Asunto T‑457/09
Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband
contra
Comisión Europea
«Ayudas de Estado — Reestructuración de WestLB — Ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro — Artículo 87 CE, apartado 3, letra b) — Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado común bajo ciertas condiciones — Recurso de anulación — Afectación individual — Interés en ejercitar la acción — Admisibilidad — Colegialidad — Obligación de motivación — Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y a la reestructuración de empresas en crisis — Proporcionalidad — Principio de no discriminación — Artículo 295 CE — Artículo 7, apartado 4, del Reglamento (CE) nº 659/1999»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Primera ampliada)
de 17 de julio de 2014
1. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que les afectan directa e individualmente — Afectación individual — Criterios — Decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda compatible con el mercado común bajo ciertas condiciones — Recurso de una agrupación de cajas de ahorros, que goza de personalidad jurídica — Condición de dispensador de la ayuda — Inexistencia — Inadmisibilidad
(Art. 230 CE, párr. 4)
2. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que les afectan directa e individualmente — Afectación individual — Criterios — Decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda compatible con el mercado común bajo ciertas condiciones — Recurso de un accionista de la empresa beneficiaria de la ayuda — Interés en ejercitar la acción distinto del de la empresa beneficiaria de la ayuda — Admisibilidad
(Art. 230 CE, párr. 4)
3. Recurso de anulación — Interés en ejercitar la acción — Recurso contra un acto derogado — Efectos respectivos de la derogación y de la anulación
(Arts. 231 CE y 233 CE)
4. Procedimiento judicial — Alegación de motivos nuevos en el curso del proceso — Requisitos — Motivo nuevo — Concepto
[Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, arts. 44, ap. 1, letra c), y 48, ap. 2]
5. Comisión — Principio de colegialidad — Alcance — Adopción de una decisión en materia de ayudas de Estado mediante procedimiento escrito — Violación del Reglamento interno de la Comisión — Inexistencia
(Reglamento interno de la Comisión, arts. 1 y 12)
6. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común — Ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro — Supeditación de la autorización de la ayuda a determinados requisitos — Procedencia
[Art. 87 CE, ap. 3, letra b)]
7. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Facultad de apreciación de la Comisión — Control jurisdiccional — Límites — Posibilidad de adoptar directrices — Consecuencias — Autolimitación de su facultad de apreciación
(Art. 87 CE, ap. 3)
8. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común — Ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro — Ayudas en favor de un banco en crisis de importancia sistémica — Examen de la ayuda a la luz de las Directrices de salvamento y reestructuración — Procedencia
[Arts. 87 CE, ap. 3, letra b); Comunicación 2004/C 244/02 de la Comisión]
9. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado — Calificación del perjuicio para la competencia y para los intercambios entre Estados miembros — Remisión a la motivación contenida en una decisión provisional — Procedencia
(Arts. 87 CE, ap. 1, y 253 CE)
10. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado — Decisión relativa a una ayuda de reestructuración de una empresa en crisis — Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado común bajo ciertas condiciones previstas en el plan de reestructuración — Obligación de explicar la necesidad de cada requisito — Inexistencia
[Art. 253 CE; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 7, ap. 4; Comunicación 2004/C 244/02 de la Comisión]
11. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común — Ayudas de reestructuración de una empresa en crisis — Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado común bajo ciertas condiciones previstas en el plan de reestructuración — Respeto del principio de proporcionalidad — Alcance
(Art. 87 CE, ap. 3)
12. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Decisión relativa a una ayuda de reestructuración de una empresa en crisis — Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado común bajo ciertas condiciones previstas en el plan de reestructuración — Violación del principio de igualdad de trato — Inexistencia
[Art. 87 CE, ap. 3, letra b)]
13. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común — Apreciación con arreglo al artículo 87 CE — Posibilidad de que la Comisión tenga en cuenta la evolución del mercado común con respecto a una decisión anterior
[Artículo 87 CE, ap. 3, letra b)]
14. Recurso de anulación — Motivos — Desviación de poder — Concepto
(Art. 230 CE)
15. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común — Decisión por la que se declara una ayuda para la reestructuración de una empresa compatible con el mercado común bajo ciertas condiciones — Obligación de vender la empresa beneficiaria de la ayuda — Respeto del régimen de propiedad en los Estados miembros — Inexistencia de violación
(Arts. 87 CE, ap. 3, y 295 CE)
1. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 83 a 109)
2. A menos que pueda invocar un interés para ejercitar la acción distinto del de una sociedad afectada por un acto de la Unión Europea y en la que posee una parte del capital, una persona únicamente puede defender sus intereses frente a dicho acto ejercitando sus derechos como socio de dicha empresa, la cual sí está legitimada para interponer recurso.
Por lo que respecta a una decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda de Estado a un banco compatible con el mercado común bajo ciertas condiciones, el interés en ejercitar la acción de los accionistas del banco beneficiario de la ayuda se confunde con el del banco en la medida en que dicha decisión obliga a este último a reducir sus activos brutos, de modo que los accionistas no se ven individualmente afectados a este respecto. En cambio, los accionistas del banco sí están individualmente afectados por esa decisión en la medida en que la autorización de la ayuda se ha supeditado al cumplimiento de la obligación de los referidos accionistas de vender el banco a un tercero independiente.
(véanse los apartados 112 y 120)
3. Procede declarar el sobreseimiento del recurso de anulación cuando la parte demandante haya perdido su interés en la anulación de la decisión impugnada debido a un acontecimiento acaecido durante el procedimiento, con la consecuencia de que la anulación de dicha decisión ya no puede producir, por sí misma, efectos jurídicos.
Sin embargo, un demandante puede seguir justificando un interés en obtener la anulación de un acto derogado en la medida en que la derogación no entraña los mismos efectos jurídicos que una eventual anulación por el Tribunal. En efecto, la derogación de una decisión de una institución no constituye un reconocimiento de su ilegalidad y produce un efecto ex nunc, mientras que su anulación produce un efecto ex tunc.
En este marco, un demandante puede seguir teniendo interés en instar la anulación de un acto no ejecutado que le afecte directamente, derogado tras la interposición del recurso de anulación, para obtener del juez de la Unión la declaración de que se ha cometido una ilegalidad contra él, de suerte que dicha declaración pueda servir de base a un eventual recurso de indemnización destinado a reparar adecuadamente el perjuicio ocasionado por el acto impugnado.
(véanse los apartados 130, 131 y 137)
4. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 160 y 161)
5. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 164 a 173)
6. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 181 a 186)
7. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 190 y 191)
8. Las Directrices sobre las ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, adoptadas por la Comisión, pueden considerarse, en principio, idóneas para evaluar la compatibilidad de las ayudas consideradas necesarias para poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro con el mercado común, en particular si sus beneficiarios son bancos de importancia sistémica cuya viabilidad económica estaba comprometida hasta el punto de poner en peligro su propia existencia.
Así, por una parte, el hecho de que tal ayuda sea necesaria para poner remedio a una grave perturbación de una economía no significa que no pueda considerarse que es una ayuda a una empresa en crisis, en el sentido del punto 9 de las Directrices de salvamento y reestructuración, según el cual tal empresa es aquella incapaz, con sus recursos propios o con los fondos que estén dispuestos a inyectarle sus accionistas y acreedores, de enjugar pérdidas que la conducirán, de no mediar una intervención exterior de los poderes públicos, a su desaparición económica casi segura a corto o medio plazo. Por principio, un banco cuya viabilidad económica esté comprometida hasta el punto de poner en peligro su existencia puede considerarse una empresa en crisis.
Por otra parte, para que pueda considerarse que una ayuda de reestructuración es compatible con el mercado común, las Directrices antes mencionadas exigen que el beneficiario esté sometido a un plan de reestructuración que restablezca su viabilidad a largo plazo en un plazo razonable, que la ayuda vaya acompañada de medidas destinadas a prevenir cualquier falseamiento indebido de la competencia y que se limite estrictamente a los costes de reestructuración. Pues bien, la Comisión está en su derecho de exigir que la autorización de las ayudas concedidas a los bancos de importancia sistémica en razón de la crisis financiera esté supeditada al cumplimiento de estas condiciones, incluso en el supuesto de que la ayuda vaya dirigida a poner remedio a una grave perturbación en la economía de una Estado miembro.
(véanse los apartados 195 a 197)
9. El artículo 87 CE, apartado 1, prohíbe las ayudas que afectan al comercio entre Estados miembros y falsean o amenazan falsear la competencia. Sin embargo, en el marco de su apreciación de esos dos requisitos, la Comisión no está obligada a acreditar la incidencia real de las ayudas sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros y el falseamiento efectivo de la competencia, sino únicamente a examinar si tales ayudas pueden afectar a dichos intercambios y falsear la competencia.
En consecuencia, el hecho de que Comisión no haya aportado en una decisión por la que se declara una ayuda compatible con el mercado común bajo ciertas condiciones prueba de los falseamientos de competencia provocados por la ayuda no puede constituir ni una infracción del artículo 87 CE, apartado 1, ni una violación de su obligación de motivación. Las únicas cuestiones pertinentes son, por una parte, la de si la Comisión indicó, en dicha decisión, las razones por las cuales esa ayuda era susceptible de provocar tal falseamiento y, por otra parte, en su caso, la de si la demandante llegó a demostrar que estas razones eran erróneas.
Por lo que atañe a la motivación que justifica la calificación de un medida estatal como ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, y que, por lo tanto, trata necesariamente la cuestión de si esa medida podía falsear la competencia, la Comisión puede limitarse a realizar una remisión, en la decisión final, a la motivación que dio a este respecto en una decisión provisional, siempre y cuando, por una parte, el Estado miembro, que hubiese reconocido en su notificación que medida en cuestión implicaba una ayuda de Estado, no haya cuestionado la antedicha calificación tras la adopción de la decisión provisional y, por otra parte, la decisión provisional se refiera a la misma medida estatal, al mismo beneficiario y al mismo objetivo de modo que las dos decisiones se hayan adoptado en un marco fáctico y jurídico conexo y suficientemente parecido. Por consiguiente, en ese supuesto, la Comisión no está necesariamente obligada a realizar un nuevo examen de la situación de la competencia que exista en la fecha en que adopte la decisión final, en la que siga calificando de ayuda estatal la misma medida.
Asimismo, la motivación de una decisión en la que se califica de ayuda estatal una ayuda de reestructuración en favor de una empresa con importantes actividades transfronterizas, que opera en un sector que ha sido objeto de una liberalización en la Unión y que hubiera podido desaparecer del mercado de no haberse concedido la ayuda, puede ser especialmente sucinta.
(véanse los apartados 228, 229, 235, 240, 241, 243, 254 y 259)
10. En el marco de una decisión que autoriza una ayuda de reestructuración, corresponde especialmente a la Comisión, primero, comprobar que la medida autorizada deba, en efecto, calificarse de ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, segundo, comprobar si el Estado miembro afectado ha probado que la ayuda podía beneficiarse de alguna de las excepciones contempladas en el artículo 87 CE, apartado 3, y, tercero, comprobar que, a la vista del conjunto de medidas previstas por el plan de reestructuración al que se ha comprometido dicho Estado miembro, es posible considerar que el beneficiario de la ayuda será viable a largo plazo y que los falseamientos de la competencia provocados por la ayuda no serán excesivos.
En cambio, la Comisión no está obligada a explicar la necesidad de cada una de las medidas previstas por el plan de reestructuración, ni a intentar imponer únicamente las medidas menos gravosas posibles entre aquellas que pueden garantizar la ejecución de los objetivos antes citados, a menos que, bien el Estado miembro afectado se hubiera comprometido previamente a un plan de reestructuración menos gravoso, que respondiera de manera igualmente adecuada a dichos objetivos, bien dicho Estado miembro hubiera mostrado su oposición a la inclusión de determinadas medidas en el plan de reestructuración y se hubiera comprometido a éste por haberle explicado la Comisión definitivamente que no se autorizaría la ayuda sin tales medidas, hipótesis en las cuales no puede atribuirse al Estado miembro afectado la decisión de condicionar la concesión de la ayuda al cumplimiento de dichas medidas.
Esos principios son también válidos cuando la Comisión decide, en virtud del artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 88 CE, que una decisión que autorice una ayuda de reestructuración vaya acompañada de una condición que refleje una medida contemplada en el plan de reestructuración al que se ha comprometido el Estado miembro afectado.
Por consiguiente, cuando la Comisión adopta tal decisión, la obligación de motivación de la Comisión, en cuanto a la necesidad de supeditar la autorización de la ayuda en cuestión a las condiciones previstas en el plan de reestructuración encaminadas a garantizar la viabilidad a largo plazo del beneficiario de la ayuda, consiste en indicar las razones por las cuales estima que el cumplimiento de dicho plan basta para la consecución de dicho objetivo. En cambio, no procede examinar aisladamente la motivación de tal decisión relativa a cada una de las condiciones previstas en el plan de reestructuración y reproducidas en la decisión.
(véanse los apartados 296, 297, 303, 304, 317 y 318)
11. Por lo que atañe a la adopción de una decisión por la que se declara una ayuda de reestructuración compatible con el mercado común bajo condiciones previstas también en el plan de reestructuración, la aplicación del principio de proporcionalidad por parte de la Comisión se reduce a comprobar, por una parte, que con el plan de reestructuración al que se comprometió el Estado miembro afectado, el beneficiario de la ayuda pueda llegar a ser viable a largo plazo y que se evitarán falseamientos excesivos de la competencia y, por otra parte, que el Estado miembro afectado no se haya comprometido a un plan que recoja medidas menos exigentes susceptible de garantizar suficientemente dicha viabilidad económica y de evitar dichos falseamientos.
(véase el apartado 350)
12. La observancia del principio de igualdad exige que situaciones comparables no sean tratadas de manera diferente y que situaciones diferentes no sean tratadas de igual manera, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado.
A este respecto, el hecho de supeditar la autorización de una ayuda de reestructuración al cumplimiento de las medidas previstas por el plan de reestructuración al que se ha comprometido el Estado miembro afectado no puede llevar a vulnerar el principio de igualdad de trato.
En efecto, en la hipótesis de que la autorización de dos ayudas a la reestructuración comparables se supeditara a condiciones diferentes, que figuren en los planes de reestructuración a los que se comprometieron, respectivamente, los Estados miembros afectados, la diferente situación en la que se encuentren los beneficiarios de la ayuda no resultaría de una decisión de la Comisión, sino de la naturaleza de los compromisos asumidos respectivamente por dichos Estados miembros, al estar la Comisión obligada a examinar si los mismos permitirían garantizar que los beneficiarios recobraran su viabilidad y la prevención de falseamientos excesivos de la competencia.
(véanse los apartados 364, 370 y 371)
13. Es únicamente en el marco del artículo 87 CE, apartado 3, letra b), en el que debe apreciarse la legalidad de una decisión de la Comisión en la que se declare que una ayuda nueva no cumple los requisitos de aplicación de dicha excepción, y no a la luz de una práctica decisoria anterior de la Comisión, suponiendo que esté demostrada. El concepto de ayuda de Estado, al igual que las condiciones necesarias para garantizar la recuperación de la viabilidad del beneficiario, responden a una situación objetiva que se aprecia en la fecha en la que la Comisión adopta su decisión. Así, las razones por las que la Comisión realizó una apreciación diferente de la situación en una decisión anterior no deben influir en la apreciación de la legalidad de la decisión controvertida.
Por otra parte, la Comisión no puede verse privada de la posibilidad de establecer condiciones de compatibilidad más estrictas que las de decisiones anteriores si así lo exigen la evolución del mercado común y el objetivo de una competencia no falseada dentro de dicho mercado, al no ostentar los agentes económicos ningún motivo para confiar legítimamente en el mantenimiento de una situación existente que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones de la Unión.
(véanse los apartados 368 y 369)
14. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 372)
15. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 387 a 399)