Predmet T-569/19
AlzChem Group AG
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (peto vijeće) od 29. rujna 2021.
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Dokumenti u vezi s postupkom povrata državne potpore nakon donošenja odluke kojom se potpora proglašava nespojivom s unutarnjim tržištem te se nalaže njezin povrat – Uskraćivanje pristupa – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija – Prevladavajući javni interes – Načelo nediskriminacije – Obveza obrazlaganja”
1. Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Rok za odgovor na ponovni zahtjev za pristup – Produljenje do kojeg može doći samo jednom – Nedonošenje odluke nakon isteka produljenog roka – Donošenje prešutne odluke o odbijanju koja se može pobijati
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 8.)
(t. 26.)
2. Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Pravni interes – Tužba protiv Komisijine prešutne odluke o odbijanju zahtjeva za pristup dokumentima – Odluka koja je povučena zbog donošenja Komisijine naknadne izričite odluke – Tužitelj koji je podnio tužbu protiv te odluke – Gubitak pravnog interesa
(čl. 263. UFEU-a; Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 7. i 8.)
(t. 27. i 28.)
3. Tužba za poništenje – Rokovi – Dan od kojega rok počinje teći – Tužba protiv izričite odluke o odbijanju zahtjeva za pristup dokumentima
(čl. 263. UFEU-a; Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 8. st. 1. do 3.)
(t. 30.)
4. Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Usko tumačenje i primjena – Obveza institucije da izvrši konkretnu i pojedinačnu provjeru dokumenata – Doseg – Isključenje obveze – Mogućnost oslanjanja na opće pretpostavke koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata – Granice
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 1. i čl. 4. st. 2.)
(t. 36., 38.-42., 65., 79.)
5. Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje dokumenata – Pojam – Obveza institucije ili tijela da odvagne predmetne interese
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, druga uv. izj., čl. 4. st. 2.)
(t. 43., 123.-125.)
6. Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita svrhe inspekcija, istraga i revizija – Doseg – Primjena na upravne spise u vezi s postupkom nadzora državnih potpora – Primjena na dokumente u vezi s postupkom nadzora nad izvršenjem Komisijine odluke kojom se nalaže povrat državne potpore
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2. treća al.)
(t. 56.-58., 60.-64., 69.-78., 84.-91., 96.)
Kratak prikaz
Tužitelj, AlzChem Group AG, njemačko je poduzeće koje se bavi kemijskom djelatnošću. Ono je sudjelovalo kao zainteresirana stranka u postupku koji je doveo do donošenja Odluke 2015/1826(1), kojom je Europska komisija, među ostalim, utvrdila da je Novácke chemické závody, a.s., slovačko kemijsko poduzeće, primio od Slovačke Republike nezakonitu državnu potporu koja nije spojiva s unutarnjim tržištem i kojom je naložila njezin povrat.
U travnju 2019. godine tužitelj je Komisiji podnio zahtjev za pristup dokumentima na temelju Uredbe br. 1049/2001(2). Taj se zahtjev odnosio na relevantne dokumente u Komisijinu posjedu koji sadržavaju informacije o tijeku postupka povrata i iznosu državne potpore koji je Slovačka Republika vratila na temelju Odluke 2015/1826 (u daljnjem tekstu: zatraženi dokumenti). Nakon odbijanja njegova zahtjeva, tužitelj je Komisiji uputio ponovni zahtjev.
Odlukom od 22. srpnja 2019.(3) Komisija je tužitelju odbila odobriti pristup zatraženim dokumentima smatrajući da su oni obuhvaćeni, s jedne strane, izuzećem koje se odnosi na zaštitu istraga(4) i, s druge strane, izuzećem koje se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa(5). Tužitelj je stoga podnio tužbu za poništenje te odluke.
Opći sud odbio je tužiteljevu tužbu i svojom presudom pružio korisnu nadopunu sudske prakse kad je riječ o izuzeću koje se odnosi na zaštitu svrhe istraga. On je također priznao opću pretpostavku povjerljivosti koja se primjenjuje na dokumente u vezi s postupkom nadzora nad izvršenjem odluke kojom se nalaže povrat državne potpore.
Ocjena Općeg suda
U uvodnim očitovanjima Opći sud pružio je sažet prikaz u pogledu akata koji se mogu pobijati i roka za podnošenje tužbe koji se primjenjuje nakon podnošenja zahtjeva za pristup dokumentima na temelju Uredbe br. 1049/2001.
Tako, kao prvo, na temelju članka 8. Uredbe br. 1049/2001, Komisija početni rok(6) za davanje odgovora na zahtjev za pristup može produljiti samo jednom i, nakon isteka produljenog roka, smatra se da je donesena prešutna odluka o odbijanju. U tom pogledu, Opći sud navodi da je početni rok prekluzivne naravi i može se produljiti samo u okolnostima predviđenima člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001. Protiv takve prešutne odluke o odbijanju pristupa može se podnijeti tužba za poništenje(7), kao i protiv izričite odluke o odbijanju pristupa koja čini konačan odgovor na ponovni zahtjev za pristup predmetnim dokumentima. Opći sud još je naveo da, ako je protiv prešutne odluke podnesena tužba za poništenje, tužitelj gubi svoj pravni interes zbog donošenja izričite odluke i postupak povodom te tužbe se obustavlja. Da je izričita odluka donesena prije podnošenja tužbe protiv prešutne odluke, takva tužba koja bi potom bila podnesena bila bi nedopuštena.
Kao drugo, Opći sud podsjeća na to da rok za podnošenje tužbe za poništenje protiv izričite odluke treba izračunati u skladu s odredbama članka 263. UFEU-a i on se ne može računati od datuma donošenja prešutne odluke o odbijanju.
Kad je riječ o meritumu, Opći sud najprije ispituje postojanje opće pretpostavke povjerljivosti koja se primjenjuje na dokumente u vezi s postupkom nadzora nad izvršenjem odluke kojom se nalaže povrat državne potpore. U tom pogledu Opći sud navodi da se, u skladu sa sudskom praksom(8), opća pretpostavka povjerljivosti koja se odnosi na dokumente iz upravnog spisa u vezi s postupkom nadzora državnih potpora izričito primjenjuje na dokumente koji su dio istrage koju je Komisija provela kako bi donijela odluku, među ostalim, o postojanju državne potpore i naložila njezin povrat. Nasuprot tomu, sud Unije dosad se nije izjasnio o odbijanju pristupa dokumentima koji pripadaju fazi izvršenja takve Komisijine odluke koju provodi predmetna država članica. Prema tome, iako se priznanje opće pretpostavke povjerljivosti u sudskoj praksi, doduše, odnosi na upravni spis u okviru postupka nadzora(9), ono se sigurno odnosi samo na dokumente koji su dio upravnog postupka koji je doveo do donošenja Komisijine odluke u kojoj je ona, među ostalim, utvrdila postojanje državne potpore i naložila njezin povrat.
Usto, kad je riječ o dokumentima koji se odnose na fazu izvršenja odluke kojom je Komisija naložila povrat državne potpore, oni, doduše, formalno mogu biti dio istog spisa poput onoga kojem pripadaju dokumenti o istrazi koju je Komisija provela i koja ju je navela na donošenje te odluke. Naime, svi se dokumenti odnose na istu ili iste nacionalne mjere. Međutim, izuzeća od otkrivanja koja se odnose na zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija treba tumačiti i primjenjivati strogo jer ona odstupaju od načela najšireg mogućeg javnog pristupa dokumentima institucija Unije. Prema tome, ne može se smatrati da opća pretpostavka povjerljivosti u području nadzora državnih potpora, kako je priznata sudskom praksom, nužno obuhvaća dokumente koji se odnose na fazu izvršenja Komisijine odluke jer su oni dio istog upravnog spisa.
Stoga je Opći sud razmatrao mogu li ti dokumenti također biti obuhvaćeni općom pretpostavkom povjerljivosti, neovisno o tome je li to ona u području nadzora nad državnim potporama ili druga opća pretpostavka povjerljivosti. U tom pogledu Opći sud je naveo da je sud Unije utvrdio nekoliko kriterija za priznanje opće pretpostavke povjerljivosti, koji se odnose, s jedne strane, na predmetne dokumente i, s druge strane, na povredu interesa zaštićenog predmetnim izuzećem.
Kad je riječ o predmetnim dokumentima, Opći sud je podsjetio na to da, kako bi se moglo valjano pozvati na opću pretpostavku povjerljivosti protiv osobe koja traži pristup dokumentima na osnovi Uredbe br. 1049/2001, nužno je da su predmetni dokumenti dio iste kategorije dokumenata ili da su iste prirode.
U tom pogledu Opći sud navodi da je Sud, doduše, presudio da svi dokumenti iz upravnog spisa koji se odnosi na postupak nadzora državnih potpora čine jedinstvenu kategoriju. Međutim, sud Unije nije se izjasnio o pitanju pripadaju li dokumenti koji su doveli do donošenja odluke u kojoj je Komisija utvrdila postojanje državne potpore i naložila njezin povrat i dokumenti koji se odnose na postupak nadzora nad izvršenjem navedene odluke istoj kategoriji dokumenata. Iako oni mogu biti dio istog Komisijina spisa, ti dokumenti ipak stricto sensu pripadaju dvjema različitim kategorijama dokumenata. Nasuprot tomu, dokumenti u vezi s postupkom nadzora nad izvršenjem Komisijine odluke kojom se nalaže povrat državne potpore čine jedinstvenu kategoriju jer su jasno označeni svojom zajedničkom pripadnošću spisu u vezi s upravnim postupkom koji je uslijedio nakon postupka u kojem je donesena navedena odluka.
Kad je riječ o povredi interesa zaštićenog predmetnim izuzećem, odnosno zaštite svrhe istraga, Opći sud ponajprije smatra da postupak nadzora nad izvršenjem odluke kojom se nalaže povrat državne potpore doista čini „istragu” koju provodi Komisija(10). Naime, takva aktivnost čini strukturiran i formaliziran Komisijin postupak čiji je cilj prikupljanje i analiza informacija kako bi ta institucija mogla zauzeti stajalište u okviru izvršenja svojih funkcija predviđenih UEU-om i UFEU-om. Taj postupak ne mora nužno biti namijenjen otkrivanju povrede ili nepravilnosti ili postupanju protiv njezina počinitelja. Pojam „istraga” također može obuhvaćati Komisijinu aktivnost čija je svrha utvrđivanje činjenica za potrebe ocjene određene situacije.
Prema stajalištu Općeg suda, s obzirom na poseban položaj predmetne države članice u okviru postupka nadzora nad provedbom odluke kojom se nalaže povrat državne potpore, otkrivanje dokumenata u vezi s tim postupkom načelno bi ugrozilo dijalog i, prema tome, suradnju između Komisije i navedene države članice. Posljedično, Opći sud presudio je da je Komisija utvrdila da su dokumenti u vezi s postupkom nadzora nad izvršenjem odluke kojom se nalaže povrat državne potpore obuhvaćeni općom pretpostavkom povjerljivosti na temelju izuzeća koje se odnosi na zaštitu svrhe istraga, kako je to predviđeno Uredbom br. 1049/2001, a da pritom nije počinila pogrešku koja se tiče prava.