Spojené veci T‑344/19 a T‑356/19
Ľudový front za oslobodenie Saguia‑el‑Hamra a Rio de Oro (Front Polisario)
proti
Rade Európskej únie
Rozsudok Všeobecného súdu (deviata rozšírená komora) z 29. septembra 2021
„Zahraničné vzťahy – Medzinárodné dohody – Euro‑stredomorská dohoda o pridružení medzi ES a Marokom – Dohoda o partnerstve v odvetví udržateľného rybárstva medzi Úniou a Marokom – Vykonávací protokol k dohode o partnerstve – Výmena listov pripojená k dohode o partnerstve – Rozhodnutie o uzavretí – Nariadenie o rozdelení rybolovných možností medzi členské štáty – Žaloba o neplatnosť – Prípustnosť – Procesná spôsobilosť – Priama dotknutosť – Osobná dotknutosť – Územná pôsobnosť – Právomoc – Výklad medzinárodného práva podaný Súdnym dvorom – Zásada sebaurčenia – Zásada relatívneho účinku zmlúv – Možnosť odvolávať sa – Pojem súhlasu – Vykonanie – Voľná úvaha – Hranice – Zachovanie účinkov napadnutého rozhodnutia“
1. Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Právnická osoba – Autonómny pojem práva Únie – Požiadavka právnej subjektivity a procesnej spôsobilosti
(Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ)
(pozri body 134 – 136)
2. Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Procesná spôsobilosť – Právnické osoby – Pojem – Entita uznaná na medzinárodnej úrovni ako zástupca ľudu nesamosprávneho územia – Zahrnutie
(Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ)
(pozri body 141, 142, 146 – 148, 150, 151)
3. Súdne konanie – Zastúpenie účastníkov konania – Žaloba právnickej osoby súkromného práva – Plnomocenstvo vystavené advokátovi – Platnosť – Oprávnenie orgánov právnickej osoby súkromného práva podať žalobu – Zohľadnenie povahy právnickej osoby – Právnická osoba, ktorá nie je založená podľa obvykle uplatniteľných právnych pravidiel
(Rokovací poriadok Všeobecného súdu, článok 51 ods. 3)
(pozri body 161, 165)
4. Európska únia – Súdne preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií – Rozsah – Akt, ktorým sa schvaľuje medzinárodná dohoda uzavretá Úniou – Zahrnutie
(Článok 263 ZFEÚ)
(pozri bod 171)
5. Medzinárodné dohody – Dohody Únie – Uzavretie – Právne účinky vo vzťahu k tretím stranám – Zásada všeobecného medzinárodného práva týkajúca sa relatívneho účinku zmlúv – Dohoda, ktorou môže byť dotknutá tretia strana
(Článok 218 ods. 6 ZFEÚ)
(pozri body 182, 183)
6. Európska únia – Súdne preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií – Medzinárodné dohody – Akty, ktoré možno napadnúť žalobou – Akt Únie, ktorým sa uzatvára medzinárodná dohoda – Preskúmanie platnosti rozhodnutia o uzavretí takej dohody – Zohľadnenie samotného obsahu medzinárodnej dohody – Dodržiavanie zásady účinnej súdnej ochrany
(Článok 263 ZFEÚ)
(pozri body 185 – 187)
7. Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Akty, ktoré sa ich priamo a osobne týkajú – Priama dotknutosť – Osobná dotknutosť – Kritériá – Dohoda medzi Európskou úniou a Marockým kráľovstvom, ktorou sa menia protokoly k euro‑stredomorskej dohode – Rozhodnutie 2019/217 – Zohľadnenie samotného obsahu medzinárodnej dohody, ako aj jej právnych účinkov na územie tretej strany – Dodržiavanie zásady účinnej súdnej ochrany
(Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ)
(pozri body 188, 189, 231 – 233, 255, 262, 265)
8. Medzinárodné dohody – Dohody Únie – Výklad – Právomoc súdu Únie – Podmienky – Dohody riadiace sa medzinárodným právom – Uplatnenie Viedenského dohovoru o zmluvnom práve – Vzťahy medzi štátmi – Vznik práva tretieho štátu vyplývajúci z ustanovenia zmluvy – Zásady – Pôsobnosť – Iné subjekty medzinárodného práva – Zahrnutie
[Článok 216 a článok 267 prvý odsek písm. b) ZFEÚ]
(pozri bod 308)
9. Medzinárodné dohody – Dohody Únie – Výklad – Právomoc súdu Únie – Podmienky – Dohody riadiace sa medzinárodným právom – Uplatnenie Viedenského dohovoru o zmluvnom práve – Zmluvy a tretie štáty – Zásada slobodného súhlasu – Požiadavky a právne účinky
(pozri body 316, 317)
10. Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Pojem regulačný akt v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ – Každý všeobecne záväzný akt okrem legislatívnych aktov – Nariadenie Rady o rozdelení rybolovných možností podľa Dohody o partnerstve v odvetví udržateľného rybárstva medzi Európskou úniou a Marockým kráľovstvom a vykonávacieho protokolu k nej – Zahrnutie
[Článok 43 ods.3 a článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ; nariadenie Rady 2019/440]
(pozri body 377 – 379)
11. Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Akty, ktoré sa ich priamo dotýkajú – Osobná dotknutosť – Nariadenie Rady o rozdelení rybolovných možností podľa Dohody o partnerstve v odvetví udržateľného rybárstva medzi Európskou úniou a Marockým kráľovstvom a vykonávacieho protokolu k nej – Akt týkajúci sa iba vzťahov medzi Úniou a jej členskými štátmi – Priama dotknutosť ľudu Západnej Sahary – Neexistencia – Vykonanie majúce úplne automatický charakter
[Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ; nariadenie Rady 2019/440]
(pozri body 381 – 387, 390, 391)
Zhrnutie
Všeobecný súd zrušuje rozhodnutia Rady týkajúce sa jednak dohody medzi EÚ a Marokom, ktorou sa menia colné preferencie udeľované EÚ na výrobky marockého pôvodu, a jednak ich dohody o partnerstve v odvetví udržateľného rybárstva. Účinky uvedených rozhodnutí sú však zachované počas určitého obdobia, aby bola chránená vonkajšia činnosť Únie a právna istota jej medzinárodných záväzkov.
Tieto veci sa týkajú žalôb o neplatnosť, ktoré podal Ľudový front za oslobodenie Saguia‑el‑Hamra a Rio de Oro (Front Polisario) (ďalej len „žalobca“) proti dvom rozhodnutiam Rady, ktorými sa schvaľuje uzavretie dohôd medzi Európskou úniou a Marockým kráľovstvom(1).
Dohody schválené napadnutými rozhodnutiami (ďalej len „sporné dohody“) sú výsledkom rokovaní, ktoré boli v nadväznosti na dva rozsudky vyhlásené Súdnym dvorom(2), vedené v mene Únie s Marokom s cieľom zmeniť predchádzajúce dohody. Na jednej strane išlo o uzavretie dohody, ktorou sa menia protokoly k euro‑stredomorskej dohode o pridružení(3) týkajúce sa úpravy dovozu poľnohospodárskych výrobkov s pôvodom v Maroku do Európskej únie a vymedzenia pojmu „pôvodné výrobky“, s cieľom rozšíriť na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare, ktoré pri vývoze podliehajú kontrole marockých colných orgánov, colné preferencie udelené na výrobky marockého pôvodu vyvážané do Únie. Na druhej strane bolo cieľom zmeniť dohodu o rybolove medzi Európskym spoločenstvom a Marokom(4), a najmä zahrnúť do jej pôsobnosti vody priľahlé k územiu Západnej Sahary.
V žalobách podaných v roku 2019 žalobca navrhoval zrušenie napadnutých rozhodnutí. Vyhlasuje, že koná „v mene ľudu Sahrawi“, a tvrdí najmä, že Rada tým, že napadnutými rozhodnutiami schválila sporné dohody bez súhlasu tohto ľudu, porušila povinnosti, ktoré mala Únia vo svojich vzťahoch s Marokom podľa práva Únie a medzinárodného práva. Podľa žalobcu sa totiž tieto dohody vzťahujú na Západnú Saharu, upravujú využívanie jej prírodných zdrojov a podporujú politiku anexie tohto územia Marokom. Navyše druhá z týchto dohôd sa vzťahuje aj na vody priľahlé k tomuto územiu. Žalobca predovšetkým tvrdí, že tieto dohody nie sú v súlade s judikatúrou Súdneho dvora formulovanou v rozsudkoch Rada/Front Polisario (C‑104/16 P) a Western Sahara Campaign UK (C‑266/16), ktorá vylúčila takúto územnú pôsobnosť.
Všeobecný súd vo svojich rozsudkoch vo veci T‑279/19 na jednej strane a v spojených veciach T‑344/19 a T‑356/19 na druhej strane zrušuje napadnuté rozhodnutia a rozhoduje, že ich účinky sa zachovajú počas určitého obdobia,(5) pretože ich zrušenie s okamžitým účinkom môže mať závažné dôsledky na vonkajšiu činnosť Únie a spochybniť právnu istotu medzinárodných záväzkov, s ktorými vyslovila súhlas. Všeobecný súd naproti tomu z dôvodu neexistencie priamej dotknutosti zamieta ako neprípustnú žalobu žalobcu vo veci T‑356/19 proti nariadeniu o rozdelení rybolovných možností podľa dohody o rybolove(6).
Posúdenie Všeobecným súdom
O prípustnosti žalôb
V prvom rade Všeobecný súd overuje, či má žalobca procesnú spôsobilosť na súdoch Únie. Podľa Rady a vedľajších účastníkov konania totiž žalobca nemá právnu subjektivitu podľa vnútroštátneho práva členského štátu, nie je subjektom medzinárodného práva a nespĺňa kritériá stanovené súdmi Únie na priznanie procesnej spôsobilosti osobe bez právnej subjektivity. Podľa ich názoru preto žalobca nie je právnickou osobou v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.
Všeobecný súd s odkazom na skoršiu judikatúru spresňuje, že táto judikatúra nevylučuje, aby spôsobilosť konať na súde Únie bola priznaná osobe bez ohľadu na jej právnu subjektivitu podľa vnútroštátneho práva, najmä ak si to vyžadujú požiadavky účinnej súdnej ochrany, keďže treba odmietnuť reštriktívny výklad pojmu právnickej osoby. Všeobecný súd sa na základe preskúmania otázky existencie právnej subjektivity žalobcu podľa medzinárodného práva verejného domnieva, že úloha a schopnosť žalobcu zastupovať mu môžu priznávať procesnú spôsobilosť na súde Únie.
V tejto súvislosti Všeobecný súd konštatuje, že žalobca je na medzinárodnej úrovni uznaný ako zástupca ľudu Západnej Sahary, a to aj keby k tomuto uznaniu došlo v obmedzenom rámci procesu sebaurčenia tohto územia. Navyše jeho účasť na tomto procese znamená, že má autonómiu a zodpovednosť potrebné na to, aby konal v tomto rámci. Napokon požiadavky účinnej súdnej ochrany si vyžadujú priznať žalobcovi spôsobilosť podať žalobu na Všeobecný súd na ochranu práva ľudu Západnej Sahary na sebaurčenie. Všeobecný súd z toho usudzuje, že žalobca je právnickou osobou v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ a zamieta námietku neprípustnosti uplatnenú Radou.
V druhom rade Všeobecný súd skúma námietku neprípustnosti uplatnenú Radou a založenú na nedostatku aktívnej legitimácie žalobcu. K otázke, či je žalobca priamo dotknutý napadnutými rozhodnutiami, Všeobecný súd uvádza, že rozhodnutie o uzavretí medzinárodnej dohody v mene Únie je základnou zložkou uvedenej dohody a že preto účinky vykonávania tejto dohody na právne postavenie tretej strany sú relevantné pre posúdenie jeho priamej dotknutosti daným rozhodnutím. V tomto prípade musí byť žalobca schopný na ochranu práv, ktoré ľud Západnej Sahary vyvodzuje z pravidiel medzinárodného práva, ktorými je Únia viazaná, odvolať sa na účinky sporných dohôd na tieto práva, aby preukázal svoju priamu dotknutosť. Všeobecný súd sa teda domnieva, že keďže sporné dohody sa výslovne vzťahujú na Západnú Saharu, a druhá z týchto dohôd aj na vody priľahlé k Západnej Sahare, dotýkajú sa ľudu tohto územia a vyžadovali jeho súhlas. Všeobecný súd z toho usudzuje, že napadnuté rozhodnutia majú priame účinky na právne postavenie žalobcu ako zástupcu toho ľudu a ako účastníka na procese sebaurčenia na tomto území. Všeobecný súd napokon uvádza, že pokiaľ ide o ich územnú pôsobnosť, má vykonávanie sporných dohôd úplne automatický charakter a neponecháva žiadnu voľnú úvahu ich adresátom.
K osobnej dotknutosti žalobcu Všeobecný súd uvádza, že vzhľadom na okolnosti, ktoré viedli k záveru o jeho priamej dotknutosti, predovšetkým vzhľadom na jeho právne postavenie ako zástupcu ľudu Západnej Sahary a účastníka na procese sebaurčenia na tomto území, treba žalobcu považovať za dotknutého napadnutými rozhodnutiami na základe jeho osobitných vlastností, ktoré ho individualizujú obdobným spôsobom ako osobu, ktorej sú tieto rozhodnutia určené.
O dôvodnosti žalôb
Pokiaľ ide o vec samu, a konkrétnejšie otázku, či Rada porušila povinnosť rešpektovať judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa pravidiel medzinárodného práva, ktoré sa uplatňujú na sporné dohody, Všeobecný súd uvádza, že v rozsudku Rada/Front Polisario Súdny dvor vyvodil zo zásady sebaurčenia a zásady relatívneho účinku zmlúv jasné, presné a bezpodmienečné povinnosti, ktoré sú vo vzťahoch medzi Úniou a Marokom uložené voči Západnej Sahare, a to na jednej strane povinnosť rešpektovať jej oddelený a odlišný štatút a na druhej strane povinnosť ubezpečiť sa o súhlase jej ľudu v prípade vykonávania dohody o pridružení na tomto území. Žalobca teda musí mať možnosť odvolávať sa voči napadnutým rozhodnutiam na porušenie uvedených povinností, keďže toto porušenie sa môže dotýkať tohto ľudu ako tretej strany dohody uzavretej medzi Úniou a Marokom. V tejto súvislosti Všeobecný súd odmieta tvrdenie uvádzané žalobcom, podľa ktorého je právne nemožné, aby Únia a Maroko uzavreli dohodu, ktorá sa výslovne vzťahuje na Západnú Saharu, keďže táto možnosť nie je vylúčená medzinárodným právom tak, ako ho vykladá Súdny dvor.
Naproti tomu Všeobecný súd akceptuje tvrdenie žalobcu, ktorý tvrdí, že nebola rešpektovaná požiadavka týkajúca sa súhlasu ľudu Západnej Sahary ako tretej strany sporných dohôd v zmysle zásady relatívneho účinku zmlúv.
V tejto súvislosti sa na jednej strane Všeobecný súd domnieva, že pravidlo medzinárodného práva, podľa ktorého súhlas tretej strany s medzinárodnou dohodou možno predpokladať, ak jej zmluvné strany tejto dohody mali v úmysle poskytnúť práva, sa v tomto prípade neuplatní, pretože sporné dohody nemajú uvedenému ľudu poskytnúť práva, ale mu naopak ukladajú povinnosti.
Na druhej strane Všeobecný súd zdôrazňuje, že keď pravidlo medzinárodného práva vyžaduje súhlas zmluvnej strany alebo tretej strany, prejav tohto súhlasu je podmienkou platnosti aktu, pre ktorý sa vyžaduje, platnosť samotného súhlasu závisí od toho, či je slobodný a pravý, a na uvedený akt sa možno odvolávať voči zmluvnej strane alebo tretej strane, ktorá s ním platne súhlasila. Kroky, ktoré podnikli orgány Únie pred uzavretím sporných dohôd, však nemožno považovať za kroky, ktoré umožnili získať súhlas ľudu Západnej Sahary s týmito dohodami v súlade so zásadou relatívneho účinku zmlúv tak, ako ju vykladá Súdny dvor. Všeobecný súd v tejto súvislosti spresňuje, že voľná úvaha inštitúcií v rámci vonkajších vzťahov im v tomto prípade neumožňovala rozhodnúť, či môžu rešpektovať túto požiadavku.
Všeobecný súd predovšetkým najprv uvádza, že vzhľadom na právny význam pojmu „ľud“ na jednej strane a pojmu „súhlas“ na druhej strane v medzinárodnom práve „konzultácie“ s „dotknutým obyvateľstvom“ zorganizované inštitúciami nemohli viesť k prejavu súhlasu ľudu Západnej Sahary. Tento prístup tak nanajvýš umožňoval získať názor dotknutých strán, bez toho, aby bol tento názor podmienkou platnosti sporných dohôd a zaväzoval tieto strany, takže by sa voči nim bolo možné odvolávať na tieto dohody. Všeobecný súd sa ďalej domnieva, že rôzne skutočnosti týkajúce sa osobitnej situácie Západnej Sahary, uvádzané Radou, nepreukazujú nemožnosť získať v praxi súhlas ľudu Západnej Sahary so spornými dohodami ako ich treťou stranou. Všeobecný súd napokon zdôrazňuje, že inštitúcie nemôžu vychádzať z listu právneho poradcu OSN z 29. januára 2002, aby nahradili požiadavku prejavu uvedeného súhlasu kritériom výhod sporných dohôd pre dotknuté obyvateľstvo. Všeobecný súd z toho usudzuje, že Rada dostatočne nezohľadnila všetky relevantné skutočnosti týkajúce sa situácie Západnej Sahary a nesprávne sa domnievala, že disponuje voľnou úvahou, aby rozhodla, či je potrebné rešpektovať túto požiadavku.