Asia T‑216/13
Telefónica, SA
vastaan
Euroopan komissio
Kilpailu – Kartellit tai muut yhteistoimintajärjestelyt – Portugalin ja Espanjan televiestintämarkkinat – Iberian niemimaan markkinoita koskeva kilpailukieltolauseke, joka on lisätty sopimukseen, jolla Telefónica osti Portugal Telecomin osakkuuden brasilialaisessa matkapuhelinoperaattorissa Vivossa – Laillisuustae ”lain sallimissa rajoissa” – Kilpailunvastaiseen tarkoitukseen perustuva rikkominen – Liitännäinen rajoitus – Kantajan toiminnan itsenäisyys – Potentiaalinen kilpailu – Kilpailunvastaisiin vaikutuksiin perustuva rikkominen – Sakon määrän laskeminen – Todistajien kuulemista koskeva pyyntö
Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 28.6.2016
1. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Komission kilpailun alalla tekemien päätösten tuomioistuinvalvonta – Laillisuusvalvonta ja täysi harkintavalta sekä oikeudellisten seikkojen että tosiseikkojen osalta – Kannekirjelmän liitteet, jotka on toimitettu rikkomisen toteamisen ja sakon määrän riitauttamiseksi ja joita ei ole esitetty hallinnollisen SEUT 101 artiklan soveltamismenettelyn aikana – Tutkittavaksi ottaminen
(SEUT 263 artikla)
2. Kumoamiskanne – Unionin tuomioistuinten toimivalta – Hallinnollisen toimen perustelujen tulkitseminen – Rajat
(SEUT 263 artikla)
3. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Asianmukaisuus – Tuomioistuinvalvonta – Seikat, jotka unionin tuomioistuin voi ottaa huomioon – Tiedot, jotka eivät sisältyneet sakon määräämispäätökseen, ovat tällaisia seikkoja
(SEUT 263 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 1 kohta ja 31 artikla)
4. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Puolustautumisoikeudet – Kontradiktorinen periaate – Noudattaminen tuomioistuinmenettelyssä – Ulottuvuus – Se, ettei kantaja saa tutustua toisen osapuolen kirjelmiin, jotka on jätetty samanaikaisesti nostetun kanteen yhteydessä ja joihin komissio on viitannut, merkitsee kyseisen periaatteen loukkaamista
5. Kartellit tai muut yhteistoimintajärjestelyt – Yritysten väliset sopimukset – Käsite – Tulevaa markkinakäyttäytymistä koskeva yhteinen tahto
(SEUT 101 artiklan 1 kohta)
6. Kartellit tai muut yhteistoimintajärjestelyt – Kilpailua rajoittava vaikutus – Arviointiperusteet – Kartellin sisältö ja tavoite sekä se taloudellinen ja oikeudellinen asiayhteys, johon se liittyy – Kilpailunvastaiseen tarkoitukseen perustuvan kilpailunrajoituksen ja kilpailunvastaiseen vaikutukseen perustuvan kilpailunrajoituksen erottaminen toisistaan – Sopimuksen osapuolten tarkoitus rajoittaa kilpailua – Edellytys, joka ei ole välttämätön – Kilpailunvastaiseen tarkoitukseen perustuva kilpailunrajoitus – Riittävä vahingollisuus – Arviointiperusteet
(SEUT 101 artiklan 1 kohta)
7. Kilpailu – Unionin säännöt – Asiallinen soveltamisala – Toiminta, johon toimija on velvoitettu valtion toimenpitein – Soveltamisalan ulkopuolelle jääminen – Edellytykset
(SEUT 101 artikla)
8. Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Komission päätös, jossa todetaan kilpailua rajoittavan sopimuksen tekemisestä muodostuva rikkominen – Päätös, jossa tukeudutaan asiakirjatodisteisiin tai välittömiin todisteisiin – Rikkomisen toteamisen riitauttavien yritysten näyttövelvollisuus
(SEUT 101 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 2 artikla)
9. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Perusoikeudet – Syyttömyysolettama – Kilpailualaa koskeva menettely – Soveltuvuus
(SEUT 101 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 48 artiklan 1 kohta)
10. Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Komission päätös, jossa todetaan SEUT 101 artiklan rikkominen – Velvollisuutta määrittää merkitykselliset markkinat ei ole sellaisen sopimuksen tapauksessa, jonka tarkoituksena on markkinoiden jakaminen
(SEUT 101 artiklan 1 kohta)
11. Kartellit tai muut yhteistoimintajärjestelyt – Kilpailua rajoittava vaikutus – Arviointiperusteet – Yrityksen luonnehtiminen potentiaaliseksi kilpailijaksi – Edellytykset – Oleellinen seikka – Yrityksen kyky päästä merkityksellisille markkinoille
(SEUT 101 artiklan 1 kohta)
12. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Rikkomisen vakavuus – Sitovaa tai tyhjentävää luetteloa määrittämisperusteista ei ole – Komission harkintavalta
(SEUT 101 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohta)
13. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Kilpailusääntöjen rikkomisen vuoksi määrättävien sakkojen laskennasta annetut suuntaviivat – Yleisesti sovellettava toimi – Vaikutukset
(Neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohta; komission tiedonanto 2006/C 210/02)
14. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Komission harkintavalta – Tuomioistuinvalvonta – Unionin tuomioistuinten täysi harkintavalta – Ulottuvuus
(SEUT 261 artikla; neuvoston asetuksen N:o 17 17 artikla ja neuvoston asetuksen N:o 1/2003 31 artikla)
15. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Yhdenvertaisen kohtelun periaatteen ja suhteellisuusperiaatteen noudattaminen – Perusteet – Liikevaihto
(SEUT 101 ja SEUT 102 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohta; komission tiedonannon 2006/C 210/02 13 kohta)
16. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Komissiolla ei ole velvollisuutta pitäytyä aikaisemmassa päätöskäytännössään
(SEUT 101 ja SEUT 102 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohta; komission tiedonannon 2006/C 210/02 13 kohta)
17. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Rikkomisten luonnehdinta erittäin vakaviksi pelkästään niiden luonteen perusteella – Niiden vaikutusta ja maantieteellistä laajuutta ei ole tarpeen määrittää
(SEUT 101 ja SEUT 102 artikla; neuvoston asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohta ja neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohta; komission tiedonannon 2006/C 210/02 13 kohta)
18. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus – Päätös, jolla määrätään sakkoja – Komission on mainittava ne arvioinnin perustana olevat seikat, joiden avulla se saattoi arvioida rikkomisen vakavuutta ja kestoa – Riittävä maininta
(SEUT 296 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 3 kohta; komission tiedonannot 2006/C 210/02 ja 2006/C 298/11)
19. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Kyseessä olevan yrityksen kokonaisliikevaihto – Niistä tuotteista, joiden osalta kilpailusääntöjä on rikottu, saadun liikevaihdon huomioon ottaminen – Rajat – Sen myynnin arvon määrittäminen, joka liittyy suoraan tai epäsuorasti rikkomiseen – Perusteet
(SEUT 101 ja SEUT 102 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 ja 3 kohta; komission tiedonannon 2006/C 210/02 6 ja 13 kohta)
20. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Komission kilpailun alalla tekemien päätösten tuomioistuinvalvonta – Täysi harkintavalta – Ulottuvuus – Valvonta, joka sisältää asian selvittämistoimia komission tutkinnan aikaisten laiminlyöntien korjaamiseksi ei kuulu toimivaltaan
(SEUT 101, SEUT 261 ja SEUT 263 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohta ja 31 artikla)
21. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Komission antamissa suuntaviivoissa määritelty laskentamenetelmä – Sakon perusmäärän mukauttaminen – Velvollisuus ottaa huomioon kunkin osallistujayrityksen yksilölliset olosuhteet
(Neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohta; komission tiedonanto 2006/C 210/02)
22. Tuomioistuinmenettely – Asian selvittämistoimet – Todistajien kuuleminen – Unionin yleisen tuomioistuimen harkintavalta – Oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan koskevan periaatteen vaikutus
(Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 91 artikla)
1. Ks. tuomion teksti.
(ks. 87 kohta)
2. Ks. tuomion teksti.
(ks. 87 kohta)
3. Ks. tuomion teksti.
(ks. 89 kohta)
4. Ks. tuomion teksti.
(ks. 93–95 kohta)
5. Ks. tuomion teksti.
(ks. 98 kohta)
6. Ks. tuomion teksti.
(ks. 100, 102–105, 120, 212, 229 ja 230 kohta)
7. SEUT 101 ja SEUT 102 artikla koskevat ainoastaan yritysten omasta aloitteestaan toteuttamia kilpailunrajoituksia. Jos kilpailua rajoittavan menettelyn käytöstä määrätään kansallisessa lainsäädännössä tai siinä luodaan sellaiset oikeudelliset puitteet, jotka itsessään eliminoivat mahdollisuuden yritysten väliseen kilpailuun, SEUT 101 ja SEUT 102 artiklaa ei sovelleta. Tällaisessa tilanteessa kilpailunrajoitus ei johdu – kuten näistä määräyksistä käy ilmi – yritysten itsenäisestä menettelystä. Tämä mahdollisuus sulkea tietynlainen kilpailunvastainen menettely SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle hyväksytään vain rajoitetusti. Vaikka yrityksen toiminta voi jäädä SEUT 101 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle epäitsenäisen toiminnan vuoksi, tästä ei kuitenkaan seuraa, että kaikki kansallisten viranomaisten haluama tai ohjaama käyttäytyminen jäisi tämän säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle. Jos siis valtion toimenpiteessä on jonkin alan taloudellisten toimijoiden välistä yhteisjärjestelyä muistuttavia piirteitä tai jos siihen ryhdytään sen jälkeen, kun kyseisiä taloudellisia toimijoita on kuultu, ja niiden suostumuksella, nämä toimijat eivät voi vedota sääntelyn pakottavaan luonteeseen välttyäkseen SEUT 101 artiklan 1 kohdan soveltamiselta.
Jos ei ole olemassa sitovaa oikeussääntöä, joka velvoittaisi kilpailun vastaiseen toimintaan, komissio voi päätellä, että yritykset toimivat ilman toimintavapautta, vain, jos objektiivisten, asiaankuuluvien ja yhtäpitävien seikkojen perusteella ilmenee, että kansalliset viranomaiset pakottivat yksipuolisesti ne toimimaan tällä tavalla käyttämällä pakottavia painostuskeinoja, kuten uhkaamalla valtion toimenpiteillä, joiden vuoksi yritykset saattaisivat kärsiä huomattavia menetyksiä. Lisäksi välttyäkseen SEUT 101 artiklan 1 kohdan soveltamiselta tällaisia painostuskeinoja on käytettävä siten, että kyseessä olevilta toimijoilta poistetaan kaikki toimintavapaus julkisen vallan päätösten täytäntöönpanossa. Ellei toimintavapautta ole menetetty, sillä, että viranomaiset ovat suosineet tai kannustaneet kilpailua rajoittavaa käyttäytymistä, ei sellaisenaan ole vaikutusta SEUT 101 artiklan sovellettavuuteen.
(ks. 114–118 kohta)
8. Ks. tuomion teksti.
(ks. 124, 125, 128–130, 163, 164, 190 ja 191 kohta)
9. Ks. tuomion teksti.
(ks. 126 ja 127 kohta)
10. Ks. tuomion teksti.
(ks. 213, 214 ja 216 kohta)
11. Menettelyssä, jossa on tarkoitus todeta kilpailusääntöjen rikkominen, jotta osoitetaan, että kyseessä olevilla markkinoilla kahden kilpailukieltosopimuksen tehneen yrityksen välillä oli potentiaalista kilpailua, vapautetuilla markkinoilla komission ei tarvitse analysoida markkinoiden rakennetta ja sitä, oliko näille markkinoille tulo kunkin osapuolen osalta kannattava taloudellinen strategia, vaan sen on tutkittava, onko markkinoille tulolle ylittämättömiä esteitä, jotka sulkisivat pois kaiken potentiaalisen kilpailun. Vaikka yrityksen aikomuksella päästä markkinoille voi olla merkitystä tutkittaessa, voidaanko sitä pitää mahdollisena kilpailijana kyseisillä markkinoilla, yrityksen kyky päästä niille on kuitenkin oleellinen seikka, johon tällaisen luokittelun on perustuttava.
(ks. 221 ja 226 kohta)
12. Ks. tuomion teksti.
(ks. 233, 234 ja 318 kohta)
13. Ks. tuomion teksti.
(ks. 236–238 kohta)
14. Ks. tuomion teksti.
(ks. 243 ja 244 kohta)
15. Ks. tuomion teksti.
(ks. 260–262 kohta)
16. Ks. tuomion teksti.
(ks. 264 kohta)
17. Ks. tuomion teksti.
(ks. 269–272 kohta)
18. Ks. tuomion teksti.
(ks. 275–277 kohta)
19. Kun kyse on kilpailusääntöjen rikkomisen vuoksi määrättävien sakkojen suuruuden määrittämisestä, asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennasta annettujen suuntaviivojen 13 kohdan tavoitteena on käyttää yritykselle määrättävän sakon laskentapohjana määrää, joka heijastaa rikkomisen taloudellista merkitystä ja kyseisen yrityksen suhteellista osuutta siinä. Tämän vuoksi on niin, että näiden suuntaviivojen 13 kohdassa tarkoitettu myynnin arvon käsite kattaa myynnin rikkomisen kattamilla markkinoilla Euroopan talousalueella ilman, että olisi tarpeen määrittää, onko tämä rikkominen tosiasiallisesti vaikuttanut tähän myyntiin, sillä se osa liikevaihdosta, joka tulee kilpailusääntöjen rikkomisen kohteena olevista tavaroista, on parhaiten omiaan heijastamaan rikkomisen taloudellista merkitystä.
Vaikka tämän määräyksen tavoite vaarannettaisiin, jos tällä myynnin arvon käsitteellä olisi ymmärrettävä tarkoitettavan ainoastaan liikevaihtoa, joka on saatu pelkästään myynnistä, johon moititun kartellin on osoitettu tosiasiallisesti vaikuttaneen, on kuitenkin niin, ettei kyseinen käsite voi ulottua kattamaan kyseessä olevan yrityksen myyntiä, joka ei suoraan tai epäsuorasti kuulu tämän kartellin piiriin.
Komissiota ei tässä yhteydessä voida vaatia, kun kyse on kilpailunvastaiseen tarkoitukseen perustuvasta rajoituksesta, tutkimaan viran puolesta potentiaalista kilpailua kaikkien rikkomisen soveltamisalaan kuuluvien markkinoiden ja palveluiden osalta tai muutoin otetaan käyttöön sakon laskennassa huomioon otettavan myynnin arvon määrittämisen perusteella velvollisuus tutkia potentiaalista kilpailua, vaikka tätä ei edellytetä, kun kyse on kilpailunvastaiseen tarkoitukseen perustuvasta rajoituksesta.
Se, että komissio velvoitetaan määrittämään sellaisen myynnin arvo, joka on suoraan tai epäsuorasti yhteydessä rikkomiseen, ei kuitenkaan merkitse sitä, että sakon määrän määrittämisen yhteydessä sille asetettaisiin velvollisuus, jota sillä ei SEUT 101 artiklaa sovellettaessa ole, kun kyse on kilpailusääntöjen rikkomisesta, jolla on kilpailunvastainen tarkoitus. Tällöin tehdään nimittäin ainoastaan päätelmät siitä, että myynnin arvon on oltava suoraan tai epäsuorasti yhteydessä rikkomiseen suuntaviivojen 13 kohdassa tarkoitetulla tavalla eikä siihen voi sisältyä myyntiä, joka ei suoraan tai epäsuorasti kuulu moititun rikkomisen piiriin. Tästä seuraa, että silloin, kun komissio päättää sakon määrän määrittämiseksi tukeutua sellaisen myynnin arvoon, joka on suoraan tai epäsuorasti yhteydessä rikkomiseen, sen on määritettävä tämä arvo täsmällisesti.
(ks. 297–299 ja 302–307 kohta)
20. Kun kyse on kilpailusääntöjen rikkomisen vuoksi määrättävien sakkojen suuruuden määrittämisestä, unionin yleinen tuomioistuin voi sillä asetuksen N:o 1/2003 31 artiklan nojalla olevan täyden harkintavallan perusteella paitsi pelkästään tutkia seuraamuksen laillisuuden myös korvata komission arvioinnin omallaan. Tilanteessa, jossa komissio ei kuitenkaan ole analysoinut seikkoja, jotka kantaja esitti osoittaakseen, ettei osapuolten välillä ole potentiaalista kilpailua tiettyjen palveluiden osalta, määrittääkseen sakon määrän laskennassa huomioon otettavan myynnin arvon, se, että unionin yleinen tuomioistuin määrittäisi tämän myynnin arvon, merkitsisi sitä, että se täyttää asian tutkintaan jääneen aukon.
Täyden harkintavallan käyttäminen ei voi kuitenkaan johtaa siihen, että unionin yleinen tuomioistuin toteuttaisi tällaisen tutkinnan, mikä ylittäisi sen, että unionin yleinen tuomioistuin korvaa komission arvioinnin omallaan, sillä unionin yleisen tuomioistuimen arviointi olisi ainoa ja ensimmäinen sellaisten seikkojen arviointi, jotka komission olisi pitänyt ottaa huomioon sellaisen myynnin arvon määrittämiseksi, joka on suoraan tai epäsuorasti yhteydessä rikkomiseen asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennasta annettujen suuntaviivojen 13 kohdassa tarkoitetulla tavalla ja jonka analysointi on komission tehtävä.
(ks. 314 ja 315 kohta)
21. Ks. tuomion teksti.
(ks. 331 kohta)
22. Ks. tuomion teksti.
(ks. 344–350 kohta)