KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NILS WAHL
esitatud 12. detsembril 2013(1)
Kohtuasi C‑507/12
Jessy Saint Prix
versus
Secretary of State for Work and Pensions
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Supreme Court of the United Kingdom)
Töötajate vaba liikumine – ELTL artikkel 45 – Diskrimineerimine kodakondsuse alusel – Sooline diskrimineerimine – Direktiiv 2004/38/EÜ – Artikli 7 lõiked 1 ja 3 – Mõiste „töötaja” – Elamisõigus – Liidu kodanik, kes loobus ajutiselt töötamast rasedusaegsete ja sünnitusjärgsete kehalise koormuse piirangute tõttu – Toimetulekutoetus – Piisavad vahendid – Proportsionaalsus
1. Liidu kodanik, kes elab ja töötab liikmesriigis, mis ei ole tema enda liikmesriik, lõpetab ajutiselt töötamise seoses kehalise koormuse piirangutega raseduse lõpuperioodil ja vahetult pärast sünnitust. Seejärel taotleb ta mitteosamakselist rahalist erihüvitist ajaks, mil vastuvõtva liikmesriigi kodanikest naised ei ole kohustatud töötama ega aktiivselt tööd otsima. Liikmesriigi pädevad asutused jätavad tema taotluse rahuldamata. Kas kirjeldatud olukorras tuleb sellist inimest käsitada „töötajana” ELTL artikli 45 tähenduses ja konkreetsemalt, kas tema suhtes on kohaldatav direktiivi 2004/38/EÜ(2) (edaspidi „kodakondsusdirektiiv”) artikkel 7?
2. Minu jaoks on selge, et sellele küsimusele tuleb vastata jaatavalt. Nagu ma näitan allpool, tähendaks kodakondsusdirektiivi artikli 7 mis tahes muu tõlgendus seda, et eirata tuleks mitte ainult kodakondsuse alusel, vaid ka soolise diskrimineerimise keeldu – ehk põhimõtteid, millel on EL‑i õiguses kahtlemata põhiseaduslik väärtus.
I. Asjaolud, menetlus põhikohtuasjas ja eelotsuse küsimused
3. J. Saint Prix on Prantsusmaa kodanik, kes on Ühendkuningriigis pidevalt elanud alates 10. juulist 2006. 2006. aasta septembrist kuni 2007. aasta augustini töötas ta eri ametikohtadel, peamiselt õpetaja abina. Seejärel registreerus ta kraadiõppe kursusele, mis oli seotud tema eelmise töökohaga hariduse valdkonnas. 2008. aasta veebruaris jättis ta oma õpingud raseduse tõttu pooleli.
4. Seejärel hakkas J. Saint Prix otsima tööd keskkoolides. Kuna selliseid töökohti saadaval ei olnud, pidi ta töövahenduse kaudu mitu kuud töötama lasteaedades. 12. märtsil 2008, s.o 12 nädalat enne tema eeldatavat sünnituskuupäeva, katkestas ta töötamise, sest lasteaialaste eest hoolitsemine oli muutunud talle liiga pingutavaks. Ta püüdis mõne päeva jooksul leida kergemat tööd, kuid asjata.
5. J. Saint Prix esitas 18. märtsil 2008 oma arsti soovitusel taotluse, et saada toimetulekutoetust, mis on mitteosamakseline rahaline erihüvitis.(3) Tema taotlus jäeti rahuldamata põhjendusega, et ta oli asjakohaste siseriiklike õigusaktide kohaselt kaotanud „Ühendkuningriigis elamise õiguse”, mis on toimetulekutoetuse saamise eeltingimus. Ükski pooltest ei ole vaidlustanud tõsiasja, et kõnealune taotlus esitati 11‑nädalasel ajavahemikul enne taotluse esitaja eeldatavat sünnituskuupäeva.
6. J. Saint Prix’ laps sündis 21. mail 2008. Umbes kolm kuud pärast sünnitust läks J. Saint Prix tööle tagasi.
7. Ta esitas First Tier Tribunal’ile kaebuse otsuse peale, millega jäeti tema toimetulekutoetuse taotlus rahuldamata. Nimetatud kohus rahuldas selle oma 4. septembri 2008. aasta otsusega. Selle otsuse peale esitas Secretary of State for Work and Pensions omakorda kaebuse Upper Tribunal’ile, kes rahuldas selle oma 7. mai 2010. aasta otsusega. J. Saint Prix esitas seejärel Upper Tribunali otsuse peale kaebuse Court of Appeal’ile. Kui viimane jättis tema kaebuse oma 13. juuli 2011. aasta otsusega rahuldamata, esitas J. Saint Prix kaebuse selle otsuse peale Supreme Court of the United Kingdom’ile (edaspidi „Supreme Court”).
8. Supreme Court, kellel on kahtlusi kodakondsusdirektiivi artikli 7 õiges tõlgendamises, otsustas oma menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas „töötajale” kodakondsusdirektiivi artikliga 7 antud elamisõigust tuleb tõlgendada nii, et see kohaldub üksnes nendele isikutele, 1) kellel on olemasolev töösuhe või 2) kes (vähemalt teatud asjaoludel) otsivad tööd või 3) kes kuuluvad artikli 7 lõikes 3 ette nähtud staatuse säilimise tingimuste kohaldamisalasse, või tuleb kõnealust artiklit tõlgendada nii, et see ei välista selles tähenduses „töötaja” staatuse säilimist muudelgi isikutel?
2. 1) Kui vastus esimese küsimuse viimasele osale on jaatav, siis kas selle õiguse kohaldamisala laieneb ka naisele, kes põhjendatult loobub töötamast või tööd otsimast raseduse lõpuperioodi (ja sünnitusjärgsete) kehalise koormuse piirangute tõttu?
2) Kui vastus teisele küsimusele on jaatav, siis kas tal on õigus tugineda siseriiklikus õiguses ette nähtud määratlusele selle kohta, millal ta võib seda teha?”
9. Kirjalikud seisukohad on esitanud J. Saint Prix, AIRE keskus(4) ja EFTA järelevalveamet ning Poola ja Ühendkuningriigi valitsus ning komisjon, kes kõik peale Poola valitsuse esitasid oma suulised seisukohad 14. novembril 2013 toimunud istungil.
II. Õiguslik analüüs
A. J. Saint Prix’ olukorras liidu kodanikul peab säilima töötaja staatus
10. Eelotsusetaotluses on selgitatud, et Ühendkuningriigi õiguse kohaselt ei ole Ühendkuningriigi kodanikust rase alates sellest, kui eeldatava sünnituskuupäevani on jäänud11 nädalat, kohustatud olema töövalmis ega aktiivselt tööd otsima. Pärast sünnitust on naisel õigus tööturult puududa kuni 15 nädalat.(5) Ühendkuningriigi kodanikuna on tal juhul, kui ta täidab asjakohased nõuded, sellel perioodil õigus saada ka toimetulekutoetust.
11. See võimalus on mõne teise liikmesriigi kodanikul, nagu näiteks J. Saint Prix, ainult juhul, kui tema suhtes on kohaldatav kodakondsusdirektiivi artikkel 7, mis reguleerib liidu kodanike õigust elada mõne teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud.(6) Lisaks artikli 7 lõikes 1 ette nähtud juhtudele (sh töötajate ja füüsilisest isikust ettevõtjate elamisõigus), on käesolevas asjas eriti tähtis artikli 7 lõikes 3 esitatud loetelu. See sisaldab asjaolusid, mil liidu kodanik, kes ei ole enam töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja, säilitab töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja staatuse. Üks nendest asjaoludest on see, kui liidu kodanik ei saa haiguse või õnnetuse tagajärjel ajutiselt töötada. Artikli 7 lõikes 3 ei ole aga nimetatud rasedust. Seepärast on eelotsusetaotluse esitanud kohus seisukohal, et J. Saint Prix, kes oli põhikohtuasja asjaolude esinemise ajal rase, saab toimetulekutoetust taotleda ainult juhul, kui tema puhul võib lähtuda sellest, et ta oli kõnealusel perioodil töötaja.
12. Järeldan eespool kirjeldatust, et eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib oma küsimustega selgust sisuliselt selles, kas J. Saint Prix’ olukorras naine tuleb lugeda kodakondsusdirektiivi artikli 7 tähenduses töötajaks.
13. Sellele küsimusele vastamiseks alustan sellest, et annan ülevaate töötajate vaba liikumist puudutava Euroopa Kohtu praktikaga kindlaks määratud põhimõtetest. Seejärel käsitlen seda kohtupraktikat silmas pidades kodakondsusdirektiivi artikli 7 õiget tõlgendamist ja eelkõige Ühendkuningriigi valitsuse argumente.
1. Euroopa Kohtu praktika
14. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb mõistet „töötaja” tõlgendada laialt.(7) Nii tuleb toimida sellepärast, et see piiritleb aluslepinguga tagatud põhivabadustest ühe kohaldamisala.(8)
15. Nii tuleb võõrtöötaja suhtes, kes on töötanud vastuvõtvas liikmesriigis, kohaldada ELTL artiklit 45.(9) Seepärast käsitatakse isikut töötajana põhimõtteliselt kogu tema töötamise ajal.(10) Euroopa Kohus on aga ka järjepidevalt sedastanud, et võõrtöötajatele tagatud õigused ei olene tingimata sellest, kas on olemas tegelik või jätkuv töösuhe. Võõrtöötajatele tulenevad nimelt teatud õigused töötaja staatusest isegi siis, kui neil enam sellist suhet ei ole. Üks nendest õigustest on õigus saada vastuvõtvas liikmesriigis sotsiaalkindlustushüvitist.(11)
16. Siinkohal tahaksin meenutada, et ELTL artikkel 45 ja eelkõige selle lõike 3 punkt d näeb väljakujunenud kohtupraktika kohaselt töötajale ette õiguse jääda liikmesriigi territooriumile pärast selles riigis töötamist. Nii märkis Euroopa Kohus oma otsuses kohtuasjas Lair,(12) et võõrtöötajat, kes on töötamise varasema kutsetegevusega seotud ülikooliõpingute pärast ise pooleli jätnud, tuleb käsitada töötajana. Pidades silmas uue töö leidmise raskust juhul, kui töötaja on tahtmatult jäänud töötuks, on Euroopa Kohus samuti märkinud, et vaidlusaluse kutsetegevuse ja alustatud õpingute vahelise seose olemasolu kriteeriumi ei saa kohaldada siis, kui töötamises pausi tegemise otsust ei ole asjaomane isik teinud vabatahtlikult.(13)
17. Veelgi huvitavam on võib-olla see, et oma otsuses kohtuasjas Orfanopoulos(14) kinnitas Euroopa Kohus, et liidu kodanik, kes oli töötanud vastuvõtvas liikmesriigis ja oli seal sellest tulenevalt omandanud võõrtöötaja staatuse, jääb ka vabadusekaotuse ajal praeguse ELTL artikli 45 ja selle alusel vastu võetud õigusaktide kohaldamisalasse. Seega ei tohi vangi, kes enne vabadusekaotust töötas, põhimõtteliselt käsitada isikuna, kes ei ole enam vastuvõtva liikmesriigi tööturul saadaval, kui ta leiab töö mõistliku aja jooksul pärast tema vabastamist.(15)
18. Käesolevas asjas ei ole vaidlust selles, et J. Saint Prix oli kodakondsusdirektiivi artikli 7 lõike 1 punkti a tähenduses töötaja kuni 2008. aasta märtsini, kui ta loobus rasedusest tingitud piirangute tõttu töötamast. J. Saint Prix jäi aga ajaks, mil ta ei töötanud, vastuvõtva liikmesriigi territooriumile ja läks kolm kuud pärast sünnitust tööle tagasi. Nagu kõik seisukohti esitanud pooled peale Ühendkuningriigi valitsuse on märkinud, tuleks arutusel olevas olukorras J. Saint Prix’lt töötaja staatuse võtmiseks tõlgendada ELTL artiklit 45 ja kodakondsusdirektiivi artiklit 7 palju kitsamalt. See oleks vastuolus eespool osutatud Euroopa Kohtu praktikaga.
19. Pean selle argumendiga nõustuma. J. Saint Prix’lt töötaja staatuse võtmiseks tuleks ka olemasolevaid õigusnorme tõlgendada viisil, mis oleks vastuolus kodakondsusdirektiivi eesmärgiga: edendada igale liidu kodanikule otseselt antud esmase ja individuaalse õiguse – liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada – kasutamist.(16) Seega on minu arvates selge, et J. Saint Prix’d tuleb töötajana käsitada isegi perioodil, mil ta ei töötanud. Ta oli ju tõepoolest enne rasedust kasutanud õigust vabalt liikuda ja vastuvõtvas liikmesriigis töötanud.
20. Ma ei saa aga nõustuda tõlgendusega, mille kodakondsusdirektiivi artiklile 7 pakuvad välja J. Saint Prix, AIRE keskus ja komisjon. Sisuliselt väidavad nad sarnaselt kohtuasjas Orfanopoulos arutusel olnud asjaoludega, et J. Saint Prix’ olukorras naine ei ole jäädavalt tööturult lahkunud ning seepärast tuleb tema suhtes kohaldada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud elamist reguleerivat üldnormi (mis on sätestatud artikli 7 lõike 1 punktis a). Kuigi kiusatus võtta Euroopa Kohtu poolt kohtuasjas Orfanopoulos tehtud järeldused käesolevas asjas otse üle on kahtlemata suur, ei tohiks minu arvates arvestamata jätta vahepeal õigustikus toimunud muutusi. Kui nimetatud kohtuasja asjaolude esinemise ajal ei olnud ühtki teisese õiguse akti, mille eesmärk oleks olnud määrata kindlaks vaba liikumise õiguse kasutamise tingimused, siis nüüd on selline dokument olemas (kodakondsusdirektiiv).(17) Õigust elada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud reguleerib konkreetselt kodakondsusdirektiivi artikkel 7.
21. Kuigi J. Saint Prix’ eemalolek tööturult oli kindlasti ajutine, ei tegelenud ta sellel ajal mitte üheski mõttes majandustegevusega (nagu ta seda ei oleks teinud ka näiteks haiguse või õnnetuse tagajärjel). See on põhjus, miks ma arvan, et kõige asjakohasem lähtekoht J. Saint Prix’ olukorras naise staatuse hindamiseks on kõnealuse üldnormi erand artikli 7 lõike 3 punktis a, mis käsitleb olukorda, kus inimene ei saa haiguse või õnnetuse tagajärjel ajutiselt töötada.
22. Sellega seoses tekib aga järgmine küsimus: kuidas sobib see seisukoht kokku asjaoluga, et kodakondsusdirektiivi artikli 7 lõikes 3, mis käsitleb tingimusi, mil liidu kodanik, kes ei ole enam töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja, säilitab töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja staatuse, ei ole rasedust konkreetselt nimetatud? Sellele küsimusele vastamiseks käsitlen nüüd Ühendkuningriigi valitsuse vastuväiteid.
2. Ühendkuningriigi valitsuse vastuväited
23. Erinevalt teistest seisukohad esitanud pooltest peab Ühendkuningriigi valitsus eriti tähtsaks kaht tegurit, mis tema arvates räägivad selle vastu, et käsitada J. Saint Prix’d töötajana. Ühelt poolt väidab ta, et J. Saint Prix’ olukord on samaväärne olukorraga, mis oli arutusel kohtuasjas Dias(18), milles Euroopa Kohus vaagis (erinevalt käesolevast) kodakondsusdirektiivi artikli 16 alusel alalise elamisõiguse saamise tingimusi.(19) Kuigi see küsimus Euroopa Kohtu menetluses kohtuasjas Dias vaidluse all ei olnud, ei käsitatud selles kaebuse esitajat töötajana vastuvõtvas liikmesriigis perioodil, mil ta loobus töötamast, et hoolitseda oma väikese lapse eest – periood, mis algas pärast seda, kui tema rasedus‑ ja sünnituspuhkus oli lõppenud –; see on asjaolu, mida Euroopa Kohtu menetluses konkreetselt ei vaidlustatud.(20)
24. Ma ei saa nõustuda väitega, et kohtuasi Dias on käesolevaga analoogne. Tegelikult on mõlema kohtuasja asjaolud suhteliselt kergesti eristatavad. Kohtuasjas Dias kestis ema töölt eemal viibimine kauem ajast, mil ta ei saanud tööle naasta meditsiinilistel põhjustel. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, võivad laste eest hoolitsemiseks koju jääda nii naised kui ka mehed. Eelotsusetaotluse esitanud kohtus aga on arutusel olukord, kus naine loobub konkreetselt määratletud perioodi jooksul töötamast rasedusega seotud kehalise ja vaimse koormuse piirangute tõttu.(21) Lisaks kattub see periood ajaga, mil vastuvõtva liikmesriigi kodanikest rasedad ei ole kohustatud töötama ega aktiivselt tööd otsima.(22)
25. Teiselt poolt rõhutab Ühendkuningriigi valitsus eriti ka asjaolu, et kodakondsusdirektiivi artikli 7 lõikes 3 on sõnaselgelt nimetatud olukorda, kus inimene ei saa haiguse või õnnetuse tagajärjel ajutiselt töötada, kuid mitte rasedust. Tema arvates tähendab asjaolu, et direktiiv ei näe selles suhtes sõnaselgelt kaitset ette raseduse ja sünnituse korral, seda, et tegemist on seadusandja sooviga vältida sellise kaitse lisamist sellesse sättesse. Ühendkuningriigi valitsuse väitel näitab seda eriti ilmekalt asjaolu, et kui direktiiv oli Euroopa Parlamendi komisjonide menetluses, püüti viidet rasedusele lisada Euroopa Komisjoni ettepaneku artikli 7 lõikesse 3, kus seda ei mainitud.(23)
26. Mina sellest mingeid lõplikke järeldusi ei teeks.
27. Sellega seoses tahaksin rõhutada, et nagu nähtub komisjoni ettepanekust(24) kodakondsusdirektiivi kohta, ei olnud direktiivi mõte üksnes taasesitada juba teistes direktiivides, konkreetselt direktiivis 68/360/EMÜ sisalduvad sätted.(25) See kehtib eriti kodakondsusdirektiivi artikli 7 kohta. Lisaks oli uue direktiivi mõte, nagu Ühendkuningriigi valitsus ka ise märgib, võtta Euroopa Kohtu praktika liidu kodakondsuse valdkonnas (selline, nagu see tollel ajal oli) üle seadusandlikku akti.(26) Selle valdkonnaga tihedalt seotud mõiste „töötaja” ja vastuvõtvas liikmesriigis elamise õiguse ulatuse kindlaksmääramise kontekstis ei olnud Euroopa Kohus selleks ajaks raseduse küsimust veel käsitlenud (nii nagu seda ei teinud ka direktiiv 68/360).
28. Minu arvates aitab komisjoni poolt uue kodakondsusdirektiivi kohta algselt tehtud ettepaneku selgelt väljendatud eesmärk – ühendada nii olemasolevad õigusaktid kui ka Euroopa Kohtu praktika uueks õigusaktiks – selgitada seda, miks ta ei teinud ettepanekut lisada artikli 7 lõikesse 3 sõnaselget viidet rasedusele kui erandile (artikli 7 lõike 1 punktis a sätestatud) üldnormist, et töötaja staatuse säilitamiseks on vajalik töösuhte olemasolu.(27) Seda eesmärki arvestades ei olegi üllatav, et reguleerimata jäi suurem hulk olukordi. Kuid tõsi on, et Ühendkuningriigi valitsuse argumendid oleksid veenvamad, kui komisjoni algses ettepanekus oleks olnud sõnaselge viide rasedusele, mis hilisemas seadusandlikus protsessis oleks kõrvaldatud.
29. Lisaks tuleb siinkohal veel rõhutada, et kuigi kodakondsusdirektiivi mõte oli, nagu eespool märgitud, määrata kindlaks vaba liikumise õiguse kasutamise tingimused, jääb kindlaks asjaolu, et teisese õiguse akt ei saa muuta mõiste „töötaja” sisu, mis lähtub kindlalt ELTL artiklist 45, mis on esmase õiguse säte. Peale selle ei saa sellise õigusakti jõustamine takistada Euroopa Kohut tõlgendamast ja kohaldamast ELTL artiklis 45 kasutatud mõistet „töötaja” uutes olukordades.
30. Ehk lihtsalt väljendudes on küsimus, kas isikut tuleb käsitada töötajana või mis asjaoludel ta selle staatuse säilitab, lõpuks ikkagi esmase õiguse küsimus. Sellele küsimusele vastamisel ei ole põhjendatud piirduda ainult mõne teisese õiguse sättega. Teisest õigust tuleb ju, nagu on hästi teada, tõlgendada võimalikult kooskõlas esmase õigusega.(28) Selle eesmärk on parandada mis tahes ebakõlad, mis võivad mõjutada teisese õiguse sätete kehtivust. Seega on selle kindlaksmääramisel, kas J. Saint Prix peaks kodakondsusdirektiivi artikli 7 alusel säilitama töötaja staatuse, asjakohane lähtuda eelkõige Euroopa Kohtu praktikast seoses praeguse ELTL artikliga 45.
31. Vältimaks seda, et ELTL artikli 45 kohtulikul tõlgendamisel tekib uus kategooria töötajaid, pean ma oluliseks, et J. Saint Prix’ olukorras raseda kohtlemine oleks samuti seotud kodakondsusdirektiivi artikliga 7. Nagu ma juba märkisin, on siinkohal eriti tähtis direktiivi artikli 7 lõike 3 punkt a, kuna see käsitleb sõnaselgelt olukorda, kus inimene ei saa haiguse või õnnetuse tagajärjel ajutiselt töötada.
32. Tõsi, kohtuotsusele Webb(29) järgnenud kohtupraktika põhjal on selge, et rasedust ei tohi võrdsustada haigusega. See eristus määrati aga kindlaks seoses rasedate kaitsmisega õigusvastase vallandamise eest. Nii ongi Euroopa Kohus järjepidevalt sedastanud – kahtlemata selleks, et tagada rasedatele erikaitse ja edendada sisulist võrdsust(30) –, et erinevalt haigusest ei saa vallandamist (või muud erinevat kohtlemist töökohal) põhjendada ainult rasedusega.(31)
33. Käesolevas asjas aga on tegemist olukorraga, kus raseduse ja haiguse võrdsustamata jätmise tulemuseks oleks see, et EL‑i õigus tagab kaitse haiguse, mitte aga raseduse korral. See oleks selgelt vastuolus soolise diskrimineerimise keeluga.
34. Kujutlegem argumenteerimiseks, et J. Saint Prix – või mõni töövahenduse kaudu töötav meestöötaja – ei ole saanud ajutiselt töötada ja mitte raseduse, vaid haiguse pärast. Sellepärast ei oleks ta saanud töötada mitu kuud, kuid oleks tervise paranedes tööle tagasi läinud. Sellises olukorras ei ole vist kahtlust, et J. Saint Prix’d oleks paranemise ajal käsitatud kodakondsusdirektiivi artikli 7 lõike 3 punkti a tähenduses töötajana. Ühendkuningriigi valitsuse väitel ei ole see aga nii siis, kui naistöötaja ei ole haige (või isegi mõne õnnetuse ohver), vaid hoopis rase.
35. Kuna rasestuda saavad ainult naised, tähendaks kodakondsusdirektiivi artikli 7 lõike 3 tõlgendamine koostoimes ELTL artikliga 45 nii, et ajutine puudumine töölt seoses raseduse lõpuperioodil ja sünnitusjärgsel perioodil avalduvate füsioloogiliste nähtudega (mida minu arvates saab üpris lihtsalt võrdsustada paljude haigustega kaasnevate nähtudega, mis mõjutavad ühtmoodi nii mehi kui ka naisi) toob endaga kaasa töötaja staatuse kaotamise, et praktikas oleks naistele tagatud kaitse väiksem kui meeste puhul. Selline tõlgendus oleks juba Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artikli 23 pärast vastuolus soolise diskrimineerimise keeluga. See on nii eelkõige väljakujunenud põhimõtte tõttu, et kui vähem soodsa kohtlemise põhjuseks on rasedus – ilma, et selleks oleks vaja võrdlust meestega –, on tegemist soolise diskrimineerimisega.(32)
36. Seda arvestades on oluline määrata täpselt kindlaks rasedatele kodakondsusdirektiivi artikli 7 lõikest 3 tuleneva kaitse ulatus.
3. Rasedatele tagatud kaitse ulatuse kindlaksmääramine
37. Vältimaks olukorda, kus rase säilitab töötaja staatuse piiramatuks ajaks nii enne kui ka pärast sünnitust, usun ma, et raseduse ja sünnitusega kaasnevad ajutised raskused peaksid jääma ajal, mil asjaomane rase ei saa oma olukorra tõttu tõepoolest töötada, kodakondsusdirektiivi artikli 7 lõike 3 kohaldamisalasse. Kui see poleks nii, oleks see vastuolus kodakondsusdirektiivi eesmärgiga määrata kindlaks vaba liikumise õiguse kasutamise tingimused.
38. Paistab, et tagamaks kodakondsusdirektiivi artikli 7 lõike 3 tõlgendamise kooskõla ELTL artikli 18 lõikega 1 ja harta artikli 21 lõikega 2, mis keelavad igasuguse diskrimineerimise kodakondsuse alusel, on ainus asjakohane mõõdupuu selle kindlaksmääramiseks, kui pikka aega võib tööturult eemalviibimise puhul pidada mõistlikuks – kasutada Euroopa Kohtu väljendusviisi kohtuotsuses Orfanopoulos(33) –, see tuleneb siseriiklikust õigusest ja täpsemalt neist siseriiklikest õigusnormidest, mis reguleerivad perioodi, mil rasedad ei ole kohustatud töötama ega aktiivselt tööd otsima, ning rasedatele sellel perioodil võimaldatavat sotsiaaltoetust reguleerivad normid.(34)
39. Siinkohal pean rõhutama, et kui samasugust kaitset ei oleks ette nähtud võõrtöötajatele, oleks tegemist diskrimineerimisega kodakondsuse alusel. Arvestades niisiis, et Ühendkuningriigi kodanik on 11 nädala jooksul enne oma eeldatavat sünnituskuupäeva (ja 15 nädalat pärast oma raseduse lõppu) mitte ainult vabastatud kohustusest olla töövalmis või aktiivselt tööd otsida, vaid tal on ka teatud tingimustel õigus saada sellel perioodil toimetulekutoetust, peaksid samad reeglid kehtima ka J. Saint Prix’ olukorras naisele.
40. Kuid nagu teada, võivad rasedusnähud takistada rasedal töötada juba raseduse alguses. Sellises olukorras tuleb eeldada, et töötaja, kes ei saa raseduse tõttu ajutiselt töötada, on võrdsustatav haigega (eeldusel, et ta esitab selle kohta kehtiva siseriikliku korra kohase tõendi, näiteks arstitõendi) ja tema suhtes on automaatselt kohaldatav kodakondsusdirektiivi artikli 7 lõike 3 punkt a. Kui see nii ei oleks, ei saaks ainuüksi raseduse põhjusel sellele sättele tugineda. Kordan, et kui tõlgendada õigusakte sel moel, oleks see selges vastuolus soolise diskrimineerimise keeluga.
41. Seetõttu pean järeldama, et kodakondsusdirektiivi artikli 7 lõike 3 punkti a tuleb koostoimes ELTL artikliga 45 tõlgendada nii, et rase, keda võib pidada raseduse lõpuperioodil kehalise koormuse piirangute tõttu ajutiselt töövõimetuks, peab säilitama töötaja staatuse. Töötaja staatus säilib talle kuni ajani pärast sünnitust, mil tal on mõistlik tööle naasta või tööd otsima hakata. Tagamaks kooskõla kodakondsuse alusel diskrimineerimise keeluga, ei saa see periood olla lühem kui siseriiklikus õiguses ette nähtud periood, mil rasedad on vabastatud kohustusest olla töövalmis või aktiivselt tööd otsida.
42. Kõigele sellele tahaksin siiski lisada järgmised märkused.
B. Tagajärjed, mis kaasnevad sellega, kui liidu kodanik ei säilita töötaja staatust
43. Eelotsusetaotluse esitanud kohus näib lähtuvat eeldusest, et kui J. Saint Prix’d ei saa kodakondsusdirektiivi artikli 7 tähenduses käsitada „töötajana”, ei saaks ta ajal, mil ta on loobunud töötamast, toimetulekutoetust taotleda või saada. Paistab, et selle põhjuseks on asjaolu, et tal ei oleks enam õigust Ühendkuningriigis elada. Kuigi see küsimus ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetlusega otseselt seotud, arutati seda põhjalikult Euroopa Kohtu istungil.
44. Ma ei saa eelotsusetaotluse esitanud kohtu eeldusega tingimusteta nõustuda.
45. Tahaksin kohe meenutada, et pelgalt asjaolu, et liidu kodanik on töötaja staatuse kaotanud, ei tähenda, et kõik selle staatusega seotud õigused kohe ja automaatselt kaovad. Seda näitab kohtuotsus Trojani,(35) kus Euroopa Kohus leidis muu hulgas, et vastuvõtval liikmesriigil on suur kaalutlusõigus selle kindlaksmääramisel, kas teise liikmesriigi kodanik, kes saab tema sotsiaaltoetust, täidab tema territooriumil elamise õiguse tingimusi.(36) Arvestades aga liidu kodakondsuse põhimõttelist tähtsust Euroopa õiguses, järeldas Euroopa Kohus siiski, et liidu kodanik, kellele ei laiene õigus elada vastuvõtva liikmesriigi territooriumil praeguse ELTL artikli 45 alusel, võib lihtsalt sellepärast, et ta on liidu kodanik, õiguse elada vastava riigi territooriumil saada vahetult praeguse ELTL artikli 21 lõike 1 alusel. Kuigi on tõsi, et nimetatud õiguse kasutamine sõltub selles sättes ette nähtud „piirangutest ja tingimustest”, peavad pädevad ametiasutused tagama, et mainitud piirangute ja tingimuste kohaldamine toimuks EL‑i õiguse üldpõhimõtteid, eriti proportsionaalsuse põhimõtet arvestades.(37)
46. Seda väljakujunenud põhimõtet kordas Euroopa Kohus hiljuti oma otsuses kohtuasjas Brey,(38) kus ta hindas küsimust, kas EL‑i õigusega on kooskõlas siseriiklikud õigusnormid, mis välistavad konkreetse toetuse maksmise majanduslikult mitteaktiivsele teise liikmesriigi kodanikule. Kohtuotsuses Brey omistas Euroopa Kohus erilise tähtsuse piiridele, mis liikmesriikide kaalutlusõigusele teiste liikmesriikide kodanike suhtes (sealhulgas nende oma territooriumilt väljasaatmise õigus) tulenevad liikumisvabadusest kui ühest EL‑i õiguse aluspõhimõttest.
47. Tähtis on, et seda kaalutlusõigust ei saa kasutada viisil, mis on vastuolus kodakondsusdirektiivi peamise eesmärgiga, s.o hõlbustada ja tugevdada iga liidu kodaniku esmase õiguse – liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada – kasutamist, ja direktiivi kohaldatavusega praktikas.(39) On muidugi tõsi, et teise liikmesriigi territooriumil elamise õiguse kasutamine võib olla seotud piirangutega, mis on põhjendatavad vastuvõtva liikmesriigi õigustatud huvidega (nagu näiteks avaliku sektori eelarve kaitsmine). Euroopa Kohus lükkas aga kindlalt tagasi võimaluse tugineda nendele õigustatud huvidele nii, et see ohustaks vaba liikumise aluspõhimõtet. See põhimõte oleks ohustatud siis, kui kodakondsusdirektiivi artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud tingimusi tõlgendataks laialt.(40) See säte näeb ette, et majanduslikult mitteaktiivsetel EL‑i kodanikel (s.o isikutel, kes vastuvõtvas liikmesriigis ei tööta või ei tegutse füüsilisest isikust ettevõtjana) on õigus vastuvõtvas liikmesriigis elada, kui neil on piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.
48. Kohtuotsuses Brey märkis Euroopa Kohus ka seda, et vastuvõtva liikmesriigi pädevad asutused peavad andma – proportsionaalsuse põhimõtet silmas pidades – üldise hinnangu iga huvitatud isiku olukorra faktilistele asjaoludele, et selgitada välja, kas mõne hüvitise andmine koormaks põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi kogu sotsiaalabisüsteemi kodakondsusdirektiivi artikli 7 lõike 1 punkti b tähenduses. Euroopa Kohus kordas väljakujunenud põhimõtet, et kodakondsusdirektiiv põhineb eeldusel, et sotsiaalabi küsimustes on eri liikmesriikide kodanikud teatud määral solidaarsed, eriti kui hüvitise saaja raskused on ajutist laadi.(41) Nii ei olegi ainult asjaolu, et liikmesriigi kodanik saab sotsiaalkindlustushüvitist, piisav tõendamaks, et ta koormab põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.(42)
49. Seda põhjenduskäiku jätkates – ja arvestades, et eelotsusetaotluse esitanud kohus peab veel asjaolusid kontrollima – väidaksin, et eelotsusetaotluses kirjeldatud olukorras, s.o juhul kui J. Saint Prix’ olukorras naist võib raseduse tõttu pidada ajutiselt töövõimetuks ja ta taotleb seepärast mitteosamakselist rahalist hüvitist, nagu toimetulekutoetus, ei kaota isik vastuvõtva liikmesriigi territooriumil elamise õigust automaatselt sellepärast, et tal on ajutised rahalised raskused. Arvestades Euroopa Kohtu sellekohaseid järeldusi kohtuasjas Brey, pean ma samuti järeldama, et ainuüksi asjaolust, et rase on taotlenud hüvitist nagu toimetulekutoetus, ei tulene automaatselt, et tal ei ole enam vastuvõtvas liikmesriigis elamiseks piisavalt vahendeid. See on nii seda enam, et J. Saint Prix’ toimetulekuraskused on ajutised ja ta vajab seepärast sotsiaaltoetust ainult piiratud ajal, mis langeb lisaks kõigele kokku Ühendkuningriigi kodanikele tagatud rasedus‑ ja sünnituspuhkuse ajaga, mil need ei ole kohustatud olema töövalmis ega aktiivselt tööd otsima.
50. Erinevalt eelotsusetaotluse esitanud kohtus arutusel olevatest asjaoludest ei saaks minu arvates sama lihtsalt teha sarnast järeldust kohtuasjas Brey. See on nii sellepärast, et nendes kohtuasjades oleks asjakohase hüvitise väljamaksmisest saanud olukorras, kus asjaomane isik ei olnud enam üheski mõttes majanduslikult aktiivne, lõputult korduv sündmus. Nagu ma olen varem oma töös selgitanud,(43) on kodakondsusdirektiivi artikli 7 lõike 1 punkti b eesmärk vältida võimalust, et majanduslikult mitteaktiivsed liidu kodanikud kasutavad vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalkindlustussüsteemi elatise hankimiseks.
51. Tuleb aga meeles pidada, et sellele, mis võib või ei või vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi tervikuna põhjendamatult koormata, peavad (üldise) hinnangu andma vastava liikmesriigi pädevad asutused.(44) Hoolimata sellest Euroopa Liidu ja liikmesriikide vahelisele ülesannete jaotusele pean ma tunnistama, et mul on raske kujutleda, et hüvitise nagu toimetulekutoetuse andmine J. Saint Prix’ olukorras rasedale koormaks põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi. Arvestades, et tema raskused olid ajutised ja ta taotles hüvitist piiratud ajaks, oleks igasugune muu järeldus vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega, mida tuleb selle hinnangu andmisel nõuetekohaselt arvesse võtta.
52. Sellegipoolest ei saa täielikult välistada seda, et „hüvitiseturismi” vältimiseks võivad majanduslikult mitteaktiivsete liidu kodanike puhul, kes ei ole vastuvõtvas liikmesriigis töötades ja makse makstes selle ühiskonnaga kunagi seost loonud, olla vajalikud suuremad piirangud. Ma ei pea selliseid piiranguid aga põhjendatuks ega isegi proportsionaalseks juhul, nagu käesolevas asjas, kui naine on enne rasedust ja hüvitise taotlemist piiratud ajaks, s.o kuni tööturule naasmiseni tegelikult kasutanud oma õigust vabalt liikuda ja olnud vastuvõtvas liikmesriigis tegelikult majanduslikult aktiivne.
III. Ettepanek
53. Esitatud argumentidele tuginedes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Supreme Court of the United Kingdomi esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, artikli 7 lõike 3 punkti a koostoimes ELTL artikliga 45 tuleb tõlgendada nii, et naine, keda võib pidada raseduse lõpuperioodil kehalise koormuse piirangute tõttu ajutiselt töövõimetuks, peab säilitama töötaja staatuse. Töötaja staatus säilib kuni ajani, mil naisel on pärast lapse sündi mõistlik tööle naasta või tööd otsima hakata. Tagamaks kooskõla kodakondsuse alusel diskrimineerimise keeluga, ei saa see periood olla lühem kui siseriiklikus õiguses ette nähtud periood, mil rasedad on vabastatud kohustusest olla töövalmis või aktiivselt tööd otsida.