Sprawa T‑584/13
BASF Agro BV i in.
przeciwko
Komisji Europejskiej
Środki ochrony roślin – Substancja czynna o nazwie fipronil – Przegląd zatwierdzenia – Artykuł 21 rozporządzenia (WE) nr 1107/2009 – Zakaz stosowania i sprzedaży nasion zaprawionych środkami ochrony roślin zawierającymi daną substancję czynną – Artykuł 49 ust. 2 rozporządzenia nr 1107/2009 – Zasada ostrożności – Ocena skutków
Streszczenie – wyrok Sądu (pierwsza izba w składzie powiększonym) z dnia 17 maja 2018 r.
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Bezpośrednie oddziaływanie – Kryteria – Rozporządzenie Komisji nakładające na państwa członkowskie, które udzieliły zezwoleń na środki ochrony roślin zawierające określoną substancję czynną, obowiązek ich zmiany lub cofnięcia – Skarga przedsiębiorstwa produkującego i wprowadzającego do obrotu tę substancję – Dopuszczalność
(art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenia Komisji: nr 540/2011, nr 781/2013)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Indywidualne oddziaływanie – Kryteria – Rozporządzenie Komisji nakładające na państwa członkowskie, które udzieliły zezwoleń na środki ochrony roślin zawierające określoną substancję czynną, obowiązek ich zmiany lub cofnięcia – Skarga przedsiębiorstwa produkującego i wprowadzającego do obrotu tę substancję – Dopuszczalność
(art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenia Komisji: nr 540/2011, nr 781/2013)
3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Przesłanki dopuszczalności – Osoby fizyczne lub prawne – Skarga wniesiona przez kilku skarżących na tę samą decyzję – Legitymacja procesowa jednego z nich – Dopuszczalność skargi w całości
(art. 263 akapitczwarty TFUE)
4. Ochrona zdrowia publicznego – Ocena ryzyka – Stosowanie zasady ostrożności – Zakres – Pojęcia ryzyka i zagrożenia – Określenie poziomu ryzyka uznanego za nie do przyjęcia przez społeczeństwo – Kompetencja instytucji Unii określona przez właściwe przepisy
(art. 191 ust. 2 TFUE)
5. Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw – Wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin – Rozporządzenie nr 1107/2009 – Przegląd zatwierdzenia substancji czynnej – Wycofanie lub zmiana zatwierdzenia, z uwagi na niespełnienie kryteriów zatwierdzenia – Ciężar dowodu spoczywający na Komisji
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1107/2009, art. 4, art. 21 ust. 3; dyrektywa Rady 91/414)
6. Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw – Wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin – Rozporządzenie nr 1107/2009 – Przyjęcie środków ograniczających w zakresie stosowania i sprzedaży produktów zawierających określoną substancję czynną – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Kontrola sądowa – Zakres
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1107/2009)
7. Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw – Wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin – Rozporządzenie nr 1107/2009 – Przegląd zatwierdzenia substancji czynnej – Wszczęcie procedury w wypadku nowych badań wzbudzających wątpliwości co do spełnienia kryteriów zatwierdzenia – Dopuszczalność – Pojęcie nowych badań
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1107/2009, art. 4, art. 21 ust. 1)
8. Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw – Wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin – Rozporządzenie nr 1107/2009 – Przegląd zatwierdzenia substancji czynnej – Wniosek państwa członkowskiego o przegląd w świetle nowej wiedzy naukowej i technicznej oraz danych z monitorowania – Pojęcie danych z monitorowania
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1107/2009, art. 21 ust. 1)
9. Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw – Wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin – Rozporządzenie nr 1107/2009 – Przegląd zatwierdzenia substancji czynnej – Wniosek państwa członkowskiego o przegląd w świetle nowej wiedzy naukowej i technicznej oraz danych z monitorowania – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji w odniesieniu do konieczności przeglądu
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1107/2009, art. 21 ust. 1)
10. Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw – Wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin – Rozporządzenie nr 1107/2009 – Przyjęcie środków ograniczających w zakresie stosowania i sprzedaży produktów zawierających określoną substancję czynną – Uprzednia ocena zagrożenia dla zdrowia ludzi lub środowiska – Stosowanie zasady ostrożności – Zakres
(art. 191 ust. 2 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1107/2009, motyw 8, art. 1 ust. 4, art. 4, art. 21 ust. 3, art. 69, 70)
11. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Zasada ostrożności – Zakres – Wytyczne w sprawie stosowania tej zasady – Sposoby dokonywania analizy korzyści i kosztów wynikających z działania lub braku działania
(art. 191 ust. 2, TFUE; komunikat Komisji COM(2000)1 wersja ostateczna, pkt 6.3.4)
12. Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw – Wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin – Rozporządzenie nr 1107/2009 – Przyjęcie środków ograniczających w zakresie stosowania i sprzedaży produktów zawierających określoną substancję czynną – Uprzednia ocena zagrożenia dla zdrowia ludzi lub środowiska – Obowiązek przeprowadzenia przez Komisję oceny skutków – Uchybienie – Naruszenie zasady ostrożności
(art. 11 TFUE, art. 114 ust. 3 TFUE, art. 191 ust. 2 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1107/2009; komunikat Komisji COM(2000) 1 wersja ostateczna, pkt 6.3.4)
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 33, 35–42)
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 44, 45)
3. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 49)
4. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 58, 59, 61, 62, 64–75)
5. Ze sformułowania oraz ze struktury istotnych przepisów rozporządzenia nr 1107/2009 dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin wynika, że co do zasady na autorze wniosku o zatwierdzenie spoczywa ciężar udowodnienia, iż spełnione są warunki zatwierdzenia z art. 4 rzeczonego rozporządzenia, jak było to wyraźnie ustanowione w dyrektywie 91/414 dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin.
Jednakże w ramach przeglądu następującego przed końcem okresu zatwierdzenia zadaniem Komisji jest wykazanie, że warunki zatwierdzenia przestały być spełniane. To na stronie, która powołuje się na przepis prawny – w niniejszym wypadku art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 1107/2009 – spoczywa bowiem ciężar dowodu, iż warunki stosowania tego przepisu są spełnione. W tym względzie przyznanie, iż w przypadkach braku pewności naukowej poważne wątpliwości co do nieszkodliwości substancji czynnej zatwierdzonej na szczeblu Unii mogą uzasadniać środek ostrożności, nie może być utożsamiane z przeniesieniem ciężaru dowodu. Niemniej Komisja spełnia spoczywający na niej ciężar udowodnienia, jeśli wykaże, że wniosek przyjęty przy pierwotnym zatwierdzeniu, iż spełniono kryteria zatwierdzania przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1107/2009, został podważony późniejszymi zmianami w zakresie regulacyjnym lub technicznym.
I tak Komisja wywiązuje się w sposób wystarczający pod względem prawnym z ciężaru dowodu spoczywającego na niej w związku z art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 1107/2009, jeśli zdoła wykazać, że w świetle zmiany kontekstu prawnego skutkującej zaostrzeniem warunków zatwierdzenia pochodzące z badań przeprowadzonych do celów pierwotnego zatwierdzenia dane były niewystarczające, aby wskazać wszystkie zagrożenia dla pszczół miodnych związane ze sporną substancją czynną, jeśli chodzi na przykład o niektóre drogi narażenia. Zasada ostrożności nakłada bowiem obowiązek wycofania lub zmiany zatwierdzenia substancji czynnej w przypadku istnienia nowych danych podważających wcześniejszy wniosek, w myśl którego substancja ta spełnia kryteria zatwierdzania przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1107/2009. W tym kontekście Komisja może ograniczyć się do przedstawienia, zgodnie z przepisami wspólnego systemu prawa dowodowego, poważnych i przekonujących wskazówek, które nie wykluczając niepewności naukowej wzbudzają uzasadnione wątpliwości co do tego, czy dana substancja czynna spełnia kryteria zatwierdzenia.
(zob. pkt 86, 89–91)
6. W celu skutecznej realizacji celów, które zostały jej przypisane w rozporządzeniu nr 1107/2009 dotyczącym wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, oraz biorąc pod uwagę konieczność dokonywania przez nią złożonych ocen technicznych, należy przyznać Komisji szerokie uprawnienia dyskrecjonalne. Dotyczy to między innymi decyzji w zakresie zarządzania ryzykiem, które powinna ona podejmować na podstawie wspomnianego rozporządzenia.
Wykonanie tego uprawnienia nie jest jednak wyłączone z kontroli sądowej. W tym względzie w ramach tej kontroli sąd Unii musi poddać weryfikacji poszanowanie zasad proceduralnych, prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez Komisję, brak oczywistego błędu w ocenie tych okoliczności faktycznych oraz brak nadużycia władzy. Aby ustalić, czy Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie przy dokonywaniu oceny złożonych faktów, dający podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, przedstawione przez skarżącego dowody muszą wystarczyć do pozbawienia wiarygodności dokonanej w tym akcie oceny okoliczności faktycznych. Z zastrzeżeniem takiego badania wiarygodności sąd Unii nie może zastępować oceny złożonych okoliczności faktycznych dokonanej przez instytucję, która wydała decyzję, swoją własną oceną.
Ponadto w przypadku gdy instytucji przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne, podstawowego znaczenia nabiera kontrola przestrzegania pewnych gwarancji proceduralnych zapewnionych w porządku prawnym Unii w odniesieniu do postępowania administracyjnego. Wśród tych gwarancji znajdują się w szczególności obowiązek starannego i bezstronnego zbadania przez właściwą instytucję wszystkich istotnych okoliczności danego przypadku oraz obowiązek uzasadnienia w wystarczający sposób swojej decyzji. A zatem przeprowadzenie możliwie wyczerpującej naukowej oceny ryzyka w oparciu o opinie naukowe oparte na zasadach wysokich standardów, przejrzystości i niezależności, stanowi ważną gwarancję procesową mającą zapewnić obiektywizm naukowy środków i niedopuszczenie do przyjęcia środków arbitralnych.
(zob. pkt 92–96)
7. Do tego, by Komisja mogła przystąpić do przeglądu zatwierdzenia substancji czynnej na podstawie art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009 dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, wystarczy istnienie nowych badań [a mianowicie badań, które nie zostały jeszcze uwzględnione przez Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) lub Komisję w ramach poprzedniej oceny spornej substancji], których wyniki w porównaniu z informacjami dostępnymi przy poprzedniej ocenie wiedzy wzbudzają obawy w odniesieniu do kwestii, czy nadal spełnione są warunki zatwierdzenia określone w art. 4 rozporządzenia nr 1107/2009, bez potrzeby sprawdzania na tym etapie, czy obawy te są rzeczywiście zasadne, ponieważ to sprawdzenie jest przedmiotem samego przeglądu.
Aby móc bowiem stwierdzić, czy nie przestały być spełniane warunki z art. 4 rozporządzenia nr 1107/2009, ze względu między innymi na cel ochrony realizowany w tym rozporządzeniu, Komisja powinna móc wszcząć badanie, nawet jeśli stopień wątpliwości wywołany nową wiedzą naukową i techniczną jest stosunkowo niewielki. Jednakże nie może to oznaczać, że Komisja ma całkowitą swobodę w zakresie oceny. Pojęcie „nowej wiedzy naukowej i technicznej” nie może być bowiem rozumiane wyłącznie w sposób czasowy, ale obejmuje ono także aspekt jakościowy, który wiąże się poza tym zarówno z wyrazem „nowy”, jak i z wyrazem „naukowy”. Z powyższego wynika, że próg wymagany dla zastosowania art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009 nie został osiągnięty, jeśli „nowa wiedza” dotyczy jedynie zwykłych powtórzeń wcześniejszej wiedzy, nowych założeń bez solidnego uzasadnienia oraz względów politycznych niemających związku z nauką. Ostatecznie „nowa wiedza naukowa i techniczna” powinna zatem rzeczywiście okazać się istotna do celów oceny utrzymania warunków zatwierdzenia z art. 4 rozporządzenia nr 1107/2009.
Ponadto, w odniesieniu do pojęcia poziomu wcześniejszej wiedzy naukowej i technicznej, wcześniejszym poziomem wiedzy może być nie poziom bezpośrednio poprzedzający publikację nowej wiedzy, ale raczej poziom z dnia poprzedniej oceny ryzyka dla danej substancji. Ta poprzednia ocena stanowi bowiem z jednej strony stały próg odniesienia, gdyż zawiera ona zestawienie informacji dostępnych w owym czasie. Z drugiej strony, gdyby nowość wiedzy odnosiła się do poziomu wiedzy bezpośrednio poprzedzającego jej publikację, nie byłoby możliwe uwzględnienie stopniowego rozwoju wiedzy naukowej i technicznej, którego każdy etap niekoniecznie jako taki wzbudza obawy, ale może być powodem do obaw jako całość.
(zob. pkt 110–112, 114)
8. „Dane z monitorowania” w rozumieniu art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009 dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin są danymi zebranymi w następstwie rzeczywistego zastosowania w terenie środków ochrony roślin zawierających substancję zatwierdzoną na podstawie tego rozporządzenia. Tego rodzaju dane, czy to zebrane w ramach programu monitorowania, czy poza nim, nie mogą być utożsamiane z danymi pochodzącymi z badań terenowych, jeśli chodzi o zdolność do służenia przez nie za podstawę wniosków naukowych dotyczących istnienia lub braku związków przyczynowo-skutkowych. Badania terenowe są bowiem naukowymi badaniami eksperymentalnymi, wyraźnie sparametryzowanymi i obejmującymi grupę kontrolną, podczas gdy badania w zakresie monitorowania są badaniami obserwacyjnymi (nieinterwencyjnymi), których parametry nie są określone. W konsekwencji jakość danych pochodzących z tych dwóch rodzajów badań jest odmienna w szczególności w odniesieniu do możliwości oparcia na nich wniosków dotyczących związku między przyczynami i skutkami obserwowanego zjawiska lub dotyczącymi braku związku przyczynowego wobec braku obserwowanego zjawiska.
Wynika stąd, że o ile badania w zakresie monitorowania mogą ujawnić wskazówki co do istnienia ryzyka, o tyle nie mogą one w przeciwieństwie do badań terenowych służyć wykazaniu braku ryzyka.
(zob. pkt 128, 132, 134, 136)
9. Z art. 21 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1107/2009 dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin wynika, że chociaż Komisja powinna uwzględnić wniosek państwa członkowskiego o przegląd zatwierdzenia substancji czynnej, to ma ona swobodę w zakresie oceny kwestii, czy taki przegląd należy podjąć w świetle dostępnej najnowszej wiedzy naukowej. Stanowi to zresztą ochronę producentów zatwierdzonych substancji czynnych przed bezzasadnymi, a nawet niezgodnymi z prawem wnioskami o przegląd, które mogłyby zostać złożone przez państwa członkowskie.
Jeżeli chodzi o rolę danych z monitorowania w kontekście decyzji o przeprowadzeniu przeglądu, tego rodzaju dane są wskazane w owym akapicie zdanie drugie jedynie w celu opisania warunków, na jakich państwa członkowskie mogą złożyć wniosek o przegląd zatwierdzenia, a nie warunków dotyczących decyzji Komisji o wszczęciu procedury przeglądu. Warunki dotyczące decyzji Komisji o wszczęciu procedury przeglądu są bowiem określone w art. 21 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1107/2009, który przewiduje jedynie uwzględnienie najnowszej wiedzy naukowej i technicznej.
(zob. pkt 137, 138)
10. Stosowanie zasady ostrożności nie jest ograniczone do przypadków, w których istnienie ryzyka jest niepewne, lecz może także nastąpić w wypadku, gdy istnienie ryzyka jest dowiedzione i gdy Komisja powinna dokonać oceny, czy ryzyko to jest dopuszczalne, a nawet dokonać oceny, w jaki sposób należy mu zaradzić w ramach zarządzania ryzykiem.
Jeżeli chodzi o stosowanie tej zasady w kontekście rozporządzenia nr 1107/2009 dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, to jak wynika z motywu 8 tego rozporządzenia i z jego art. 1 ust. 4, wszystkie przepisy tego rozporządzenia opierają się na zasadzie ostrożności w celu zapewnienia, by substancje czynne lub środki ochrony roślin nie miały niekorzystnego wpływu między innymi na środowisko. Wynika stąd, że każdy akt wydany na podstawie rzeczonego rozporządzenia jest z mocy prawa oparty na zasadzie ostrożności. Podstawa ta nie ogranicza się do art. 69 i 70 rozporządzenia nr 1107/2009, dotyczących procedur nadzwyczajnych. Tymczasem zasada ostrożności powinna mieć zastosowanie przy ocenie kryteriów zatwierdzenia przewidzianych w art. 4 rzeczonego rozporządzenia, do którego odsyła art. 21 ust. 3 tego rozporządzenia.
(zob. pkt 153, 154, 156)
11. W pkt 6.3.4 komunikatu Komisji w sprawie stosowania zasady ostrożności przewidziano dokonanie analizy korzyści i kosztów wynikających z działania lub braku działania. Nie sprecyzowano natomiast rozmiaru i zakresu tej analizy. W szczególności nie wynika z tego w żadnym razie, że dany organ jest zobowiązany do wszczęcia szczególnej procedury oceny, prowadzącej na przykład do sporządzenia pisemnego formalnego sprawozdania z oceny. Ponadto z tekstu wynika, że organ stosujący zasadę ostrożności dysponuje znacznym zakresem swobodnej oceny co do metod analizy. O ile bowiem w komunikacie wskazano, że analiza powinna obejmować analizę ekonomiczną, o tyle dany organ musi w każdym wypadku także uwzględnić aspekty inne niż ekonomiczne. Co więcej, wyraźnie podkreślono, że w niektórych okolicznościach jest możliwe, iż względy ekonomiczne powinny być uważane za mniej istotne niż inne interesy uznane za nadrzędne; tytułem przykładu wyraźnie wskazano interesy takie jak środowisko lub zdrowie.
Ponadto nie jest konieczne, aby analiza ekonomiczna kosztów i zysków była dokonana na podstawie dokładnego obliczenia danych kosztów planowanego działania i bezczynności. Takie dokładne obliczenia będą w większości przypadków niemożliwe do dokonania ze względu na to, iż w kontekście stosowania zasady ostrożności ich wyniki zależą od różnych, z definicji nieznanych zmiennych. Gdyby bowiem były znane wszystkie konsekwencje zarówno bezczynności, jak i działania, nie byłoby konieczne stosowanie zasady ostrożności, ale można byłoby podejmować decyzje na podstawie faktów niebudzących wątpliwości. Podsumowując, wymogi komunikatu w sprawie zasady ostrożności są spełnione w sytuacji, gdy dany organ faktycznie dowiedział się o korzystnych i niekorzystnych, ekonomicznych i innych skutkach, które mogłyby być związane z planowanym działaniem oraz z powstrzymaniem się od działania, i gdy uwzględnił je przy podejmowaniu decyzji. Natomiast nie jest konieczne, aby skutki te były precyzyjnie określone liczbowo, jeżeli nie jest to możliwe lub jeżeli wymagałoby to niewspółmiernie dużego wysiłku.
(zob. pkt 162, 163)
12. Prawdą jest, że uznano na podstawie art. 11 TFUE i art. 114 ust. 3 TFUE, iż w ramach stosowania rozporządzenia nr 1107/2009 dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin ochronie środowiska należy przyznać przeważające znaczenie w stosunku do względów ekonomicznych, wobec czego może ona uzasadniać niekorzystne konsekwencje ekonomiczne, nawet istotne, dla niektórych przedsiębiorców, które to sformułowanie zostało zresztą przejęte w pkt 6.3.4 komunikatu Komisji w sprawie stosowania zasady ostrożności.
Niemniej jednak w ogólnym stwierdzeniu takiej zasady nie można dopatrywać się wcześniejszego wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych przez prawodawcę, mogącego zwalniać Komisję z dokonywania analizy korzyści i kosztów konkretnego środka. Ocena skutków dotyczy bowiem konkretnego środka zarządzania ryzykiem; analiza taka może zatem zostać dokonana tylko z uwzględnieniem szczególnych istotnych okoliczności występujących w każdym konkretnym przypadku, a nie w sposób ogólny, z góry dla wszystkich przypadków stosowania normy. Jeżeli nie istnieje zatem żaden potwierdzający dokonanie tej analizy dowód z dokumentów, nie wystarczy, że kolegium komisarzy Komisji posiadało wiedzę o innej ocenie skutków przeprowadzonej dla celów wcześniejszej decyzji. Brak oceny skutków stanowi zaś naruszenie zasady ostrożności.
Ponadto sformułowany w pkt 6.3.4 komunikatu w sprawie zasady ostrożności obowiązek przeprowadzenia oceny skutków stanowi ostatecznie jedynie szczególny wyraz zasady proporcjonalności. W konsekwencji nie można skutecznie podnosić, że Komisja jest zwolniona w ramach stosowania rozporządzenia nr 1107/2009 z obowiązku przestrzegania tej zasady, przynajmniej w odniesieniu do jej aspektu gospodarczego. Tymczasem stwierdzenie w dziedzinie, w której Komisji przysługuje szeroki zakres uznania, że ma ona prawo do podejmowania środków bez konieczności dokonywania oceny ich korzyści i niedogodności, nie jest zgodne z zasadą proporcjonalności. Konieczną i niezbędną konsekwencją przyznania administracji uprawnień dyskrecjonalnych jest bowiem obowiązek wykonywania tych uprawnień i uwzględniania wszystkich istotnych w tym celu informacji. Jest tak tym bardziej w kontekście stosowania zasady ostrożności, w jakim administracja podejmuje środki ograniczające prawa jednostek nie na podstawie faktów niebudzących wątpliwości pod względem naukowym, ale na podstawie niepewności: jeżeli jednostka musi tolerować fakt, że można zakazać jej prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy nie jest nawet pewne, czy owa działalność wiąże się z niedopuszczalnym ryzykiem, należy przynajmniej wymagać od administracji, by dokonywała w pełni oceny, na ile to możliwe, konsekwencji swego działania w porównaniu z możliwymi konsekwencjami swej bezczynności w odniesieniu do różnych interesów.
(zob. pkt 168–170, 173)