Zaak C‑333/13

Elisabeta Dano

en

Florin Dano

tegen

Jobcenter Leipzig

(verzoek van het Sozialgericht Leipzig om een prejudiciële beslissing)

„Prejudiciële verwijzing – Vrij verkeer van personen – Burgerschap van de Unie – Gelijke behandeling – Staatsburgers van een lidstaat zonder economische activiteit die op het grondgebied van een andere lidstaat verblijven – Uitsluiting van deze personen van de bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende uitkeringen krachtens verordening (EG) nr. 883/2004 – Richtlijn 2004/38/EG – Verblijfsrecht van langer dan drie maanden – Artikelen 7, lid 1, sub b, en 24 – Voorwaarde van voldoende bestaansmiddelen”

Samenvatting – Arrest van het Hof (Grote kamer) van 11 november 2014

1.        Sociale zekerheid – Migrerende werknemers – Gelijke behandeling in de zin van artikel 4 van verordening nr. 883/2004 – Werkingssfeer – Bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties – Daaronder begrepen

(Verordening nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, lid 3, 4 en 70; verordening nr. 1247/92 van de Raad, derde en zevende overweging van de considerans)

2.        Sociale zekerheid – Migrerende werknemers – Richtlijn 2004/38 – Sociale bijstand – Begrip – Bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties als bedoeld in artikel 70, lid 2, van verordening nr. 883/2004 – Daaronder begrepen

(Verordening nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad, art. 70, lid 2; richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad, art. 24, lid 2)

3.        Burgerschap van de Unie – Recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Richtlijn 2004/38 – Beginsel van gelijke behandeling – Verplichting van de gastlidstaat om het recht op sociale uitkeringen toe te kennen aan staatsburgers van andere lidstaten zonder economische activiteit – Voorwaarden – Verblijf op het grondgebied van de gastlidstaat dat voldoet aan de voorwaarden van de richtlijn – Verplichting voor een economisch niet-actieve burger van de Unie om voor zichzelf en voor zijn gezinsleden over voldoende bestaansmiddelen te beschikken

(Verordening nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4 en 70; richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad, punt 10 van de considerans en art. 7, lid 1, sub b, en 24, lid 1)

4.        Prejudiciële vragen – Bevoegdheid van het Hof – Grenzen – Verzoek tot uitlegging van het Handvest van grondrechten van Unie – Voorwerp van het nationale geding dat geen enkel aanknopingspunt met het Unierecht heeft – Onbevoegdheid van het Hof

(Art. 6, lid 1, VEU; art. 267 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 51, lid 1; verordening nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad, art. 70; richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad)

1.        Verordening nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1244/2010, moet in die zin worden uitgelegd dat „bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties” in de zin van de artikelen 3, lid 3, en 70 van die verordening binnen de werkingssfeer van artikel 4 daarvan vallen.

Ten eerste volgt immers duidelijk uit de bewoordingen van artikel 3 van verordening nr. 883/2004 dat deze verordening van toepassing is op bijzondere niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties. Ten tweede verklaart artikel 70, lid 3, van die verordening, als uitzondering, bepaalde voorschriften van deze verordening weliswaar niet-toepasselijk op die prestaties, doch is artikel 4 niet een van die voorschriften. Ten slotte blijkt uit de derde en de zevende overweging van de considerans van verordening nr. 1247/92 dat de bijzondere bepaling die middels die verordening is ingevoegd in verordening nr. 1408/71, wordt gekenmerkt door de niet-exporteerbaarheid van de bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties als tegenwicht voor gelijke behandeling in de woonstaat.

(cf. punten 49, 51‑55, dictum 1)

2.        De „bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties” als bedoeld in artikel 70, lid 2, van verordening nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1244/2010, vallen onder het begrip „sociale bijstand” in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden. Dit begrip ziet immers op alle van overheidswege ingevoerde bijstandsstelsels, ongeacht of het om het nationale, regionale of lokale niveau gaat, waarop een beroep wordt gedaan door een persoon die niet beschikt over inkomsten die volstaan om in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin te voorzien en die daardoor tijdens zijn verblijf ten laste van de overheidsfinanciën van de gastlidstaat dreigt te komen waardoor het totale bedrag van de door deze staat toekenbare steun zou kunnen worden beïnvloed.

(cf. punt 63)

3.        Artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, juncto artikel 7, lid 1, sub b, ervan, alsmede artikel 4 van verordening nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1244/2010, moeten in die zin worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen de regeling van een lidstaat op grond waarvan staatsburgers van andere lidstaten zijn uitgesloten van het recht op bepaalde „bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties” in de zin van artikel 70, lid 2, van verordening nr. 883/2004, terwijl deze prestaties wel worden toegekend aan de staatsburgers van de gastlidstaat die zich in dezelfde situatie bevinden, voor zover deze staatsburgers van andere lidstaten in de gastlidstaat geen verblijfsrecht genieten krachtens richtlijn 2004/38.

Overeenkomstig artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 geniet immers iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastlidstaat verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de staatsburgers van die gastlidstaat. Daaruit volgt dat een burger van de Unie, wat de toegang tot bovengenoemde sociale uitkeringen betreft, zich er alleen op kan beroepen gelijk te worden behandeld als een staatsburger van de gastlidstaat, indien zijn verblijf op het grondgebied van de gastlidstaat voldoet aan de voorwaarden van richtlijn 2004/38. Indien zou worden aanvaard dat personen die geen verblijfsrecht genieten krachtens richtlijn 2004/38, onder dezelfde voorwaarden als die welke gelden voor nationale staatsburgers, een recht op sociale uitkeringen kunnen doen gelden, zou dit indruisen tegen de in punt 10 van de considerans vermelde doelstelling van die richtlijn, te voorkomen dat burgers van de Unie die staatsburgers van een andere lidstaat zijn, een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van de gastlidstaat vormen.

Met betrekking tot economisch niet-actieve burgers van de Unie die langer dan drie maanden maar korter dan vijf jaar in de gastlidstaat hebben verbleven, moet dus worden onderzocht of het verblijf van die burgers voldoet aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38, waaronder de verplichting van de economisch niet-actieve burger van de Unie – teneinde te voorkomen dat economisch niet-actieve burgers van de Unie gebruikmaken van het voorzieningenstelsel van de gastlidstaat om hun bestaansmiddelen te financieren – om voor zichzelf en voor zijn gezinsleden over voldoende bestaansmiddelen te beschikken. Een lidstaat moet onder toepassing van die bepaling de mogelijkheid hebben om te weigeren sociale uitkeringen toe te kennen aan economisch niet-actieve burgers van de Unie die hun recht van vrij verkeer uitoefenen met als enig doel sociale bijstand van een andere lidstaat te genieten, hoewel zij niet over voldoende bestaansmiddelen beschikken om in aanmerking te komen voor een verblijfsrecht. In dit verband moet voor elke belanghebbende een concreet onderzoek van zijn economische situatie worden verricht, zonder rekening te houden met de aangevraagde sociale uitkeringen.

Dezelfde slotsom geldt voor de uitlegging van artikel 4 van verordening nr. 883/2004, daar de bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties” in de zin van artikel 70, lid 2, van die verordening, krachtens dat artikel 70, lid 4, uitsluitend worden toegekend door de lidstaat waarin de betrokkene woont, overeenkomstig de wetgeving van deze staat.

(cf. punten 68, 69, 74, 76, 78, 80, 83, 84, dictum 2)

4.        Artikel 70 van verordening nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1244/2010, waarin het begrip „bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties” is omschreven, strekt er niet toe de materiële voorwaarden voor een recht op die prestaties te bepalen. Het staat aan de wetgever van elke lidstaat om deze voorwaarden vast te stellen. Voor zover die voorwaarden niet voortvloeien uit verordening nr. 883/2004 of uit richtlijn 2004/38 noch uit andere handelingen van afgeleid Unierecht, en de lidstaten dus bevoegd zijn om de voorwaarden voor de toekenning van dergelijke prestaties te regelen, zijn zij dit derhalve ook om de omvang van de door dit soort prestaties gewaarborgde sociale bescherming te bepalen.

Bij het vaststellen van de voorwaarden voor en de omvang van de toekenning van de bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties geven de lidstaten bijgevolg geen uitvoering aan het Unierecht.

Derhalve is het Hof niet bevoegd om te antwoorden op een vraag die erop is gericht te vernemen of de artikelen 1, 20 en 51 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie in die zin moeten worden uitgelegd dat zij de lidstaten verplichten aan burgers van de Unie niet op bijdragebetaling berustende uitkeringen van de basisvoorziening toe te kennen, waardoor een duurzaam verblijf mogelijk wordt, dan wel in die zin dat de lidstaten die toekenning kunnen beperken tot de beschikbaarstelling van de voor de terugkeer naar het land van herkomst benodigde middelen.

(cf. punten 87‑92)