JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
18 päivänä helmikuuta 2016 (1)
Asia C‑19/15
Verband Sozialer Wettbewerb e.V.
vastaan
Innova Vital GmbH
(Ennakkoratkaisupyyntö – Landgericht München I (München I:n alueellinen tuomioistuin, Saksa))
Ennakkoratkaisupyyntö – Kuluttajansuoja – Asetus (EY) N:o 1924/2006 – 1 artiklan 2 kohta – Soveltamisala – Lopulliselle kuluttajalle sellaisenaan toimitettavia elintarvikkeita koskevat ravitsemus- ja terveysväitteet – Yksinomaan ammattilaisille suunnatussa kaupallisessa viestinnässä esitettävät väitteet
I Johdanto
1. Ennakkoratkaisupyyntö, jonka on esittänyt Landgericht München I (München I:n alueellinen tuomioistuin, Saksa), liittyy elintarvikkeita koskevista ravitsemus- ja terveysväitteistä 20.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1924/2006 1 artiklan 2 kohdan tulkintaan.(2)
2. Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat jäsentensä kaupallisia etuja puolustava yhdistys ja ravintolisää myyvä yritys, ja se koskee väitteitä, jotka esitettiin mainoskirjeessä, jonka kyseinen yritys oli lähettänyt ainoastaan lääkäreille. Unionin tuomioistuinta pyydetään ensimmäistä kertaa määrittämään, sovelletaanko edellä mainitun asetuksen säännöksiä silloin, kun lopulliselle kuluttajalle sellaisenaan toimitettavia elintarvikkeita koskevia ravitsemus- ja terveysväitteitä esitetään kaupallisessa viestinnässä, jota ei ole suunnattu suoraan kuluttajille vaan yksinomaan ammattilaisille.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
3. Asetuksen N:o 1924/2006 johdanto-osan 1, 4, 9, 16, 23 ja 29 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1) Yhä useampi yhteisössä merkitty ja mainostettu elintarvike on varustettu ravitsemus- ja terveysväittein. Kuluttajansuojan korkean tason varmistamiseksi ja kuluttajien valinnan helpottamiseksi markkinoille saatettujen tuotteiden, maahantuodut tuotteet mukaan lukien, on oltava turvallisia ja asianmukaisin merkinnöin varustettuja. – –
– –
(4) Tätä asetusta olisi sovellettava kaikkiin kaupallisessa viestinnässä esitettäviin ravitsemus- ja terveysväitteisiin, myös muun muassa elintarvikkeiden yleisluonteiseen mainontaan ja myynninedistämiskampanjoihin, jotka saattavat olla julkisten viranomaisten kokonaisuudessaan tai osittain tukemia. Sitä ei olisi sovellettava ei-kaupallisessa viestinnässä esitettyihin väitteisiin, kuten julkisten terveysviranomaisten ja elinten antamaan ravitsemusohjaukseen tai ‑neuvontaan, eikä lehdistössä ja tieteellisissä julkaisuissa tapahtuvaan ei-kaupalliseen viestintään ja tiedotukseen. – –
– –
(9) On olemassa useita ravitsemuksellisia tai fysiologisia vaikutuksia omaavia ravintoaineita ja muita aineita, – – joita elintarvikkeet voivat sisältää ja joista voidaan esittää väitteitä. Tästä syystä olisi vahvistettava kaikkiin elintarvikkeita koskeviin väitteisiin sovellettavat yleiset periaatteet. Näin voidaan varmistaa kuluttajansuojan korkea taso ja antaa kuluttajille tarvittavat tiedot tietoisten valintojen tekemiseksi sekä luoda elintarviketeollisuudelle yhtäläiset kilpailuolosuhteet.
– –
(16) On tärkeää, että kuluttajat ymmärtävät elintarvikkeita koskevien väitteiden sisällön, ja on tarpeen suojella kaikkia kuluttajia harhaanjohtavilta väitteiltä. – –
– –
(23) Terveysväitteet olisi hyväksyttävä käytettäviksi yhteisössä vain, jos niitä on arvioitu tieteellisesti korkeimpien standardien mukaisesti. Näiden väitteiden tieteellisen arvioinnin yhdenmukaisuuden varmistamiseksi Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen olisi tehtävä tällaiset arvioinnit. – –
– –
(29) Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen lausunnossa ja sitä seuraavissa menettelyissä olisi otettava huomioon terveysväitteiden sanamuoto ja esitystapa, jotta voitaisiin varmistaa terveysväitteiden oikeellisuus, selkeys sekä luotettavuus ja jotta terveysväitteistä olisi kuluttajille hyötyä terveellisen ruokavalion valinnassa.”
4. Asetuksen 1 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Tällä asetuksella lähennetään jäsenvaltioissa annettuja ravitsemus- ja terveysväitteitä koskevia lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, jotta voidaan varmistaa sisämarkkinoiden tehokas toiminta ja kuluttajansuojan korkea taso.
2. Tätä asetusta sovelletaan kaupallisessa viestinnässä lopulliselle kuluttajalle tarkoitettujen elintarvikkeiden pakkausmerkinnöissä, esillepanossa tai mainonnassa esitettäviin ravitsemus- ja terveysväitteisiin. – –”
5. Asetuksen N:o 1924/2006 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan kyseisessä asetuksessa sovelletaan asetuksen (EY) N:o 178/2002(3) 2 artiklassa ja 3 artiklan 18 kohdassa annettuja käsitteiden ”elintarvike” ja ”lopullinen kuluttaja” määritelmiä. Saman artiklan 2 kohdan 1, 4 ja 5 alakohdassa määritellään, mitä asetuksessa N:o 1924/2006 tarkoitetaan käsitteillä ”väite”, ”ravitsemusväite” ja ”terveysväite”.
6. Asetuksen N:o 1924/2006 II luvussa ja siihen sisältyvissä 3–7 artiklassa vahvistetaan ravitsemus- ja terveysväitteiden käytön yleiset periaatteet.
7. Asetuksen 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Väitteitä koskevat yleiset periaatteet”, säädetään, että ”ravitsemus- ja terveysväitteitä voidaan käyttää yhteisön markkinoille saatettujen elintarvikkeiden pakkausmerkinnöissä, esillepanossa ja mainonnassa vain, jos ne ovat tämän asetuksen säännösten mukaisia”. Samassa artiklassa säädetään myös, että ”ravitsemus- ja terveysväitteet eivät saa olla totuudenvastaisia, moniselitteisiä tai harhaanjohtavia – – sanotun kuitenkaan rajoittamatta direktiivien 2000/13/EY[(4)] ja 84/450/ETY[(5)] soveltamista”.
8. Asetuksen 5 artiklan, jonka otsikko on ”Yleiset edellytykset”, 1 ja 2 kohdassa täsmennetään, että ravitsemus- ja terveysväitteiden käyttö on sallittua ainoastaan, mikäli mainitussa artiklassa luetellut edellytykset täyttyvät ja ”keskivertokuluttajan voidaan olettaa ymmärtävän väitteessä esitetyt hyödyt”.
9. Asetuksen N:o 1924/2006 III luku sisältää 8 ja 9 artiklan, ja siinä säädetään ravitsemusväitteiden käytön erityisistä edellytyksistä.
10. Saman asetuksen IV luvun 10–19 artikla sisältää terveysväitteisiin sovellettavat erityiset edellytykset.
11. Asetuksen 10 artiklan otsikko on ”Erityiset edellytykset”, ja sen 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Terveysväitteet ovat kiellettyjä, jolleivät ne täytä II luvun yleisiä edellytyksiä ja tämän luvun erityisiä edellytyksiä, jolleivät ne ole saaneet tämän asetuksen mukaista hyväksyntää ja jolleivät ne sisälly 13 ja 14 artiklassa tarkoitettuihin hyväksyttyjen väitteiden luetteloihin.
2. Terveysväitteet ovat sallittuja vain, mikäli pakkausmerkintöihin tai – – esillepanoon tai mainostamiseen sisältyy [mainitussa kohdassa luetellut] tiedot.”
12. Asetuksen 13 artiklan mukaan kyseisessä artiklassa luetellut terveysväitteet voidaan esittää ”ilman 15–19 artiklassa säädettyjä [hyväksymis]menettelyitä”, mikäli niihin viitataan ”3 kohdassa tarkoitetussa luettelossa”, ne ”perustuvat yleisesti hyväksyttyyn tieteelliseen näyttöön” ja ”keskivertokuluttaja ymmärtää ne helposti”.
13. Asetuksen 14 artiklassa sallitaan ”sairauden riskin vähentämistä koskevien väitteiden” ja ”lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavien väitteiden” esittäminen, mikäli ”ne on hyväksytty tämän asetuksen 15, 16, 17 ja 19 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti”.
III Pääasia, ennakkoratkaisukysymys ja oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa
14. Verband Sozialer Wettbewerb e.V. (jäljempänä Verband Sozialer Wettbewerb) on saksalainen yhdistys, jonka sääntömääräisiin tehtäviin kuuluu sen jäsenten kaupallisten etujen puolustaminen, erityisesti sen valvominen, että vilpitöntä kilpailua koskevia sääntöjä noudatetaan.
15. Innova Vital GmbH (jäljempänä Innova Vital) on saksalainen yhtiö, jonka johtaja on lääkäri ja joka saattaa markkinoille D3-vitamiinia sisältävää tippoina annosteltavaa emulsiota ”Innova Mulsin® Vitamin D3”.
16. Innova Vitalin johtaja lähetti marraskuussa 2013 seuraavan, ainoastaan yksittäisesti nimetyille lääkäreille suunnatun kirjeen, jonka mukaan edellä mainittu ravintolisä auttaa ehkäisemään D-vitamiinin puutoksesta johtuvia sairauksia:
”Tiedätte tilanteen: 87 prosentilla saksalaislapsista veren D-vitamiinipitoisuus on alle 30 ng/ml. Deutsche Gesellschaft für Ernährungin [DGE, Saksan ravitsemusyhdistys] mukaan pitoisuuden pitäisi kuitenkin olla 50–75 ng/ml.
Kuten lukuisat tutkimukset ovat osoittaneet, D-vitamiini ehkäisee merkittävästi useita sairauksia, kuten atooppista ihottumaa, osteoporoosia, diabetesta ja MS-tautia [multippeliskleroosi]. Tutkimusten mukaan liian alhainen D-vitamiinitaso jo lapsuudessa lisää riskiä sairastua myöhemmin kyseisiin sairauksiin.
– –
Immunologiaan erikoistuneena lääkärinä olen tutkinut asiaa ja kehittänyt D3-emulsion (Innova Mulsin® D3), joka voidaan annostella tippoina.
– –
Mulsin®-emulsiotippojen hyödyt:
– –
– Puutostilojen nopea ehkäiseminen ja parantaminen (80 prosenttia väestöstä kärsii talvella D3-vitamiinin puutteesta)
– –
Saatte suoria tilauksia koskevat ehdot ja ilmaisia tiedotteita vastaanotollenne soittamalla numeroon – –”(6)
17. Kirje sisälsi myös kuvia kyseisestä tuotteesta sekä tietoa tuotteen koostumuksesta, myyntihinnasta ja päivittäisistä hoitokustannuksista annostuksen ollessa suositusten mukainen yksi tippa päivässä tai noudatettaessa lääkärin määräämää annostusta. Kirjeessä täsmennettiin, että ”maksamalla 26,75 euron myyntihinnan potilaanne varmistavat riittävän D3-vitamiinin saannin 0,11 eurolla päivässä”.
18. Verband Sozialer Wettbewerb nosti ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa Innova Vitalia vastaan kieltokanteen vedoten sopimattoman kilpailun estämisestä annettuun Saksan lakiin (Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb).(7) Verband Sozialer Wettbewerbin vaatimuksen perusteena oli asetuksen N:o 1924/2006 rikkominen erityisesti kahden edellä esitetyn väitteen osalta.(8)
19. Verband Sozialer Wettbewerb esittää vaatimuksensa tueksi, että asetuksen N:o 1924/2006 säännöksiä on sovellettava sekä ammattilaisille että ei-ammattilaisille suunnattuun mainontaan. Verband Sozialer Wettbewerb väittää ensisijaisesti, että mainitun asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa kielletään terveysväitteet, paitsi siinä tapauksessa, että väitteet on hyväksytty kyseisen asetuksen säännösten mukaisesti ja ne sisältyvät asetuksen 13 artiklassa tarkoitettuun hyväksyttyjen väitteiden luetteloon, toisin kuin riidanalaisten väitteiden tapauksessa. Verband Sozialer Wettbewerb katsoo lisäksi, ettei kyseinen ravintolisä täytä koostumuksensa ja tehonsa puolesta mainitun asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa säädettyjä yleisiä edellytyksiä. Verband Sozialer Wettbewerb väittää toissijaisesti, että asetuksen 10 artiklan 2 kohtaa on rikottu, koska riidanalaisessa mainoksessa ei ilmoiteta kyseisen säännöksen mukaisia pakollisia tietoja.
20. Innova Vital puolestaan väittää, ettei asetuksen N:o 1924/2006 5 ja 10 artiklaa sovelleta kyseisessä kirjeessä esitettyihin väitteisiin, koska kirje oli suunnattu ainoastaan lääkäreille eikä mainittua asetusta voida soveltaa ammattilaisille suunnattuun mainontaan.
21. Näin ollen Landgericht München I (München I:n alueellinen tuomioistuin) päätti 16.12.2014 tekemällään päätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimeen 19.1.2015, lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko asetuksen N:o 1924/2006 1 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että tämän asetuksen säännöksiä sovelletaan kaupallisessa viestinnässä esitettäviin ravitsemus- ja terveysväitteisiin lopulliselle kuluttajalle sellaisenaan toimitettavia elintarvikkeita koskevassa mainonnassa, kun kaupallinen viestintä tai mainonta suuntautuu yksinomaan ammattilaisille?”
22. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Innova Vital, Kreikan ja Ranskan hallitukset ja Euroopan komissio. Suullista käsittelyä ei ole pidetty.
IV Asian tarkastelu
A Alustavat huomautukset
23. Unionin tuomioistuimelle toimitettujen kirjallisten huomautusten perusteella vaikuttaa siltä, että ennen kuin voidaan vastata varsinaiseen ennakkoratkaisukysymykseen, on ensin tutkittava joitakin asetuksen N:o 1924/2006 aineellista soveltamisalaa koskevia kysymyksiä.
24. Korostan aluksi, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan on riidatonta, että kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa säädettyjen soveltamisedellytysten mukaisesti pääasiassa käsiteltävän kirjeen kohteena oleva tuote on lopulliselle kuluttajalle sellaisenaan toimitettava elintarvike ja että Innova Vitalin viestinnän tarkoituksena oli mainostaa tuotetta lopulliselle kuluttajalle.
1. Riidanalaisten mainintojen luokittelu asetuksen N:o 1924/2006 mukaisesti
25. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan pääasian kantaja väittää, että kieltokanteen kohteena oleva kirje sisältää asetuksessa N:o 1924/2006 kiellettyjä ”terveysväitteitä”. Landgericht München I (München I:n alueellinen tuomioistuin) ei kyseenalaista tätä luokittelua mutta huomauttaa, että sen esittämä ennakkoratkaisukysymys koskee yhtä lailla kyseisessä asetuksessa tarkoitettuja ”ravitsemusväitteitä” kuin ”terveysväitteitäkin”.
26. Ranskan hallitus tiedustelee, onko tämä oletus oikea. Ranskan hallituksen mukaan riidanalaiset maininnat eivät ole asetuksen N:o 1924/2006 2 artiklan 2 kohdassa määriteltyjä ravitsemus- tai terveysväitteitä eivätkä ne näin ollen kuulu kyseisen asetuksen soveltamisalaan. Ranskan hallituksen mukaan kyseisiä mainintoja voidaan ennemminkin pitää elintarviketietoina, jotka antavat sellaisen kuvan, että elintarvikkeella on ihmisten sairauksia ennalta ehkäiseviä, hoitavia tai parantavia ominaisuuksia, ja joiden käyttö kielletään lähtökohtaisesti asetuksen (EU) N:o 1169/2011(9) 7 artiklassa. Ranskan hallitus katsoo kuitenkin, että unionin tuomioistuimen on vastattava ennakkoratkaisukysymykseen,(10) koska ei ole itsestään selvää, voidaanko asetusta N:o 1924/2006 soveltaa käsiteltävässä asiassa, sillä sovellettavuus riippuu riidanalaisten mainintojen oikeudellisesta luokittelusta.
27. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan pääasian tosiseikkojen arviointi ja määrittäminen ja unionin oikeuden merkityksellisten säännösten soveltaminen unionin tuomioistuimen tulkinnan mukaisesti kuuluvat kansallisen tuomioistuimen yksinomaiseen toimivaltaan.(11) Unionin tuomioistuin on jo toteuttanut tätä sääntöä erityisesti asetuksen N:o 1924/2006 säännösten osalta.(12) Olen kuitenkin komission kanssa yhtä mieltä siitä, ettei käsiteltävä ennakkoratkaisukysymys ole luonteeltaan hypoteettinen, koska edellä esitettyjen riita-asiaa koskevien tietojen perusteella riidanalaiset väitteet näyttävät tosiaan täyttävän mainitussa asetuksessa säädetyn terveysväitteiden määritelmän, sellaisena kuin asetusta on tulkittu kyseistä määritelmää käsittelevissä unionin tuomioistuimen tuomioissa.(13)
2. Asetuksen N:o 1924/2006 ja direktiivin 2000/13 välinen suhde
28. Komission mukaan on tarpeen kysyä, onko riidanalaisten väitteiden käyttö pääasian kaltaisessa tilanteessa jo kielletty direktiivin 2000/13 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa, luettuna yhdessä sen 3 artiklan kanssa, koska siinä vahvistetaan yleinen periaate, jonka mukaan muun muassa mainoksiin sisältyvissä elintarviketiedoissa ei saa esittää, että elintarvikkeella on sairauksia ennalta ehkäiseviä ominaisuuksia.(14)
29. Ranskan hallitus yhtyy tähän näkemykseen katsoessaan, että tämänkaltaiset merkinnät voivat kuulua edellä mainittuja direktiivin 2000/13 säännöksiä vastaavien, asetuksen N:o 1169/2011 7 artiklan 3 ja 4 kohdassa annettujen säännösten soveltamisalaan. Kun otetaan huomioon, että kyseisellä asetuksella kumottiin direktiivi 2000/13 13.12.2014 alkaen(15) eli pääasian tosiseikkojen tapahtuma-ajan jälkeen,(16) sitä ei kuitenkaan voida soveltaa ajallisesti käsiteltävässä asiassa.
30. On palautettava mieleen, että muun muassa elintarvikkeiden mainontaa koskevaa direktiiviä 2000/13 on tarkoitus soveltaa rinnakkain asetuksen N:o 1924/2006 kanssa, ei sitä vastaan. Kyseisen asetuksen johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan asetuksen olisi nimittäin täydennettävä direktiivin 2000/13(17) yleisiä periaatteita ja vahvistettava erityissäännökset sellaisia elintarvikkeita koskevien ravitsemus- ja terveysväitteiden käytölle, jotka toimitetaan kuluttajille sellaisinaan. Asetuksen N:o 1924/2006 3 artiklan toisen kohdan mukaan direktiiviä 2000/13 sovelletaan yleisesti lukuun ottamatta kyseisessä asetuksessa säädettyjä poikkeuksia. Kyseisen asetuksen 14 artiklan 1 kohdassa esimerkiksi sallitaan nimenomaisesti poikkeaminen edellä mainitun direktiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdasta kahden tietyn terveysväitetyypin käytössä, eli sairauden riskin vähentämistä koskevia ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavia väitteitä voidaan esittää, mikäli ne on hyväksytty asetuksessa säädettyjen tiukkojen edellytysten mukaisesti.
31. Kuten komissio itsekin huomauttaa, se, että direktiivi 2000/13 kattaa mahdollisesti pääasiassa käsiteltävän kaltaisen riita-asian, ei mitenkään sulje pois tämän ennakkoratkaisupyynnön ottamista tutkittavaksi, koska asetusta N:o 1924/2006 sovelletaan kyseistä direktiiviä täydentävästi, ei vaihtoehtoisesti sen kanssa. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on selvästi ennakoinut tämän asetuksen säännösten mahdollista soveltamista; ainoastaan se voi arvioida esittämänsä kysymyksen merkityksellisyyttä ja tarpeellisuutta käsiteltävänään olevan riita-asian ratkaisemisessa.(18)
B Asetuksen N:o 1924/2006 soveltaminen ainoastaan ammattilaisille suunnattuun kaupalliseen viestintään
32. Käsiteltävässä asiassa on kyse asetuksen N:o 1924/2006 mahdollisesta soveltamisesta lopullisille kuluttajille tarkoitettuja elintarvikkeita koskevaan kaupalliseen viestintään sisältyviin ravitsemus- ja terveysväitteisiin silloin, kun kyseinen viestintä suunnataan lopullisten kuluttajien sijasta ainoastaan ammattilaisille, jotka käsiteltävässä asiassa ovat terveysalan ammattilaisia.(19) Unionin tuomioistuimelta ei ole koskaan aiemmin pyydetty tällaista tulkintaa, jolla on kuitenkin huomattavia käytännön vaikutuksia.(20)
33. Pääasian asianosaiset puoltavat vastakkaisia kantoja mainitun asetuksen soveltamisessa tämänkaltaisiin tilanteisiin. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tuo esiin, että sen esittämää kysymystä käsitellään eri tavoin saksankielisessä oikeusalan kirjallisuudessa, ja esittelee yksityiskohtaisesti tämän teoreettisen keskustelun eri näkökantoja.
34. Unionin tuomioistuimelle toimitettujen huomautusten perusteella vain Innova Vital väittää, ettei ainoastaan ammattilaisille suunnattu kaupallinen viestintä kuulu asetuksen N:o 1924/2006 säännösten soveltamisalaan. Kreikan ja Ranskan hallitukset sekä komissio puolestaan katsovat, että kyseisen asetuksen soveltamisala kattaa tämänkaltaisen tapauksen. Yhdyn viimeksi esitettyyn näkemykseen.
35. Erilaiset toteamukset, jotka johtuvat sanamuotoon perustuvan tulkinnan ohella teleologisesta ja asiayhteyteen perustuvasta tulkinnasta, tukevat myöntävää vastausta, jonka aion näin ollen antaa tähän ennakkoratkaisukysymykseen.
1. Asetuksen N:o 1924/2006 merkityksellisten säännösten sanamuoto
36. Innova Vital viittaa asetuksen N:o 1924/2006 johdanto-osan 1, 8–10, 15 ja 28 perustelukappaleeseen ja 5 artiklan 2 kohtaan väittäessään, ettei kyseistä asetusta voida soveltaa ammattilaisista koostuvalle kohderyhmälle suunnattuun mainontaan, koska edellä mainituissa säännöksissä painotetaan kuluttajia eikä niissä missään vaiheessa mainita ammattilaisia.
37. On totta, että asetuksessa viitataan useita kertoja kuluttajiin, erityisesti kun otetaan huomioon, että lähtökohdaksi mainitaan useassa kohdassa se, miten ”keskivertokuluttaja” ymmärtää ravitsemus- ja terveysväitteet.(21)
38. Asetuksen N:o 1924/2006 1 artiklan 2 kohdan tai muiden säännösten sanamuoto ei mielestäni kuitenkaan anna mitään syytä sulkea pois sitä mahdollisuutta, että kyseistä asetusta voidaan soveltaa samanaikaisesti sekä suoraan kuluttajille suunnattuun kaupalliseen viestintään että sellaiseen kaupalliseen viestintään, joka on toki suunnattu ainoastaan ammattilaisille mutta jolla tosiasiassa pyritään saavuttamaan kuluttajat, jotka saattavat ostaa kyseisen elintarvikkeen.
39. Lainsäätäjä ei nimittäin tee asetuksessa minkäänlaista eroa sen suhteen, kenelle siinä tarkoitettuja ravitsemus- ja terveysväitteitä sisältävä viestintä suunnataan. Asetuksessa säädetyt edellytykset koskevat ainoastaan viestinnän kohdetta ja luonnetta. Viestinnän täytyy ensinnäkin kohdistua lopulliselle kuluttajalle tarkoitettuihin elintarvikkeisiin(22) ja toiseksi sen on oltava ”kaupallista” ja se on esitettävä pakkausmerkinnöissä tai esillepanossa taikka – kuten pääasiassa – kyseisiä elintarvikkeita koskevassa mainonnassa.(23) Itse tuotteen on siis väistämättä oltava kuluttajille tarkoitettu, ei sitä koskevan viestinnän.(24)
40. Kaupallisuutta koskeva peruste on sekä oman näkemykseni että Kreikan hallituksen ja komission näkemyksen mukaan merkittävä tekijä vastattaessa käsiteltävässä asiassa esitettyyn kysymykseen.(25) Edellä mainitun asetuksen johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa erotetaan selkeästi toisistaan kaupallinen viestintä, johon tätä asetusta sovelletaan, ja ei-kaupallinen viestintä, joka on suljettu asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle, ja todetaan, että kaupallisella viestinnällä tarkoitetaan ”mainontaa” tai ”myynninedistämiskampanjoita”.(26)
41. Vaikka asetuksessa N:o 1924/2006 ei määritellä nimenomaisesti kyseistä perustetta, muista unionin oikeuden toimista ilmenee, kuten komissio tuo esiin, että kaupallisuudella tarkoitetaan yleisesti viestintää, jolla pyritään varmistamaan tuotteiden tai palvelujen myynnin edistäminen ”suoraan”(27) tai jopa ”välillisesti”(28) ja vaikuttamaan tällä tavoin mahdollisten ostajien päätöksiin. Korostan, että samankaltaista lähestymistapaa on sovellettu kansainvälisissä yhteyksissä Codex Alimentarius ‑komission hyväksymissä ”ravitsemus- ja terveysväitteiden käyttöä koskevissa suuntaviivoissa”,(29) joihin viitataan nimenomaisesti kyseisen asetuksen johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa.(30)
42. Asetuksen N:o 1924/2006 sanamuoto ei rajaa asetuksen soveltamisalaa viestintään, jonka suorana kohderyhmänä ovat lopulliset kuluttajat, koska viestinnän kaupallisuus ei ole välttämättä riippuvainen tällaisesta edellytyksestä. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevan kaltaisessa tilanteessa kuluttajat eivät vastaanota itse tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluvia väitteitä sisältävää viestintää, mutta kyseinen kaupallinen toimenpide kohdistuu kuitenkin tosiasiassa välillisesti heihin, koska viestinnän kohteena olevaa elintarviketta on oletettavasti tarkoitus myydä heille mainoskirjeen vastaanottaneiden ammattilaisten sijasta.(31) Tällaisessa tilanteessa ammattilaiset toimivat tosiasiassa vain välittäjinä, joihin elintarvikealan yritys ottaa yhteyttä nimenomaan siksi, että he voivat edistää yrityksen myymän tuotteen menekkiä välittämällä tuotetta koskevia kaupallisia tietoja mahdollisille ostajille tai jopa suosittelemalla näille kyseisen tuotteen ostamista.
43. Ammattilaiset voivat yleensä vaikuttaa merkittävästi kuluttajiin, jotka kääntyvät heidän puoleensa, ja tämä pätee erityisesti terveysalan ammattilaisiin, joita potilaat pitävät hyvin luotettavina ja uskottavina. Pääasiassa käsiteltävän kaltaisen mainoskirjeen tavoitteena on juuri se, että kirjeen saaneet lääkärit suosittelevat potilailleen kyseisen tuotteen käyttöä. Ei ole kuitenkaan taattua, että kaikki kaupallisen viestinnän kohteena olevat ammattilaiset voisivat tarkastaa täysimääräisesti siinä esitetyt väitteet ja jättää ne tarvittaessa huomioimatta ennen kuin mahdollisesti suosittelevat tuotteen käyttöä.(32)
44. Asetuksen N:o 1924/2006 sovellettavuuden kannalta ei mielestäni ole merkityksellistä, välittävätkö ammattilaiset kuluttajille asiakirjan sellaisena kuin ovat sen vastaanottaneet vai välittävätkö he vain asiakirjan sisältämät olennaiset tiedot, vaan näkemykseni mukaan olennaista on se, että asiakirjan sisältämät ravitsemus- ja terveysväitteet, jotka kuuluvat kyseisen asetuksen soveltamisalaan, on tarkoitus saattaa lopullisten kuluttajien tietoon vaikka sitten välillisesti, kuten käsiteltävässä asiassa.(33)
2. Asetuksen N:o 1924/2006 tavoitteet
45. Asetuksen N:o 1924/2006 tavoitteet tukevat tulkintaa, jota ehdotan unionin tuomioistuimelle asetuksen merkityksellisten säännösten sanamuodon perusteella.
46. On riidatonta, että kyseisen asetuksen kahtena tavoitteena on ”varmistaa sisämarkkinoiden tehokas toiminta”, minkä takia on tarpeen ”luoda yhtäläiset kilpailuolosuhteet” tuotteiden hyödyntämisen osalta, sekä taata ”kuluttajansuojan korkea taso”(34) pääasiassa siksi, että kuluttajat voisivat tehdä ravitsemuksellisesti harkittuja valintoja objektiivisiin ja näyttöön perustuviin tietoihin tukeutuen.(35)
47. Tätä varten asetuksessa sallitaan ravitsemus- ja terveysväitteiden käyttö kaupallisessa viestinnässä, koska kyseiset tiedot voivat olla kuluttajien kannalta hyödyllisiä edellyttäen, että ne ovat selkeitä ja totuudenmukaisia,(36) mutta väitteiden käytölle on säädetty asetuksessa tiukat ehdot. Erityisesti terveysväitteiden käytölle on asetettu erityisiä rajoituksia, ja edellä mainitun asetuksen mukaan tällaista väitettä saa käyttää vain Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen (EFSA) suorittaman riippumattoman ja yhdenmukaisen tieteellisen arvioinnin jälkeen sekä komission myönnettyä sille yhteisön luvan.(37)
48. Jotta näiden tavoitteiden ja periaatteiden toteutuminen ja noudattaminen eivät vaarantuisi, asetuksen N:o 1924/2006 soveltamisalan olisi oltava riittävän laaja, mikä vastaa myös sitä lähestymistapaa, jonka unionin tuomioistuin on tähän asti omaksunut elintarviketeollisuuden toimijoiden pyrkiessä rajoittamaan mainitun asetuksen aineellista soveltamisalaa.(38) Koska asetuksessa ei nimenomaisesti nimetä kuluttajia ainoiksi mahdollisiksi kohteiksi, on mielestäni katsottava, että sitä sovelletaan myös pääasiassa käsiteltävän kaltaiseen kaupalliseen viestintään, joka on suunnattu yksinomaan ammattilaisille, jos se täyttää muut kyseisessä asetuksessa asetetut edellytykset.
49. Ammattilaiset ovat toki periaatteessa(39) keskivertokuluttajaa asiantuntevampia ja tietäväisempiä. Käytännössä ammattilaisten oletettavasti suorittamalla tietojen suodattamisella ja heidän siten mahdollisesti kuluttajiin nähden luomallaan suojamuurilla on kuitenkin rajansa, koska ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että totuudenvastaiset, harhaanjohtavat tai jopa valheelliset väitteet saavat heidätkin erehtymään. Kuten Kreikan hallitus on tuonut esiin, on tosiasiallisesti mahdotonta, että ammattilaisilla olisi jatkuvasti hallussaan kaikki ajantasaiset erityistiedot, joita jokaisen elintarvikkeen ja kaikkien niihin liitettävien väitteiden arvioiminen edellyttää.
50. Yhdyn Ranskan hallituksen näkemykseen siitä, että jos ravitsemus- ja terveysväitteisiin ei tarvitsisi soveltaa asetuksen N:o 1924/2006 säännöksiä silloin, kun on kyse ammattilaisille suunnatusta kaupallisesta viestinnästä, konkreettiset seuraukset voisivat paradoksaalisesti olla kuluttajan kannalta vielä vakavammat ja haitallisemmat kuin silloin, kun mainonta on suunnattu suoraan kuluttajalle. Kuluttaja luottaa nimittäin yleisesti ammattilaisiin, jotka saattavat suositella hänelle vilpittömässä mielessä kyseistä tuotetta, ja hän toimisi jopa herkemmin sen enempiä miettimättä ja epäröimättä kuin siinä tapauksessa, että hänen olisi arvioitava tuotetta itse maallikkona. Ennakkoratkaisukysymyksessä käsiteltävässä tapauksessa on siten vähintään yhtä tarpeellista suojella kuluttajia totuudenvastaisilta väitteiltä kuin tapauksissa, joissa kuluttajat vastaanottavat mainoksen itse ja tekevät ravitsemukselliset valintansa yksin.
51. Lisäksi tämän viestintäväylän sulkeminen kyseisen asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle veisi osan asetuksen tehokkaasta vaikutuksesta erityisesti sen takia, että EFSAn suorittaman ennakkoarvioinnin puuttuminen mahdollistaisi sellaisten terveysväitteiden käytön, jotka eivät perustu tieteelliseen näyttöön. Mahdollisuus levittää kuluttajille väitteitä ammattilaisten välityksellä antaisi elintarvikealan yrityksille käytännössä helpon keinon kiertää asetuksessa N:o 1924/2006 säädetyt tiukat vaatimukset. Joka tapauksessa tällainen tulkinta saattaisi vaikuttaa kielteisesti sisämarkkinoiden moitteettomaan toimintaan sekä alentaa kuluttajansuojan tasoa, vaikka kyseisen asetuksen tavoitteena on juuri niiden varmistaminen.
52. Ehdottamaani teleologista tulkintaa ei voi mielestäni kyseenalaistaa pitävästi perusteluilla, jotka Innova Vital on esittänyt sitä vastaan tukeutuen joidenkin saksalaisten oikeustieteilijöiden teeseihin sekä huomautuksissaan että ennakkoratkaisupyynnössä esitettyjen tietojen perusteella.
53. Innova Vitalin ensimmäisen perustelun mukaan asetuksessa N:o 1924/2006 vahvistettu sitova järjestelmä ja asiantuntijoiden, eli ammattilaisten, tietotaso ovat epäsuhdassa keskenään. Innova Vital vetoaa tässä siihen, että jos ammattilaisille suunnattu kaupallinen viestintä kuuluisi edellä mainitun asetuksen soveltamisalaan, erityisalaa koskevan tai tieteellisen terminologian käyttö ravitsemus- ja terveysväitteissä olisi kiellettyä kyseisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdan nojalla,(40) koska ”keskivertokuluttaja” ei välttämättä ymmärtäisi tällaisia termejä, vaikka mainonnan kohderyhmään kuuluvat erityisasiantuntijat ne tuntisivatkin.
54. Mielestäni tämä perustelu on kuitenkin tehoton, koska pääasiassa käsiteltävänä olevan kaltaisessa tilanteessa mainoskirjettä ei ole tarkoitus antaa sellaisenaan kuluttajalle, vaan se on tarkoitettu ammattilaisille, joita implisiittisesti kehotetaan selvittämään kuluttajalle, mitä hyötyä asianomaisesta tuotteesta on hänelle.(41) Kaupallisessa viestinnässä esitettyjen väitteiden hyvä ymmärrys edellä mainitun 5 artiklan 2 kohdassa edellytetyllä tavalla toteutuu tässä tapauksessa ammattilaisten välityksellä, joiden on välitettävä kyseiset tiedot maallikoille muotoillen ne tarvittaessa uudelleen.
55. Innova Vital viittaa toissijaisesti haittaan, jonka asetuksessa N:o 1924/2006 säädetty järjestelmä aiheuttaa ammattilaisten keskinäiselle viestinnälle, koska ammattilaisilla on erilaiset odotukset kuin kuluttajilla erityisesti sellaisten objektiivisten tietojen osalta, jotka liittyvät uusiin tieteellisiin tuloksiin.(42)
56. On totta, että jos unionin tuomioistuin katsoo, että asetuksen N:o 1924/2006 säännöksiä sovelletaan pääasiassa käsiteltävänä olevan kaltaisessa tilanteessa, tämä saattaa vaikuttaa ammattilaisten väliseen viestintään tai jopa rajoittaa sitä. Jotta ravitsemus- ja terveysväitteitä rajoittavaa järjestelmää, josta säädetään kyseisessä asetuksessa, voidaan soveltaa, kyseisen viestinnän tavoitteena ei kuitenkaan periaatteessa voi olla puhtaasti erityisalaa koskevien tietojen levittäminen, vaan sen tavoitteena on oltava ”kaupallisten” tietojen levittäminen mainitun asetuksen 1 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti. Muistutan, että kyseisen asetuksen johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan nimenomaisesti, ettei asetusta sovelleta ”tieteellisissä julkaisuissa tapahtuvaan ei-kaupalliseen viestintään ja tiedotukseen”. Kun on kyse kaupallisesta toimenpiteestä, eikä tiedotus siis ole neutraalia, on mielestäni normaalia, että oikeutettu päämäärä suojata kuluttajia totuudenvastaisilta väitteiltä on painavampi kuin toive tietojen välittämisen sallimisesta ammattilaisten kesken.
57. Näin ollen katson, että asetuksen N:o 1924/2006 1 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että tätä asetusta sovelletaan silloin, kun ravitsemus- ja terveysväitteitä esitetään kaupallisessa viestinnässä, joka tosin on suunnattu yksinomaan ammattilaisille mutta jonka tavoitteena on käytännössä tavoittaa välillisesti lopulliset kuluttajat, joille kyseisten väitteiden kohteina olevat elintarvikkeet toimitetaan periaatteessa sellaisenaan.
V Ratkaisuehdotus
58. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Landgericht München I:n (München I:n alueellinen tuomioistuin, Saksa) esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Elintarvikkeita koskevista ravitsemus- ja terveysväitteistä 20.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1924/2006 1 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että tämän asetuksen säännöksiä sovelletaan lopulliselle kuluttajalle sellaisenaan toimitettavia elintarvikkeita koskeviin ravitsemus- ja terveysväitteisiin, joita esitetään kaupallisessa viestinnässä, kun tämä viestintä on suunnattu yksinomaan ammattilaisille mutta sen päämääränä on tavoittaa välillisesti kuluttajat ammattilaisten kautta.