Zadeva T‑569/19
AlzChem Group AG
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (peti senat) z dne 29. septembra 2021
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dokumenti v zvezi s postopkom vračila državne pomoči zaradi sklepa, s katerim je bila ta pomoč razglašena za nezdružljivo z notranjim trgom in je bilo odrejeno njeno vračilo – Zavrnitev dostopa – Izjema v zvezi z varstvom namena inšpekcij, preiskav in revizij – Prevladujoči javni interes – Načelo prepovedi diskriminacije – Obveznost obrazložitve“
1. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Rok, določen za odgovor na potrdilno prošnjo za dostop – Podaljšanje, do katerega lahko pride le enkrat – Nesprejetje odločbe po izteku podaljšanega roka – Nastanek zavrnilne odločbe zaradi molka, zoper katero je mogoče vložiti pravno sredstvo
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 8)
(Glej točko 26.)
2. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pravni interes – Tožba zoper zavrnilno odločbo Komisije zaradi njenega molka glede prošnje za dostop do dokumentov – Odločba, odpravljena s tem, da je Komisija sprejela naknadno izrecno odločbo – Tožeča stranka, ki je vložila tožbo zoper zadnjenavedeno odločbo – Izguba pravnega interesa
(člen 263 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člena 7 in 8)
(Glej točki 27 in 28.)
3. Ničnostna tožba – Roki – Začetek teka – Tožba zoper izrecno zavrnilno odločbo glede prošnje za dostop do dokumentov
(člen 263 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 8, od (1) do (3))
(Glej točko 30.)
4. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Ozka razlaga in uporaba – Obveznost institucije, da opravi konkreten in posamičen preizkus dokumentov – Obseg – Izključitev obveznosti – Možnost opreti se na splošne domneve, ki veljajo za nekatere vrste dokumentov – Meje
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člena 1 in 4(2))
(Glej točke 36, od 38 do 42, 65 in 79.)
5. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje dokumentov – Pojem – Obveznost institucije ali organa, da pretehta zadevne interese
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, uvodna izjava 2 in člen 4(2))
(Glej točke 43 in od 123 do 125.)
6. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Obseg – Uporaba za upravne spise, ki se nanašajo na postopke nadzora državnih pomoči – Uporaba za dokumente v zvezi s postopkom nadzora nad izvrševanjem odločbe Komisije, s katero je bilo naloženo vračilo državne pomoči
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), tretja alinea)
(Glej točke od 56 do 58, od 60 do 64, od 69 do 78, od 84 do 91 in 96)
Povzetek
Tožeča stranka AlzChem Group AG je nemško podjetje, ki deluje na kemijskem področju. Kot zainteresirana stranka je intervenirala v postopku, ki je pripeljal do Sklepa 2015/1826,(1) s katerim je Evropska komisija med drugim ugotovila, da je slovaško kemijsko podjetje Novácke chemické závody, a.s., od Slovaške republike prejelo nezakonito državno pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom, ter odredila vračilo te pomoči.
Tožeča stranka je aprila 2019 na podlagi Uredbe št. 1049/2001(2) pri Komisiji vložila prošnjo za dostop do dokumentov. Ta prošnja se je nanašala na upoštevne dokumente, ki jih je imela Komisija in ki so vsebovali informacije o tem, kako napreduje postopek za vračilo pomoči, in o znesku državne pomoči, ki ga je Slovaška republika izterjala po Sklepu 2015/1826 (v nadaljevanju: zaprošeni dokumenti). Tožeča stranka je po zavrnitvi njene prošnje na Komisijo naslovila potrdilno prošnjo.
Komisija je s sklepom z dne 22. julija 2019(3) tožeči stranki zavrnila dostop do zaprošenih dokumentov, ker je menila, da zanje veljata po eni strani izjema v zvezi z varstvom preiskav(4) in po drugi strani izjema v zvezi z varstvom poslovnih interesov.(5) Tožeča stranka je nato vložila tožbo za razglasitev ničnosti tega sklepa.
Splošno sodišče je zavrnilo tožbo tožeče stranke in s sodbo koristno dopolnilo sodno prakso v zvezi z izjemo, ki se nanaša na varstvo namena preiskav. Prav tako je priznalo splošno domnevo zaupnosti, ki se uporablja za dokumente v zvezi s postopkom nadzora nad izvrševanjem sklepa, s katerim je bilo naloženo vračilo državne pomoči.
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče v okviru uvodnih ugotovitev povzema opredelitev izpodbojnih aktov in rok za vložitev tožbe, ki se uporablja v primeru vložitve prošnje za dostop do dokumentov v skladu z Uredbo št. 1049/2001.
Na prvem mestu, Komisija lahko v skladu s členom 8 Uredbe št. 1049/2001 začetni rok(6) za odgovor na prošnjo za dostop podaljša le enkrat, po izteku podaljšanega roka pa se šteje, da je bila sprejeta odločba o zavrnitvi dostopa zaradi molka organa. V zvezi s tem Splošno sodišče poudarja, da je začetni rok zavezujoč in ga ni mogoče podaljšati razen v okoliščinah iz člena 8(2) Uredbe št. 1049/2001. Taka odločba o zavrnitvi dostopa zaradi molka organa je lahko predmet ničnostne tožbe,(7) enako kot izrecna zavrnilna odločba, ki pomeni dokončni odgovor na potrdilno prošnjo za dostop do zadevnih dokumentov. Splošno sodišče še pojasnjuje, da če je bila zoper odločbo zaradi molka organa vložena ničnostna tožba, tožeča stranka zaradi sprejetja izrecne odločbe izgubi pravni interes, postopek v zvezi s to tožbo pa se ustavi. Če bi bila izrecna odločba sprejeta pred vložitvijo tožbe zoper odločbo zaradi molka organa, bi bila torej taka pozneje vložena tožba nedopustna.
Na drugem mestu, Splošno sodišče opozarja, da je treba rok za vložitev ničnostne tožbe zoper izrecno odločbo izračunati v skladu z določbami člena 263 PDEU in ne more začeti teči na dan sprejetja zavrnilne odločbe zaradi molka organa.
Splošno sodišče je z vsebinskega vidika najprej preučilo, ali obstaja splošna domneva zaupnosti, ki se uporablja za dokumente v zvezi s postopkom nadzora nad izvrševanjem sklepa, s katerim je bilo naloženo vračilo državne pomoči. Splošno sodišče v zvezi s tem poudarja, da v skladu s sodno prakso(8) splošna domneva zaupnosti, ki se nanaša na dokumente iz upravnega spisa v zvezi s postopkom nadzora državnih pomoči, izrecno zajema dokumente, ki so del preiskave, ki jo je izvedla Komisija, da bi v sklepu med drugim ugotovila obstoj državne pomoči in odredila njeno vračilo. Nasprotno pa se sodišče Unije do zdaj še ni izreklo o zavrnitvi dostopa do dokumentov v zvezi s fazo izvrševanja zadevne države članice takšnega sklepa Komisije. Zato je priznanje splošne domneve zaupnosti, čeprav se v sodni praksi sicer res nanaša na upravni spis v okviru postopka nadzora,(9) gotovo samo takrat, kadar se nanaša na dokumente iz upravnega postopka, ki vodi do sprejetja sklepa Komisije, v katerem ta med drugim ugotovi obstoj državne pomoči in odredi njeno vračilo.
Poleg tega, kar se tiče dokumentov v zvezi s fazo izvrševanja sklepa, v katerem Komisija odredi vračilo državne pomoči, drži, da so ti formalno lahko del istega spisa, kot je tisti, ki vsebuje dokumente v zvezi s preiskavo, ki jo je izvedla Komisija in na podlagi katere je sprejela ta sklep. Vsi dokumenti se namreč nanašajo na isti nacionalni ukrep oziroma ukrepe. Vendar je treba izjeme v zvezi z varstvom namena inšpekcij, preiskav in revizij razlagati in uporabljati ozko, ker odstopajo od načela čim širšega dostopa javnosti do dokumentov institucij Unije. Zato ni mogoče šteti, da splošna domneva zaupnosti na področju nadzora državnih pomoči, kot je priznana v sodni praksi, nujno zajema dokumente, ki se nanašajo na fazo izvrševanja sklepa Komisije, ker naj bi bili del istega upravnega spisa.
Splošno sodišče je zato preučilo, ali lahko splošna domneva zaupnosti, bodisi ta na področju nadzora državnih pomoči bodisi katera druga, velja tudi za zadnjenavedene dokumente. V zvezi s tem Splošno sodišče navaja, da je sodišče Unije opredelilo več meril za priznanje splošne domneve zaupnosti, ki se po eni strani nanašajo na zadevne dokumente, po drugi strani pa na poseg v interes, varovan z zadevno izjemo.
Splošno sodišče v zvezi z zadevnimi dokumenti opozarja, da morajo biti zaprošeni dokumenti, da se je mogoče veljavno sklicevati na splošno domnevo zaupnosti proti osebi, ki prosi za dostop do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001, del iste kategorije dokumentov oziroma istovrstni.
Splošno sodišče v zvezi s tem navaja, da je Sodišče sicer razsodilo, da vsi dokumenti iz upravnega spisa v zvezi s postopkom nadzora državnih pomoči spadajo v enotno kategorijo. Vendar se sodišče Unije ni izreklo o tem, ali dokumenti, ki so privedli do sprejetja sklepa, v katerem je Komisija ugotovila obstoj državne pomoči in odredila njeno vračilo, in dokumenti v zvezi s postopkom nadzora nad izvrševanjem tega sklepa spadajo v isto kategorijo dokumentov. Čeprav so lahko del istega spisa Komisije, pa to ne spremeni dejstva, da stricto sensu pripadajo dvema različnima kategorijama dokumentov. Nasprotno pa dokumenti v zvezi s postopkom nadzora nad izvrševanjem sklepa Komisije, s katerim je bilo naloženo vračilo državne pomoči, spadajo v enotno kategorijo, saj jih jasno opredeljuje dejstvo, da vsi pripadajo spisu v zvezi z upravnim postopkom, ki je sledil tistemu, ki je vodil do sprejetja navedenega sklepa.
Glede posega v interes, varovanega z zadevno izjemo, in sicer varstva namena preiskav, Splošno sodišče najprej ugotavlja, da postopek nadzora nad izvrševanjem sklepa, s katerim je bilo naloženo vračilo državne pomoči, resnično ustreza „preiskavam“, ki jih izvaja Komisija.(10) Taka dejavnost je namreč strukturiran in formaliziran postopek Komisije, katerega cilj je zbiranje in analiza informacij, da lahko ta institucija v okviru izvrševanja svojih nalog, določenih s Pogodbama EU in DEU, sprejme stališče. Ni nujno, da mora biti namen tega postopka odkrivanje ali pregon kršitev ali nepravilnosti. Pojem „preiskava“ lahko vključuje tudi dejavnost Komisije, katere namen je ugotoviti dejstva zaradi presoje danih okoliščin.
Splošno sodišče meni, da bi razkritje dokumentov v zvezi s postopkom nadzora nad izvrševanjem sklepa, s katerim je naloženo vračilo državne pomoči, glede na poseben položaj zadevne države članice v okviru tega postopka, načeloma ogrozilo dialog in s tem sodelovanje med Komisijo in to državo članico. Splošno sodišče je zato razsodilo, da Komisija ni napačno uporabila prava s tem, da je ugotovila, da za dokumente v zvezi s postopkom nadzora nad izvrševanjem sklepa, s katerim je naloženo vračilo državne pomoči, velja splošna domneva zaupnosti na podlagi izjeme v zvezi z varstvom namena preiskav, kot je določena v Uredbi št. 1049/2001.