Causa T‑569/19
AlzChem Group AG
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione) del 29 settembre 2021
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti relativi a un procedimento di recupero di un aiuto di Stato a seguito di una decisione che lo dichiara incompatibile con il mercato interno e che ne ordina il recupero – Diniego di accesso – Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Interesse pubblico prevalente – Principio di non discriminazione – Obbligo di motivazione»
1. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Termine impartito per rispondere a una domanda di conferma di accesso – Proroga ammissibile una sola volta – Assenza di decisione alla scadenza del termine prorogato – Formazione di una decisione implicita di rigetto impugnabile
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 8)
(v. punto 26)
2. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Interesse ad agire – Ricorso contro una decisione tacita della Commissione di rigetto di una domanda di accesso a documenti – Decisione revocata stante l’adozione, da parte della Commissione, di una decisione esplicita successiva – Ricorrente che ha proposto ricorso contro quest’ultima decisione – Sopravvenuta mancanza dell’interesse ad agire
(Art. 263 TFUE; Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, artt. 7 e 8)
(v. punti 27, 28)
3. Ricorso di annullamento – Termini – Dies a quo – Ricorso contro una decisione esplicita di rigetto di una domanda di accesso a documenti
(Art. 263 TFUE; Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 8, § § 1-3)
(v. punto 30)
4. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Interpretazione e applicazione restrittive – Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti – Portata – Esclusione dall’obbligo – Possibilità di fondarsi su presunzioni generali che si applicano a determinate categorie di documenti – Limiti
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, artt. 1 e 4, § 2)
(v. punti 36, 38-42, 65, 79)
5. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Interesse pubblico prevalente che giustifica la divulgazione di documenti – Nozione – Obbligo per l’istituzione o l’organismo di effettuare un bilanciamento degli interessi in gioco
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, considerando 2 e art. 4, § 2)
(v. punti 43, 123-125)
6. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Portata – Applicazione ai fascicoli amministrativi relativi ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato – Applicazione ai documenti relativi al procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione della Commissione che ha ordinato il recupero di un aiuto di Stato
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, terzo trattino)
(v. punti 56-58, 60-64, 69-78, 84-91, 96)
Sintesi
La ricorrente, AlzChem Group AG, è un’impresa tedesca attiva nel settore chimico. Essa è intervenuta in quanto parte interessata al procedimento che ha portato alla decisione 2015/1826 (1), con cui la Commissione europea ha segnatamente ritenuto che la Novácke chemické závody, a.s., un’impresa chimica slovacca, avesse beneficiato, da parte della Repubblica slovacca, di un aiuto di Stato illegale e incompatibile con il mercato interno e ne ha ordinato il recupero.
Nell’aprile 2019, la ricorrente ha presentato alla Commissione una domanda di accesso a determinati documenti, in forza del regolamento n. 1049/2001 (2). Tale domanda riguardava i documenti pertinenti detenuti dalla Commissione, contenenti informazioni relative allo stato di avanzamento del procedimento di recupero e all’importo dell’aiuto di Stato recuperato dalla Repubblica slovacca a seguito della decisione 2015/1826 (in prosieguo: i «documenti richiesti»). Dopo il rigetto della sua domanda, la ricorrente ha inviato alla Commissione una domanda di conferma.
Con decisione del 22 luglio 2019 (3), la Commissione ha negato alla ricorrente l’accesso ai documenti richiesti, ritenendo che essi rientrassero, da un lato, nell’eccezione relativa alla tutela delle attività di indagine (4), e, dall’altro, in quella relativa alla tutela degli interessi commerciali (5). La ricorrente ha allora proposto un ricorso di annullamento contro tale decisione.
Il Tribunale respinge tale ricorso e fornisce, nella sua sentenza, un’integrazione utile alla giurisprudenza per quanto riguarda l’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine. Esso riconosce altresì una presunzione generale di riservatezza applicabile ai documenti relativi al procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato.
Giudizio del Tribunale
A titolo di osservazioni preliminari, il Tribunale procede ad una sintesi riguardante l’individuazione degli atti impugnabili e il termine di ricorso applicabile a seguito di una domanda di accesso a documenti ai sensi del regolamento n. 1049/2001.
Pertanto, in primo luogo, in forza dell’articolo 8 del regolamento n. 1049/2001, la Commissione può prorogare il termine iniziale (6) per rispondere a una domanda di accesso soltanto una volta e, alla scadenza del termine prorogato, si ritiene adottata una decisione implicita di diniego di accesso. A tal riguardo, il Tribunale rileva che il termine iniziale ha carattere perentorio e non può essere prorogato al di fuori delle circostanze previste all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. Una siffatta decisione implicita di diniego di accesso può formare oggetto di un ricorso di annullamento (7), al pari della decisione esplicita di diniego, in quanto costituisce la risposta definitiva a una domanda confermativa di accesso ai documenti di cui trattasi. Il Tribunale precisa inoltre che, se la decisione implicita è stata oggetto di un ricorso di annullamento, la parte ricorrente perde il suo interesse ad agire, a causa dell’adozione della decisione esplicita, e che non occorre più statuire su tale ricorso. Se la decisione esplicita è stata adottata prima della proposizione del ricorso avverso la decisione implicita, un siffatto ricorso che sia successivamente proposto sarebbe allora irricevibile.
In secondo luogo, il Tribunale ricorda che il termine del ricorso di annullamento avverso la decisione esplicita deve essere calcolato conformemente alle disposizioni dell’articolo 263 TFUE e senza che possa essere calcolato a partire dalla data in cui è stata adottata la decisione implicita di diniego.
Nel merito, il Tribunale esamina, anzitutto, l’esistenza di una presunzione generale di riservatezza applicabile ai documenti relativi al procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato. Al riguardo, il Tribunale rileva che, secondo la giurisprudenza (8), la presunzione generale di riservatezza che concerne i documenti del fascicolo amministrativo relativo a un procedimento di controllo degli aiuti di Stato copre espressamente i documenti che rientrano nell’indagine condotta dalla Commissione per constatare in una decisione, in particolare, l’esistenza di un aiuto di Stato e ordinarne il recupero. Per contro, il giudice dell’Unione non ha avuto finora occasione di pronunciarsi su un diniego di accesso a documenti relativi alla fase di esecuzione di una siffatta decisione della Commissione da parte dello Stato membro interessato. Pertanto, se è vero che il riconoscimento della presunzione generale di riservatezza nella giurisprudenza concerne senz’altro il fascicolo amministrativo nell’ambito di un procedimento di controllo (9), esso riguarda in modo certo solo i documenti che rientrano nel procedimento amministrativo che ha condotto all’adozione di una decisione da parte della Commissione in cui quest’ultima conclude, in particolare, per l’esistenza di un aiuto di Stato e ne ordina il recupero.
Peraltro, per quanto riguarda i documenti relativi alla fase di esecuzione di una decisione in cui la Commissione ordina il recupero di un aiuto di Stato, essi possono certamente rientrare formalmente nello stesso fascicolo in cui rientrano i documenti dell’indagine condotta dalla Commissione e che l’hanno portata ad adottare tale decisione. Tutti i documenti sono infatti relativi alla o alle stesse misure nazionali. Tuttavia, le eccezioni relative alla tutela degli obiettivi delle attività di ispezione, di indagine e di revisione contabile devono essere interpretate ed applicate restrittivamente, in quanto derogano al principio del più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti detenuti dalle istituzioni dell’Unione. Pertanto, non si può ritenere che la presunzione generale di riservatezza in materia di controllo degli aiuti di Stato, quale riconosciuta dalla giurisprudenza, copra necessariamente i documenti concernenti la fase di esecuzione della decisione della Commissione, in quanto farebbero parte dello stesso fascicolo amministrativo.
Pertanto, il Tribunale esamina se questi ultimi documenti possano anch’essi essere coperti da una presunzione generale di riservatezza, sia essa quella in materia di controllo degli aiuti di Stato o un’altra presunzione generale di riservatezza. A tale riguardo, il Tribunale rileva che il giudice dell’Unione ha elaborato diversi criteri per il riconoscimento di una presunzione generale di riservatezza, relativi ai documenti in questione, da una parte, e al pregiudizio all’interesse tutelato dall’eccezione di cui trattasi, dall’altra.
Per quanto riguarda i documenti in questione, il Tribunale ricorda che, affinché una presunzione generale di riservatezza sia validamente opposta alla persona che chiede l’accesso a taluni documenti sulla base del regolamento n. 1049/2001, è necessario che i documenti in questione facciano parte di una stessa categoria di documenti o siano della stessa natura.
A tale riguardo, il Tribunale osserva che la Corte ha certamente dichiarato che l’insieme dei documenti del fascicolo amministrativo relativo ad un procedimento di controllo degli aiuti di Stato costituiva una categoria unica. Tuttavia, il giudice dell’Unione non si è pronunciato sulla questione se i documenti che hanno portato all’adozione della decisione con la quale la Commissione conclude per l’esistenza di un aiuto di Stato e per il suo recupero e quelli relativi al procedimento di controllo dell’esecuzione di detta decisione appartengano ad una stessa categoria di documenti. Orbene, anche se possono far parte di uno stesso fascicolo della Commissione, ciò non toglie che, stricto sensu, essi rientrano in due categorie di documenti distinti. Per contro, i documenti relativi al procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione della Commissione che ordina il recupero di un aiuto di Stato costituiscono una categoria unica, in quanto sono chiaramente circoscritti dalla loro comune appartenenza al fascicolo relativo a un procedimento amministrativo, successivo a quello che ha portato all’adozione di detta decisione.
Riguardo al pregiudizio all’interesse tutelato dall’eccezione di cui trattasi, cioè la tutela degli obiettivi delle attività di indagine, il Tribunale considera anzitutto che il procedimento di controllo dell’esecuzione della decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato corrisponde senz’altro ad «attività di indagine», condotte dalla Commissione (10). Infatti, tale attività costituisce una procedura strutturata e formalizzata della Commissione il cui obiettivo è la raccolta e l’analisi di informazioni affinché tale istituzione possa adottare una posizione nell’ambito dell’esercizio delle sue funzioni previste dai trattati UE e FUE. Tale procedura non deve necessariamente mirare ad accertare o perseguire una violazione o un’irregolarità. La nozione di «indagine» può comprendere anche l’attività della Commissione volta ad accertare fatti al fine di valutare una data situazione.
Secondo il Tribunale, tenuto conto della posizione particolare dello Stato membro interessato nell’ambito del procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato, in linea di principio, la divulgazione di documenti relativi a tale procedimento comprometterebbe il dialogo e, pertanto, la collaborazione tra la Commissione e detto Stato membro. Di conseguenza, il Tribunale dichiara che la Commissione non è incorsa in alcun errore di diritto nel considerare che i documenti relativi al procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato erano coperti da una presunzione generale di riservatezza ai sensi dell’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine, quale prevista dal regolamento n. 1049/2001.