RETTENS DOM (Fjerde Udvidede Afdeling)
17. juni 1998 (1)
»Aftale om socialpolitikken - annullation af et direktiv - formaliteten -
arbejdsmarkedets parters stilling i forløbet før direktivets vedtagelse -
arbejdsmarkedets parters repræsentabilitet«
I sag T-135/96,
den belgiske sammenslutning Union européenne de l'artisanat et des petites et
moyennes entreprises (UEAPME), Bruxelles (Belgien), ved advokaterne Francis
Herbert og Daniel Tomasevic, Bruxelles, og advokat Geneviève Tuts, Liège, og
med valgt adresse i Luxembourg hos advokat Carlos Zeyen, 67, rue Ermesinde,
støttet af
Confédération générale des petites et moyennes entreprises et du patronat réel
(CGPME), Puteaux (Frankrig),
Union professionelle artisanale (UPA), Paris (Frankrig),
Nationaal Christelijk Middenstandsverbond (NCMV), Bruxelles (Belgien),
Koninlijke Vereniging MKB-Nederland, Delft (Nederlandene),
Fédération des artisans, Luxembourg (Storhertugdømmet Luxembourg),
Confederazione generale italiana del artigianato (Confartigianato), Rom (Italien),
Wirtschaftskammer Österreich, Wien (Østrig), og
Bundesvereinigung der Fachverbände des deutschen Handwerks eV (BFH), Bonn,
ved advokat Paul Beghin, Luxembourg, og med valgt adresse hos denne, 67, rue
Ermesinde,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved Frédéric Anton, Rådets Juridiske Tjeneste,
som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos generaldirektør
Alessandro Morbilli, Den Europæiske Investeringsbanks Direktorat for Juridiske
Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,
støttet af
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved Maria Patakia, Kommissionens
Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos
Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret,
Kirchberg,
angående en påstand om annullation af Rådets direktiv 96/34/EF af 3. juni 1996 om
den rammeaftale vedrørende forældreorlov, der er indgået af Union des
confédérations de l'industrie et des employeurs d'Europe (UNICE), Centre
européen de l'entreprise publique (CEEP) og Confédération européenne des
syndicats (CES) (EFT L 145, s. 4),
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS (Fjerde
Udvidede Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, P. Lindh, og dommerne R. García-Valdecasas,
K. Lenaerts, J.D. Cooke og M. Jaeger,
justitssekretær: A. Mair, fuldmægtig,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 11.
marts 1998,
afsagt følgende
Dom
Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
- 1.
- Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises (herefter
»sagsøgeren«) et en europæisk sammenslutning, som på europæisk niveau
varetager små og mellemstore virksomheders interesser.
- 2.
- Den 3. juni 1996 vedtog Rådet med hjemmel i artikel 4, stk. 2, i den aftale om
social- og arbejdsmarkedspolitik, som medlemsstaterne bortset fra Det Forenede
Kongerige Storbritannien og Nordirland har indgået, og som er knyttet som bilag
til protokol nr. 14 om social- og arbejsdmarkedspolitikken, som igen er knyttet som
bilag til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, direktiv 96/34/EF
om den rammeaftale vedrørende forældreorlov, der er indgået af Union des
confédérations de l'industrie et des employeurs d'Europe (UNICE), Centre
européen de l'entreprise publique (CEEP) og Confédération européenne des
syndicats (CES) (EFT L 145, s. 4 (herefter »direktiv 96/34«).
- 3.
- Dette direktiv udgør den første retsakt, der er vedtaget med hjemmel i aftalens
artikel 3 og 4, der har følgende ordlyd:
»Artikel 3
1. Det er Kommissionens opgave at fremme samråd mellem arbejdsmarkedets
parter på fællesskabsplan og at træffe alle de foranstaltninger, der vil kunne lette
dialogen mellem dem, idet den yder vedkommende parter upartisk støtte.
2. Med henblik herpå hører Kommissionen, før den fremsætter forslag på det
socialpolitiske område, arbejdsmarkedets parter om den mulige linje, der skal følges
i en aktion fra Fællesskabets side.
3. Såfremt Kommissionen efter denne høring finder, at en aktion fra
Fællesskabets side er ønskelig, hører den arbejdsmarkedets parter om indholdet af
det forslag, den agter at fremsætte. Arbejdsmarkedets parter afgiver udtalelse eller
eventuelt henstilling til Kommissionen.
4. I forbindelse med denne høring kan arbejdsmarkedets parter over for
Kommissionen tilkendegive deres ønsker om at indlede den i artikel 4 fastlagte
procedure. Denne kan højst vare 9 måneder, medmindre de pågældende
arbejdsmarkedsparter og Kommissionen er enige om at forlænge den.
Artikel 4
1. Dialogen mellem arbejdsmarkedets parter på fællesskabsplan kan, såfremt
disse parter ønsker det, føre til overenskomster og aftaler.
2. Iværksættelsen af de aftaler, der indgås på fællesskabsplan, sker enten i
henhold til de procedurer og fremgangsmåder, arbejdsmarkedets parter og
medlemsstaterne følger, eller når der er tale om spørgsmål, der omfattes af artikel
2 efter aftaleparternes fælles anmodning ved en beslutning truffet af Rådet på
forslag af Kommissionen.
Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal, medmindre den pågældende aftale
indeholder en eller flere bestemmelser vedrørende et af de i artikel 2, stk. 3,
omhandlede spørgsmål, i hvilket tilfælde afgørelsen træffes med enstemmighed.«
- 4.
- Kommissionen har i sin meddelelse om gennemførelsen af protokollen om social-
og arbejdsmarkedspolitikken (KOM(93) 600 endelig udg.) (herefter »meddelelsen«)
udtalt, at sagsøgeren var en arbejdsgiversammenslutning, der var »meget
repræsentativ« for særlige virksomhedsgrupper eller særlige sider af sådanne
virksomhedsgruppers aktiviteter, idet gruppen tilhørte den type tværfaglige
organisationer, der repræsenterer visse kategorier af arbejdstagere eller
virksomheder. Sagsøgeren er derfor medtaget i fortegnelsen i bilag 2 til
meddelelsen over arbejdsmarkedsorganisationer, der opfylder kriterierne i
meddelelsens punkt 24 og dermed kan deltage i høringsproceduren i henhold til
aftalens artikel 3. Fortegnelsen omfatter bl.a. generelle tværfaglige organisationer
og tværfaglige organisationer, der repræsenterer visse kategorier af arbejdstagere
eller virksomheder. Kommissionen udtaler i meddelelsens punkt 49, at den mener,
»at denne meddelelse giver de grundlæggende regler for iværksættelsen af de nye
procedurer, således at der kan handles effektivt og åbent«.
- 5.
- Kommissionen havde i 1983 udarbejdet et forslag til direktiv om forældreorlov og
orlov af familiære grunde, der aldrig blev vedtaget af Rådet. Den 21. januar 1995
besluttede Kommissionen at høre arbejdsmarkedets parter om de mulige
retningslinjer for en fællesskabsaktion med henblik på at forene arbejdsliv og
familieliv, jf. aftalens artikel 3, stk. 2.
- 6.
- Sagsøgeren samt andre repræsentative organisationer, der var blevet hørt, tilstillede
den 6. april 1996 Kommissionen et fælles standpunkt. Dettes ophavsmænd
insisterede over for Kommissionen på, at »den skulle gøre alt som stod i dens magt
for at visse vigtige spørgsmål og visse repræsentanter for arbejdsmarkedets parter
ikke blev holdt uden for forhandlingerne«.
- 7.
- I juni 1995 hørte Kommissionen, der fandt, at en fællesskabsaktion var ønskelig, på
ny arbejdsmarkedets parter om indholdet af det påtænkte forslag, jf. aftalens artikel
3, stk. 3. Den 5. juli 1995 fremlagde sagsøgeren samt de andre hørte organisationer
på ny et fælles standpunkt.
- 8.
- Samme dag meddelte sammenslutningerne UNICE, CEEP og CES i henhold til
aftalens artikel 3, stk. 4, Kommissionen, at de ønskede at benytte sig af muligheden
i henhold til nævnte aftales artikel 4, stk. 1, og at indlede forhandlinger om
forældreorlov.
- 9.
- Den 6. november 1996 blev UNICE, CEEP og CES enige om et forslag til
rammeaftale. Den 14. december 1995 indgik disse tre organisationer rammeaftalen
om forældreorlov (herefter »rammeaftalen«) og sendte den til Kommissionen med
anmodning om, at den blev iværksat ved en afgørelse truffet af Rådet på forslag
af Kommissionen i overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, i aftalen. I mellemtiden
havde sagsøgeren ved skrivelser af 30. november og 13. december 1995 meddelt
Kommissionen, at organisationen beklagede ikke at have kunnet deltage i den
sociale dialog, og fremsatte i øvrigt kritik på forskellige punkter af forslaget til
rammeaftale.
- 10.
- Den 20. december 1995 sendte Kommissionen den omhandlede rammeaftale til de
organisationer, som den havde hørt eller tidligere givet underretning, og som ikke
havde undertegnet den, heriblandt sagsøgeren, og inviterede dem til et
informationsmøde med diskussion den 5. januar 1996. Sagsøgeren deltog i dette
møde.
- 11.
- Dette er baggrunden for Rådets vedtagelse den 3. juni 1996 af direktiv 96/34,
hvorved rammeaftalen iværksættes.
- 12.
- Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 5. september 1996 har
sagsøgeren anlagt et annullationssøgsmål til anfægtelse af direktiv 96/34 i henhold
til traktatens artikel 173.
- 13.
- Ved særskilt dokument indgivet til Rettens Justitskontor den 21. november 1996
i henhold til artikel 114, stk. 1, i Rettens procesreglement har Rådet fremført en
formalitetsindsigelse. Sagsøgeren har fremsat sine bemærkninger til denne
formalitetsindsigelse ved indlæg af 30. januar 1997, som blev indgivet til Rettens
Justitskontor den 31. januar 1997. Ved kendelse af 18. marts 1997 har Retten
(Fjerde Afdeling) besluttet at henskyde behandlingen af formalitetsindsigelsen til
afgørelsen vedrørende sagens realitet.
- 14.
- Ved stævning indgivet den 20. januar 1997 har Kommissionen i henhold til artikel
115 i Rettens procesreglement og artikel 37, stk. 2, i EF-statutten for Domstolen
fremsat begæring om at måtte intervenere til støtte for Rådets påstande.
Formanden for Fjerde Afdeling har ved kendelse af 18. marts 1997 taget denne
begæring til følge. Kommissionen har indgivet interventionsindlæg den 17. juni
1997. Sagsøgeren har fremsat sine bemærkninger til dette interventionsindlæg den
9. september 1997.
- 15.
- Ved stævning indgivet den 24. januar 1997 har den franske sammenslutning,
Confédération générale des petites et moyennes entreprises et du patronat réel
(CGPME), Puteaux (Frankrig), den franske sammenslutning Union professionelle
artisanale (UPA), Paris, den belgiske sammenslutning Nationaal Christelijk
Middenstandsverbond (NCMV), Bruxelles, den nederlandske sammenslutning
Koninklijke Vereniging MKB-Nederland, Delft (Nederlandene), den luxembourgske
sammenslutning Fédération des artisans, Luxembourg, den italienske
sammenslutning Confederazione generale italiana del artigianato (Confartigianato),
Rom, den østrigske sammenslutning Wirtschaftskammer Österreich, Wien, og den
tyske sammenslutning Bundesvereinigung der Fachverbände des deutschen
Handwerks eV (BFH), Bonn, i henhold til artikel 115 i Rettens procesreglement
og artikel 37, stk. 2, i EF-statutten for Domstolen fremsat begæring om at måtte
intervenere til støtte for sagsøgerens påstande. Formanden for Rettens Fjerde
Afdeling har ved kendelse af 18. marts 1997 taget denne begæring til følge
(UEAPME mod Rådet, Sml. II, s. 373). De nævnte intervenienter har indgivet
interventionsindlæg den 18. juni 1997. Rådet har fremsat bemærkninger til dette
interventionsindlæg den 8. september 1997.
- 16.
- Ved Rettens beslutning af 18. april 1997 er sagen blevet henvist til Fjerde
Udvidede Afdeling. De oprindelige parter i sagen har givet deres tilslutning hertil.
- 17.
- På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Fjerde Udvidede
Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående
bevisoptagelse. Retten har imidlertid af hensyn til retsforhandlingernes
tilrettelæggelse anmodet parterne om skriftligt at besvare forskellige spørgsmål før
retsmødet og har anmodet Rådet om i kopi at fremlægge visse dokumenter, og
dette er sket inden for de fastsatte frister.
- 18.
- Parterne har afgivet indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 11.
marts 1998.
Parternes påstande
- 19.
- Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
Principalt:
- I medfør af EF-traktatens artikel 173 annulleres direktiv 96/34.
Subsidiært:
- I medfør af EF-traktatens artikel 173 annulleres direktiv 96/34, dog kun for
så vidt som det finder anvendelse på små og mellemstore virksomheder som
omfattet af artikel 2, stk. 2, i aftalen.
- Rådet dømmes til at betale sagens omkostninger.
- 20.
- Rådet har nedlagt følgende påstande:
- Afvisning.
- Subsidiært, frifindelse.
- Sagsøgeren og de intervenienter, der har interveneret til støtte for
sagsøgerens påstande, dømmes til at betale sagens omkostninger.
- 21.
- De intervenienter, der har interveneret til støtte for sagsøgerens påstande, har
nedlagt følgende påstande:
- Det konstateres, at intervenienterne har interveneret til støtte for de af
sagsøgeren fremførte påstande.
- Principalt annulleres i henhold til traktatens artikel 173 direktiv 96/34, og
subsidiært annulleres i henhold til samme traktatbestemmelse direktiv 96/34,
dog kun for så vidt det finder anvendelse på små og mellemstore
virksomheder som omfattet af artikel 2, stk. 2, i aftalen om social- og
arbejdsmarkedspolitik.
- Rådet dømmes til at betale samtlige omkostninger i sagen, herunder de
omkostninger, intervenienterne har måttet afholde.
- 22.
- Kommissionen, der har interveneret til støtte for Rådets påstande, har nedlagt
følgende påstande:
- Afvisning.
- Frifindelse.
- Sagsøgeren og de intervenienter, der har interveneret til støtte for
sagsøgeren, dømmes til at betale sagens omkostninger.
- 23.
- Sagsøgeren har fremført fem anbringender til støtte for sine påstande. Med det
første gøres det gældende, at der foreligger en overtrædelse af aftalens artikel 3,
stk. 1, og artikel 4, stk. 1. Med det andet gøres det gældende, at der foreligger en
overtrædelse af princippet »patere legem quam ipse fecisti«. Med det tredje
anbringende gøres det gældende, at der er tale om forskelsbehandling af
repræsentative organisationer. Det fjerde anbringende går ud på, at der foreligger
en overtrædelse af aftalens artikel 2, stk. 2. Det femte anbringende er, at
subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet er tilsidesat.
Formaliteten
Parternes argumenter
- 24.
- Rådet har støttet sin afvisningspåstand, principalt på den anfægtede akts
beskaffenhed, og subsidiært på den omstændighed, at sagsøgeren hverken er
umiddelbart eller individuelt berørt af direktiv 96/34.
- 25.
- Rådet har principalt anført, at direktiv 96/34 som en almengyldig retsakt ikke efter
traktatens artikel 173, stk. 4, kan anfægtes under et annullationssøgsmål, der er
anlagt af en juridisk person som sagsøgeren. Ifølge retspraksis forudsætter antagelse
til realitetsbehandling af et annullationssøgsmål, der er anlagt af en privatperson,
at den anfægtede retsakt uden hensyn til, hvorledes den er udformet og benævnt,
faktisk udgør en beslutning i traktatens artikel 189's forstand (Domstolens dom af
6.10.1982, sag 307/81, Alusuisse mod Rådet og Kommissionen, Sml. s. 3463, af
29.1.1985, sag 147/83, Binderer mod Kommissionen, Sml. s. 257, af 24.2.1987, sag
26/86, Deutz og Geldermann mod Rådet, Sml. s. 941, præmis 6, og af 29.6.1989,
forenede sager 250/86 og 11/87, RAR mod rådet, Sml. s. 2045). Den i den
foreliggende sag anfægtede akt besidder imidlertid alle de for et direktiv
karakteristiske egenskaber. Rådet har herved anført, at det ikke er muligt med
større eller mindre nøjagtighed at angive, hvor mange eller endog hvilke
retssubjekter direktivet finder anvendelse på. Det er desuden nævnt, at sagsøgeren
ikke er nævnt i det. I øvrigt kan direktiv 96/34, da det er affattet i særlige generelle
vendinger, kun anvendes efter at være blevet gennemført af medlemsstaterne, der
i den forbindelse har et betydeligt skøn.
- 26.
- Rådet har subsidiært gjort gældende, at sagsøgeren hverken er umiddelbart eller
individuelt berørt af den anfægtede akt. Således kan sagsøgeren dels ikke være
umiddelbart berørt af direktiv 96/34, der ikke har til formål at skabe rettigheder for
private, men alene forpligtelser for medlemsstaterne, som har et meget vidt skøn,
når det gælder opfyldelse af forpligtelsen til at gennemføre det her foreliggende
direktiv. Herudover har Rådet fremhævet, at sagsøgeren ikke har bevist, at visse
for ham særlige egenskaber eller en faktisk situation, som adskiller ham fra alle
andre i den grad, at han må anses for individuelt berørt af direktiv 96/34, foreligger.
Rådet har redegjort for de forskellige elementer, som det baserer dette resultat på.
- 27.
- Rådet har bemærket, at den sagsøgende organisation ikke blot kan bevise, at den
har deltaget i proceduren i forbindelse med direktivets vedtagelse og således opnå,
at annullationssøgsmålet admitteres, idet direktivet er en almengyldig, generel og
abstrakt retlig regulering, som sammenslutningen ikke er adressat for (jf.
Domstolens kendelse af 23.11.1995, sag C-10/95 P, Asocarne mod Rådet, Sml. I,
s. 4149, præmis 40; Rettens kendelse af 20.10.1994, sag T-99/94, Asocarne mod
Rådet, Sml. II, s. 871, og af 11.1.1995, sag T-116/94, Cassa nazionale di previdenza
ed assistenza a favore degli avvocati e procuratori mod Rådet, Sml. II, s. 1).
- 28.
- Domstolens dom af 2. februar 1988, forenede sager 67/85, 68/85 og 70/85, Van der
Kooy mod Kommissionen, Sml. s. 219, og af 24.3.1993, sag C-313/90, CIRFS m.fl.
mod Kommissionen, Sml. I, s. 1125, vedrørende beslutninger om ophævelse af
støtte eller afslag på indledning af den i traktatens artikel 93, stk. 2, fastlagte
procedure, mangler også relevans i det foreliggende tilfælde. Rådet har herved
anført, at en sammenslutning, som ikke er adressat for den anfægtede retsakt, kun
kan få sit søgsmål admitteret, såfremt den er trådt i et eller flere af sine deltageres
sted og disse havde kunnet anlægge sag (Rettens dom af 6.7.1995, forenede sager
T-447/93, T-448/93 og T-449/93, AITEC m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1971,
præmis 60), eller såfremt den kan bevise, at den selv har en særlig interesse i sagen
(dommen Van der Kooy mod Kommissionen, a.st., præmis 17-25).
- 29.
- Rådet mener, at den sagsøgende organisation ikke i det foreliggende tilfælde kan
gøre gældende, at den ved anlæggelsen af nærværende sag er trådt i stedet for et
eller flere af sine medlemmer, som på deres side har været individuelt berørt af
direktivet. Ifølge Rådet ville intet medlem af den sagsøgende organisation have
kunnet anlægge sag.
- 30.
- Desuden kan sagsøgeren efter Rådets opfattelse ikke gøre gældende, at direktiv
96/34 har berørt sagsøgerens ret til at forhandle om de aftaler, der er indgået
mellem arbejdsmarkedets parter i henhold til aftalens artikel 4, idet organisationen
iværksætter en aftale, ved hvis indgåelse den ikke har medvirket, selv om den
deltog i de høringer, der gik forud for forhandlingerne om denne aftale.
- 31.
- Rådet har herefter søgt at godtgøre, at der ikke er nogen direkte
årsagssammenhæng mellem anerkendelsen for sagsøgeren af visse interessers
repræsentative karakter og organisationens interesse i søgsmålet i nærværende sag.
Det gør således gældende, at den sagsøgende organisations mangel på
repræsentationsevne for så vidt angår den anfægtede akts anvendelsesområde
lægger sig i vejen for en antagelse af sagen til realitetsbehandling. Da den
sagsøgende organisation kun repræsenterer visse grupper virksomheder, kan et af
den anlagt søgsmål, hvorved en retsakt, der berører samtlige virksomheder,
anfægtes, ikke admitteres. Rådet har i øvrigt anført, at sagsøgeren ikke bestrider
at være optaget i fortegnelsen i bilag 2 til meddelelsen som en af de »tværfaglige
organisationer der repræsenterer visse kategorier af arbejdstagere eller
virksomheder«. Det har desuden anført, at sagsøgeren hverken har ret til eller
naturligt krav på at forhandle om enhver regulering på det sociale område på
europæisk plan. Under alle omstændigheder giver efter Rådets opfattelse en
eventuel anerkendelse af den sagsøgende organisations repræsentationsevne for så
vidt angår den anfægtede retsakts anvendelsesområde ikke organisationen en
retmæssig interesse i søgsmålet, idet den ikke berøres af direktiv 96/34 i kraft af en
faktisk situation, der adskiller den fra alle andre. Rådet mener således, at for at
kunne antages at befinde sig i en sådan situation, må den sagsøgende organisation
først bevise, at den alene har den repræsentationsevne, som den hævder. Men
Rådet har fastslået, at det har den sagsøgende organisation ikke på noget tidspunkt
gjort.
- 32.
- Rådet har i øvrigt særligt betonet den omstændighed, at den sagsøgende
organisation til støtte for sin interesse i søgsmålet hverken kan påberåbe sig en
forhandlerstatus eller forhandlerret og lige så lidt en faktisk gældende
søgsmålskompetence.
- 33.
- Det har i første række anført, at sagsøgeren med urette påberåber sig en
»forhandlerstatus« og en »forhandlingsret«. På den ene side er forhandlerstatus
et faktisk forhold, der må bedømmes på grundlag af den pågældende organisations
eller sammenslutnings stilling, således som denne kan fastslås ved forhandlingens
afslutning. Men i det foreliggende tilfælde har sagsøgeren ifølge Rådet ikke på
noget tidspunkt deltaget i forhandlinger mellem arbejdsmarkedets parter, der har
ført til indgåelsen af rammeaftalen. Da sagsøgeren ikke har bevist, at
organisationen på den ene eller den anden måde har deltaget i det pågældende
forhandlingsforløb, kan det heller ikke gøres gældende, at den har forhandlerstatus.
Og på den anden side kan den »forhandlingsret«, som den sagsøgende organisation
har påberåbt sig, ikke udledes af den blotte omstændighed, at organisationen er
blevet hørt eller har deltaget i høringsproceduren.
- 34.
- Rådet har først fremhævet, at det forløb, der indledes med høringen og afsluttes
med vedtagelsen af direktiv 96/34 ikke svarer til en række af led, der hører til én
og samme procedure. Ved aftalens artikel 2 og 4 er der nemlig blevet indført to
forskellige procedurer.
- 35.
- Den første procedure, der er omhandlet i aftalens artikel 2, indledes ved høring af
arbejdsmarkedets parter med henblik på affattelse af forslaget, jf. aftalens artikel
3, stk. 3. Den sagsøgende organisation blev hørt i denne første procedures
høringsfase. Den anden i aftalens artikel 4 nævnte procedure indledes med
forhandlingen mellem arbejdsmarkedets parter med henblik på udformningen af
en forslag. Rådet gør gældende, at Kommissionen ikke er herre over
forhandlingsfasen under den anden procedure, og at den tekst, som denne fører til,
udgør en aftale mellem private. Den sagsøgende organisation har ikke deltaget i
denne forhandlingsfase, som indleder den anden procedure.
- 36.
- Rådet har dernæst anført, at der ikke findes nogen anden sammenhæng mellem
de to procedurer end den førstes indledning, der indgår i den første procedures
høringsfase. Det har også oplyst, at de to omhandlede procedurer ikke fører til
vedtagelsen af en akt af samme slags. Den første procedure har karakter af en
klassisk lovgivningsprocedure, og fører således til vedtagelse af en af Rådet i
medfør af aftalens artikel 2 vedtaget retsakt i henhold til den i traktatens artikel
189 C nævnte procedure, den såkaldte procedure for samarbejde med Europa-Parlamentet, og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg. Den anden
procedure karakteriseres ved et aftaletiltag hos repræsentanterne for de
økonomiske og sociale interesser efter disses ønske og fører derfor til, at Rådet
vedtager en retsakt på grundlag af aftalens artikel 4 i henhold til en procedure, der
hverken omfatter høring af Europa-Parlamentet eller af Det Økonomiske og
Sociale Udvalg. På baggrund heraf finder Rådet, at den omstændighed, at en
faktisk stedfunden høring inden for rammerne af den første procedure, ikke skaber
en ret skaber en ret til at påberåbe sig en udelukkelse fra den anden procedure.
- 37.
- Rådet har endelig udtalt, at der ikke findes bestemmelser om, at en
arbejdsmarkedsorganisation har en ret til at deltage i forhandlinger om en hvilken
som helst tekst med andre arbejdsmarkedsorganisationer i kraft af sin ret til at blive
hørt af Kommissionen. Det er nævnt, at aftalen og navnlig dennes artikel 3, stk. 4,
alene giver arbejdsmarkedets parter en adgang, men ikke en ret, til at forhandle
indbyrdes. Den eneste ret, den sagsøgende organisation kan gøre krav på, er retten
til at blive hørt af Kommissionen, da den jo findes i fortegnelsen i bilaget til
meddelelsen. Men i det foreliggende tilfælde blev den sagsøgende organisation
forskriftsmæssigt hørt.
- 38.
- Rådet har i en kommentar i den forbindelse til sagsøgerens bemærkninger
vedrørende Rettens kendelse af 21. februar 1995, sag T-117/94, Associazione
agricoltori della provincia di Rovigo m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 455, og af
3. juni 1997, sag T-60/96, Merck m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 849, anført,
at den regel, som sagsøgeren modsætningsvis når frem til på grundlag af denne
praksis, og som Rådet bestrider, ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfælde,idet Rådet, som ophavsmand til retsakten, ikke var forpligtet til at høre sagsøgeren.
Denne høringspligt påhviler alene Kommissionen.
- 39.
- Under alle omstændigheder er en eventuel forhandlingsret for sagsøgeren, såfremt
den anerkendes, ikke tilstrækkelig til at individualisere sagsøgeren, idet en sådan
ret også kan anerkendes for alle andre arbejdsmarkedsorganisationer, der er blevet
hørt, men som ikke har deltaget i forhandlingerne om rammeaftalen.
- 40.
- Rådet har dernæst gjort gældende, at sagsøgeren med urette påberåber sig en
faktisk gældende søgsmålskompetence til støtte for sin interesse i søgsmålet i det
foreliggende tilfælde. Det har indledningsvis fremhævet, at sagsøgeren ikke har
bevist, at en præjudiciel sag i henhold til traktatens artikel 177 ikke effektivt vil
kunne sikre, at lovligheden af direktiv 96/34 fastslås. Det har dernæst anført, at
sagsøgeren ikke besidder nogen særlig ret til at deltage i kollektive forhandlinger,
og således ikke kan påberåbe sig den retspraksis, der er blevet nævnt (Domstolens
dom af 22.5.1990, sag C-70/88, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 2041). Rådet har
endelig anført, at den omstændighed, at den foreliggende sag ikke kan antages til
realitetsbehandling, ikke er ensbetydende med, at Fællesskabets retsinstanser
afviser at anerkende, at den sagsøgende organisation har karakter af et
repræsentativt organ, der i almindelig forsvarer de små og mellemstore
virksomheders interesser.
- 41.
- Også Kommissionen, der har interveneret til støtte for Rådets påstand, har anført,
at sagen skal afvises. Den har navnlig fremhævet to punkter. På den ene side finder
den, at sagsøgeren ikke kan anses for individuelt berørt af den omtvistede
foranstaltning. Den har herved fremhævet, at sagsøgerens standpunkt i nærværende
sag og det standpunkt, som sammenslutningerne af landbrug og fiskeri indtog i
nævnte kendelse Associazione agricoltori della provinzia di Rovigo m.fl. mod
Kommissionen, hvori Retten fastslog, at de ikke var individuelt berørt af den
anfægtede akt, er parallelle. Kommissionen har anført, at Retten i nævnte sag
bekræftede, at selv om sagsøgerne også gjorde krav på, at de var individuelt berørt,
når de havde haft ret til at deltage i det forberedende arbejde med udformningen
af et program, der skulle forelægges Kommissionen til godkendelse inden for
rammerne af den anfægtede retsakt, kan det princip, at en organisation i sin
egenskab af repræsentant for en gruppe erhvervsdrivende skulle være individuelt
berørt af en retsakt, som påvirker denne gruppes generelle interesser, ikke
anerkendes, når retsakten fremtræder som en foranstaltning med generel
rækkevidde, som gælder for objektivt bestemte situationer og har retsvirkninger for
persongrupper, som er udpeget generelt og abstrakt (kendelsen Associazione
agricoltori della provincia di Rovigo m.fl. mod Kommissionen, a.st., præmis 16 og
24).
- 42.
- Kommissionen mener på den anden side ikke, at sagsøgeren kan påberåbe sig en
umiddelbar interesse i praksis' forstand til støtte for, at søgsmålet skal admitteres.
Den har herved anført, at, i modsætning til hvad sagsøgeren hævder, må direkte
berørthed forudsætte, at de retsvirkninger, den anfægtede akt har for sagsøgeren,
umiddelbart følger af denne retsakt, og ikke er virkninger af en senere udstedt akt,
der nødvendigvis eller automatisk er en virkning af den anfægtede akt (jf. forslag
til afgørelse af generaladvokat W. Van Gerven i sag C-213/91, dom af 5.6.1993,
Abertal m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 3177, jf. s. 3183, præmis 20). I det
foreliggende tilfælde har medlemsstaterne imidlertid efter den anfægtede akt et vidt
skøn med hensyn til de midler, der skal anvendes for at nå de fastsatte mål.
Kommissionen har tilføjet, at den netop forslog Rådet at vedtage et direktiv i
betragtning af beskaffenheden og indholdet af rammeaftalen, hvis iværksættelse på
nationalt plan forudsætter udøvelse af et vidt skøn.
- 43.
- Sagsøgeren har imødegået både Rådets og Kommissionens argumentation.
- 44.
- Vedrørende Rådets argumenter har organisationen først og fremmest anført, at
spørgsmålet om sagens antagelse til realitetsbehandling må afgøres på baggrund af
det omhandlede direktivs særlige beskaffenhed. Den har herved fremhævet, at
direktiv 96/34 er den første regulerende retsakt, der er blevet vedtaget på grundlag
af aftalen om protokollen. Den har alene til formål at forpligte medlemsstaterne
til at gennemføre en rammeaftale, der er indgået af tre tværfaglige organisationer
med almindeligt sigte. Organisationerne har i det foreliggende tilfælde selv fastlagt
direktivets indhold, mens Fællesskabets institutioner, der normalt skal løse
forskellige opgaver under lovgivningsproceduren, kun rent formelt har deltaget (jf.
trettende og fjortende betragtning til direktiv 96/34 samt Europa-Parlamentets
beretning vedrørende Kommissionens forslag til direktiv). Det har i øvrigt
betydning, at Kommissionen i meddelelsen har givet udtryk for den opfattelse, at
Rådet ikke har nogen kompetence til at ændre aftalen, som arbejdsmarkedets
parter har indgået. Det er følgelig alene de tre arbejdsmarkedsparter, der står for
harmoniseringen af spørgsmål vedrørende forældreorlov i alle Unionens
medlemsstater, undtagen Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland,
og de har på eget initiativ igangsat det i aftalens artikel 4, stk. 2, omhandlede
forhandlingsforløb uden at inddrage de andre af Kommissionens anerkendte
arbejdsmarkedsparter. Under disse forhold, kan direktiv 96/34 ikke sidestilles med
de direktiver, der hidtil har været omhandlet i Domstolens praksis. Det adskiller
sig faktisk fra et klassisk direktiv på to måder.
- 45.
- På den ene side var anvendelsen i det foreliggende tilfælde af et direktiv som
retsfastsættelsesmiddel ikke påbudt ved nogen bestemmelse i traktaten, men en
følge af et valg på to punkter. De faglige organisationer, som forhandlede om
rammeaftalen, valgte, at den skulle have virkninger erga omnes, selv om de havde
kunnet nøjes med blot at nå frem til en almindelig aftale med virkninger inter
partes. Kommissionen valgte at forelægge Rådet et forslag til direktiv, således at
rammeaftalen fik bindende retsvirkninger erga omnes, mens den efter aftalens
artikel 4, stk. 2, kunne have benyttet et andet retsfastsættelsesmiddel i henhold til
traktatens artikel 189, eller som den tyske regering har hævdet i en stillingtagen til
de procedurespørgsmål, som anvendelsen af aftalen har givet anledning til, nøjes
med at foreslå vedtagelse af en beslutning sui generis. De formalitetsindsigelser, der
sædvanligvis gøres gældende over for et annullationssøgsmål, der er anlagt af en
privatperson til anfægtelse af et direktiv, har altså ikke relevans i det foreliggende
tilfælde som følge af disse to valg. Det ville jo tilsyneladende være en
selvmodsigelse at hævde, at direktivets almengyldige karakter har betydning for
spørgsmålet, om nærværende sag kan antages til realitetsbehandling i det omfang,
dette argument måtte betyde, at sagsøgeren som en repræsentativ organisation, der
var blevet holdt uden for forhandlingerne, ikke kan indbringe spørgsmålet om
rammeaftalens og dennes tilblivelses lovlighed for Fællesskabets dømmende
myndigheder, fordi de faglige organisationer, som har afsluttet aftalen, er gået ind
for, at den også skulle have virkninger for de andre parter på arbejdsmarkedet,
mens sagsøgeren netop anfægter lovligheden af denne udvidelse af dens
retsvirkninger. Dette argument ville desuden medføre, at Kommissionen ved i det
foreliggende tilfælde at vælge direktivet som retsfastsættelsesmiddel fik mulighed
for at berøve sagsøgeren enhver retsbeskyttelse, skønt den kunne eller burde have
foreslået en anden retsaktstype.
- 46.
- Sagsøgeren gør på den anden side gældende, at de repræsentative organisationer,
der bliver holdt uden for forhandlingerne i kraft af direktiv 96/34's specielle
karakter, får en særlig stilling, som Rådet ikke kan se bort fra. Det argument, at
sagsøgeren ikke er individuelt berørt, fordi organisationen ikke har undertegnet
aftalen, har ingen relevans for spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren burde have
deltaget i forhandlingerne og undertegnet rammeaftalen, udgør netop denne sags
kerne.
- 47.
- Sagsøgeren har også gjort gældende, at de argumenter, Rådet har fremført på
grundlag af en analyse af direktivets indhold for at fastslå, at direktivet har
almengyldig karakter, desuden betyder, at der ses bort fra direktiv 96/34's særlige
karakter. Organisationen har således kritiseret det argument, at den ikke nævnes
i direktivet for så vidt som den blot skulle have deltaget i forhandlingerne for at
søgsmålet kunne admitteres. Med dette argument foreligger der endnu en grund
for de arbejdsmarkedsparter, der har deltaget i forhandlingerne, til ikke at tage den
sagsøgende organisation med i forhandlingerne. På samme måde tages der ikke
med argumentet om, at direktivets indhold er temmelig ubestemt, således at
medlemsstaterne får et vidt skøn, højde for, at nævnte indhold blev fastlagt af
arbejdsmarkedets parter, men ikke af Rådet, og at denne mangel på præcision
netop er omhandlet i det første anbringende vedrørende realiteten (jf. ovenfor i
præmis 23).
- 48.
- Sagsøgeren har dernæst henvist til, at ifølge fast retspraksis udelukker en retsakts
almengyldige karakter ikke, at visse erhvervsdrivende muligvis berøres individuelt
(jf. Domstolens dom af 21.2.1984, forenede sager 239/82 og 275/82, Allied
Corporation m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1005, præmis 11, af 23.5.1985, sag
53/83, Allied Corporation m.fl. mod Rådet, Sml. s. 1621, præmis 4, af 16.5.1991, sag
C-358/89, Extramet Industrie mod Rådet, Sml. I, s. 2501, præmis 13, og af
18.5.1994, sag C-309/89, Codorniu mod Rådet, Sml. I, s. 1853, præmis 19). Selv om
den af organisationen nævnte retspraksis kun vedrører sager, der er anlagt til
anfægtelse af forordninger, er der efter dens opfattelse ingen grund til ikke at
anvende den, når den anfægtede retsakt er et direktiv, idet forskellen mellem de
to retsakttyper ikke er en følge af deres generelle rækkevidde, men af, at direktivet
forpligter den eller de medlemsstater, som det er stilet til, til »at nå et bestemt
mål« og samtidig stiller dem frit med hensyn til valget af den form og de midler,
hvormed dette resultat kan nås (jf. forslag til afgørelse fra generaladvokat V. Van
Gerven i de forenede sager C-48/90 og C-66/90, Domstolens dom af 12.2.1992,
Nederlandene og PTT Nederland mod Kommissionen, Sml. I, s. 565, jf. s. 589 og
s. 597).
- 49.
- Antagelsen til realitetsbehandling af nærværende sag bør heller ikke modarbejdes
ved en fortolkning efter ordlyden af traktatens artikel 173, stk. 4, hvorefter kun
beslutninger kan anfægtes under et annullationssøgsmål anlagt af privatpersoner.
Sagsøgeren gør gældende, at bestemmelser vedrørende adgangen til at anlægge sag
ved Fællesskabets retsinstanser altid er blevet fortolket ud fra synspunkter
vedrørende en effektiv domstolsbeskyttelse, både når det gælder anfægtelige akter
(jf. Domstolens dom af 9.2.1984, forenede sager 316/82 og 40/83, Kohler mod
Revisionsretten, Sml. s. 641; Rettens dom af 24.3.1994, sag T-3/93, Air France mod
Kommissionen, Sml. II, s. 121), og når det gælder de berørte institutioner (jf.
Domstolens dom af 5.6.1976, sag 110/75, Mills mod BEI, Sml. s. 955, af 23.4.1986,
sag 294/83, Les Verts mod Parlamentet, Sml. s. 1339, af 3.7.1986, sag 34/86, Rådet
mod Parlamentet, Sml. s. 2155, og af 2.12.1992, sag C-370/89, SGEEM og Etroy
mod BEI, Sml. I, s. 6211).
- 50.
- Den sagsøgende organisation har fremhævet, at Rettens kendelse af 20. oktober
1994 i Asocarne mod Rådet-sagen (a.st., præmis 17), hvori Retten begrunder
afvisningen af privates annullationssøgsmål til anfægtelse af et direktiv med, at
»private er sikret den fornødne retsbeskyttelse over for direktiver af de nationale
domstole, som fører kontrol med, at direktiverne gennemføres i national ret« er
blevet kritisk modtaget i teorien, og at Domstolens kendelse af 23. november 1995
i Asocarne mod Rådet-sagen, a.st., selv om den stadfæster Rettens kendelse,
begrunder afvisningen af appellen ikke blot med, at Van der Kooy mod
Kommissionen- dommen og CIRFS m.fl. mod Kommissionen-dommen, a.st., der
vedrørte beslutninger, ikke i det foreliggende tilfælde kunne finde tilsvarende
anvendelse, idet der var tale om et direktiv, men også med, at direktivet var blevet
vedtaget efter en procedure, som intet indeholdt om sagsøgerens deltagelse i
modsætning til den sag, der førte til CIRFS m.fl. mod Kommissionen-dommen, a.st.
Sagsøgeren har fremhævet, at i det foreliggende tilfælde blev direktivet vedtaget
i forbindelse med en procedure, hvorefter ikke blot arbejdsmarkedets parter, som
f.eks. sagsøgeren, skal deltage, men som kun findes i kraft af denne deltagelse og
det valg, som arbejdsmarkedets parter, som er dens egentlige ophavsmænd, har
truffet.
- 51.
- Den sagsøgende organisation har for det tredje gjort gældende, at den er
individuelt berørt af direktivet, idet dette vedrører den på grund af bestemte
egenskaber, som er særlige for den, og en faktisk situation, som kendetegner den
i forhold til alle andre. Den har i den forbindelse anført, at Kommissionen i
meddelelsen anerkendte den som en organisation, der opfylder de kriterier for
repræsentationsevne, der er fastlagt i nævnte meddelelses punkt 24. Den gør
desuden gældende, at den blev hørt af Kommissionen under de to faser, der er
fastlagt i aftalens artikel 3, stk. 2 og 3. Den har endvidere fremhævet, at de
interesser, den repræsenterer, er de eneste, der nyder en særlig beskyttelse efter
aftalens artikel 2, stk. 2, idet stiftelsen og udviklingen af små og mellemstore
virksomheder, ikke kan modvirkes ved iværksættelsen af den retsfastsættelse, dersker inden for rammerne af aftalen. Organisationen har endelig anført, at selve
rammeaftalens formål berører små og mellemstore virksomheder så meget, at
organisationen burde have haft adgang til at deltage i forhandlingerne, idet disse
virksomheder ellers kunne risikere at lide stor skade, med en klar tilsidesættelse af
aftalens artikel 2, stk. 2, til følge. Som følge heraf er den sagsøgende organisation
individuelt berørt af direktivet, når henses til den rolle, den burde have spillet ved
dets udarbejdelse.
- 52.
- Sagsøgeren mener på denne baggrund, at søgsmålet opfylder de krav for at anse
en sammenslutning for individuelt berørt, som blev opstillet i Van der Kooy mod
Kommissionen-dommen og CIRFS m.fl. mod Kommissionen-dommen, a.st.
Organisationen har yderligere anført, at det fremgår af Rettens dom af 27. april
1995, sag T-96/92, CCE de la Société générale des grandes sources m.fl. mod
Kommissionen, Sml. II, s. 1213, præmis 35 og 36, at den omstændighed, at den har
ret til at deltage i forhandlingerne er tilstrækkelig til, at den bliver individuelt
berørt af direktivet, hvad enten den faktisk har deltaget eller ej. Under alle
omstændigheder kan Rådet efter dens opfattelse ikke gøre gældende, at den ikke
er individuelt berørt som følge af, at den ikke har deltaget i forhandlingerne for så
vidt som sagens kerne netop er, at sagsøgerens stilling og status som forhandler
ikke blev anerkendt ved udarbejdelsen af direktiv 96/34.
- 53.
- Den sagsøgende organisation har for det fjerde gjort gældende, at de to led i
sagens genstand viser, at organisationens interesser berøres umiddelbart af
direktivets vedtagelse.
- 54.
- Det første led i sagens genstand vedrører direktivets tilblivelseshistorie og udtrykker
kritik af den omstændighed, at den sagsøgende organisation som anerkendt,
repræsentativ organisation vilkårligt blev holdt uden for forhandlingerne. Den
almengyldige retsakt, der stadfæster en rammeaftale, som den ikke blev gjort til
deltager i, berører umiddelbart dens særlige interesser, for så vidt som den vedrører
en af dens væsentligste opgaver ifølge aftalens artikel 4, stk. 2, nemlig at deltage
i forhandlingerne om arbejdsmarkedets aftaler (jf. på linje hermed CCE de la
Société générale des grandes sources m.fl. mod Kommissionen-dommen, a.st.,
præmis 38).
- 55.
- Det andet led i sagens genstand vedrører indholdet af rammeaftalen og rummer
en kritik af dennes alt for vage og generelle karakter for så vidt som det derefter
overlades medlemsstaterne at »tillade særlige ordninger«, der imødekommer de
krav, der stilles af arbejdet i de små og mellemstore virksomheder og disses
organisation. Men den sagsøgende virksomhed gør gældende, at den har en direkte
interesse i, at de små og mellemstore virksomheders interesser tilgodeses i den
rammeaftale, der skal gennemføres i medlemsstaterne.
- 56.
- Den sagsøgende organisation har i replikken fremhævet, at Rådet har anerkendt,
at formalitetsspørgsmålet i nærværende sag ikke kan adskilles fra sagens realitet.
Den har ikke desto mindre gjort gældende, at Rådets holdning på dette punkt kan
kritiseres. På den ene side anføres det, at det argument, at en sammenslutning, der
repræsenterer små og mellemstore virksomheder, kun kan kræve artikel 2, stk. 2,
i aftalen overholdt for så vidt angår et direktiv, der udelukkende finder anvendelse
på små og mellemstore virksomheder, er et mærkeligt argument, når der er tale om
et tilfælde, hvor der foreligger er direktiv, der alene finder anvendelse på små og
mellemstore virksomheder, og som stiller administrative, økonomiske og retlige
krav, der modvirker oprettelsen og udviklingen af sådanne virksomheder. På den
anden side ligger der efter den sagsøgende organisations opfattelse en
selvmodsigelse i et anbringende om, at når direktivet ikke blot gælder små og
mellemstore virksomheder, kan en sammenslutning, der repræsenterer disse, ikke
anlægge sag ved Retten vedrørende tilsidesættelse af en bestemmelse, hvorefter
disse virksomheders interesser skal nyde godt af en særlig beskyttelse, dvs. af
aftalens artikel 2, stk. 2, netop fordi den specielt repræsenterer disse virksomheder.
- 57.
- Den sagsøgende organisation har anført, at den, når dens rettigheder som
forhandler i dens egenskab af repræsentativ part på arbejdsmarkedet, tilsidesættes,
må kunne påberåbe sig den retsbeskyttelse, der er givet den ved fællesskabsretten,
uden hensyn til indholdet af den vedtagne retsakt. Den har betonet, at dens
repræsentationsevne er et forhold af stor relevans ved undersøgelsen af sagens
formalitetsspørgsmål, og har herved sammenlignet sin stilling med den, CEEP, der
alene forsvarer de offentlige virksomheders interesser, indtager.
- 58.
- Den sagsøgende organisation har som svar på Kommissionens argumentation gjort
gældende, at der ikke egentlig bliver spørgsmål om, hvorvidt den er umiddelbart
og individuelt berørt af direktiv 96/34, men derimod om, hvorledes den kan opnå,
at overtrædelsen af dens ret til at deltage i kollektiv forhandling om rammeaftaler,
der forhandles på europæisk plan, sanktioneres. Efter dens opfattelse må
Kommissionens to argumenter under alle omstændigheder forkastes.
- 59.
- Den gør på den anden side gældende, at den er individuelt berørt af den
anfægtede retsakt. Efter dens opfattelse vedrører Associazione agricoltori della
provincia di Rovigo m.fl. mod Kommissionen-kendelsen, a.st., en anden situation
end den, der er tale om i nærværende sag. Sagsøgeren har anført, at Retten afviste
søgsmålet i denne sag, ikke fordi den fandt, at Kommissionens forpligtelse til at
høre de deri omhandlede sammenslutninger, ikke var tilstrækkeligt til at
individualisere dem, men fordi den fandt, at denne høringsforpligtelse ikke bestod
i den ordning, der gjaldt for den anfægtede retsakts vedtagelse (præmis 30 og 31).
Sagsøgeren har heraf modsætningsvis sluttet, at erhvervsdrivende har en individuel
interesse i at anfægte en retsakt, når de før dennes vedtagelse er blevet hørt, fordi
den institution, som hører dem, har været forpligtet hertil. Den gør desuden
gældende, at Retten har stadfæstet denne fortolkning i Merck m.fl. mod
Kommissionen-kendelsen, a.st., præmis 73 og 74, hvor det fastslås, at en sag skal
afvises, fordi Kommissionen ikke var forpligtet til at høre sagsøgerne, før den
anfægtede retsakt blev vedtaget. Den har herved særlig peget på den
omstændighed, at Kommissionen i nævnte sag udtrykkeligt anerkendte, at det måtte
fastslås, at der forelå en individuel interesse, når der parallelt hermed bestod en
pligt til at høre sagsøgeren på det tidspunkt, hvor akten var under forberedelse
(præmis 34).
- 60.
- Den sagsøgende organisation har på den anden side anført, at den har en
umiddelbar interesse i at påstå direktiv 96/34 annulleret. Den har fremhævet, at
dette direktiv ikke er kendetegnet ved sit indhold, men blot er en stadfæstelse af
en rammeaftale, der tilkom under forhandlinger, der var resultatet af forhandlinger,
ved hvilke dens ret til kollektiv forhandling blev tilsidesat, og at dens kritik derfor
vedrører den måde, som rammeaftalen blev forhandlet på, hvilket for den skaber
en umiddelbar interesse i at anfægte direktiv 96/34. Den har herved henvist til CCE
de la Société générale des grandes sources m.fl. mod Kommissionen-dommen, a.st.
(præmis 38), hvori Retten afslog at anerkende en direkte interesse for de faglige
organisationer, der var sagsøgere, når der ikke var tale om nogen tilsidesættelse af
de rettigheder, der særligt var tillagt repræsentanter for lønmodtagerne.
- 61.
- Den sagsøgende organisation gør således gældende, at den ikke er et retssubjekt,
der blot berøres af indholdet af en fællesskabsretsakt, men et retssubjekt, som i
henhold til højere retsregler i Fællesskabets retsorden, skulle være givet adgang til
at deltage i forhandlingerne om den omtvistede akt. Det er sagsøgerens opfattelse,
at den, når Kommissionen ikke sørgede for, at aftalen blev overholdt, må have
adgang til at anlægge sag ved Retten, hvis opgave det er at føre legalitetskontrol
på fællesskabsplan under et annullationssøgsmål. Organisationen har i øvrigt anført,
at den ikke råder over andre retsmidler, og i al fald ikke har mulighed for at
anlægge et passivitetssøgsmål eller gennemføre en præjudiciel sag, hvorigennem
den kan opnå at et forløb, hvorved dens beføjelser som europæisk
arbejdsmarkedsorganisation er tilsidesat, sanktioneres (Parlamentet mod Rådet-dommen, a.st., præmis 20).
Rettens bemærkninger
- 62.
- I den foreliggende sag skal det afgøres, om et annullationssøgsmål, der er anlagt
af en juridisk person i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4, til anfægtelse af et
direktiv, som Rådet har vedtaget med hjemmel i aftalens artikel 4, stk. 2, kan
admitteres.
- 63.
- Selv om traktatens artikel 173, stk. 4, ikke udtrykkeligt omhandler
formalitetsspørgsmålet i annullationssøgsmål, der er anlagt af juridiske personer til
anfægtelse af et direktiv, fremgår det dog af Domstolens praksis, at denne
omstændighed ikke i og for sig kan begrunde, at et sådant søgsmål afvises fra
realitetsbehandling (jf. herom Domstolens dom af 29.6.1993, sag C-298/89, Gibraltar
mod Rådet, Sml. I, s. 3605, og Domstolens kendelse af 23.11.1995, Asocarne mod
Rådet, a.st.). Domstolen undersøgte således i Asocarne mod Rådet-kendelsen, a.st.,
efter at have fastslået, at den anfægtede retsakt var et direktiv, om der ikke var tale
om en beslutning, der umiddelbart og individuelt berørte sagsøgeren i traktatens
artikel 173, stk. 4's forstand, selv om denne beslutning var blevet truffet i form af
et direktiv. Det må herved fastslås, at fællesskabets institutioner ikke kan udelukke
den retsbeskyttelse, som denne bestemmelse i traktaten giver privatpersoner alene
ved valg af formen for den omhandlede retsakt (jf. Rettens kendelse af 30.9.1997,
sag T-122/96, Federolio mod Kommissionen, Sml. II, s. 1559, præmis 50).
Endvidere er det her i aftalens artikel 4, stk. 2, første afsnit, bestemt, at
»gennemførelsen af de aftaler, der er afsluttet på fællesskabsniveau, sker enten i
henhold til de procedurer og fremgangsmåder, der er særlige for arbejdsmarkedets
parter og medlemsstaterne, eller på områder henhørende under artikel 2, efter
fælles anmodning fra de parter, der har undertegnet aftalen, ved en beslutning
truffet af Rådet på forslag af Kommissionen«. På baggrund heraf kan den blotte
omstændighed, at direktivformen er valgt, ikke i det foreliggende tilfælde give
Rådet mulighed for at hindre private i at udøve den søgsmålskompetence, de har
i henhold til traktaten.
- 64.
- Det må derfor i første række undersøges, om direktiv 96/34 er en almengyldig
retsakt, eller om den må anses for en beslutning, der er truffet i form af et direktiv.
Ved afgørelsen af, om en retsakt har almengyldig karakter, må der ske en
bedømmelse af dens beskaffenhed og de retsvirkninger, den har til formål at have
eller faktisk har (Alusuisse mod Rådet og Kommissionen-dommen, a.st., præmis 8).
- 65.
- I det foreliggende tilfælde er det i artikel 1 i direktiv 96/34 bestemt, at direktivet
»har til formål at iværksætte rammeaftalen vedrørende forældreorlov, der blev
indgået den 14. december 1995 mellem de generelle tværfaglige organisationer
(UNICE, CEEP og EFS), og som findes i bilaget«. Det fremgår nu imidlertid netop
af bestemmelse 1, stk. 1 og 2, i rammeaftalen, der bærer overskriften »Formål og
anvendelsesområde«, at aftalen »indeholder minimumsforskrifter, der skal gøre det
lettere at forene de faglige og familiemæssige opgaver for erhvervsaktive forældre«
og »finder anvendelse på samtlige mandlige og kvindelige arbejdstagere, der har
indgået en arbejdsaftale eller et ansættelsesforhold, der er fastlagt i lovgivningen,
i kollektive overenskomster, eller som følger af fremgangsmåder, der er gældende
i den enkelte medlemsstat«.
- 66.
- Endvidere har den sagsøgende organisation ganske vist kritiseret valget af
direktivformen med henblik på gennemførelse af rammeaftalen i henhold til dennes
artikel 4, stk. 2, men den har ikke gjort gældende, at direktiv 96/34 ikke som
direktiv opfyldte kravene ifølge traktatens artikel 189. Det kan således fastslås, at
dette direktiv 96/34 er stilet til medlemsstaterne (artikel 3), der er forpligtet til at
træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for på et hvilket som helst tidspunkt
at sikre de resultater, der er foreskrevet i direktivet (artikel 2, stk. 1), og at det
efter rammeaftalens ordlyd, hvortil der henvises i direktivets artikel 1, er de
nationale myndigheder, der er kompetente til at bestemme den form og de midler,
hvorved det bliver muligt at nå disse resultater.
- 67.
- Følgelig har direktiv 96/34 efter sin beskaffenhed almengyldig karakter og udgør
ikke en beslutning i traktatens artikel 189's forstand.
- 68.
- Endvidere må det undersøges, om den sagsøgende organisation, selv om direktiv
96/34 som fastslået har karakter af en almengyldig retsakt, ikke desto mindre kan
anses for umiddelbart og individuelt berørt af direktivet.
- 69.
- Der skal her henvises til, at ifølge retspraksis kan under visse omstændigheder selv
en generel retsakt, som finder anvendelse på de pågældende erhvervsdrivende i al
almindelighed, berøre nogle af dem individuelt (jf. dommene Extramet Industrie
mod Rådet, a.st., præmis 13, og Codorniu mod rådet, a.st., præmis 19, samtFederolio mod Kommissionen-kendelsen, a.st., præmis 58). En fysisk eller juridisk
person vil imidlertid kun kunne hævde at være individuelt berørt, såfremt den
omtvistede retsakt rammer ham på grund af visse egenskaber, som er særlige for
ham, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller ham fra alle andre
(Domstolens dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, sml. 1954-1964, s. 411, org. ref.: Rec. s. 197, på s. 223, Rettens dom af 27.4.1995, sag T-12/93,
CCE de Vittel m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1247, præmis 36, samt Federolio
mod Kommissionen-kendelsen, a.st., præmis 59).
- 70.
- De forskellige argumenter, den sagsøgende organisation på dette punkt har
udviklet, bygger alle på en forudsætning om, at organisationen har særlige
rettigheder i forbindelse med processuelle ordninger, der er indført ved aftalen for
at gøre det muligt at vedtage retsakter inden for dennes anvendelsesområde, og at
disse særlige rettigheder er blevet tilsidesat i det foreliggende tilfælde.
- 71.
- For her at kunne afgøre, om den sagsøgende organisation faktisk er berørt af
direktiv 96/34 på grund af visse egenskaber, som er særlige for den, eller på grund
af en faktisk situation, der adskiller den fra alle andre, må særegenhederne ved den
procedure, i hvilken direktivet blev vedtaget, og navnlig de processuelle regler, der
er indført ved aftalen, undersøges. Det fremgår af dennes bestemmelser, at de
retsakter, der er nødvendige for at gennemføre de med den tilsigtede formål, kan
vedtages under iagttagelse af en af to mulige procedurer.
- 72.
- Fælles for de to procedurer er en indledende fase, hvorunder Kommissionen skal
høre arbejdsmarkedets parter i overensstemmelse med aftalens artikel 3, stk. 2 og
3. I aftalens tekst siges der imidlertid intet om, hvilke arbejdsmarkedsorganisationer
der skal være tale om. Kommissionen har derfor i meddelelsen fastlagt forskellige
kriterier, på grundlag af hvilke man kan bestemme de
arbejdsmarkedsorganisationer, hvis repræsentationsevne efter dens opfattelse kan
begrunde, at de høres i denne indledende fase, der er en nødvendig forudsætning
for ethvert fællesskabsinitiativ på grundlag af aftalens bestemmelser. På grundlag
af disse kriterier har Kommissionen udarbejdet en fortegnelse, der findes som bilag
2 til meddelelsen. I punkt 24 heri oplyser Kommissionen, at denne fortegnelse vil
blive revideret på grundlag af de erfaringer, man får i forbindelse med de nye
procedurer. Den sagsøgende organisation er med i denne fortegnelse i sin egenskab
af tværfaglig organisation, der repræsenterer visse kategorier af arbejdstagere eller
virksomheder. Det er i sagen ubestridt, at den sagsøgende organisation i det
foreliggende tilfælde blev hørt af Kommissionen i overensstemmelse med artikel
3, stk. 2 og 3, i aftalen.
- 73.
- Hvad den første procedure angår, følger det af aftalens artikel 2, at Rådet kan
vedtage direktiver i henhold til proceduren i traktatens artikel 189 C og efter
høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedrørende de i aftalens artikel 2,
stk. 1, nævnte spørgsmål, samt - idet det træffer afgørelse med enstemmighed på
forslag af Kommissionen efter høring af Europa-Parlamentet og Det Økonomiske
og Sociale Udvalg - vedrørende de i aftalens artikel 2, stk. 3, nævnte spørgsmål.
Hvad den anden procedure angår, følger det af aftalens artikel 4, at en aftale, der
er indgået på europæisk niveau mellem arbejdsmarkedets organisationer kan
gennemføres enten i henhold til de procedurer og fremgangsmåder, der er særegne
for arbejdsmarkedsorganisationerne og medlemsstaterne, eller for så vidt angår
spørgsmål, der henhører under aftalens artikel 2, efter fælles anmodning fra de
parter, der har undertegnet aftalen ved en beslutning, der træffes af Rådet på
forslag af Kommissionen. Det er denne sidst procedure, der har ført til vedtagelse
af den anfægtede retsakt.
- 74.
- Den anden procedure, der indledes med den høringsfase, der er reguleret ved
aftalens artikel 3, stk. 2 og 3, forløber på følgende måde. Ifølge aftalens artikel 3,
stk. 4, kan arbejdsmarkedets parter i den forbindelse meddele Kommissionen, at
de agter at indlede den i artikel 4 omhandlede procedure. Det oplyses desuden, at
procedurens varighed ikke kan overstige ni måneder, medmindre de pågældende
arbejdsmarkedsorganisationer og Kommissionen i fællesskab er enige om at
forlænge den. Som tidligere anført tilføjes det i bestemmelserne i aftalens artikel
4, at dialogen mellem arbejdsmarkedsorganisationer kan føre til aftaler, der for så
vidt angår de af artikel 2 omfattede spørgsmål kan gennemføres af Rådet efter
fælles anmodning fra de parter, der har undertegnet aftalerne.
- 75.
- Aftalens artikel 3, stk. 4, og artikel 4 er altså således affattet, at det ikke
udtrykkeligt fremgår, hvilke arbejdsmarkedsorganisationer, der deltager i den
forhandling, der omtales. Systemet i de nævnte bestemmelser og forekomsten af
en indledende høringsfase synes imidlertid at vise, at de
arbejdsmarkedsorganisationer, der er berørt af forhandlingerne, i al fald er blandt
de organisationer, som Kommissionen har hørt. Dette betyder dog ikke, at samtlige
arbejdsmarkedsorganisationer, som Kommissionen har hørt, dvs. de
arbejdsmarkedsorganisationer, der findes i fortegnelsen i bilag II til meddelelsen,
har ret til at deltage i de forhandlinger, der indledes. Det må nemlig fastslås, at det
under forhandlingsfasen, som eventuelt starter under den af Kommissionen indledte
høringsfase, alene er de arbejdsmarkedsorganisationer, der ønsker at indlede
forhandlinger, der har initiativet. De arbejdsmarkedsorganisationer, der er berørt
i denne forhandlingsfase, er derfor de organisationer, som gensidigt har
tilkendegivet deres vilje til at indlede den procedure, der er omhandlet i aftalens
artikel 4, og til at gennemføre denne.
- 76.
- I meddelelsens punkt 31, der findes i det afsnit af meddelelsen, der bærer
overskriften »Fra høring til forhandling«, oplyses det i øvrigt, at »arbejdsmarkedets
parter [er] under deres selvstændige forhandlinger ... på ingen måde forpligtet til
at begrænse sig til at behandle indholdet af de forslag, der er under udarbejdelse
i Kommissionen, eller til kun at foreslå ændringer, eftersom det kun er på de
områder, der er omfattet af Kommissionens forslag, der vil kunne gennemføres en
fællesskabsaktion. De pågældende arbejdsmarkedsparter vil være de parter, der
indvilger i at forhandle indbyrdes. Indgåelse af sådanne aftaler er fuldt ud overladt
til de forskellige organisationer. Kommissionen mener dog, at de organisationer, der
underskriver en aftale, bør huske på bestemmelserne om små og mellemstore
virksomheder i artikel 2, stk. 2, i aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken«.
- 77.
- Det fremgår endvidere af meddelelsen, at udfærdigelsen af fortegnelsen i bilag II,
der angiver de arbejdsmarkedsorganisationer, som Kommissionen anser for
repræsentative, alene sker af hensyn til nødvendigheden af at organisere den fase
for høring af arbejdsmarkedsorganisationerne, der er fastlagt ved aftalens artikel
3, stk. 2 og 3. Den nævnes således af Kommissionen alene i den del af
meddelelsen, der omhandler »høring af arbejdsmarkedets parter« (punkt 11-28),
og specielt i punkt 22-28, der har overskriften »De arbejdsmarkedsorganisationer,
der skal høres«, mens Kommissionen ikke nævner den nogetsteds i fremstillingen
om forhandlingsfasen (punkt 29-36 i meddelelsen, der bærer overskriften »Fra
høring til forhandling«).
- 78.
- Det fremgår af de nævnte forhold, at der ikke ved aftalens artikel 3, stk. 2, 3 og 4,
og artikel 4, tillægges nogen arbejdsmarkedsorganisation en almindelig ret uden
hensyn til, hvilke interesser den gør krav på at repræsentere, til at deltage i enhver
forhandling, der indledes i henhold til aftalens artikel 3, stk. 4, selv om alle de
arbejdsmarkedsorganisationer, der er blevet hørt i henhold til aftalens artikel 3, stk.
2 og 3, har adgang til at indlede en sådan forhandling.
- 79.
- Den omstændighed, at sagsøgeren i det foreliggende tilfælde gentagne gange har
anmodet Kommissionen om at kunne deltage i de forhandlinger, som andre
arbejdsmarkedsorganisationer havde indledt, kan ikke alene ændre herved, for det
er alene de berørte arbejdsmarkedsorganisationer og ikke Kommissionen, der er
herre over den egentlige forhandlingsfase.
- 80.
- Endvidere tillægges der ikke ved aftalens artikel 2, stk. 2, første afsnit, den
sagsøgende organisation en ret til at deltage i de i aftalens artikel 3, stk. 4, nævnte
forhandlinger. For selv om det i andet punktum i første afsnit i aftalens artikel 2,
stk. 2, er bestemt, at »ved disse direktiver undgås det at indføre administrative,
økonomiske og retlige forpligtelser, der hæmmer skabelsen og udviklingen af små
og mellemstore virksomheder«, knæsættes ikke ved denne bestemmelse en ret for
repræsentanterne for små og mellemstore virksomheder til automatisk at blive
taget med i samtlige forhandlinger, der indledes af arbejdsmarkedsorganisationer
i henhold til aftalens artikel 3, stk. 4 (jf. CCE de la Société générale des grandes
sources m.fl. mod Kommissionen-dommen, a.st., præmis 29). Der er tale om en
bestemmelse om en materielretlig forpligtelse, hvis overholdelse kan efterprøves af
Fællesskabets retsinstanser på initiativ af hver berørt part under anvendelse af det
i den forbindelse relevante retsmiddel, og ikke blot af den sagsøgende organisation
under et annullationssøgsmål i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4. Heraf
følger, at ingen tværfaglig organisation, der repræsenterer små og mellemstore
virksomheders interesser, uanset hvor stor en repræsentationsevne, den gør krav
på, af aftalens artikel 2, stk. 2, første afsnit, kan udlede, at den har en ret til at
deltage i sådanne forhandlinger.
- 81.
- I øvrigt skal sagsøgerens, navnlig i retsmødet, udviklede argument om, at praksis
viser, at visse materielretlige bestemmelser i fællesskabsretten for at kunne virke
efter hensigten må tilkendes betydning på processuelt plan, forkastes. Den
retspraksis, den sagsøgende organisation i den sammenhæng har påberåbt sigt, gør
det ikke muligt af artikel 2, stk. 2, første afsnit, i aftalen at udlede, at
organisationen har en ret til at deltage i alle forhandlinger, der indledes af
arbejdsmarkedets organisationer i henhold til aftalens artikel 3, stk. 4. Domstolen
har således dels i kendelse af 17. januar 1980 (sag 792/79 R, Camera Care mod
Kommissionen, Sml. s. 119) ikke anerkendt den procesretlige betydning af
materielretlige bestemmelser, in casu traktatens artikel 85 og 86, men har fastlagt
rækkevidden af en bestemmelse, der på forhånd tillagde Kommissionen særlige
beføjelser, nemlig artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962:
Første forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og
artikel 86 (EFT 1959-1962, s. 81). På den anden side har Domstolen i dom af 27.
oktober 1993, sag C-127/92, Enderby, Sml. I, s. 5535, under en præjudiciel sag
udtalt sig om fordelingen af bevisbyrden for så vidt angår beviset for den
diskriminerende karakter af en praksis efter traktatens artikel 119 i forholdet
mellem arbejdsgivere og arbejdstagere. Domstolen har altså ikke i denne sag, til
forskel fra hvad der er tilfældet i nærværende sag, skullet anerkende en
proceduremæssig ret for en privatperson inden for rammerne af en procedure for
en fællesskabsinstitutions vedtagelse af en retsakt.
- 82.
- Af den anførte fremgår i det hele, at den sagsøgende organisation ikke i
betragtning af aftalens bestemmelser, kan gøre krav på enten en generel ret til at
deltage i forhandlingsfasen i den anden i aftalen fastlagte procedure eller konkret
en særlig ret til at deltage i forhandlingen om rammeaftalen.
- 83.
- Dette er dog ikke det eneste forhold, der kan begrunde, at denne sag skal afvises.
Særegenhederne ved den procedure, der førte til vedtagelsen af direktiv 96/34 på
grundlag af aftalens artikel 4, stk. 2, kræver faktisk desuden en undersøgelse af, om
der med Rådets eller Kommissionens mulige undladelse af at opfylde deres
forpligtelser i henhold til denne procedure, er sket en tilsidesættelse af en ret for
den sagsøgende organisation, der på en sådan måde er underkastet Fællesskabets
retsinstansers kontrol, at organisationen kan anses for umiddelbart og individuelt
berørt på grund af visse egenskaber, som er særlige for den, eller på grund af en
faktisk situation, der adskiller den fra alle andre (jf. den ovenfor i præmis 69
nævnte praksis).
- 84.
- Det må i den forbindelse fastslås, at selv om initiativet og ledelsen i den egentlige
forhandlingsfase under den procedure, der er reguleret ved aftalens artikel 3, stk.
4, og artikel 4, udelukkende tilkommer de berørte arbejdsmarkedsorganisationer
(jf. ovenfor i præmis 75 og 76), når disse indgår en aftale som de i fællesskab
ønsker gennemført på fællesskabsniveau i henhold til aftalens artikel 4, stk. 2,
handler Rådet efter forslag fra Kommissionen. De berørte
arbejdsmarkedsorganisationer retter altså deres fælles anmodning til Kommissionen,
som, idet den dermed igen får ledelsen under proceduren, undersøger, om der er
anledning til at forelægge Rådet et forslag i den forbindelse.
- 85.
- Kommissionens virksomhed skal være i overensstemmelse med de principper, der
gælder for dens virksomhed på det socialpolitiske område, således som de specielt
og konkret har fundet udtryk i aftalens artikel 3, stk. 1, hvorefter »det er
Kommissionens opgave at fremme samråd mellem arbejdsmarkedets parter på
fællesskabsplan og at træffe alle de foranstaltninger, der vil kunne lette dialogen
mellem dem, idet den yder vedkommende parter upartisk støtte«. Som både den
sagsøgende organisation og Kommissionen med rette har anført, er det navnligsidstnævntes opgave på det tidspunkt, hvor den igen retmæssigt kan deltage i
procedurens afvikling, at undersøge, om de parter, der har underskrevet denne
aftale, er repræsentative.
- 86.
- Kommissionen har i øvrigt i sin meddelelse forpligtet sig til at kontrollere
repræsentationsevnen hos arbejdsmarkedsorganisationer, der har indgået en aftale,
før den foreslog Rådet at vedtage en beslutning om dennes gennemførelse på
fællesskabsniveau. Den har således i meddelelsens punkt 39 udtalt, at den
»udarbejder ... sine forslag til afgørelse, som den forelægger Rådet, idet den tager
hensyn til de kontraherende parters repræsentative status, deres mandat samt
lovmæssigheden af enhver bestemmelse i den kollektive aftale i forhold til
fællesskabslovgivningen og under overholdelse af bestemmelserne vedrørende små
og mellemstore virksomheder i artikel 2, stk. 2«.
- 87.
- Rådet er på sin side forpligtet til at undersøge, om Kommissionen har opfyldt sine
forpligtelser i henhold til aftalens bestemmelser, idet det ellers kommer til at
godkende en procedurefejl, der vil kunne være af betydning for lovligheden af den
retsakt, som det i sidste ende har vedtaget.
- 88.
- Det bemærkes, at forpligtelsen for Kommissionen og Rådet til at kontrollere, at de
arbejdsmarkedsorganisationer, der har indgået en aftale i henhold til aftalens artikel
3, stk. 4, og artikel 4, og anmoder Rådet om at gennemføre denne aftale på
fællesskabsplan, har stor betydning. De to nævnte institutioners virksomhed på
netop dette stadium i den i de nævnte bestemmelser omhandlede procedure,
bevirker nemlig, at en aftale indgået mellem arbejdsmarkedsorganisationer får et
fællesskabsgrundlag, der har karakter af lovgivning, uden at de traditionelle
procedurer for udarbejdelse af en retsakt, der omfatter Europa-Parlamentets
medvirken, kommer til anvendelse. Det fremgår jo af retspraksis, at Parlamentets
medvirken i lovgivningsproceduren i Fællesskabet på fællesskabsniveau udgør en
refleks af et grundlæggende demokratisk princip, hvorefter folkeslagene deltager
i udøvelsen af magten ved hjælp af en repræsentativ forsamlings medvirken
(Domstolens dom af 1.6.1991, sag C-300/89, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s.
2867, præmis 20, og Domstolens domme af 29.10.1980, sag 138/79, Roquettes
Frères mod Rådet, Sml. s. 3333, præmis 33, og sag 139/79, Maizena mod Rådet,
Sml. s. 3393, præmis 34). Det må i den forbindelse fastslås, at efter denne
retspraksis fremstår de retsakter, som Rådet har vedtaget i henhold til aftalens
artikel 2, som demokratisk funderet i kraft af Europa-Parlamentets medvirken ved
afviklingen af denne første procedure (jf. ovenfor i præmis 73).
- 89.
- Den anden i artikel 3, stk. 4, og artikel 4 i aftalen omhandlede procedure
indeholder derimod intet om Europa-Parlamentets medvirken. Men det er af
hensyn til overholdelsen af det demokratiske princip, som Unionen bygger på,
nødvendigt, at folkenes medvirken i dette forløb - når Europa-Parlamentet ikke
medvirker ved en lovgivningsakts tilblivelse - sikres på anden måde, hvilket her
sker ved deltagelse af de arbejdsmarkedsorganisationer, der har afsluttet den aftale,
som Rådet, når det træffer afgørelse med kvalificeret flertal på forslag af
Kommissionen, gør til et lovgrundlag på fællesskabsplan. For at opfylde kravet
herom, skal Kommissionen og Rådet føre kontrol med, at de pågældende
arbejdsmarkedsorganisationer er repræsentative.
- 90.
- Ved undersøgelsen heraf må de fastslå, om de organisationer, der afslutter aftale
for så vidt angår dennes indhold, tilsammen har en tilstrækkelig stor
repræsentationsevne. Er det ikke tilfældet, må Kommissionen og Rådet afslå at
gennemføre den aftale, der er indgået på fællesskabsniveau. I så fald har de
arbejdsmarkedsorganisationer, som Kommissionen har hørt i henhold til aftalens
artikel 3, stk. 2 og 3, og som ikke har indgået den pågældende aftale, og hvis egen
repræsentationsevne fremdeles i forhold til denne aftales indhold er nødvendig som
supplement til den repræsentationsevne, som aftaleparterne samlet har, en ret til
at forhindre Kommissionen og Rådet i at sørge for aftalens gennemførelse på
fællesskabsplan ved en lovgivningsakt. Den retsbeskyttelse, som en sådan ret må
nyde, indebærer, at de arbejdsmarkedsorganisationer, der ikke har afsluttet aftalen,
men som er kvalificeret som nævnt, når de anlægger er annullationssøgsmål til
anfægtelse af den retsakt fra Rådet, hvorved aftalen gennemføres på
fællesskabsplan i henhold til aftalens artikel 4, stk. 2, må anses for umiddelbart og
individuelt berørt af denne retsakt. Det må i øvrigt herved fastslås, at Domstolen
og Retten tidligere af lignende grunde har admitteret annullationssøgsmål, der var
anlagt til anfægtelse af en almengyldig retsakt, for så vidt som der fandtes en
højere retsregel, hvorefter retsaktens ophavsmand var forpligtet til at tage hensyn
til sagsøgerens særlige stilling (jf. Domstolens dom af 17.1.1985, sag 11/82, Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 207,præmis 11-32, og af 26.6.1990, sag C-152/88, Sofrimport mod Kommissionen, Sml. I, s. 2477, præmis 11, 12 og 13, og
Rettens dom af 14.9.1995, forenede sager T-480/93 og T-483/93, Antillean Rice
Mills m.fl. mod Kommissionen, Sml. II,s. 2305, præmis 37-78).
- 91.
- Det må i det foreliggende tilfælde for det første undersøges, om Kommissionen og
Rådet faktisk har undersøgt, om den samlede repræsentationsevne hos de parter,
der indgik rammeaftalen, har været tilstrækkelig. Det fremgår her af de
oplysninger, Rådet har givet, at en sådan undersøgelse blev gennemført. Rådet og
Kommissionen har således under nærværende sag forklaret, at deres undersøgelse
dels vedrørte spørgsmålet om, hvor stor en repræsentationsevne aftaleparterne
besad, og dels hvilken repræsentationsevne de besad for så vidt angår, aftalens
materielretlige anvendelsesområde. I trettende betragtning til direktiv 96/34 hedder
det i øvrigt, at Kommissionen har udarbejdet det direktivforslag, som blev forelagt
Rådet i henhold til aftalens artikel 4, stk. 2, under hensyntagen til de
underskrivende parters repræsentative status. Desuden har Rådet efter en
anmodning fra Retten i forbindelse med sagens tilrettelæggelse fremlagt uddrag af
de dokumenter fra »Rådets arbejdsgruppe for sociale spørgsmål«, der vedrører
møderne den 22. februar, 5. marts og 12. marts 1996, hvoraf det fremgår, at
spørgsmålet om parternes repræsentationsevne har været genstand for drøftelser
i Rådet.
- 92.
- På baggrund heraf kan de anbringender fra den sagsøgende organisations side,
hvormed det blot gøres gældende, at Kommissionen og Rådet ikke undersøgte
spørgsmålet om rammeaftalens parters repræsentationsevne, ikke skabe tvivl om,
at Kommissionen og Rådet faktisk gennemførte en kontrol heraf, der byggede på
det bevismateriale, Rådet i den forbindelse havde fremlagt. Det må under alle
omstændigheder nævnes, at de forskellige oversigter, Rådet har fremlagt som bilag
til duplikken, og den undersøgelse inden for Kommissionen, som har tjent som
grundlag for opstillingen af arbejdsmarkedsorganisationerne i den fortegnelse, der
findes som bilag II til meddelelsen, hvilken opstilling den sagsøgende organisation
i øvrigt ikke dengang bestred, i al fald viser, at Rådet og Kommissionen skaffede
sig oplysninger om de forskellige i denne sag berørte organisationers repræsentative
status.
- 93.
- Der må dernæst tages stilling til, om undersøgelsen af den samlede
repræsentationsevne hos rammeaftalens parter, som Kommissionen og Rådet har
gennemført, opfyldte de krav, der i den forbindelse må stilles, og som er blevet
fremstillet ovenfor i præmis 83-90.
- 94.
- Det bemærkes først, at rammeaftalens formål er at give minimumsforskrifter for
alle arbejdsforhold, uanset hvilken sammenhæng de optræder i (jf. ovenfor i
præmis 65). De forskellige parter, der har indgået rammeaftalen, må derfor for at
opfylde kravet om en tilstrækkelig samlet repræsentationsevne, være i stand til at
repræsentere alle grupper af virksomheder og arbejdstagere på fællesskabsniveau.
- 95.
- Det må dernæst fastslås, at parterne i rammeaftalen i det foreliggende tilfælde er
de tre arbejdsmarkedsorganisationer, der af Kommissionen anses for generelle
tværfaglige organisationer i fortegnelsen i bilag II til meddelelsen til forskel bl.a. fra
tværfaglige organisationer, der repræsenterer visse kategorier af arbejdstagere og
virksomheder, som den sagsøgende organisation er en af.
- 96.
- Rådet kan således ikke på forhånd kritiseres for på grundlag af den af
Kommissionen gennemførte bedømmelse at have fundet, at parterne i
rammeaftalen var i stand til i forhold til indholdet af denne aftale at fremvise en
tilstrækkelig samlet repræsentationsevne i betragtning af disse organisationers
tværfaglige og generelle karakter.
- 97.
- Selv om den sagsøgende organisation ikke har bestridt, at de organisationer, der
deltog i rammeaftalen, har en tværfaglig karakter, gør den dog gældende, at de to
tværfaglige virksomhedsorganisationer UNICE og CEEP ikke er mere generelle
organisationer end den selv. Den har herved lagt vægt dels på, at den
repræsenterer langt flere små og mellemstore virksomheder af alle mulige
størrelser end UNICE, og dels på, at CEEP alene repræsenterer interesserne hos
de offentlige virksomheder, der i økonomisk henseende ikke er så store som dem,
hvis interesser den forsvarer.
- 98.
- Med hensyn til UNICE må det imidlertid fastslås, at det i sagen er ubestridt, at
UNICE, dengang rammeaftalen blev indgået, repræsenterede virksomheder i den
private sektor af alle mulige størrelser, og at organisationen således var i stand til
at repræsentere små og mellemstore virksomheder og blandt sine medlemmer
havde sammenslutninger af små og mellemstore virksomheder, hvoraf flere i øvrigt
også var medlemmer af den sagsøgende organisation. Af den oversigt, der findes
i bilag II til duplikken (s. 36), som sagsøgeren ikke har haft bemærkninger til i
retsmødet, fremgår det også, at de nationale organisationer, der er medlemmer af
UNICE, omfatter industri-, tjenesteydelses-, handels-, håndværksvirksomheder samt
små og mellemstore virksomheder.
- 99.
- Den sagsøgende organisation kan desuden ikke gøre gældende, at den som
medlemmer har et større antal små og mellemstore virksomheder i sammenligning
med det antal små og mellemstore virksomheder, som er medlemmer af UNICE
og dermed bestride, at UNICE har karakter af en generel organisation. Dette
forhold er mere egnet til at understøtte end til at afsvække det synspunkt, at
UNICE er en generel organisation, hvis opgave er at varetage
virksomhedsinteresser uanset de repræsenterede virksomheders art, mens en
tværfaglig organisation som den sagsøgende i sammenligning hermed må antages
at have et mere specielt virkefelt. Og den sondring, som den sagsøgende
organisation har betonet mellem forsvaret af små og mellemstore virksomheders
interesser, som den kan varetage, og den interessevaretagelse, UNICE er i stand
til at stå for, illustrerer yderligere den sagsøgende organisations specielle sigte, som
er særligt og udelukkende at varetage interesserne for en bestemt gruppe
virksomheder, nemlig små og mellemstore virksomheders interesser, og det
generelle sigte, som UNICE har, nemlig at varetage interesserne for alle
virksomheder i den private sektor, herunder små og mellemstore virksomheders
interesser. Af det anførte følger, at UNICE's karakter af en generel organisation
på det tidspunkt, da rammeaftalen blev indgået, faktisk er bevist.
- 100.
- Hvad CEEP angår har den sagsøgende organisation ikke - selv om den har
minimiseret denne organisations økonomiske betydning - bestridt, at denne
tværfaglige organisation repræsenterer alle virksomheder i den offentlige sektor på
fællesskabsplan, uanset deres størrelse. Organisationens karakter af en generel
organisation, som anerkendes i bilag II til meddelelsen samt i artikel 1 i direktiv
96/34, kan derfor heller ikke skabe tvivl om den undersøgelse af den samlede
repræsentationsevnes tilstrækkelighed, som Rådet og Kommissionen skal
gennemføre. Desuden kan det konstateres, at den omstændighed alene, at CEEP
ikke havde været blandt de organisationer, der indgik rammeaftalen, endeligt ville
have kunnet skabe tvivl om disse organisationers samlede repræsentationsevnes
tilstrækkelighed for så vidt angår rammeaftalens indhold, eftersom en særlig gruppe
virksomheder, nemlig virksomhederne i den offentlige sektor, i så fald slet ikke ville
have været repræsenteret, mens dette ikke, hvis det havde drejet sig om den
sagsøgende organisation, med den stilling, den indtager, ville have været tilfældet.
- 101.
- Det må endvidere undersøges, om den samlede repræsentationsevne for så vidt
angår indholdet af rammeaftalen hos de generelle tværfaglige organisationer, der
har afsluttet denne, var utilstrækkelig, således som sagsøgeren har gjort gældende.
Den sagsøgende organisation har i den forbindelse anført, at dens fravær under de
forhandlinger, der gik forud for rammeaftalen i betragtning af det antal små og
mellemstore virksomheder, som den repræsenterer, og den særlige opmærksomhed,
denne virksomhedsgruppe er genstand for i aftalens artikel 2, stk. 2, første afsnit,
uundgåeligt medfører, at den samlede repræsentationsevne hos de
arbejdsmarkedsorganisationer, der har til opgave at varetage virksomhedernes
interesser, er utilstrækkelig. Den sagsøgende organisation mener i så henseende at
finde et bevis i rammeaftalens indhold, der særligt i strid med kravene ifølge
aftalens artikel 2, stk. 2, er til skade for de små og mellemstore virksomheders
interesser.
- 102.
- Den sagsøgende organisations kritik kan ikke lægges til grund. For det første må
det fastslås, at denne kritik alene bygger på, hvor mange små og mellemstore
virksomheder henholdsvis den selv og UNICE repræsenterer. Selv om dette
talmæssige kriterium kan tillægges betydning ved bedømmelsen af, om den samlede
repræsentationsevne hos deltagerne i rammeaftalen har været tilstrækkelig, kan det
ikke anses for afgørende for så vidt angår dennes indhold. For når denne vedrører
alle arbejdsforhold (jf. ovenfor i præmis 65), er det ikke så meget statusen som
virksomhed som statusen som arbejdsgiver, der har betydning. Men den sagsøgende
organisation har, selv om Rådet har udtalt, at de fleste af dens medlemmer ikke
har nogen ansat overhovedet, idet den navnlig repræsenterer håndværket, ikke
givet konsistente oplysninger, der viser, at det modsatte er tilfældet, selv om Retten
i retsmødet udtrykkeligt har anmodet herom. Den har ved nævnte lejlighed alene
nævnt nogle spredte procenttal vedrørende enkelte af aftalen berørte
medlemsstater.
- 103.
- Det fremgår desuden af de forskellige oversigter, som den sagsøgende organisation
og Rådet har forelagt som bilag henholdsvis til replikken og duplikken, at af de
små og mellemstore virksomheder, den sagsøgende organisation repræsenterer i de
14 medlemsstater, der er berørt af aftalen (5 565 300 ifølge oversigten i bilag I til
replikken; 4 835 658 ifølge oversigten i bilag I til duplikken suppleret med den
sagsøgende organisations besvarelser af Rettens skriftlige spørgsmål, og 6 600 000
ifølge organisationens udtalelser i retsmødet) er en tredjedel (2 200 000 af de
6 600 000 ifølge organisationens oplysninger i retsmødet) eller endog to tredjedele
(3 217 000 af de 4 835 658 ifølge oversigten i bilag I til duplikken) også medlemmer
af en organisation, der repræsenteres af UNICE.
- 104.
- Endvidere kan den sagsøgende organisation ikke på grundlag af aftalens artikel 2,
stk. 2, første afsnit, udlede en grad for repræsentationsevne, der er så høj, at den
uundgåeligt medfører, at afslutningen af en aftale mellem generelle tværfaglige
organisationer uden dens deltagelse ikke opfylder kravet om en tilstrækkelig samlet
repræsentationsevne. Det må nemlig i den forbindelse huskes, at der er tale om en
materielretlig bestemmelse, som enhver berørt part kan kræve overholdt under
anvendelse af egnede retsmidler (jf. ovenfor i præmis 80).
- 105.
- Hvad endelig repræsentationen af små og mellemstore virksomheders interesser
angår, fremgår det af selve ordlyden af rammeaftalen, at de ikke var fraværende
under de forhandlinger, der førte til afslutning af aftalen. Således er det i punkt 12
i de almindelige betingelser til rammeaftalen bestemt, at »nærværende aftale tager
hensyn til nødvendigheden af at forbedre de krav, der følger af socialpolitikken, at
fremme den økonomiske konkurrence i Fællesskabet og at undgå indførsel af
administrative økonomiske og retlige byrder, der modvirker skabelse og udvikling
af små og mellemstore virksomheder«. Ligeledes er det i bestemmelse 2, stk. 3,
litra f), i rammeaftalen bestemt, at medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets
parter bl.a. kan »tillade særlige ordninger, der imødekommer de krav, som små
virksomheders drift og organisering stiller«.
- 106.
- Den kritik, som den sagsøgende organisation har rejst af rammeaftalens indhold
under anbringende af, at der foreligger en tilsidesættelse af rammeaftalens artikel
2, stk. 2, har under alle omstændigheder ikke vist, at der ved rammeaftalens
bestemmelser indføres administrative, økonomiske og juridiske byrder, der
modvirker skabelsen og udviklingen af små og mellemstore virksomheder. Det må
her nævnes, at formålet med artikel 2, stk. 2, første afsnit, i aftalen ikke er at
forbyde vedtagelsen af foranstaltninger, der indebærer administrative, økonomiske
og retlige byrder for de små og mellemstore virksomheder, men mere at sikre, at
de foranstaltninger, der træffes på det sociale område, ikke uforholdsmæssigt
skader skabelsen og udviklingen af små og mellemstore virksomheder ved at
pålægge dem forskellige administrative, økonomiske og juridiske byrder. Det kan
desuden fastslås, at medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter i
overensstemmelse med beskaffenheden af den retsakt fra Rådet, hvorved
rammeaftalen gennemføres, stadig råder over et skøn ved gennemførelsen af de
mindsteforskrifter, der er vedtaget i denne rammeaftale.
- 107.
- Den sagsøgende organisation kan for det første ikke af bestemmelse 2, stk. 3, litra
e) og f), i rammeaftalen udlede, at de mellemstore virksomheder ikke har adgang
til at udskyde den tilkendelse af forældreorlov, som en arbejdstager har ansøgt om.
Det kan faktisk ikke på grundlag af ordlyden af bestemmelse 2, stk. 3, litra e),
gøres gældende, at dette er tilfældet. Det kan desuden konstateres, at fortegnelsen
over grunde til at benytte denne adgang til at udskyde tilkendelse af forældreorlov
ikke er udtømmende, idet den efter selve ordlyden af rammeaftalen som indsat i
parentes kun giver et vist antal eksempler. Den fortolkning af bestemmelse 2, stk.
3, litra e), som den sagsøgende organisation gør sig til talsmand for, kan således
ikke klart lægges til grund. I øvrigt skal bestemmelse 2, stk. 3, litra f), i
rammeaftalen forstås således, at der derved gives en supplerende adgang til at
udforme udøvelsen af retten til en forældreorlov af hensyn til de krav, som stilles
af driften og organiseringen alene i små virksomheder. Denne supplerende særlige
adgang for små virksomheder, indebærer imidlertid ikke som hævdet af den
sagsøgende organisation, at mellemstore virksomheder ikke har retten ifølge
bestemmelse 2, stk. 3, litra e), til at udskyde tilkendelsen af forældreorlov af visse
grunde.
- 108.
- Det må dernæst, selv om det er ubestridt, at rammeaftalen ikke efter sin ordlyd
giver mulighed for bestemmelser, der gør undtagelse fra beskyttelsen mod
afskedigelse i tilfælde af, at arbejdsgiverens økonomiske interesser modvirkes ved
arbejdsaftalens opretholdelse under og efter forældreorloven, fastslås, at den
sagsøgende organisation ikke - også bortset fra, at muligheden for at anerkende en
adgang for arbejdsgiveren til at afbryde ansættelsesforholdet i anledning af
forældreorloven berøver selve begrebet forældreorlov ethvert indhold - ikke har
bevist og heller ikke for Retten forklaret, på hvilken måde en sådan manglende
adgang for små og mellemstore virksomheder konkret svarer til, at der pålægges
dem en administrativ, økonomisk og juridisk byrde, der modvirker skabelsen og
udviklingen af små og mellemstore virksomheder.
- 109.
- Endelig er rammeaftalens bestemmelser om forældreorlovens varighed heller ikke
som sådanne i stand til at udgøre en overtrædelse af aftalens artikel 2, stk. 2, første
afsnit. For rammeaftalens bestemmelse 2, stk. 1, fastlægger en absolut
mindstevarighed for forældreorlov på tre måneder uden at der samtidig generelt
og absolut indføres en højestevarighed, der kan fastlægges på
gennemførelsesstadiet. I bestemmelsen hedder det således, at »i henhold til
nærværende aftale tilkendes der med forbehold af bestemmelse 2.2, såvel mandlige
som kvindelige arbejdstagere en individuel ret til forældreorlov i anledning af et
barns fødsel eller adoption, der gør det muligt for dem at tage sig af dette barn i
mindst tre måneder, indtil barnet opnår en vis alder på indtil 8 år, som
medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter fastlægger nærmere«. De ord,
der anvendes i denne bestemmelse viser således dels, at denne bestemmelse ikke
pålægger administrative, økonomiske og retlige byrder, der modvirker skabelsen og
udviklingen af små og mellemstore virksomheder, og dels at de personer, hvis
opgave det bliver at gennemføre rammeaftalen, fortsat har betydelige
skønsbeføjelser.
- 110.
- Det følger heraf, at Kommissionen og Rådet i overensstemmelse med deres
forpligtelser navnlig i forbindelse med iagttagelsen af det grundlæggende
demokratiske princip med rette er nået til det resultat, at den samlede
repræsentationsevne hos deltagerne i rammeaftalen var tilstrækkelig stor for så vidt
angår dennes indhold til, at den kunne gennemføres på fællesskabsniveau ved en
af Rådet vedtaget lovgivningsakt i overensstemmelse med aftalens artikel 4, stk. 2.
Det skal fremhæves, at konstateringen heraf, der alene kan have gyldighed i det
konkrete tilfælde, hverken er til skade for den sagsøgende organisations særlige
repræsentationsevne som en tværfaglig organisation, der specielt og udelukkende
repræsenterer interesserne i små og mellemstore virksomheder eller bedømmelsen
af tilstrækkeligheden af den samlede repræsentationsevne hos de
arbejdsmarkedsorganisationer, der deltager i enhver anden aftale, som Rådet
anmodes om at gennemføre i henhold til aftalens artikel 4, stk. 2.
- 111.
- Den sagsøgende organisation har således ikke kunnet godtgøre, at den i det
foreliggende tilfælde i betragtning af sin repræsentationsevne adskilte sig fra alle
de andre arbejdsmarkedsorganisationer, som Kommissionen hørte, og som ikke har
deltaget i rammeaftalen, og at den derfor retmæssigt kunne kræve, at Rådet
modsatte sig gennemførelsen af rammeaftalen på fællesskabsplan (jf. ovenfor i
præmis 90).
- 112.
- Af det anførte følger i det hele, at den sagsøgende organisation ikke berøres af
direktiv 96/34 som følge af en faktisk situation, der er særegen for den, eller særlige
egenskaber, der adskiller den fra alle andre, og derfor ikke i den foreliggende sag
kan anses for individuelt berørt af nævnte direktiv. Sagen skal derfor afvises.
Sagens omkostninger
- 113.
- I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part
at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren og
de parter, der har interveneret til støtte for sagsøgeren, har tabt sagen og Rådet
har nedlagt påstand om, at de tilpligtes at betale sagens omkostninger, og
sagsøgeren og intervenienterne dømmes derfor til at betale Rådets omkostninger.
- 114.
- I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, bærer de medlemsstater og
institutioner, der har interveneret i sagen, deres egne omkostninger. Kommissionen,
der har interveneret i sagen, bør derfor afholde sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Udvidede Afdeling)
1) Sagen afvises.
2) Sagsøgeren og de parter, der har interveneret til støtte for sagsøgeren,
dømmes til at betale Rådets omkostninger.
3) Kommissionen betaler sine egne omkostninger.
LindhGarcía-Valdecasas
Lenaerts
Cooke Jaeger
|
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 17. juni 1998.
H. Jung
P. Lindh
Justitssekretær
Afdelingsformand