećeg koji nije njihova stranka. Naposljetku, Opći je sud istaknuo da se institucije ne mogu valjano osloniti na dopis pravnog savjetnika UN-a od 29. siječnja 2002. kako bi zahtjev izražavanja navedenog pristanka nadomjestile kriterijem koristi spornih sporazuma za dotično stanovništvo. Opći je sud iz toga zaključio da Vijeće nije dovoljno uzelo u obzir sve relevantne elemente koji se odnose na položaj Zapadne Sahare te je pogrešno smatralo da raspolaže marginom prosudbe za odluku treba li postupiti u skladu s tim zahtjevom.