GENERALINIO ADVOKATO
PAOLO MENGOZZI IŠVADA,
pateikta 2014 m. balandžio 30 d.(1)
Byla C‑138/13
Naime Dogan
prieš
Vokietijos Federacinę Respubliką
(Verwaltungsgericht Berlin (Vokietija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„EEB ir Turkijos asociacijos susitarimas – Papildomas protokolas – 41 straipsnio 1 dalis – Nacionalinės teisės aktai, kuriais pakeičiamos įsisteigimo laisve pasinaudojusio Turkijos piliečio sutuoktinio atvykimo į šalies teritoriją šeimos susijungimo tikslu sąlygos – Direktyva 2003/86/EB – 7 straipsnio 2 dalis – Nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos reikalaujama sutuoktinio, norinčio atvykti į šalies teritoriją šeimos susijungimo tikslu, pagrindinių kalbos žinių įrodymo“
1. Šiuo prašymu priimti prejudicinį sprendimą jį pateikęs teismas prašo Teisingumo Teismo išaiškinti 1970 m. lapkričio 23 d. Briuselyje pasirašyto ir Bendrijos vardu sudaryto, aprobuoto ir patvirtinto 1972 m. gruodžio 19 d. Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 2760/72(2) papildomo protokolo (toliau – Papildomas protokolas), susijusio su priemonėmis, kurių reikia imtis pereinamuoju laikotarpiu asociacijos, sudarytos 1963 m. rugsėjo 12 d. Ankaroje Turkijos Respublikos ir EEB valstybių narių bei Bendrijos pasirašytu Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos susitarimu, Bendrijos vardu sudarytu, aprobuotu ir patvirtintu 1963 m. gruodžio 23 d. Tarybos sprendimu 64/732/EEB(3) (toliau – Asociacijos susitarimas), 41 straipsnio 1 dalį ir 2003 m. rugsėjo 22 d. Tarybos direktyvos 2003/86/EB dėl teisės į šeimos susijungimą(4) 7 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą. Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas byloje, Naime Dogan iškeltoje Vokietijos Federacinei Respublikai dėl to, kad Vokietijos valdžios institucijos atmetė jos prašymą išduoti vizą šeimos susijungimo tikslais.
I – Teisinis pagrindas
A – Sąjungos teisė
1. Asociacijos susitarimas ir Papildomas protokolas
2. Pagal Asociacijos susitarimo 2 straipsnio 1 dalį šio susitarimo tikslas – skatinti nuolatinį ir darnų Susitariančiųjų Šalių prekybinių ir ekonominių santykių stiprinimą, visiškai atsižvelgiant į būtinybę užtikrinti greitesnį Turkijos ekonomikos vystymąsi, didinti Turkijos gyventojų užimtumo lygį ir gerinti jų gyvenimo sąlygas. Pagal Asociacijos susitarimo 13 straipsnį, „siekdamos panaikinti įsisteigimo laisvės tarpusavio apribojimus, Susitariančiosios Šalys susitaria semtis įkvėpimo iš [EB 43], [EB 46] ir [EB 48] straipsnių“.
3. Pagal Papildomo protokolo 62 straipsnį jis yra neatskiriama Asociacijos susitarimo dalis. Pagal Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalį „susitarimo šalys susitaria tarpusavyje nenustatyti naujų įsisteigimo laisvės ir laisvo paslaugų teikimo apribojimų“.
2. Direktyva 2003/86
4. Pagal Direktyvos 2003/86 1 straipsnį jos tikslas yra „nustatyti valstybių narių teritorijoje teisėtai gyvenantiems trečiųjų šalių piliečiams naudojimosi šeimos susijungimo teise sąlygas“. Pagal jos 4 straipsnio 1 dalį, laikydamosi direktyvos IV skyriuje, taip pat jos 16 straipsnyje nustatytų sąlygų, valstybės narės leidžia atvykti ir gyventi šeimos branduolio nariams, tarp jų – globėjo sutuoktiniui.
5. Minėtos direktyvos 7 straipsnis, esantis jos IV skyriuje „Naudojimosi teise į šeimos susijungimą reikalavimai“, suformuluotas taip:
„1. Tuo metu, kai yra pateiktas prašymas susijungti su šeima, atitinkama valstybė narė gali reikalauti, kad prašymą pateikęs asmuo pateiktų įrodymus, kad globėjas turi:
a) <...> gyvenamąsias patalpas <…>;
b) <...> ligos draudimą <...>;
c) pastovių ir nuolatinių lėšų, kurių pakanka sau ir savo šeimos nariams išlaikyti <…>.
2. Valstybės narės gali reikalauti, kad trečiųjų šalių piliečiai laikytųsi integracijos priemonių pagal nacionalinę teisę.
Kalbant apie 12 straipsnyje nurodytus pabėgėlius ir (arba) pabėgėlių šeimos narius, pirmoje pastraipoje nurodytos integracijos priemonės gali būti taikomos tik tada, kai atitinkamiems asmenims jau yra leistas šeimos susijungimas.“
6. Pagal Direktyvos 2003/86 17 straipsnį valstybės narės, „atmesdamos prašymą, panaikindamos ar atsisakydamos atnaujinti leidimą gyventi arba spręsdamos klausimą dėl globėjo ar jo šeimos nario išsiuntimo, deramai atsižvelgia į asmens šeimos santykių pobūdį ir tvirtumą, jo gyvenimo valstybėje narėje trukmę, šeimos, kultūrinių ir socialinių ryšių su jo ar jos kilmės šalimi buvimą.“
B – Vokietijos teisė
7. Kaip matyti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, N. Dogan prašomos vizos išdavimas reglamentuojamas 2008 m. vasario 25 d. paskelbtos redakcijos Vokietijos įstatymu dėl užsieniečių gyvenimo, darbo ir integracijos federalinėje teritorijoje (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, toliau – Įstatymas dėl užsieniečių gyvenimo šalyje)(5), pastarąjį kartą pakeistu 2013 m. sausio 21 d. įstatymo(6) 2 straipsniu. Minėto įstatymo 1 straipsnio „Įstatymo tikslas, taikymo sritis“ 2 dalies 1 punkte nustatyta:
„Šis įstatymas netaikomas užsieniečiams:
1) kurių teisinis statusas reglamentuojamas Įstatymu dėl Sąjungos piliečių laisvo judėjimo (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern), jeigu įstatyme nenumatyta kitaip <...>“
8. 2 straipsnio 8 dalyje nurodyta:
„Elementarios vokiečių kalbos žinios atitinka Bendrųjų Europos kalbų metmenų (1998 m. kovo 17 d. Europos Tarybos ministrų komiteto rekomendacija valstybėms narėms Nr. R (98) 6 dėl Bendrųjų Europos kalbų metmenų – BEKM) A 1 lygį.“
9. 4 straipsnio „Leidimo gyventi reikalavimas“ 1 dalies 1 punkte numatyta, kad, „norėdami atvykti į Vokietijos teritoriją ir joje gyventi, užsieniečiai turi turėti leidimą gyventi šalyje <...>, nebent teisė gyventi šalyje numatyta pagal 1963 m. rugsėjo 12 d. susitarimą, kuriuo įsteigiama Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociacija <...> Leidimas gyventi šalyje išduodamas kaip viza, kaip numatyta šio įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 1 punkte ir 3 dalyje.“
10. Pagal 6 straipsnio 3 dalį „ilgiems apsilankymams reikalinga viza dėl buvimo federalinėje teritorijoje (nacionalinė viza), kuri išduodama prieš atvykstant į šalį. <...>“
11. 27 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad, „siekiant apsaugoti santuoką ir šeimą pagal Grundgesetz (Vokietijos Konstitucija) 6 straipsnį, leidimas laikinai gyventi gali būti išduodamas ir pratęsiamas užsieniečio šeimos nariams bendram šeimos gyvenimui Vokietijos teritorijoje (šeimos susijungimui).“
12. 30 straipsnio „Sutuoktinių susijungimas“ 1 dalies pirmo sakinio 2 punkte numatyta, kad „leidimas laikinai gyventi šalyje turi būti išduodamas užsieniečio sutuoktiniui, jeigu <...> sutuoktinis gali bent elementariai susikalbėti vokiečių kalba <...>.“ Tos pačios dalies antro sakinio 1 punkte nurodyta, kad „leidimas laikinai gyventi šalyje gali būti išduodamas neatsižvelgiant į pirmo sakinio 2 punktą, jeigu <...> užsienietis turi leidimą gyventi šalyje pagal šio įstatymo 19–21 straipsnius (leidimas gyventi vykdant tam tikrą darbinę veiklą), o santuoka jau buvo sudaryta tuo metu, kai užsienietis savo interesų centrą perkėlė į Vokietijos teritoriją <...>.“ Galiausiai trečio sakinio 2 punkte numatyta, kad „leidimas laikinai gyventi šalyje gali būti išduodamas neatsižvelgiant į pirmo sakinio 2 punktą, jeigu <...> sutuoktinis negali įrodyti elementarių vokiečių kalbos žinių dėl fizinės, protinės arba psichologinės ligos ar negalios <...>.“
13. Iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą išplaukia, kad Įstatymo dėl užsieniečių buvimo 30 straipsnio 1 dalies pirmo sakinio 2 punktas buvo įtrauktas 2007 m. rugpjūčio 19 d. Įstatymu dėl Europos Sąjungos direktyvų, susijusių su teise būti šalyje ir prieglobsčiu, perkėlimo į nacionalinę teisę (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union)(7).
II – Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
14. Pareiškėja, Turkijoje gyvenanti šios šalies pilietė, prašo išduoti vizą, kad galėtų susijungti su savo sutuoktiniu, taip pat Turkijos piliečiu, kuris gyvena Vokietijoje nuo 1998 m., vadovauja ribotos atsakomybės įmonei kaip didžiausias jos akcininkas ir nuo 2002 m. turi leidimą laikinai gyventi šalyje (vėliau pakeistas į leidimą nuolat gyventi šalyje). Prieš sudarydami civilinę santuoką 2007 m., pareiškėja ir S. Dogan jau buvo sudarę imamo patvirtintą bažnytinę santuoką, šioje sąjungoje 1988–1993 m. iš viso gimė keturi vaikai.
15. 2011 m. sausio 18 d. pareiškėja Vokietijos ambasadai Ankaroje pateikė prašymą sutuoktinių susijungimo tikslais išduoti vizą tik jai ir iš pradžių dviem vaikams. Tam ji, be kita ko, pateikė Gėtės instituto patvirtinimą, kad 2010 m. rugsėjo 28 d. išlaikė A 1 lygio kalbos egzaminą ir gavo įvertinimą „pakankamai“ (62 taškai iš 100). Už rašytinę dalį ji surinko 14,11 taškų iš 25 galimų.
16. Manydama, kad pareiškėja, kuri yra neraštinga, išlaikė egzaminą atsitiktinai pažymėjusi atsakymus į klausimus su keliais atsakymų variantais ir mintinai išmokusi ir pakartojusi tris standartinius sakinius, 2011 m. kovo 23 d. sprendimu Vokietijos ambasada atmetė prašymą dėl to, kad nebuvo įrodytos vokiečių kalbos žinios. Pareiškėja šio sprendimo neginčijo, tačiau 2011 m. liepos 26 d. pateikė Vokietijos ambasadai naują prašymą šeimos susijungimo tikslais išduoti vizą tik jai vienai, o 2011 m. spalio 31 d. sprendimu ambasada šį prašymą atmetė. Pareiškėjai 2011 m. lapkričio 15 d. per advokatą pateikus prašymą persvarstyti priimtą sprendimą, Vokietijos ambasada Ankaroje panaikino pradinį sprendimą ir vietoj jo priėmė 2012 m. sausio 24 d. sprendimą, kuriuo ir vėl atmetė prašymą, remdamasi tuo, kad pareiškėja neturi reikalingų kalbos žinių, nes yra neraštinga.
17. Pareiškėja apskundė 2012 m. sausio 24 d. nutartį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui. Jis nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„1. Ar [Papildomo protokolo] 41 straipsnio 1 daliai prieštarauja įsigaliojus minėtoms nuostatoms pagal nacionalinę teisę įvesta tvarka, pagal kurią Turkijos piliečio, turinčio teisinį statusą pagal minėto protokolo 41 straipsnio 1 dalį, šeimos nario pirmas atvykimas į [Vokietijos Federacinės Respublikos] teritoriją siejamas su sąlyga, kad šeimos narys prieš atvykdamas turi įrodyti, jog gali elementariai susikalbėti vokiškai?
2. Ar direktyvos [2003/86] 7 straipsnio 2 dalies pirmai pastraipai prieštarauja pirmajame klausime nurodytos nacionalinės teisės nuostatos?“
III – Analizė
A – Dėl pirmojo prejudicinio klausimo
18. Pirmuoju prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar nacionalinės teisės nuostata, priimta įsigaliojus Papildomam protokolui, pagal kurią nustatyta Turkijos piliečio, įsisteigusio atitinkamoje valstybėje narėje, sutuoktinio atvykimo į šios valstybės narės teritoriją šeimos susijungimo tikslais sąlyga – įrodyti, kad jis turi elementarių šios valstybės narės kalbos žinių, – pagal minėto protokolo 41 straipsnio 1 dalį reiškia „naują apribojimą“.
19. Remiantis nusistovėjusia teismo praktika, minėtoje nuostatoje aiškiai, tiksliai ir be išlygų įtvirtinta vienareikšmė status quo išlyga, kuri „išreiškia <...> įsipareigojimą, teisiškai suformuluotą kaip paprasčiausias susilaikymas“(8), ir „Turkijos piliečiai, kuriems ši nuostata taikoma, gali ja remtis nacionaliniuose teismuose, siekdami neleisti taikyti jai prieštaraujančių vidaus teisės normų“(9). Dėl minėtos nuostatos taikymo srities Teisingumo Teismas yra nurodęs, kad nors dėl pačios išlygos Turkijos piliečiui savaime dar nesuteikiama iš Sąjungos teisės aktų kildinama teisė įsisteigti ar teisė gyventi šalyje, pagal ją draudžiamos visos naujos priemonės, kurių tikslas ar poveikis būtų tai, jog suinteresuotojo asmens naudojimuisi minėta įsisteigimo teise ir su ja susijusia teise apsigyventi šalyje būtų taikomos labiau ribojančios sąlygos nei tos, kurios jam buvo taikomos Papildomo protokolo įsigaliojimo atitinkamoje valstybėje narėje momentu(10). Kartu Teisingumo Teismas pripažino, kad nors Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalimi Turkijos piliečiams nesuteikiama teisė atvykti į valstybės narės teritoriją – ši teisė, remiantis dabartine Sąjungos teise, reglamentuojama nacionalinės teisės – ši nuostata „turi būti taikoma ir teisės aktams, susijusiems su Turkijos piliečių pirmuoju įsileidimu į valstybę narę, kurios teritorijoje jie, vadovaudamiesi Asociacijos susitarimu, ketina pasinaudoti įsisteigimo laisve“(11). Taigi ši išlyga veikia „ne kaip materialioji norma, dėl kurios atitinkama materialioji teisė, kurią ji pakeistų, taptų netaikytina, bet kaip kvaziprocedūrinė taisyklė, kuria ratione temporis nustatoma, pagal kurias valstybės narės nuostatas vertinti Turkijos piliečio, pageidaujančio valstybėje narėje pasinaudoti įsisteigimo laisve, padėtį“(12). Šiuo atžvilgiu minėto protokolo 41 straipsnio 1 dalis yra „išankstinė sąlyga, būtina Asociacijos susitarimo 13 ir 14 straipsniams įgyvendinti ir nacionalinėms įsisteigimo bei paslaugų teikimo laisvės kliūtims laipsniškai panaikinti“(13).
20. Nors šioje byloje neginčijama, kad S. Dogan taikoma Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalies išlyga, nes jis Sąjungos teritorijoje vykdo savarankišką veiklą, vis dėlto kyla klausimas, ar ši išlyga taikoma ir jo sutuoktinei, prašančiai išduoti vizą šeimos susijungimo tikslais ir siekiančiai atvykti į Vokietijos teritoriją ne tam, kad ten vykdytų veiklą, kuriai taikoma minėta nuostata.
21. Europos Komisija siūlo į šį klausimą atsakyti teigiamai, tvirtindama, kad N. Dogan turi teisę remtis minėta sąlyga kaip S. Dogan šeimos narė, kaip tai suprantama pagal 1980 m. rugsėjo 19 d. Asociacijos tarybos sprendimo Nr. 1/80 dėl asociacijos plėtros (toliau – Sprendimas Nr. 1/80) 13 straipsnį. Komisijos teigimu, pagal Papildomo protokolo 41 straipsnio ir Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnio, kuriame įtvirtinta analogiška status quo išlyga(14), aiškinimo konvergencijos taisyklę tai, kaip Teisingumo Teismas aiškina pastarąją nuostatą, gali būti pritaikyta Papildomo protokolo 41 straipsniui. Tačiau ji primena, kad sprendime, priimtame bylose Toprak ir Oguz(15), Teisingumo Teismas patikslino, jog Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnis taikytinas ne tik Turkijos darbuotojų įsidarbinimo sąlygas reglamentuojantiems režimams, bet ir režimams, susijusiems su sutuoktinių užsieniečių teise šeimos susijungimo srityje.
22. Komisijos nurodyti motyvai manęs neįtikina. Tiesa, kad pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką, nors Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnio ir Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalies taikymo sritis skiriasi ir jų negalima taikyti kartu, vis dėlto jie turi „vienodą reikšmę“(16), jais siekiama to paties tikslo ir juose numatyta status quo išlyga „pagal analogiją taikoma bet kokiai naujai naudojimosi laisve įsisteigti, laisvo paslaugų teikimo [laisvu paslaugų teikimu] arba darbuotojų laisvo judėjimo [laisvu darbuotojų judėjimu] kliūčiai, kuri pablogina tam tikru momentu egzistavusias sąlygas“(17). Be to, būtent remdamasis šia tikslų konvergencija Teisingumo Teismas, nepaisydamas abiejų nuostatų formuluotės skirtumų, yra nusprendęs, kad Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnis taikomas ne tik priemonėms, tiesiogiai susijusioms su galimybe įsidarbinti, bet, kaip ir Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalis, ir taisyklėms, kuriomis reglamentuojamas pirmasis darbuotojų turkų įleidimas į šalį ir buvimas joje(18). Taip pat tiesa ir tai, kad, kaip matyti iš Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnio teksto, jis taikomas ne tik Turkijos darbuotojams, bet ir jų šeimos nariams ir kad, kalbant apie pastaruosius, Teisingumo Teismas Sprendime Abatay ir kt. patvirtino, jog minėtu sprendimu „jų galimybė atvykti į valstybės narės teritoriją šeimos susijungimo su šioje valstybėje jau teisėtai esančiu darbuotoju turku tikslais nepadaroma priklausoma nuo samdomo darbo“(19).
23. Tačiau, kaip savo pastabose teisingai pažymėjo Vokietijos ir Danijos vyriausybės, iš Sprendimo Toprak ir Oguz darytina išvada, kad pagrindinėje byloje nagrinėti šeimos susijungimą reglamentuojantys teisės aktai(20) pateko į Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnio taikymo sritį tik dėl to, kad turėjo įtakos Turkijos darbuotojų, kaip antai F. Toprak ir I. Oguz, padėčiai(21). Tokia pozicija atitinka šia nuostata ir Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalimi siekiamą tikslą neleisti nacionalinėms institucijoms nustatyti naujų laisvo darbuotojų judėjimo, įsisteigimo ir paslaugų teikimo laisvės įgyvendinimo kliūčių.
24. Tačiau minėto tikslo pažeidimu savo atžvilgiu negali remtis tokie Turkijos piliečiai kaip N. Dogan, reikalaujantys įleisti juos į valstybės narės teritoriją vien šeimos susijungimo tikslu, o ne tam, kad ten įgyvendintų vieną iš Asociacijos susitarime numatytų ekonominių laisvių.
25. Sprendimo Nr. 1/80 7 straipsniu tam tikromis sąlygomis darbuotojų turkų, priklausančių įprastai darbo rinkai, šeimos nariams tikrai suteikiamos savarankiškos teisės(22), siekiant sudaryti palankias šeimos susijungimo priimančiojoje valstybėje narėje sąlygas(23). Tačiau pagal Asociacijos susitarimo struktūrą toks tikslas tėra priemonė lengviau įgyvendinti asociacijos tikslus, t. y. laipsniškai įdiegti darbuotojų judėjimo, įsisteigimo ir paslaugų teikimo laisves pagal minėto susitarimo 12, 13 ir 14 straipsnius. Iš to matyti, kad, aiškinant Sprendimo Nr. 1/80 7 ir 13 straipsnius kartu, negalima daryti išvados, jog darbuotojo turko šeimos nariai, pateikę prašymą leisti atvykti į valstybės narės teritoriją šeimos susijungimo tikslais, o ne tam, kad ten dirbtų samdomą darbą, gali remtis status quo išlyga, siekdami, kad jiems nebūtų taikomi tokie teisės aktai kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, kuriais jiems gali būti kliudoma įgyti teises, kurias jie gali kildinti iš Sprendimo Nr. 1/80 7 straipsnio, arba dėl kurių šias teises būtų bent jau sunkiau įgyvendinti.
26. Tai patikslinus, dabar derėtų išnagrinėti, ar N. Dogan gali remtis Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje esančia status quo išlyga, nors ji nepasinaudojo ir neketina naudotis šioje nuostatoje numatytomis ekonominėmis laisvėmis, siekdama to, kad jai nebūtų taikoma nacionalinė priemonė, galinti reikšti naują minėtų laisvių įgyvendinimo apribojimą jos sutuoktiniui.
27. Iš pradžių noriu priminti, kad byloje Abatay ir kt. Teisingumo Teismas jau turėjo progą pripažinti Turkijos piliečio teisę remtis Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalimi, nors ji ir nebuvo tiesiogiai įtvirtinta šioje nuostatoje. Toje byloje buvo kalbama apie Turkijos sausumos transporto priemonių vairuotojus, dirbusius Turkijoje įsteigtoje įmonėje, teisėtai teikusioje paslaugas tam tikroje valstybėje narėje. Jie nesutiko, kad jiems būtų taikomos jų samdomos veiklos vykdymo sąlygos, kurias Vokietijos Federacinė Respublika nustatė įsigaliojus Papildomam protokolui. Remdamasis Sprendimo Clean Car Autoservice(24) taikymu pagal analogiją, Teisingumo Teismas iš esmės pripažino, jog kadangi samdomi darbuotojai yra neišvengiamai būtini paslaugų teikėjui, kad jis galėtų teikti savo paslaugas, Turkijoje įsteigto darbdavio teisė teikti paslaugas valstybėje narėje Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje numatytomis sąlygomis turi būti būtinai papildyta jo samdomų darbuotojų teise vykdyti jiems pavestas užduotis teikiant minėtas paslaugas tokiomis pat sąlygomis(25).
28. Taigi reikia nustatyti, ar pagrindinėje byloje nagrinėjama priemone, susijusia su sąlygomis, kurios taikomos šeimos susijungimui, nustatytas netiesioginis įsisteigimo laisvės pagal Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalį „apribojimas“, kaip minėtoje byloje Abatay ir kt. Teisingumo Teismo nagrinėtu atveju. Savo ruožtu „naujas“ jos pobūdis pagal minėtą nuostatą neginčijamas.
29. Šiuo atžvilgiu visų pirma reikia pasakyti, kad iš Asociacijos susitarimo 13 straipsnio teksto ir EEB ir Turkijos asociacijos tikslo darytina išvada, kad principai, pripažinti atsižvelgiant į EB sutarties 52–56 straipsnius (tapo EB 43–47 straipsniais, o paskui – SESV 49–53 straipsniais), kiek įmanoma turi būti taikomi Turkijos piliečiams. Šis aiškinimo principas, kurį Teisingumo Teismas iš pradžių įtvirtino dėl Asociacijos susitarimo 12 straipsnio, o paskui patvirtino dėl jo 14 straipsnio(26), taikytinas ir jo 13 straipsniui, kuriame įtvirtinta minėtoms dviem nuostatoms analogiška taisyklė. Kaip išsamiau paaiškinsiu toliau, minėtu principu tikrai nebuvo abejojama Teisingumo Teismo bylose Ziebell ir Demirkan(27) ir jis buvo aiškiai patvirtintas antruoju iš šių sprendimų.
30. Be to, reikėtų priminti, kad pagal teismo praktiką įsisteigimo laisvės pagal SESV 49 straipsnį apribojimais reikia laikyti visas priemones, kuriomis Sąjungos piliečiams draudžiama ar trukdoma naudotis šia laisve arba dėl kurių naudotis ja tampa mažiau patrauklu(28). Tačiau, remiantis šios išvados 29 punkte nurodytu principu, manau, kad ta pati apibrėžtis turi būti taikoma, kai reikia nustatyti Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje esančios sąvokos „apribojimas“ turinį ir taikymo sritį. Taigi šia nuostata, kuria įtvirtinamas reguliavimas, tam tikru momentu taikomas Turkijos piliečio, norinčio pagal Asociacijos susitarimą pasinaudoti įsisteigimo laisve, padėčiai, šios padėties neleidžiama niekaip bloginti, galimai uždraudžiant šios laisvės įgyvendinimą, jam trukdant arba padarant jį mažiau patrauklų.
31. Kaip savo pastabose nurodo Komisija, jeigu Turkijos piliečiai neturi konkrečios šeimos susijungimo perspektyvos valstybės narės, kur jis įsisteigęs arba kur ketina įsisteigti, kad vykdytų savarankišką veiklą, teritorijoje, tai gali jam trukdyti įgyvendinti Asociacijos susitarime numatytą įsisteigimo laisvę arba bent padaryti naudojimąsi ja mažiau patrauklų. Neturėdamas tokios perspektyvos, toks pilietis iš esmės galėtų būti atgrasytas nuo įsikūrimo Sąjungos teritorijoje, jeigu šeimos ryšys jau yra susiformavęs, arba priverstas nutraukti savo veiklą ir palikti šią teritoriją, jeigu šis ryšys buvo sukurtas jam išvykus. Abiem atvejais jis privalėtų pasirinkti arba savo veiklą, arba šeimos vienybės išlaikymą.
32. Šiuo atžvilgiu primenu, kad ir Bendrijos teisės aktų leidėjas nuo pat pirmų Sutarties nuostatų taikymo dokumentų, ir Teisingumo Teismas yra pripažinę principinį ryšį tarp šeimos gyvenimo neliečiamumo išlaikymo ir visapusiško naudojimosi pagrindinėmis laisvėmis(29) esant sąlygoms, kuriomis užtikrinama darbuotojų migrantų laisvė ir orumas(30). Taigi pirmojo aspekto pažeidimas gali kliudyti visapusiškai įgyvendinti kitus(31).
33. Nors nei Asociacijos susitarime, nei Papildomame protokole ar Asociacijos tarybos priimtuose aktuose teisė į šeimos susijungimą nenumatyta, manau, kad ryšys tarp naudojimosi tame susitarime numatytomis ekonominėmis laisvėmis ir šeimos integracijos reikalauja, jog valstybės narės priemonė, kuria nustatoma nauja Turkijos piliečio, pagal minėtą susitarimą pasinaudojusio ar ketinančio pasinaudoti įsisteigimo laisve, sutuoktinio atvykimo į šalies teritoriją sąlyga, palyginti su sąlygomis, buvusiomis Papildomo protokolo įsigaliojimo šiai valstybei narei momentu, patenka į minėto protokolo 41 straipsnio 1 dalyje numatytos status quo išlygos taikymo sritį.
34. Tokią išvadą patvirtina minėtos išlygos tikslas, kurį ne kartą yra priminęs Teisingumo Teismas, – sudaryti palankias sąlygas tarp valstybių narių ir Turkijos Respublikos laipsniškai įgyvendinti įsisteigimo laisvę(32), uždraudžiant imtis bet kokių naujų priemonių, kurių „tikslas ar poveikis“ būtų nustatymas labiau ribojančių Turkijos piliečių įsisteigimo valstybėje narėje sąlygų, palyginti su sąlygomis, taikytomis pagal taisykles, galiojusias jiems Papildomo protokolo įsigaliojimo atitinkamai valstybei narei dieną(33). Be to, atsižvelgiant į galimą atgrasomąjį priemonių, susijusių su šeimos susijungimui taikomomis sąlygomis, poveikį, Vokietijos ir Nyderlandų vyriausybių argumentas, kad tokios taisyklės, kaip nagrinėjama pagrindinėje byloje, poveikis įsisteigimo laisvės įgyvendinimui pagal Asociacijos susitarimą yra pernelyg tolimas ir hipotetinis, kad jai galėtų būti taikoma Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje numatyta status quo išlyga, negali būti laikomas priimtinu.
35. Siūlomam aiškinimui neprieštarauja ir Teisingumo Teismo neseniai priimti sprendimai minėtose bylose Ziebell ir Demirkan.
36. Pirmajame iš minėtų sprendimų Teisingumo Teismas į Asociacijos susitarimo acquis neįtraukė Direktyvos 2004/38(34), taip atmetęs N. Ziebell pateiktą argumentą, kad šios direktyvos 28 straipsnio 3 dalies a punktu, kuriuo reglamentuojama ES piliečių apsauga nuo išsiuntimo, turi būti remiamasi kaip pagrindu nustatant Sprendimo Nr. 1/80 14 straipsnio 1 dalyje įtvirtintos teisės gyventi šalyje išimties, grindžiamos viešosios tvarkos motyvais, prasmę ir taikymo sritį. Išvada, kurią padarė Teisingumo Teismas, buvo iš esmės grindžiama teiginiu, kad, priešingai nei direktyva, kuria siekiama, „kad būtų padarytas paprastesnis naudojimasis pagrindine ir asmenine teise laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, kuri pagal Sutartį tiesiogiai suteikiama Sąjungos piliečiams“, Asociacijos sutartimi siekiama „išimtinai ekonominio tikslo“(35).
37. Šioje byloje nagrinėjamas atvejis akivaizdžiai skiriasi nuo byloje Ziebell nagrinėto atvejo. Šioje byloje kalbama ne apie tai, kad asociacijai su Turkijos Respublika būtų pripažintas jai nebūdingas tikslas ir siekis, bet apie visapusišką jai būdingų tikslų, t. y., kaip nurodyta Asociacijos susitarimo 2 straipsnio 1 dalyje, „skatinti nuolatinį ir darnų Susitariančiųjų Šalių prekybinių ir ekonominių santykių stiprinimą, visiškai atsižvelgiant į būtinybę užtikrinti greitesnį Turkijos ekonomikos vystymąsi, didinti Turkijos gyventojų užimto lygį ir gerinti jų gyvenimo sąlygas“, užtikrinimą. Kliūties įgyvendinti įsisteigimo laisvę sąvokos, kaip ją yra išaiškinęs ir taikęs Teisingumo Teismas, perkėlimas į susitarimo taikymo sritį, naudojantis jo 13 straipsniu, atitinka tokią logiką.
38. Minėtame Sprendime Demirkan Teisingumo Teismas nesutiko su tuo, kad Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje esanti laisvo paslaugų teikimo sąvoka gali būti aiškinama taip, kad ji apima ir Turkijos piliečių paslaugų gavėjų laisvę nuvykti į tam tikrą valstybę narę, kad gautų paslaugą joje. Kad padarytų tokią išvadą, Teisingumo Teismas, vadovaudamasis Sprendimu Ziebell, konstatavo, kad „tarp, viena, Asociacijos susitarimo bei jo Papildomo protokolo ir, kita, Sutarties yra skirtumų, pirmiausia dėl laisvės teikti paslaugas ir laisvo asmenų judėjimo Sąjungoje ryšio“, ir kad „ekonominių laisvių plėtra, skirta leisti bendro pobūdžio laisvą asmenų judėjimą, panašų į pagal SESV 21 straipsnį taikomą Sąjungos piliečiams, nėra Asociacijos susitarimo dalykas“(36). Teisingumo Teismo teigimu, pasyvi laisvė teikti paslaugas sukūrus vidaus rinką, suvokiamą kaip erdvę be vidaus sienų, yra glaudžiai susijusi su bendruoju laisvo asmenų judėjimo principu, kuris yra tokios erdvės kūrimo pagrindas. Tačiau „nesvarbu, ar remiamasi įsisteigimo laisve, ar laisve teikti paslaugas – tik tuo atveju, kai aptariama veikla yra ekonominės veiklos pasekmė, [Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje numatyta] „standstill“ išlyga gali būti taikoma Turkijos piliečiams, kurie siekia atvykti į valstybę narę ir būti joje nustatytomis sąlygomis“(37).
39. Šioje byloje kalbama ne apie tokios sąvokos kaip pasyvi paslaugų teikimo laisvė, kuri yra bendrasis laisvo asmenų judėjimo principas, perkėlimą į Asociacijos susitarimą, o apie perkėlimą kliūties įsisteigimo laisvei sąvokos, kuri leidžia apibrėžti šios laisvės ribas ir, kadangi nustatoma susilaikymo nuo tam tikrų veiksmų pareiga susitariančiųjų šalių kompetentingoms institucijoms, skatinti visapusišką jos įgyvendinimą pagal asociacijos tikslus. Tai pripažįstama nusistovėjusioje Teisingumo Teismo praktikoje, kuri, kaip jau minėjau, buvo ne paneigta, o atvirkščiai – patvirtinta Sprendimu Demirkan(38).
40. Vokietijos vyriausybė teigia, kad net darant prielaidą, jog pagrindinėje byloje nagrinėjama priemonė gali būti laikoma apribojimu pagal Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalį, vis dėlto ji pateisinama tikslu kovoti su priverstinėmis santuokomis. Šios vyriausybės teigimu, pagrindinių kalbos žinių įgijimu prieš atvykstant į priimančiosios valstybės narės teritoriją skatinama sutuoktinio integracija į šios valstybės visuomenę, didinamos jo galimybės susikurti savarankišką visuomeninį gyvenimą, kartu mažinant sutuoktinio šeimos įtaką ir prireikus suteikiant sutuoktiniui galimybę kreiptis apsaugos į kompetentingas institucijas. Ji pažymi, kad švietimas apskritai yra atgrasomasis veiksnys, nes dėl jo galimos priverstinių santuokų aukos tampa sunkiau manipuliuojamos.
41. Sprendime Demir(39) Teisingumo Teismas patikslino, kad apribojimas pagal Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį draudžiamas, „išskyrus atvejus, kai šis apribojimas patenka į šio sprendimo 14 straipsnyje nurodytus apribojimus[(40)], kai jis pateisinamas privalomu bendrojo intereso pagrindu arba yra tinkamas užtikrinti, kad būtų pasiektas teisėtas tikslas, ir neviršija to, kas būtina jam pasiekti“. Pagal Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnyje ir Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje numatytų status quo išlygų aiškinimo konvergenciją, apie kurią kalbėta šios išvados 22 punkte, ta pati išimtis taikytina ir minėtos Papildomo protokolo nuostatos atžvilgiu.
42. Tačiau, net darant prielaidą, kaip teigia Vokietijos vyriausybė, kad kovos su priverstinėmis santuokomis tikslu gali būti remiamasi kaip privalomuoju bendrojo intereso pagrindu siekiant pateisinti apribojimus pagal Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalį ir kad pagrindinėje byloje nagrinėjama priemonė yra tinkama tokiam tikslui pasiekti, vis dėlto abejoju jos proporcingumu. Manau, kad tokio pobūdžio neturi priemonė, kuri gali neapibrėžtam laikui pavėlinti šeimos susijungimą atitinkamos valstybės narės teritorijoje ir kuri, išskyrus nedidelį išsamiai apibrėžtų išimčių skaičių, taikoma neatsižvelgiant į visų kiekvienam konkrečiam atvejui reikšmingų aplinkybių vertinimą. Be to, nesutinku su Vokietijos vyriausybės nuomone, kad alternatyvios priemonės, pavyzdžiui, įpareigojimas dalyvauti integracijos ir kalbų kursuose jau atvykus į Vokietijos teritoriją, nebūtų tokios pat veiksmingos kaip išankstinis kalbos žinių įgijimas, siekiant užkirsti kelią priverstinių santuokų aukų socialinei atskirčiai. Atvirkščiai, dėl tokio įpareigojimo šie asmenys būtų ne tik savo šeimoje ir būtų skatinami palaikyti ryšius su Vokietijos visuomene. Juos varžantys šeimos nariai savo ruožtu būtų priversti leisti tokį ryšį, kuriam, jei tokio įpareigojimo nebūtų, galėtų būti praktiškai kliudoma, nepaisant to, kad atitinkamas asmuo turi elementarių vokiečių kalbos žinių. Be to, palaikant reguliarius ryšius su organizacijomis ir asmenimis, atsakingais už tokių kursų organizavimą, būtų galima padėti sudaryti palankias sąlygas spontaniškam nukentėjusiųjų pagalbos prašymui, įsikišimo reikalingų atvejų nustatymui ir pranešimui apie juos kompetentingoms institucijoms.
43. Atsižvelgdamas į visus išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui į Verwaltungsgericht Berlin pateiktą pirmąjį prejudicinį klausimą atsakyti: Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalį reikia aiškinti taip, kad iš jos išplaukiantis draudimas valstybėms narėms nustatyti naujus įsisteigimo laisvės apribojimus taip pat apima tokias priemones, kaip nagrinėjamos pagrindinėje byloje, kurios nustatytos po minėto protokolo įsigaliojimo atitinkamai valstybei narei ir kurių tikslas ar poveikis yra pasunkinti Turkijos piliečio, pasinaudojusio įsisteigimo laisve pagal Asociacijos susitarimą, sutuoktinio atvykimą į šios valstybės narės teritoriją šeimos susijungimo tikslais.
B – Dėl antrojo prejudicinio klausimo
44. Antrasis prejudicinis klausimas reikšmingas tik tuo atveju, jeigu į pirmąjį klausimą būtų atsakyta neigiamai, todėl jį nagrinėsiu glaustai ir tik papildomai, jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų nesivadovauti mano siūlomu atsakymu į pirmąjį klausimą.
45. Antruoju prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės nori sužinoti, ar Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą reikia aiškinti taip, kad ja draudžiami pagrindinėje byloje nagrinėjami teisės aktai, kuriais trečiosios šalies piliečio, teisėtai esančio Vokietijoje, sutuoktinio teisei atvykti į šią valstybę narę nustatoma sąlyga įrodyti, kad turima elementarių vokiečių kalbos žinių.
46. Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalies pirmoje pastraipoje numatyta, kad valstybės narės turi teisę reikalauti, jog asmenys, kuriems gali būti taikomas šeimos susijungimas, laikytųsi integracijos priemonių. Vokietijos vyriausybės nuomone, sąlyga, susijusi su elementariomis vokiečių kalbos žiniomis, kuria siekiama dvejopo tikslo – palengvinti naujai atvykusiųjų į Vokietiją integraciją ir kovoti su priverstinėmis santuokomis, pagal minėtą nuostatą yra leistina integracijos priemonė.
47. Pirmiausia norėčiau priminti, kad teisė į šeimos gyvenimo gerbimą pagal Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių konvencijos (toliau – EŽTK) 8 straipsnį sudaro pagrindinių teisių, kurios, remiantis nusistovėjusia Teisingumo Teismo praktika, yra saugomos Sąjungos teisinėje sistemoje, dalį. Ši teisė, kuri taip pat įtvirtinta Pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 7 straipsnyje, taip pat apima teisę į šeimos susijungimą(41) ir „sukuria valstybėms narėms pareigas, kurios gali būti negatyvios, kai viena iš jų turi neišsiųsti asmens, arba pozityvios, kai turi leisti asmeniui įvažiuoti ir gyventi savo teritorijoje“(42). Taigi, nors nei EŽTK, nei Chartijoje neužtikrinama užsieniečio teisė atvykti ir gyventi konkrečioje valstybėje, asmens išsiuntimas iš valstybės, kurioje gyvena jo artimi šeimos nariai, gali reikšti šiais dokumentais saugomos teisės į šeimos gyvenimo gerbimą pažeidimą(43).
48. Atsižvelgiant į tai, visų pirma reikia pažymėti, jog, aiškinant Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą a contrario, darytina išvada, kad jeigu asmuo neturi pabėgėlio statuso ar nėra pabėgėlio šeimos narys(44), integracijos priemonės gali būti nustatomos ir prieš atvykstant į atitinkamos valstybės narės teritoriją. Šioje byloje nė vienas iš sutuoktinių Dogan neturi pabėgėlio statuso, todėl Vokietijos valdžios institucijos turėjo teisę pagal nacionalinę teisę įpareigoti N. Dogan paklūsti integracijos priemonėms pagal Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą prieš jai atvykstant į Vokietijos teritoriją.
49. Tuomet reikia išsiaiškinti tikslią sąvokos „integracijos priemonės“ apimtį.
50. Šiuo atžvilgiu pirmiausia norėčiau priminti, jog Sprendime Chakroun Teisingumo Teismas, viena, patvirtino, kad pagal Direktyvos 2003/86 sistemą leidimas susijungti šeimai yra „bendroji taisyklė“, o nuostatos, pagal kurias leidžiama nustatyti jos apribojimus, turi būti aiškinamos siaurai, ir, antra, patikslino, kad valstybės narės tokiomis nuostatomis joms pripažintos diskrecijos neturi naudoti pažeisdamos direktyvos tikslo skatinti šeimos susijungimą ir direktyvos veiksmingumo(45). Šiais aiškinimo kriterijais, pripažintais dėl Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 1 dalies c punkto, kuriame numatyta, kad valstybės narės gali nustatyti šeimos susijungimo sąlygą įrodyti, kad globėjas turi „pastovių ir nuolatinių lėšų, kurių pakanka“, taip pat reikia vadovautis aiškinant tos pačios direktyvos 7 straipsnio 2 dalį ir apskritai bet kokį teisės į šeimos susijungimą apribojimą.
51. Tai patikslinus, sąvoką „integracijos priemonės“ reikia nagrinėti kartu su sąvoka „integracijos sąlygos“, kurios nėra Direktyvoje 2003/86, tačiau kurią teisės aktų leidėjas neabejotinai turėjo omenyje. Iš tiesų tuo pačiu metu priimtoje Direktyvoje 2003/109/EB(46), kuri susijusi su Direktyvai 2003/86 labai artima sritimi, Europos Vadovų Taryba nustatė išlygą (dabar – 15 straipsnio 3 dalis), pagal kurią valstybėms narėms leidžiama reikalauti, kad trečiųjų šalių piliečiai atitiktų „integracijos priemones“, kad galėtų naudotis teise gyventi kitoje Sąjungos valstybėje nei ta, kurioje jie yra įgiję ilgalaikio gyventojo statusą. Išanalizavus Direktyvos 2003/109 parengiamuosius darbus, matyti, kad Taryboje kai kurios nacionalinės delegacijos siūlė 15 straipsnyje esantį žodį „priemonės“ pakeisti žodžiu „sąlygos“, bet dauguma valstybių narių tam prieštaravo ir galutiniame tekste liko sąvoka „integracijos priemonės“, t. y. ta pati formuluotė, kuri yra Direktyvos 2003/109 7 straipsnio 2 dalyje(47). Tačiau Direktyvos 2003/109 5 straipsnio 2 dalyje valstybėms narėms leidžiama nustatyti ilgalaikio gyventojo statuso įgijimo „integracijos sąlygas“, kurias įvykdžius nenumatoma galimybės vėliau nustatyti 15 straipsnyje numatytų „integracijos priemonių“(48).
52. Taigi dvi sąvokas – integracijos „priemonės“ ir integracijos „sąlygos“ – reikia suprasti kaip atskiras ir tikrai ne kaip sinonimus. Tačiau šios išvados nepakanka siekiant nustatyti konkretų judviejų skirtumą. Nors nei Direktyvoje 2003/86, nei Direktyvoje 2003/109 šiuo atžvilgiu nepateikiama aiškios informacijos, vis dėlto aišku, kad „integracijos priemones“ reikia laikyti švelnesnėmis už „integracijos sąlygas“. Tai išplaukia iš lingvistinės abiejų sąvokų analizės ir to, kad pagal Direktyvą 2003/109, kaip jau esu nurodęs, jeigu ilgalaikis gyventojas yra įvykdęs „integracijos sąlygas“ pagal 5 straipsnį, jis savaime atleidžiamas nuo galimos pareigos paklūsti „integracijos priemonėms“ pagal 15 straipsnį.
53. Tą patį patvirtina ir sisteminis Direktyvos 2003/86 7 straipsnio aiškinimas. Šio straipsnio 1 dalyje išvardijamos sąlygos, susijusios su globėjo padėtimi, kurių įvykdymą prašymą dėl šeimos susijungimo pateikusiam asmeniui gali tekti įrodyti. Vis dėlto tokio įrodymo nereikalaujama kalbant apie priemones, kurių imtasi pagal šio straipsnio 2 dalį. Tačiau jeigu teisės aktų leidėjas būtų ketinęs šioms priemonėms taikyti tokią pačią kaip 1 dalyje numatytą tvarką, jam nebūtų reikėję įtraukti naujos dalies, nes jis galėjo prie 1 dalies paprasčiausiai pridėti papildomą punktą. Kitaip tariant, 2 dalyje numatytomis integracijos priemonėmis negali būti siekiama tikslo atrinkti asmenis, galinčius naudotis teise į šeimos susijungimą, nes atranka yra 1 dalyje numatytų kriterijų ir sąlygų tikslas. 2 dalyje numatytų integracijos priemonių tikslas iš esmės turėtų būti padėti integruotis valstybėse narėse.
54. Be to, sąvoką „integracijos priemonės“ reikia skirti nuo sąvokos „integracijos kriterijus“ ir su ja netapatinti, nes šis kriterijus pagal Direktyvos 2003/86 4 straipsnio 1 dalies trečią pastraipą tam tikromis sąlygomis gali būti nustatomas, jeigu šeimos susijungimo prašoma vyresniam kaip 12 m. vaikui. Nors direktyvoje šio „kriterijaus“ taikymo sritis nepatikslinta, aišku, kad šiuo atveju taip pat kalbama apie sąvoką, primenančią išankstinę sąlygą, kurios įvykdymą suinteresuotasis asmuo turi įrodyti, nors ir kitokio pobūdžio nei nurodytosios 7 straipsnio 1 dalyje(49).
55. Savo pastabose, pateiktose Teisingumo Teismui, Nyderlandų Karalystė teigia, kad Direktyvos 2003/86 versijoje olandų kalba 7 straipsnio 2 dalyje vartojamas žodis („integratievoorwaarden“) turi kitokį niuansą nei kitose kalbinėse versijose, nes jis išreiškia „sąlygą“, o to, pavyzdžiui, nėra versijoje prancūzų, italų („misure di integrazione“), vokiečių („Integrationsmaßnahmen“) ir anglų („integration measures“) kalbomis. Tas pats terminas vartojamas Direktyvos 2003/109 5 straipsnio 2 dalyje; tačiau kitose šios nuostatos kalbinėse versijose – šis dalykas man atrodo lemiamas – kalbama ne apie „priemones“ („maatregelen“), bet apie „sąlygas“(50). Kitaip tariant, Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalies versija olandų kalba ne visai sutampa su kitomis kalbinėmis versijomis, kurios, atrodo, leidžia manyti, kad valstybės gali imtis integracijos „iniciatyvų“, o ne nustatyti sąlygas, ir atrodo šiek tiek izoliuota. Bet kuriuo atveju, net jeigu manytume, kad direktyvos versija olandų kalba atitinka mintį, kad prieš atvykstant asmenims, turintiems teisę į šeimos susijungimą, nustatomos „sąlygos“, iš nusistovėjusios teismo praktikos darytina išvada, kad kitokia konkrečios Sąjungos teisės akto nuostatos kalbinės versijos formuluotė neturi būti vienintelis šios nuostatos aiškinimo pagrindas ir kad, be to, nagrinėjamai versijai neturi būti teikiama pirmenybė kitų kalbinių versijų atžvilgiu. Nagrinėjamą nuostatą taip pat reikia aiškinti atsižvelgiant į teisės akto, kurio dalis ji yra, bendrą struktūrą ir tikslą(51).
56. Iš pateiktų svarstymų darytina išvada, kad „integracijos priemonės“ pagal Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą negali būti laikomos šeimos susijungimo „sąlygomis“. Tačiau ši išvada nereiškia, kad šiomis priemonėmis, jeigu jas numatyta taikyti prieš atitinkamiems asmenims atvykstant į suinteresuotosios valstybės narės teritoriją, gali būti nustatomi tiesiog „įpareigojimai imtis priemonių“. Iš tiesų sąvoka „integracijos priemonės“ yra pakankamai plati, kad apimtų ir „įpareigojimus pasiekti rezultatą“, tačiau su sąlyga, kad jie yra proporcingi Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalyje numatytam integracijos tikslui(52) ir kad nėra kenkiama jos veiksmingumui.
57. Teisingumo Teismo teigimu, Direktyvos 2003/86 17 straipsniu, kuriame prašymo dėl šeimos susijungimo atmetimo atveju numatyta, kad „valstybės narės <...> deramai atsižvelgia į asmens šeimos santykių pobūdį ir tvirtumą, jo gyvenimo valstybėje narėje trukmę, šeimos, kultūrinių ir socialinių ryšių su jo ar jos kilmės šalimi buvimą“, reikalaujama „individualiai nagrinėti prašymus dėl susijungimo“(53). Pagrindinis tokio individualaus nagrinėjimo tikslas – kuo labiau išlaikyti direktyvos veiksmingumą ir nepakenkti jos pagrindiniam tikslui leisti įvykti šeimos susijungimui. Taigi iš esmės Direktyva 2003/86 draudžiami visi nacionalinės teisės aktai, kuriais leidžiama atsisakyti įgyvendinti teisę į susijungimą remiantis iš anksto nustatytomis sąlygomis, nesuteikiant galimybės atlikti konkretaus atvejo vertinimo atsižvelgiant į konkrečias bylos aplinkybes.
58. Vis dėlto reikia pripažinti, kad Direktyva 2003/86 išsamiai nereglamentuojamas vertinimo, kuris turi būti atliktas nagrinėjant prašymą dėl susijungimo, turinys. Nors kai kurie principai ir elementai neabejotinai išplaukia iš jos teksto ir tikslų, pavyzdžiui, 5 straipsnio 5 dalyje įtvirtintas reikalavimas deramai atsižvelgti į „vaikų geriausius interesus [gerovę]“, pareiga atsižvelgti į 17 straipsnyje išvardytus veiksnius ir apskritai nurodymas saugoti šeimos gyvenimą, galiausiai nacionalinis teismas, remdamasis savo teise, turi įvertinti kompetentingų institucijų sprendimų teisėtumą, atsižvelgdamas į Sąjungos teisės taisykles ir principus(54).
59. Nors nacionaliniam teisės aktų leidėjui iš principo tenka pareiga nustatyti konkrečius būdus, leidžiančius įvertinti galimus materialinius ar asmeninius sunkumus, kurių atitinkamas asmuo gali patirti, kad įvykdytų nustatytas integracijos priemones(55), vis dėlto jis turi užtikrinti, kad nebūtų pakenkta Direktyvos 2003/86 tikslui ir veiksmingumui. Direktyvos neatitiktų nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos niekaip nebūtų galima atsižvelgti į tokius sunkumus arba pagal kuriuos nebūtų leidžiama vertinti jų kiekvienu konkrečiu atveju atsižvelgiant į visas reikšmingas aplinkybes. Taigi, jeigu būtų pripažinta galimybė nustatyti atvykimo į atitinkamą valstybę narę sąlygą išlaikyti egzaminą, kuriam nėra konkrečių galimybių pasirengti, pavyzdžiui, jeigu toji valstybė suinteresuotojo asmens gyvenamosios vietos valstybėje neteikia jokio pobūdžio paramos ar nerengia jokių mokymų arba jeigu nėra jokios medžiagos ar ji neprieinama dėl kainos, tai praktiškai prilygtų direktyvoje numatytos teisės į susijungimą padarymui neįmanomos įgyvendinti. Be to, direktyvos veiksmingumo nebūtų paisoma ir teisės aktais, kuriais neleidžiama atsižvelgti į sunkumus, nors jie ir laikini, susijusius su atitinkamo šeimos nario sveikatos būkle arba jo individualiomis sąlygomis, pavyzdžiui, amžiumi, neraštingumu, negalia ir išsilavinimo lygiu.
60. Nors pagrindinėje byloje nagrinėjamais Vokietijos teisės aktais numatyta, kad nuo pareigos įrodyti elementarias vokiečių kalbos žinias gali būti atleidžiamas sutuoktinis, negalintis pateikti tokių įrodymų dėl ligos ar fizinės, protinės ar psichologinės negalios, vis dėlto tuose teisės aktuose nenumatyta galimybė, siekiant priimti sprendimą dėl tokios išimties, atsižvelgti į kitas individualias sutuoktiniui keliamas sąlygas atliekant visų kiekvieno konkretaus atvejo aplinkybių vertinimą ir į direktyvos 17 straipsnyje išvardytus veiksnius. Šioje byloje konkreti pagrindinės bylos pareiškėjos galimybė įvykdyti Vokietijos įstatymo nustatytas sąlygas – bent per protingą terminą(56)– atrodo labai menka. Iš tikrųjų iš bylos medžiagos matyti, jog Vokietijos valdžios institucijos mano, kad reikalaujamam vokiečių kalbos žinių lygiui įrodyti privalomai būtinas išankstinis N. Dogan raštingumas. Tačiau pripažintas neraštingumas, atsižvelgiant visų pirma į suinteresuotojo asmens amžių, ekonomines sąlygas ir socialinę aplinką, kuriai jis priklauso, gali būti sunkiai įveikiama kliūtis. Taigi, išankstinės sutuoktinio raštingumo sąlygos nustatymas, išduodant leidimą susijungti su šeima, esamomis aplinkybėmis gali būti neproporcingas, atsižvelgiant į integracijos tikslą, kurio siekiama pagal Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalį patvirtintomis priemonėmis, ir tai gali pakenkti jos veiksmingumui.
61. Taigi siūlau Teisingumo Teismui į antrąjį prejudicinį klausimą atsakyti: pagal Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą neleidžiami tokie valstybės narės teisės aktai, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, pagal kuriuos išduodant vizą šeimos susijungimo tikslais užsienio šalies piliečio sutuoktiniui, atitinkančiam šios direktyvos 7 straipsnio 1 dalyje numatytas sąlygas, nustatoma sąlyga įrodyti, kad jis turi elementarių šios valstybės narės kalbos žinių, nenumatant galimybės taikyti išimčių remiantis individualiu susijungimo prašymo nagrinėjimu pagal minėtos direktyvos 17 straipsnį, atliekamu atsižvelgiant į nepilnamečių vaikų interesus ir į visas konkrečiam atvejui reikšmingas aplinkybes. Prie šių aplinkybių visų pirma priskiriamas, viena vertus, mokymų ir medžiagos, reikalingos reikalaujamam kalbos žinių lygiui įgyti, buvimas minėto sutuoktinio gyvenamosios vietos valstybėje ir jos prieinamumas, visų pirma atsižvelgiant į kainą, ir, kita vertus, galimi sunkumai, nors ir laikini, susiję su minėto sutuoktinio sveikatos būkle ar asmenine padėtimi, pavyzdžiui, amžiumi, neraštingumu, negalia ir išsilavinimo lygiu.
IV – Išvada
62. Atsižvelgdamas į visus pirmiau išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui į Verwaltungsgericht Berlin pateiktus klausimus atsakyti taip:
1970 m. lapkričio 23 d. Briuselyje pasirašyto ir Bendrijos vardu sudaryto, aprobuoto ir patvirtinto 1972 m. gruodžio 19 d. Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 2760/72 papildomo protokolo, susijusio su priemonėmis, kurių reikia imtis pereinamuoju laikotarpiu asociacijos, sudarytos 1963 m. rugsėjo 12 d. Ankaroje Turkijos Respublikos ir EEB valstybių narių bei Bendrijos pasirašytu Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos susitarimu, Bendrijos vardu sudarytu, aprobuotu ir patvirtintu 1963 m. gruodžio 23 d. Tarybos sprendimu 64/732/EEB, 41 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, kad iš jos išplaukiantis draudimas valstybėms narėms nustatyti naujus įsisteigimo laisvės apribojimus taip pat apima tokias priemones, kaip nagrinėjamos pagrindinėje byloje, kurios nustatytos po minėto protokolo įsigaliojimo atitinkamai valstybei narei ir kurių tikslas ar poveikis yra pasunkinti Turkijos piliečio, pasinaudojusio įsisteigimo laisve pagal Asociacijos susitarimą, atvykimą į šios valstybės narės teritoriją šeimos susijungimo tikslais.
Pagal 2003 m. rugsėjo 22 d. Tarybos direktyvos 2003/86/EB dėl teisės į šeimos susijungimą 7 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą neleidžiami tokie valstybės narės teisės aktai, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, pagal kuriuos, išduodant vizą šeimos susijungimo tikslais, užsienio šalies piliečio sutuoktiniui, atitinkančiam šios direktyvos 7 straipsnio 1 dalyje numatytas sąlygas, nustatoma sąlyga įrodyti, kad jis turi elementarių šios valstybės narės kalbos žinių, nenumatant galimybės taikyti išimčių remiantis individualiu susijungimo prašymo nagrinėjimu pagal minėtos direktyvos 17 straipsnį, atliekamu atsižvelgiant į nepilnamečių vaikų interesus ir į visas konkrečiam atvejui reikšmingas aplinkybes. Prie šių aplinkybių visų pirma priskiriamas, viena vertus, mokymų ir medžiagos, reikalingos reikalaujamam kalbos žinių lygiui įgyti, buvimas minėto sutuoktinio gyvenamosios vietos valstybėje ir jų prieinamumas, visų pirma atsižvelgiant į kainą, ir, kita vertus, galimi sunkumai, nors ir laikini, susiję su minėto sutuoktinio sveikatos būkle ar asmenine padėtimi, pavyzdžiui, amžiumi, neraštingumu, negalia ir išsilavinimo lygiu.