Causa T‑850/19
Repubblica ellenica
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) del 19 ottobre 2022
«Aiuti di Stato – Attività connesse alla produzione, alla trasformazione e alla commercializzazione dei prodotti agricoli – Regimi di aiuto concessi dalla Grecia sotto forma di abbuoni di interessi e di garanzie di Stato su prestiti esistenti e di nuovi prestiti al fine di ovviare a danni provocati da calamità naturali o da altri eventi straordinari – Decisione che dichiara i regimi di aiuto incompatibili con il mercato interno e illegittimi e che ne ordina il recupero – Aiuto limitato a zone geografiche sinistrate – Vantaggio – Carattere selettivo – Principio di buona amministrazione – Durata del procedimento – Legittimo affidamento – Termine di prescrizione – Articolo 17 del regolamento (UE) 2015/1589»
1. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Concessione imputabile allo Stato di un vantaggio mediante risorse statali – Vantaggi che determinano una riduzione del bilancio statale o un rischio di una simile riduzione – Abbuoni d’interessi e garanzie statali concesse su prestiti esistenti e nuovi prestiti – Inclusione
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 29-40)
2. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Concessione di un vantaggio ai beneficiari – Abbuoni d’interessi e garanzie statali concesse su prestiti esistenti e nuovi prestiti – Valutazione secondo il criterio delle condizioni normali di mercato – Inclusione – Misure adottate dallo Stato membro nella sua qualità di pubblico potere in un contesto di crisi di mercato – Misure che soddisfano un criterio di razionalità economica e di responsabilità sociale – Irrilevanza
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 41-51)
3. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Carattere selettivo della misura – Abbuoni d’interessi e garanzie statali concesse su prestiti esistenti e nuovi prestiti – Criteri di valutazione – Determinazione del quadro di riferimento – Aiuto limitato a aree geografiche sinistrate – Misura che può essere considerata selettiva – Misura che persegue obiettivi legittimi – Irrilevanza
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 56-62)
4. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Carattere selettivo della misura – Differenziazione tra imprese che si trovano in una situazione di fatto e di diritto analoga – Giustificazione attinente alla natura e alla struttura del sistema – Insussistenza
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 63, 64)
5. Aiuti concessi dagli Stati – Pregiudizio per gli scambi tra Stati membri – Lesione della concorrenza – Criteri di valutazione – Aiuti idonei a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza – Abbuoni d’interessi e garanzie statali concesse su prestiti esistenti e nuovi prestiti – Inclusione
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 67-72)
6. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati da calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali – Interpretazione restrittiva – Necessità di una corrispondenza tra l’importo dell’aiuto e quello del danno – Aiuto concesso in una situazione di emergenza per far fronte ad eventi eccezionali quali riconosciuti dai rappresentanti dell’Unione – Irrilevanza
[Art. 107, § 2, b), TFUE]
(v. punti 93-108)
7. Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale e incompatibile – Prescrizione decennale ex articolo 17 del regolamento 2015/1589 – Dies a quo del termine di prescrizione – Data di concessione dell’aiuto al beneficiario – Interruzione della prescrizione mediante una richiesta di informazioni rivolta dalla Commissione allo Stato membro interessato – Necessità di informare il beneficiario dell’aiuto di una misura interruttiva – Insussistenza
(Art. 108, § 2, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 17, § 2)
(v. punti 116-129)
8. Aiuti concessi dagli Stati – Decisione della Commissione di avviare un procedimento d’indagine formale su una misura statale – Obbligo di adottare una decisione entro un termine ragionevole – Violazione – Insussistenza di ostacoli al recupero di un aiuto non regolarmente notificato – Limiti – Violazione dell’obbligo di diligenza della Commissione
(Art. 108, § 2, TFUE)
(v. punti 130-135)
9. Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale – Aiuto concesso in violazione delle regole procedurali di cui all’articolo 108 TFUE – Eventuale legittimo affidamento dei beneficiari degli aiuti – Insussistenza salvo circostanze eccezionali
(Art. 108 TFUE)
(v. punti 147-151)
10. Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale – Ripristino della situazione anteriore – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
(Art. 108 TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 16, § 1)
(v. punti 158-165)
Sintesi
Nel 2014 la Commissione europea ha ricevuto una denuncia relativa a presunti aiuti concessi dalla Repubblica ellenica alla Sogia Ellas, società attiva nel settore della trasformazione di prodotti agricoli, consistenti in abbuoni di interesse e garanzie statali su prestiti esistenti e su nuovi prestiti. Tali aiuti facevano parte di una serie di misure statali dirette a sostenere le imprese stabilite nei territori greci colpiti da gravi incendi nel 2007.
A seguito di tale denuncia, la Commissione ha avviato un procedimento di indagine relativo ad aiuti non notificati nel settore agricolo greco.
Con decisione del 7 ottobre 2019 (1) (in prosieguo: la «decisione controversa»), la Commissione ha constatato che i regimi di aiuti attuati dalla Repubblica ellenica nel settore agricolo sotto forma di abbuoni di interessi e di garanzie connesse agli incendi del 2007 (in prosieguo: le «misure controverse») costituivano aiuti di Stato illegittimi e incompatibili con il mercato interno e ne ha ordinato il recupero.
Il ricorso di annullamento proposto dalla Repubblica ellenica contro tale decisione è respinto dal Tribunale. In tale contesto, quest’ultimo apporta precisazioni in merito all’applicazione dell’articolo 107, paragrafi 1 e 2, lettera b), TFUE in materia di aiuti concessi in seguito al verificarsi di una catastrofe naturale.
Giudizio del Tribunale
In primo luogo, il Tribunale ricorda che, affinché misure statali possano essere qualificate come aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, esse devono, tra le altre condizioni, conferire un vantaggio selettivo ai beneficiari.
Per quanto riguarda la questione se le misure controverse abbiano conferito un vantaggio, il Tribunale conferma la conclusione della Commissione secondo cui i beneficiari non avrebbero potuto ottenere il vantaggio derivante dalle misure controverse nelle normali condizioni di mercato.
In tale contesto, il Tribunale respinge l’argomento della Repubblica ellenica secondo cui le misure controverse, che erano state concesse in un contesto di crisi del mercato, rientrano nella responsabilità sociale dello Stato e rispondono pertanto ad un criterio di razionalità economica a lungo termine. Al riguardo, il Tribunale ricorda che il concetto di «normali condizioni di mercato» si riferisce alla possibilità per l’impresa di ottenere sul mercato lo stesso vantaggio che trae dall’aiuto, e non alla valutazione del fatto che il mercato funzioni normalmente o sia in crisi. Qualsiasi interpretazione contraria equivarrebbe a determinare l’esistenza di un vantaggio in funzione della causa o dell’obiettivo dell’aiuto, il che sarebbe idoneo a rimettere in discussione l’obiettività della nozione di vantaggio.
Peraltro, nessuna disposizione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE esenta dalla qualificazione come aiuto di Stato una misura che, concessa da uno Stato membro nell’ambito dell’esercizio dei suoi pubblici poteri, risponda ad un criterio di razionalità economica a lungo termine o derivi alla sua responsabilità sociale. Siffatte considerazioni possono, del resto, essere prese in considerazione in sede di valutazione della compatibilità di una misura con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafi 2 e 3, TFUE.
Il Tribunale dichiara, inoltre, che la Commissione poteva legittimamente considerare le misure controverse come selettive, dal momento che i vantaggi che esse conferivano non si applicavano a tutte le imprese del territorio ellenico. Infatti, un vantaggio limitato a imprese stabilite nella parte del territorio di uno Stato membro colpito da incendi può dar luogo ad una misura selettiva, poiché favorisce talune imprese rispetto ad altre all’interno di tale Stato.
L’asserita legittimità degli obiettivi perseguiti dalle misure controverse non è sufficiente, dal canto suo, a escludere la loro selettività, salvo privare di ogni contenuto l’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE, che qualifica come aiuti di Stato compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati a rimediare ai danni arrecati da calamità naturali o da altri eventi eccezionali.
Peraltro, limitandosi a evidenziare il fatto che le misure controverse avevano lo scopo di rispondere, in modo puntuale, alle conseguenze connesse agli incendi intervenuti negli enti territoriali sinistrati, senza tuttavia caratterizzare il sistema relativo a tali misure, la Repubblica ellenica non aveva neppure dimostrato che la differenziazione istituita da tali misure derivava dalla natura o dalla struttura generale del sistema di cui esse facevano parte e esulava, per tale motivo, dall’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’eventuale compatibilità delle misure controverse con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE, il Tribunale ricorda che solo gli svantaggi economici causati direttamente da calamità naturali o da altri eventi eccezionali possono essere compensati in forza di tale disposizione. Ne consegue che sono richieste due condizioni affinché tale deroga possa applicarsi, vale a dire, da un lato, l’esistenza di un nesso diretto tra i danni causati dalla calamità naturale e l’aiuto di Stato e, dall’altro, quella di una valutazione il più precisa possibile dei danni subiti dai produttori interessati.
Alla luce di tali chiarimenti, il Tribunale osserva che la Repubblica ellenica aveva condizionato l’ottenimento delle misure controverse al luogo di stabilimento dei beneficiari negli enti locali sinistrati, senza che fosse verificato se tali beneficiari avessero effettivamente subito danni a causa degli incendi del 2007. Orbene, la sola giustificazione del luogo di stabilimento nelle entità locali sinistrate non consente né di verificare se i beneficiari avessero subito danni a causa degli incendi, né di controllare se l’importo delle misure concesse non superasse quello dei danni effettivamente subiti dai beneficiari. Pertanto, il Tribunale conclude che le misure controverse non soddisfano le condizioni d’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE.
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dall’entità dei danni o dall’urgenza in cui le misure controverse dovevano essere adottate dalla Repubblica ellenica.
Per quanto riguarda la situazione di emergenza invocata dalla Repubblica ellenica, il Tribunale rileva che essa non ha dimostrato di essersi trovata nell’impossibilità assoluta di valutare l’importo dei danni effettivamente subiti a causa degli incendi del 2007. Quanto all’entità dei danni e al fatto che essa era stata riconosciuta dai rappresentanti delle istituzioni dell’Unione, il Tribunale sottolinea che le dichiarazioni rese da tali rappresentanti sugli eventi incidentali non sono tali da giustificare che le misure controverse non soddisfino le condizioni di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE. Inoltre, dal momento che i regimi di aiuti in questione non contenevano alcuna metodologia per valutare nel modo più preciso possibile i danni subiti a causa degli incendi del 2007 e non determinavano neppure i costi ammissibili sulla base di tali danni, nulla consentiva di stabilire che l’importo degli aiuti percepiti dai beneficiari equivalesse effettivamente a quello relativo ai danni individualmente subiti a causa di detti incendi.
In terzo luogo, per quanto riguarda il termine di prescrizione e la sua interruzione, il Tribunale ricorda la giurisprudenza secondo la quale la Commissione, indirizzando una richiesta di informazioni ad uno Stato membro, informa quest’ultimo di essere in possesso delle informazioni relative a un aiuto illegale e che, se del caso, tale aiuto dovrà essere rimborsato. Ciò implica che la semplicità della richiesta di informazioni non ha come conseguenza di privarla di effetti giuridici in quanto misura idonea a interrompere il termine di prescrizione previsto dall’articolo 17 del regolamento 2015/1589.
Nella fattispecie, la lettera con la quale la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni alla Repubblica ellenica indicando che era in possesso di informazioni relative ad aiuti illegali e che, se del caso, tali aiuti avrebbero dovuto essere restituiti, era idonea ad interrompere, in assenza di qualsiasi modifica dell’oggetto dell’indagine nel corso del relativo procedimento, il termine di prescrizione di dieci anni previsto dall’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589.
A questo proposito, poiché tale termine di prescrizione si applica unicamente ai rapporti tra la Commissione e lo Stato membro destinatario della decisione di recupero dell’aiuto, deve essere respinto l’argomento della Repubblica ellenica secondo cui il potere della Commissione in materia di recupero degli aiuti è prescritto nei confronti di imprese diverse da quelle espressamente indicate nella richiesta di informazioni rivolta allo Stato membro.
Infine, in quarto e ultimo luogo, per quanto riguarda la violazione del rispetto del principio del legittimo affidamento invocato dalla Repubblica ellenica, il Tribunale ricorda che lo Stato membro interessato non può invocare una siffatta violazione qualora tale Stato membro non abbia notificato in tempo utile i regimi di aiuto in questione.
Alla luce di tali considerazioni, il Tribunale respinge integralmente il ricorso.