Zaak T‑584/13

BASF Agro BV e.a.

tegen

Europese Commissie

„Gewasbeschermingsmiddelen – Werkzame stof fipronil – Herziening van de goedkeuring – Artikel 21 van verordening (EG) nr. 1107/2009 – Verbod op het gebruik en de verkoop van zaden die zijn behandeld met gewasbeschermingsmiddelen die de betrokken werkzame stof bevatten – Artikel 49, lid 2, van verordening nr. 1107/2009 – Voorzorgsbeginsel – Effectbeoordeling”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Eerste kamer – uitgebreid) van 17 mei 2018

1.      Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Rechtstreeks geraakt – Criteria – Verordening van de Commissie waarbij de lidstaten die toelatingen voor gewasbeschermingsmiddelen met een bepaalde actieve stof hebben verleend, worden verplicht deze te wijzigen of in te trekken – Beroep van een onderneming die deze stof produceert en in de handel brengt – Ontvankelijkheid

(Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordeningen nr. 540/2011 en nr. 781/2013 van de Commissie)

2.      Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Individueel geraakt – Criteria – Verordening van de Commissie waarbij de lidstaten die toelatingen voor gewasbeschermingsmiddelen met een bepaalde actieve stof hebben verleend, worden verplicht deze te wijzigen of in te trekken – Beroep van een onderneming die deze stof produceert en in de handel brengt – Ontvankelijkheid

(Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordeningen nr. 540/2011 en nr. 781/2013 van de Commissie)

3.      Beroep tot nietigverklaring – Voorwaarden voor ontvankelijkheid – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Beroep ingesteld door verschillende verzoekers tegen hetzelfde besluit – Procesbevoegdheid van een van hen – Ontvankelijkheid van het beroep in zijn geheel

(Art. 263, vierde alinea, VWEU)

4.      Bescherming van de volksgezondheid – Risicobeoordeling – Toepassing van het voorzorgsbeginsel – Draagwijdte – Begrippen „risico” en „gevaar” – Vaststelling van het voor de samenleving onaanvaardbaar geachte risiconiveau – Bevoegdheid van de in de toepasselijke regeling aangewezen instelling van de Unie

(Art. 191, lid 2, VWEU)

5.      Landbouw – Harmonisatie van de wetgevingen – Op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen – Verordening nr. 1107/2009 – Herziening van de goedkeuring van een werkzame stof – Intrekking of wijziging van de goedkeuring wegens het niet-voldoen aan de goedkeuringscriteria – Bewijslast rustend op de Commissie

(Verordening nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4 en 21, lid 3; richtlijn 91/414 van de Raad)

6.      Landbouw – Harmonisatie van de wetgevingen – Op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen – Verordening nr. 1107/2009 – Vaststelling van beperkende maatregelen voor het gebruik en de verkoop van producten die een bepaalde werkzame stof bevatten – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Rechterlijke toetsing – Omvang

(Verordening nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad)

7.      Landbouw – Harmonisatie van de wetgevingen – Op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen – Verordening nr. 1107/2009 – Herziening van de goedkeuring van een werkzame stof – Inleiding van de procedure wanneer sprake is van nieuwe studies die aanleiding geven tot twijfel over de vraag of de goedkeuringscriteria zijn vervuld – Toelaatbaarheid – Begrip „nieuwe studies”

(Verordening nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4 en 21, lid 1)

8.      Landbouw – Harmonisatie van de wetgevingen – Op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen – Verordening nr. 1107/2009 – Herziening van de goedkeuring van een werkzame stof – Verzoek om herziening van een lidstaat in het licht van nieuwe wetenschappelijke en technische kennis en monitoringgegevens – Begrip „monitoringgegevens”

(Verordening nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad, art. 21, lid 1)

9.      Landbouw – Harmonisatie van de wetgevingen – Op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen – Verordening nr. 1107/2009 – Herziening van de goedkeuring van een werkzame stof – Verzoek om herziening van een lidstaat in het licht van nieuwe wetenschappelijke en technische kennis en monitoringgegevens – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie wat de noodzaak van een herziening betreft

(Verordening nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad, art. 21, lid 1)

10.    Landbouw – Harmonisatie van de wetgevingen – Op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen – Verordening nr. 1107/2009 – Vaststelling van beperkende maatregelen voor het gebruik en de verkoop van producten die een bepaalde werkzame stof bevatten – Voorafgaande beoordeling van de risico’s voor de menselijke gezondheid en het milieu – Toepassing van het voorzorgsbeginsel – Draagwijdte

(Art. 191, lid 2, VWEU; verordening nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 8 en art. 1, lid 4, 4, 21, lid 3, 69 en 70)

11.    Recht van de Europese Unie – Beginselen – Voorzorgsbeginsel – Draagwijdte – Richtsnoeren voor de toepassing van het beginsel – Wijze van onderzoek van de voordelen en lasten van al dan niet handelen

(Art. 191, lid 2, VWEU; mededeling COM (2000) 1 definitief van de Commissie, punt 6.3.4)

12.    Landbouw – Harmonisatie van de wetgevingen – Op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen – Verordening nr. 1107/2009 – Vaststelling van beperkende maatregelen voor het gebruik en de verkoop van producten die een bepaalde werkzame stof bevatten – Voorafgaande beoordeling van de risico’s voor de menselijke gezondheid en het milieu – Verplichting voor de Commissie om een effectbeoordeling te maken – Niet-nakoming – Schending van het voorzorgsbeginsel

(Art. 11 VWEU, 114, lid 3, VWEU en 191, lid 2, VWEU; verordening nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad; mededeling COM (2000) 1 definitief van de Commissie, punt 6.3.4)

1.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 33, 35‑42)

2.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 44, 45)

3.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punt 49)

4.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 58, 59, 61, 62, 64‑75)

5.      Uit de bewoordingen en de opzet van de relevante bepalingen van verordening nr. 1107/2007 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen blijkt dat de bewijslast dat aan de goedkeuringsvoorwaarden van artikel 4 van deze verordening is voldaan, in beginsel op de aanvrager van de goedkeuring rust, zoals uitdrukkelijk was bepaald in richtlijn 91/414 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen.

Echter, in het kader van een herziening vóór het einde van de goedkeuringsperiode is het aan de Commissie om aan te tonen dat niet langer aan de voorwaarden voor goedkeuringen wordt voldaan. Het is immers aan de partij die zich op een wettelijke bepaling beroept – in casu artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 – om te bewijzen dat de voorwaarden voor toepassing van die bepaling zijn vervuld. In dit verband kan het feit dat, in geval van wetenschappelijke onzekerheid, redelijke twijfels betreffende de onschadelijkheid van een werkzame stof die op het niveau van de Unie is goedgekeurd een voorzorgsmaatregel kunnen rechtvaardigen, niet worden gelijkgesteld met een omkering van de bewijslast. Niettemin voldoet de Commissie aan haar bewijsplicht indien zij vaststelt dat de conclusie, bij de oorspronkelijke goedkeuring, dat aan de in artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 bedoelde goedkeuringscriteria was voldaan, is ontkracht door latere ontwikkelingen op het gebied van regelgeving of op technisch gebied.

Zo kwijt de Commissie zich rechtens genoegzaam van de bewijsplicht die in het licht van artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 op haar rust, indien zij kan aantonen dat in het licht van een wijziging van het regelgevingskader, die heeft geleid tot een aanscherping van de goedkeuringsvoorwaarden, de gegevens die afkomstig zijn van onderzoeken die zijn uitgevoerd met het oog op de initiële goedkeuring niet volstonden om alle risico’s voor bijen in verband met de werkzame stof, zoals bepaalde wijzen van blootstelling, in kaart te brengen. Het voorzorgsbeginsel vereist immers dat de goedkeuring van een werkzame stof wordt ingetrokken of gewijzigd wanneer er sprake is van nieuwe gegevens die de eerdere conclusie dat die stof voldoet aan de criteria van artikel 4 van verordening nr. 1107/2009, ontkrachten. In deze context kan de Commissie er overeenkomstig het gemene bewijsrecht mee volstaan, ernstige en concludente aanwijzingen te verschaffen op basis waarvan, zonder voorbij te gaan aan de wetenschappelijke onzekerheid, redelijkerwijze kan worden betwijfeld of de betrokken werkzame stof aan de goedkeuringscriteria voldoet.

(zie punten 86, 89‑91)

6.      Teneinde de doelstellingen die haar zijn toegewezen bij verordening nr. 1107/2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen doelmatig te kunnen nastreven, en gelet op de ingewikkelde technische evaluaties die zij moet maken, moet de Commissie een ruime discretionaire bevoegdheid worden toegekend. Dit geldt met name voor beslissingen op het gebied van risicobeheer die zij ingevolge die verordening moet nemen.

De uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid is echter niet aan rechterlijke toetsing onttrokken. In dit verband moet de Unierechter in het kader van deze toetsing nagaan of de procedurevoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten waarop de Commissie zich baseert juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten dan wel van misbruik van bevoegdheid. Teneinde te kunnen vaststellen dat de Commissie bij de beoordeling van complexe feiten een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt die de nietigverklaring van de bestreden handeling rechtvaardigt, moeten de door verzoeker aangevoerde bewijzen afdoende zijn om de in de handeling weergegeven beoordeling van de feiten te ontzenuwen. Onder voorbehoud van deze plausibiliteitstoetsing is het niet aan de Unierechter om zijn beoordeling van complexe feiten in de plaats stellen van die van degene die de handeling heeft vastgesteld.

Bovendien is in gevallen waarin een instelling over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, het toezicht op de inachtneming van de door de rechtsorde van de Unie in administratieve procedures verleende waarborgen van fundamenteel belang. Tot die waarborgen behoren met name de verplichting voor de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken en die om haar beslissing toereikend te motiveren. Zo is een zo grondig mogelijke wetenschappelijke evaluatie van de risico’s op grond van wetenschappelijke adviezen, gebaseerd op de beginselen van deskundigheid, doorzichtigheid en onafhankelijkheid, een belangrijke procedurele waarborg om de wetenschappelijke objectiviteit van de maatregelen te garanderen en te vermijden dat arbitraire maatregelen worden genomen.

(zie punten 92‑96)

7.      Opdat de Commissie krachtens artikel 21, lid 1, van verordening nr. 1107/2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen de goedkeuring van een werkzame stof opnieuw kan bekijken, volstaat het dat er nieuw onderzoek bestaat [te weten onderzoek dat in het kader van een eerdere beoordeling van de betrokken stof nog niet door de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) of de Commissie in aanmerking is genomen] waarvan de resultaten, ten opzichte van de kennis die bij de eerdere beoordeling beschikbaar was, aanleiding geven tot bezorgdheid over de vraag of de goedkeuringsvoorwaarden van artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 nog steeds zijn vervuld, zonder dat in dit stadium hoeft te worden nagegaan of deze bezorgdheid daadwerkelijk is gegrond, aangezien dit juist tijdens de herziening zelf moet worden getoetst.

Om te kunnen vaststellen of de voorwaarden van artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 niet langer zijn vervuld, gelet op met name de door deze verordening nagestreefde beschermingsdoelstelling, moet de Commissie namelijk een onderzoek kunnen beginnen, ook al wekt de nieuwe wetenschappelijke en technische kennis slechts een relatief geringe mate van twijfel. Dit kan niettemin niet inhouden dat de Commissie volledig vrij is in haar beoordeling. Het begrip „nieuwe wetenschappelijke en technische kennis” kan immers niet uitsluitend worden opgevat in temporele zin, maar omvat tevens een kwalitatieve component, die overigens geldt voor zowel de kwalificatie van „nieuw” als die van „wetenschappelijk”. Hieruit volgt dat de drempel voor de toepassing van artikel 21, lid 1, van verordening nr. 1107/2009 niet is bereikt indien de „nieuwe [...] kennis” louter betrekking heeft op simpele herhalingen van eerdere kennis, nieuwe veronderstellingen zonder gegronde basis alsmede op politieke overwegingen die geen verband houden met de wetenschap. De „nieuwe wetenschappelijke en technische kennis” moet uiteindelijk dus daadwerkelijk relevant zijn voor de beoordeling of de goedkeuringsvoorwaarden van artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 nog steeds zijn vervuld.

Wat de definitie van het niveau van eerdere wetenschappelijke en technische kennis betreft, kan het eerdere kennisniveau bovendien niet het niveau zijn dat onmiddellijk aan de publicatie van de nieuwe kennis voorafgaat, maar is dit veeleer het niveau ten tijde van de vorige risicobeoordeling van de betrokken stof. Ten eerste vormt deze eerdere beoordeling immers een stabiele referentiedrempel, aangezien zij een overzicht bevat van de kennis die toen beschikbaar was. Ten tweede zou, indien aan de hand van het kennisniveau dat direct voorafgaand aan de publicatie van kennis bestond werd afgemeten of deze kennis nieuw was, geen rekening kunnen worden gehouden met een geleidelijke ontwikkeling van wetenschappelijke en technische kennis, die niet noodzakelijkerwijze bij elke stap op zich aanleiding geeft tot bezorgdheid, maar hiertoe in haar geheel wel aanleiding kan geven.

(zie punten 110‑112, 114)

8.      De „monitoringgegevens” in de zin van artikel 21, lid 1, van verordening nr. 1107/2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, zijn gegevens die zijn verzameld na de daadwerkelijke toepassing in het veld van gewasbeschermingsmiddelen die een krachtens die verordening goedgekeurde stof bevatten. Dergelijke monitoringgegevens – of zij nu al dan niet zijn verzameld in het kader van een toezichtprogramma – kunnen niet worden gelijkgesteld met gegevens die zijn gegenereerd in veldstudies wat de vraag betreft of zij kunnen dienen als grondslag voor specifieke conclusies over het al dan niet bestaan van een oorzakelijk verband. Veldstudies zijn namelijk duidelijk geparametriseerde wetenschappelijke experimenten met een controlegroep, terwijl de toezichtstudies observatiestudies (zonder interventie) zijn, waarvan de parameters niet worden vastgesteld. Bijgevolg verschilt de kwaliteit van de gegevens die door deze twee soorten onderzoek worden gegenereerd, met name wat betreft de mate waarin zij kunnen dienen als grond voor conclusies over verbanden tussen oorzaak en gevolg van een waargenomen verschijnsel of over het ontbreken van een causaal verband, indien geen verschijnsel is waargenomen.

Hieruit volgt dat, ofschoon toezichtstudies aanwijzingen aan het licht kunnen brengen voor het bestaan van een risico, deze, in tegenstelling tot veldonderzoek, niet kunnen dienen als bewijs dat een risico ontbreekt.

(zie punten 128, 132, 134, 136)

9.      Uit artikel 21, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1107/2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen blijkt dat de Commissie, ook al moet zij rekening houden met het verzoek van een lidstaat om de goedkeuring van een werkzame stof te herzien, vrij blijft in haar beoordeling van de vraag of een dergelijke herziening moet worden verricht in het licht van de nieuwe beschikbare wetenschappelijke kennis. Dit vormt overigens een bescherming van de producenten van goedgekeurde werkzame stoffen tegen ongegronde of zelfs onrechtmatige verzoeken om herziening, die door de lidstaten zouden kunnen worden ingediend.

Wat betreft de rol van de monitoringgegevens in het kader van het besluit om tot herziening over te gaan: dergelijke gegevens zijn uitsluitend in die alinea, tweede zin, vermeld ter beschrijving van de voorwaarden waaronder de lidstaten kunnen verzoeken om herziening van een goedkeuring, en niet ter beschrijving van de voorwaarden waaronder de Commissie kan besluiten om een herzieningsprocedure in te leiden. Deze laatste voorwaarden zijn namelijk vastgesteld in artikel 21, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1107/2009, dat uitsluitend bepaalt dat rekening wordt gehouden met nieuwe wetenschappelijke en technische kennis.

(zie punten 137, 138)

10.    Het voorzorgsbeginsel is niet alleen van toepassing in gevallen waarin onzeker is of een risico bestaat, maar kan ook worden toegepast in het geval waarin is aangetoond dat een risico bestaat en de Commissie moet beoordelen of dit risico al dan niet aanvaardbaar is, dan wel moet beoordelen hoe dit risico in het kader van het beheer ervan het hoofd moet worden geboden.

Wat betreft de toepassing van dit beginsel in het kader van verordening nr. 1107/2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, blijkt uit overweging 8 en artikel 1, lid 4, dat alle bepalingen van deze verordening zijn gestoeld op het voorzorgsbeginsel om te garanderen dat werkzame stoffen of gewasbeschermingsmiddelen niet schadelijk zijn voor met name het milieu. Hieruit volgt dat elke handeling die is vastgesteld op grond van die verordening ipso jure is gestoeld op het voorzorgsbeginsel. Deze grondslag is niet beperkt tot de artikelen 69 en 70 van verordening nr. 1107/2009 die betrekking hebben op de spoedprocedures. Het voorzorgsbeginsel dient te worden toegepast voor de beoordeling van de goedkeuringscriteria van artikel 4 van deze verordening, waarnaar wordt verwezen door artikel 21, lid 3, ervan.

(zie punten 153, 154, 156)

11.    Punt 6.3.4 van de mededeling van de Commissie over het voorzorgsbeginsel bepaalt dat de voordelen en de lasten van al dan niet handelen moeten worden bestudeerd. De opzet en de omvang van dit onderzoek worden daarentegen niet nader beschreven. Meer bepaald vloeit hieruit niet voort dat de betrokken autoriteit verplicht is een specifieke beoordelingsprocedure in te leiden die uitmondt in bijvoorbeeld een officieel schriftelijk beoordelingsverslag. Daarenboven blijkt uit de tekst dat de autoriteit die het voorzorgsbeginsel toepast, beschikt over een aanzienlijke beoordelingsmarge met betrekking tot de analysemethoden. Ofschoon in de mededeling wordt vermeld dat het onderzoek een economische analyse moet omvatten, moet de betrokken autoriteit immers in ieder geval ook niet-economische overwegingen meewegen. Bovendien wordt uitdrukkelijk benadrukt dat, in bepaalde omstandigheden, minder gewicht moet worden toegekend aan economische overwegingen dan aan andere, als zeer belangrijk erkende belangen: als voorbeeld worden uitdrukkelijk milieu of gezondheid genoemd.

Bovendien is het niet noodzakelijk dat de economische kosten-batenanalyse wordt gemaakt op basis van een precieze berekening van de respectieve kosten van het beoogde handelen en van niet handelen. Dergelijke precieze berekeningen zijn in de meeste gevallen onmogelijk te maken, omdat in de context waarin het voorzorgsbeginsel wordt toegepast, de uitkomst daarvan afhangt van diverse variabelen die per definitie onbekend zijn. Immers, als alle gevolgen van optreden en van niet optreden bekend waren, behoefde geen beroep te worden gedaan op het voorzorgsbeginsel, maar zou kunnen worden beslist op basis van zekerheden. Als conclusie kan worden gesteld dat aan de vereisten van de mededeling over het voorzorgsbeginsel is voldaan, zodra de betrokken autoriteit daadwerkelijk kennis heeft genomen van de positieve en negatieve, economische en andere effecten die kunnen worden veroorzaakt door het beoogde handelen en door het niet handelen, en dat zij daarmee bij haar besluit rekening heeft gehouden. Het is daarentegen niet noodzakelijk dat deze effecten nauwkeurig worden berekend indien dat niet mogelijk is of onevenredig veel inspanning zou vergen.

(zie punten 162, 163)

12.    Het is, op grond van artikel 11 VWEU en artikel 114, lid 3, VWEU, inderdaad erkend dat, in het kader van de toepassing van verordening nr. 1107/2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, aan de bescherming van het milieu een groter belang toekomt dan aan economische overwegingen, zodat zij zelfs aanzienlijke negatieve economische gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers kan rechtvaardigen, welke formulering overigens is overgenomen in punt 6.3.4 van de mededeling van de Commissie over het voorzorgsbeginsel.

In de algemene bevestiging van een dergelijk beginsel kan echter geen geanticipeerde uitvoering van een beoordelingsbevoegdheid door de wetgever worden gezien, die de Commissie kan ontslaan van de verplichting een analyse te maken van de voordelen en de lasten van een concrete maatregel. Een effectbeoordeling heeft immers betrekking op een concrete maatregel voor de beheersing van het risico; een dergelijke analyse mag dus alleen worden uitgevoerd als rekening wordt gehouden met de specifieke relevante omstandigheden die in dit geval prevaleren, en niet op algemene wijze en op voorhand voor alle gevallen waarin een norm wordt toegepast. Wanneer er geen gedocumenteerd bewijs van deze beoordeling bestaat, volstaat het niet dat het college van Commissarissen van de Commissie kennis heeft gekregen van een andere effectbeoordeling die is uitgevoerd ten behoeve van een eerdere beslissing. Het ontbreken van de effectbeoordeling vormt een schending van het voorzorgsbeginsel.

Overigens vormt de in punt 6.3.4 van de mededeling over het voorzorgsbeginsel geformuleerde verplichting om een effectbeoordeling te maken, uiteindelijk slechts een specifieke uitdrukking van het evenredigheidsbeginsel. Er kan dan ook niet op goede gronden worden betoogd dat de Commissie, in het kader van de toepassing van verordening nr. 1107/2009, zou zijn vrijgesteld van de eerbiediging van dit beginsel, althans wat betreft het economische onderdeel ervan. Het is onverenigbaar met het evenredigheidsbeginsel om te stellen dat de Commissie op een gebied waar zij over een ruime beoordelingsmarge beschikt maatregelen zou mogen treffen zonder een beoordeling te maken van de voor‑ en nadelen ervan. Het feit dat de overheid beoordelingsbevoegdheid wordt toegekend brengt namelijk noodzakelijkerwijs en onvermijdelijk de verplichting mee om deze bevoegdheid uit te oefenen en rekening te houden met alle informatie die hiervoor relevant is. Dit geldt temeer bij de toepassing van het voorzorgsbeginsel, waarbij de overheid niet op basis van wetenschappelijke zekerheid, maar op basis van onzekerheid maatregelen treft die de rechten van burgers beperken: indien de burger moet accepteren dat hem een economische activiteit kan worden verboden, terwijl het zelfs niet zeker is dat deze activiteit een onaanvaardbaar risico meebrengt, moet ten minste van de overheid worden verlangd dat zij de gevolgen van haar handelen volledig, voor zover mogelijk, voor de verschillende op het spel staande belangen afweegt tegen de mogelijke gevolgen van haar niet-handelen.

(zie punten 168‑170, 173)