CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
H. SAUGMANDSGAARD ØE
van 18 februari 2016 (1)
Zaak C‑19/15
Verband Sozialer Wettbewerb eV
tegen
Innova Vital GmbH
[verzoek van het Landgericht München I (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Bescherming van de consument – Verordening (EG) nr. 1924/2006 – Artikel 1, lid 2 – Werkingssfeer – Voedings‑ en gezondheidsclaims voor levensmiddelen die bestemd zijn om als zodanig aan de eindverbruiker te worden geleverd – Claims in commerciële mededelingen die uitsluitend aan beroepsbeoefenaars zijn gericht”
I – Inleiding
1. Het door het Landgericht München I (regionaal gerecht München I, Duitsland) ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 1, lid 2, van verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings‑ en gezondheidsclaims voor levensmiddelen(2).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen een vereniging die de commerciële belangen van haar leden behartigt en een bedrijf dat een voedingssupplement verkoopt over beweringen in een reclamebrief die dat bedrijf uitsluitend aan artsen heeft verzonden. Het Hof wordt voor het eerst verzocht om te bepalen of de vereisten van die verordening van toepassing zijn wanneer voedings‑ en gezondheidsclaims voor een levensmiddel dat bestemd is om als zodanig aan consumenten te worden geleverd, in commerciële mededelingen staan die niet rechtstreeks aan die laatsten zijn gericht, maar uitsluitend aan beroepsbeoefenaars.
II – Toepasselijke bepalingen
3. De overwegingen 1, 4, 9, 16, 23 en 29 van verordening nr. 1924/2006 luiden als volgt:
„(1) Er komen in de Gemeenschap steeds meer levensmiddelen waarvoor op het etiket of in reclameboodschappen voedings‑ en gezondheidsclaims worden gedaan. Om een hoog beschermingsniveau voor de consumenten te waarborgen en hun keuze te vergemakkelijken, dienen de in de handel gebrachte producten, met inbegrip van de geïmporteerde producten, veilig en naar behoren geëtiketteerd te zijn. [...]
[...]
(4) Deze verordening is van toepassing op alle voedings‑ en gezondheidsclaims die in commerciële mededelingen worden gedaan, met inbegrip van onder meer generieke reclame voor levensmiddelen en reclamecampagnes die geheel of ten dele door de overheid gefinancierd worden. Zij is niet van toepassing op claims die in niet-commerciële mededelingen worden gedaan, zoals dieetvoorschriften of adviezen van volksgezondheidsinstanties of ‑organisaties, noch op niet-commerciële mededelingen en informatie in de pers en in wetenschappelijke publicaties. [...]
[...]
(9) In een levensmiddel kunnen allerlei nutriënten en andere stoffen [...] met een nutritioneel of fysiologisch effect aanwezig zijn waarvoor een claim kan worden gedaan. Derhalve moeten er algemene beginselen voor alle claims inzake levensmiddelen worden vastgesteld om een hoog beschermingsniveau voor de consument te waarborgen, de consument de informatie te verstrekken die hij nodig heeft om geïnformeerde keuzes te kunnen maken, en gelijke concurrentievoorwaarden voor de levensmiddelenindustrie te scheppen.
[...]
(16) Claims inzake levensmiddelen moeten voor de consument begrijpelijk zijn en alle consumenten moeten tegen misleidende claims worden beschermd. [...]
[...]
(23) Het gebruik van gezondheidsclaims mag pas na een wetenschappelijke beoordeling volgens de strengste normen in de Gemeenschap worden toegestaan. Met het oog op een geharmoniseerde wetenschappelijke beoordeling van die claims dient de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid daarmee te worden belast. [...]
[...]
(29) Om ervoor te zorgen dat gezondheidsclaims waarheidsgetrouw, duidelijk en betrouwbaar zijn en voor de consument bruikbaar zijn bij het kiezen van een gezonde voeding, moeten de formulering en de presentatie van gezondheidsclaims in het advies van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en daaropvolgende procedures in aanmerking genomen worden.”
4. Artikel 1, leden 1 en 2, van deze verordening luidt als volgt:
„1. Deze verordening harmoniseert de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten met betrekking tot voedings‑ en gezondheidsclaims, teneinde de goede werking van de interne markt te waarborgen en tevens een hoog niveau van consumentenbescherming te verwezenlijken.
2. Deze verordening is van toepassing op voedings‑ en gezondheidsclaims die in commerciële mededelingen worden gedaan, hetzij in de etikettering en presentatie van levensmiddelen, hetzij in de daarvoor gemaakte reclame, indien het gaat om levensmiddelen die bestemd zijn om als zodanig aan de eindverbruiker te worden geleverd.
[...]”
5. Artikel 2, lid 1, onder a), van verordening nr. 1924/2006 verwijst voor de toepassing van deze verordening naar de definities van de begrippen „levensmiddel” en „eindverbruiker” in de artikelen 2 en 3, punt 18, van verordening (EG) nr. 178/2002(3). Artikel 2, lid 2, punten 1, 4 en 5, bepaalt wat moet worden verstaan onder „claim”, „voedingsclaim” en „gezondheidsclaim” in de zin van verordening nr. 1924/2006.
6. Hoofdstuk II, met daarin de artikelen 3 tot en met 7, van verordening nr. 1924/2006 stelt de algemene beginselen voor het gebruik van voedings‑ en gezondheidsclaims vast.
7. Artikel 3, met als opschrift „Algemene beginselen voor alle claims”, bepaalt dat „[v]oedings‑ en gezondheidsclaims [...] in de etikettering en presentatie van levensmiddelen die in de Gemeenschap in de handel worden gebracht en in de daarvoor gemaakte reclame uitsluitend [mogen] worden gebruikt indien zij in overeenstemming zijn met deze verordening”. Het gaat verder dat „[o]nverminderd richtlijn 2000/13/EG(4) en richtlijn 84/450/EEG(5) [...] voedings‑ en gezondheidsclaims [met name] niet [...] onjuist, dubbelzinnig of misleidend [mogen] zijn”.
8. Artikel 5, leden 1 en 2, met als opschrift „Algemene voorwaarden”, preciseert dat voedings‑ en gezondheidsclaims alleen mogen worden gedaan als aan de in dit artikel opgesomde voorwaarden is voldaan en „als kan worden aangenomen dat de gemiddelde consument de heilzame effecten die in de claim worden beschreven, begrijpt”.
9. In hoofdstuk III van verordening nr. 1924/2006, dat de artikelen 8 en 9 omvat, wordt voorzien in de voorwaarden voor het gebruik van voedingsclaims.
10. Hoofdstuk IV van deze verordening, met daarin de artikelen 10 tot en met 19, bevat bepalingen die specifiek van toepassing zijn op gezondheidsclaims.
11. Artikel 10, leden 1 en 2, met als opschrift „Specifieke voorwaarden”, luidt als volgt:
„1. Gezondheidsclaims zijn verboden, tenzij zij in overeenstemming zijn met de algemene voorschriften van hoofdstuk II en de specifieke voorschriften van dit hoofdstuk, en er overeenkomstig deze verordening een vergunning voor is verleend, en zij zijn opgenomen in de in de artikelen 13 en 14 bedoelde lijsten van toegestane claims.
2. Gezondheidsclaims zijn alleen toegestaan als op de etikettering of [...] in de presentatie en de reclame, de [...] informatie wordt aangebracht [die in dit lid wordt genoemd].”
12. Volgens artikel 13 mogen de daarin genoemde gezondheidsclaims worden gedaan „zonder dat zij aan de in de artikelen 15 tot en met 19 bedoelde [vergunnings]procedures hoeven te worden onderworpen”, mits zij „staan vermeld op de in lid 3 [van dit artikel] bedoelde lijst”, „zijn gebaseerd op algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs” en „door de gemiddelde consument goed begrepen worden”.
13. Op grond van artikel 14 is het gebruik van „claims inzake ziekterisicobeperking” en „claims die verband houden met de ontwikkeling en de gezondheid van kinderen” toegestaan, indien „er volgens de procedure van de artikelen 15, 16, 17 en 19 van deze verordening een vergunning is verleend”.
III – Hoofdgeding, prejudiciële vraag en procedure voor het Hof
14. Het Verband Sozialer Wettbewerb eV (hierna: „Verband Sozialer Wettbewerb”) is een Duitse vereniging die de statutaire taak heeft de commerciële belangen van haar leden te behartigen, hetgeen in het bijzonder het toezicht op de naleving van de regels inzake eerlijke mededinging inhoudt.
15. Innova Vital GmbH (hierna: „Innova Vital”), een Duits bedrijf dat wordt geleid door een arts, brengt onder de naam „Innova Mulsin® Vitamin D3” een emulsie in de handel die vitamine D3 bevat en in de vorm van druppels wordt toegediend.
16. In november 2013 heeft de bedrijfsleider van Innova Vital uitsluitend aan met name genoemde artsen een brief gericht, waarin stond dat dit voedingssupplement zou bijdragen aan het voorkomen van ziekten die worden veroorzaakt door een gebrek aan vitamine D. De tekst van de brief luidde als volgt:
„U kent de cijfers: 87 procent van de kinderen in Duitsland heeft een vitamine D‑gehalte in het bloed dat lager is dan 30 ng/ml. Volgens de Deutsche Gesellschaft für Ernährung (DGE) zou deze waarde eerder tussen de 50 en 75 ng/ml moeten liggen.
Zoals talrijke studies reeds hebben aangetoond, speelt vitamine D een belangrijke rol bij het voorkomen van verschillende ziekten, zoals atopische dermatitis, osteoporose, diabetes mellitus en MS [multiple sclerose]. Volgens die studies is een te lage vitamine D‑spiegel vanaf de kindertijd voor een deel verantwoordelijk voor het later optreden van die ziektebeelden.
[...]
Als gespecialiseerd arts op het gebied van de immunologie heb ik over dit probleem nagedacht en een vitamine D3‑emulsie ontwikkeld (Innova Mulsin® D3) die in de vorm van druppels kan worden toegediend.
[...]
De Mulsin®‑emulsies hebben de volgende voordelen:
[...]
– Tekorten snel voorkomen en opheffen (80 procent van de bevolking heeft in de winter een vitamine D3‑tekort)
[...]
Indien u belt met nummer [...], ontvangt u de voorwaarden voor een directe bestelling en gratis informatiemateriaal voor uw praktijk”(6).
17. Die brief bevatte ook een beeldpresentatie van het betrokken product, informatie over de samenstelling ervan, de verkoopprijs alsmede de dagelijkse kosten van een behandeling volgens de aanbevolen dosering van een druppel per dag of volgens voorschrift van de arts. Er werd met name op gewezen dat „voor een verkoopprijs van 26,75 EUR uw patiënten 0,11 EUR per dag investeren voor een evenwichtige inname van vitamine D3”.
18. Het Verband Sozialer Wettbewerb heeft bij de verwijzende rechter tegen Innova Vital een stakingsvordering ingesteld op grond van het Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (Duitse wet tegen de oneerlijke mededinging)(7). Het heeft deze vordering gebaseerd op schending van verordening nr. 1924/2006 en meer in het bijzonder verwezen naar twee van de hierboven genoemde punten(8).
19. Ter ondersteuning van zijn vordering voert het Verband Sozialer Wettbewerb aan dat de bepalingen van verordening nr. 1924/2006 van toepassing zijn op reclame binnen zowel als buiten de beroepsgroep. Primair voert het aan dat artikel 10, lid 1, van deze verordening gezondheidsclaims verbiedt tenzij – hetgeen voor de betrokken beweringen niet het geval is – er voor dergelijke claims overeenkomstig die verordening een vergunning is verleend en zij zijn opgenomen in de in artikel 13 bedoelde lijst van toegestane claims. Het merkt verder op dat het voedingssupplement in kwestie, wat de samenstelling en de doeltreffendheid ervan betreft, niet conform de algemene voorwaarden van artikel 5, lid 1, van die verordening is. Subsidiair voert het schending van artikel 10, lid 2, van die verordening aan, omdat in de litigieuze reclame-uiting geen melding wordt gemaakt van de informatie die deze bepaling verplicht stelt.
20. Innova Vital stelt daarentegen dat de artikelen 5 en 10 van verordening nr. 1924/2006 niet van toepassing zijn op de beweringen die in de betrokken brief zijn gedaan, aangezien de brief uitsluitend aan artsen was gericht en de verordening niet van toepassing kon zijn op voor de beroepsgroep bestemde reclame.
21. In dit kader heeft het Landgericht München I bij uitspraak van 16 december 2014, ingekomen bij het Hof op 19 januari 2015, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1924/2006 aldus worden uitgelegd dat de bepalingen van deze verordening ook van toepassing zijn op voedings‑ en gezondheidsclaims die in commerciële mededelingen worden gedaan in reclameboodschappen voor levensmiddelen die als zodanig bestemd zijn om aan de eindverbruiker te worden geleverd, wanneer de commerciële mededeling of reclameboodschap zich uitsluitend op beroepsbeoefenaars richt?”
22. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Innova Vital, de Griekse en de Franse regering en de Europese Commissie. Er zijn geen pleidooien gehouden.
IV – Analyse
A – Voorafgaande overwegingen
23. In het licht van de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen moet een aantal vragen over de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1924/2006 vooraf worden behandeld, dat wil zeggen alvorens de prejudiciële vraag kan worden beantwoord.
24. Ik merk meteen op dat volgens de verwijzende rechter vaststaat dat, overeenkomstig de in artikel 1, lid 2, van die verordening gestelde toepassingsvoorwaarden, het product waarop de brief in het hoofdgeding betrekking heeft, een levensmiddel is dat bestemd is om als zodanig aan de eindverbruiker te worden geleverd, en dat de door Innova Vital gedane mededeling voor haar een reclamedoeleinde diende.
1. Kwalificatie van de litigieuze uitingen in het licht van verordening nr. 1924/2006
25. Volgens de verwijzingsbeslissing heeft de verzoeker in het hoofdgeding aangevoerd dat de brief die aan de orde is in zijn vordering, „gezondheidsclaims” bevatte die op grond van verordening nr. 1924/2006 verboden zijn. Het Landgericht München I trekt deze kwalificatie niet in twijfel, maar de prejudiciële vraag heeft evenzeer betrekking op „voedingsclaims” en „gezondheidsclaims”, als bedoeld in deze verordening.
26. De Franse regering vraagt zich af deze vooronderstelling juist is. Volgens haar vormen de litigieuze uitingen voedingsclaims noch gezondheidsclaims, zoals gedefinieerd in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1924/2006, en vallen zij bijgevolg buiten de werkingssfeer van de verordening. Gesteld wordt dat deze uitingen eerder behoren tot de categorie van informatie die eigenschappen aan levensmiddelen toeschrijft inzake het voorkomen, behandelen of genezen van een ziekte van de mens, welke informatie op grond van artikel 7 van verordening (EU) nr. 1169/2011(9) in beginsel niet mag worden gebruikt. Toch is zij van mening dat het Hof op de voorgelegde vraag een antwoord dient te geven(10), omdat in onderhavig geval geen sprake is van kennelijke niet-toepasselijkheid van verordening nr. 1924/2006, aangezien de toepasselijkheid afhankelijk is van de wijze waarop de bestreden beweringen juridisch worden gekwalificeerd.
27. Volgens vaste rechtspraak staat het uitsluitend aan de nationale rechter om de feiten van het hoofdgeding te beoordelen en te kwalificeren, alsook de relevante bepalingen van het Unierecht toe te passen overeenkomstig de door het Hof gegeven uitlegging ervan.(11) Het Hof heeft deze regel reeds toegepast met betrekking tot in het bijzonder de bepalingen van verordening nr. 1924/2006.(12) Ik benadruk niettemin dat ik, in navolging van de Commissie, van mening ben dat deze prejudiciële vraag niet hypothetisch is, aangezien de bestreden beweringen, gelet op bovengenoemde achtergrond van het geding, volgens mij daadwerkelijk vallen onder het begrip „gezondheidsclaims” in de zin van deze verordening, zoals uitgelegd door het Hof in de desbetreffende arresten(13).
2. Koppeling tussen verordening nr. 1924/2006 en richtlijn 2000/13
28. De Commissie is van mening dat de vraag rijst of in een situatie zoals in het hoofdgeding het gebruik van de litigieuze informatie niet reeds is verboden door artikel 2, lid 1, onder b), juncto lid 3, van richtlijn 2000/13, dat een algemeen beginsel formuleert op grond waarvan informatie over levensmiddelen in met name reclame, aan die levensmiddelen geen eigenschappen mag toeschrijven inzake het voorkomen van een ziekte van de mens.(14)
29. In wezen meent de Franse regering hetzelfde, aangezien zij aanvoert dat dergelijke informatie mogelijkerwijs valt onder de bepalingen van artikel 7, leden 3 en 4, van verordening nr. 1169/2011, welke bepalingen overeenkomen met de hierboven genoemde bepalingen van richtlijn 2000/13. Deze verordening is in casu ratione temporis evenwel niet van toepassing, aangezien richtlijn 2000/13 met ingang van 13 december 2014(15), dus na de feiten van het hoofdgeding(16), bij die verordening is ingetrokken.
30. In herinnering dient te worden gebracht dat richtlijn 2000/13, die in het bijzonder betrekking heeft op reclame voor levensmiddelen, naast verordening nr. 1924/2006 van toepassing dient te zijn, en niet ten koste ervan. Volgens overweging 3 van die verordening dient de verordening immers de algemene beginselen van richtlijn 2000/13 aan te vullen(17) en te voorzien in specifieke bepalingen betreffende het gebruik van voedings‑ en gezondheidsclaims voor levensmiddelen die als zodanig aan de consument worden geleverd. Blijkens artikel 3, tweede alinea, van verordening nr. 1924/2006 wordt in de regel richtlijn 2000/13 toegepast, behalve in uitzonderingsgevallen waarin die verordening voorziet. In het bijzonder staat artikel 14, lid 1, van de verordening uitdrukkelijk toe om af te wijken van artikel 2, lid 1, onder b), van deze richtlijn wanneer het gaat om het gebruik van twee specifieke soorten gezondheidsclaims, namelijk die inzake ziekterisicobeperking en die welke verband houden met de ontwikkeling en de gezondheid van kinderen, mits voor dergelijke claims een vergunning is verleend overeenkomstig de strikte voorwaarden die deze verordening stelt.
31. Zoals de Commissie zelf heeft opgemerkt, is de omstandigheid dat een geding zoals het hoofdgeding mogelijkerwijs onder richtlijn 2000/13 valt, geenszins onverenigbaar met de behandeling van dit verzoek om een prejudiciële beslissing, aangezien verordening nr. 1924/2006 met betrekking tot die richtlijn dus aanvullend van toepassing is, en niet als alternatief. Bovendien heeft de verwijzende rechter, die als enige kan beoordelen of de door hem gestelde vraag relevant en nuttig is voor het doen van een uitspraak over het bij hem aanhangige geding(18), het aanwenden van de bepalingen van die verordening duidelijk voor ogen gehad.
B – Toepasselijkheid van verordening nr. 1924/2006 met betrekking tot uitsluitend aan beroepsbeoefenaars verzonden commerciële mededelingen
32. De in onderhavige zaak voorgelegde vraag heeft betrekking op de mogelijke toepassing van verordening nr. 1924/2006 bij voedings‑ of gezondheidsclaims in commerciële mededelingen inzake levensmiddelen die voor eindverbruikers bestemd zijn, in het geval dat dergelijke mededelingen niet aan die eindverbruikers zijn gericht, maar uitsluitend aan beroepsbeoefenaars, die in casu beroepsbeoefenaars in de gezondheidszorg zijn(19). Er is bij het Hof nog nooit een dergelijk uitleggingsverzoek ingediend, hoewel de praktische gevolgen ervan belangrijk zijn.(20)
33. De partijen in het hoofdgeding verdedigen tegenstrijdige standpunten met betrekking tot de vraag of deze verordening onder die omstandigheden toepasselijk is. De verwijzende rechter geeft aan dat de gestelde vraag ook op uiteenlopende wijzen wordt beantwoord in de Duitstalige juridische literatuur en zet de posities in dit doctrinaire debat gedetailleerd uiteen.
34. Volgens de bij het Hof ingediende opmerkingen voert alleen Innova Vital aan dat commerciële mededelingen die uitsluitend aan beroepsbeoefenaars worden verzonden, niet worden beheerst door de bepalingen van verordening nr. 1924/2006. Daarentegen menen zowel de Griekse en de Franse regering als de Commissie dat de werkingssfeer van deze verordening een dergelijk geval omvat. Ik ben die mening ook toegedaan.
35. Ik beveel dus aan om een bevestigend antwoord te geven op de prejudiciële vraag, hetgeen wordt ondersteund door diverse overwegingen met betrekking tot niet alleen een letterlijke, maar ook teleologische en contextuele uitlegging.
1. Tekst van de relevante bepalingen van verordening nr. 1924/2006
36. Innova Vital beroept zich op de overwegingen 1, 8 tot en met 10, 15 en 28 en op artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1924/2006 ter schraging van haar stelling dat dit instrument niet van toepassing kan zijn op reclame die is bestemd voor een publiek van beroepsbeoefenaars, aangezien die bepalingen het accent leggen op consumenten en beroepsbeoefenaars er geenszins in worden genoemd.
37. Het is waar dat in die verordening talrijke verwijzingen naar consumenten voorkomen, in het bijzonder gelet op het feit dat de perceptie van de voedings‑ en gezondheidsclaims die de „gemiddelde consument” kan hebben er verschillende keren als referentie wordt aangemerkt.(21)
38. Niettemin kan naar mijn mening, gelet op de tekst van artikel 1, lid 2, en alle andere bepalingen van verordening nr. 1924/2006, niet worden uitgesloten dat deze verordening ziet op zowel de commerciële mededelingen die rechtstreeks aan de consument zijn gericht als die welke wel uitsluitend aan beroepsoefenaars zijn gericht, maar in feite indirect de consument willen bereiken die het betrokken levensmiddel mogelijkerwijs aanschaft.
39. De wetgever heeft immers geen enkel onderscheid aangebracht naargelang de hoedanigheid van de geadresseerde van mededelingen die de voedings‑ en gezondheidsclaims bevatten die in die verordening worden bedoeld. De enige vereisten die erin worden gesteld betreffen het onderwerp en de aard van die mededelingen. Deze moeten ten eerste betrekking hebben op levensmiddelen die bestemd zijn om aan een eindverbruiker te worden geleverd(22) en ten tweede „commercieel” zijn door de vorm aan te nemen van hetzij de etikettering en presentatie van dergelijke levensmiddelen, hetzij – zoals in het hoofdgeding – de daarvoor gemaakte reclame.(23) Derhalve dient het product zelf noodzakelijkerwijs voor consumenten bestemd te zijn, en niet de mededeling waarvan het het onderwerp is.(24)
40. Het criterium betreffende het commerciële karakter vormt volgens mij, evenals volgens de Griekse regering en de Commissie, een belangrijk aspect voor de beantwoording van de vraag die in deze zaak is voorgelegd.(25) In dat verband maakt overweging 4 van die verordening een duidelijk onderscheid tussen commerciële mededelingen, waarop dat instrument van toepassing is, en niet-commerciële mededelingen, die er niet onder vallen, waarbij wordt opgemerkt dat eerstgenoemde zien op „reclame-” of „promotiedoeleinden”.(26)
41. Al bevat verordening nr. 1924/2006 geen expliciete definitie van dit criterium, uit andere handelingen van Unierecht blijkt, zoals de Commissie aangeeft, dat het commerciële karakter in het algemeen verwijst naar een mededeling die tot doel heeft om „direct”(27) of zelfs „indirect”(28) producten en diensten economisch te promoten en zo de beslissingen van mogelijke kopers te beïnvloeden. Ik benadruk dat op internationaal niveau een vergelijkbare aanpak is gevolgd in de door de Codex Alimentarius goedgekeurde „richtsnoeren voor het gebruik van voedings‑ en gezondheidsclaims”(29), waarnaar overweging 7 van deze verordening uitdrukkelijk verwijst.(30)
42. De tekst van verordening nr. 1924/2006 beperkt de werkingssfeer van de verordening niet tot mededelingen die rechtstreeks aan de eindverbruikers zijn gericht, want of het om commerciële mededelingen gaat hangt niet noodzakelijkerwijze van een dergelijke omstandigheid af. In een situatie zoals die welke de verwijzende rechter in overweging heeft genomen, is de consument, zelfs als hij niet zelf de mededeling ontvangt die de claims bevat waarop deze verordening ziet, immers in werkelijkheid degene op wie deze commerciële stap indirect is gericht, aangezien het levensmiddel waar het om draait, bedoeld is om veronderstellenderwijs aan hem te worden verkocht, en niet aan de beroepsbeoefenaar die de reclamebrief heeft ontvangen(31). In een dergelijk geval is de beroepsbeoefenaar in feite slechts een tussenpersoon die door een onderneming in de levensmiddelensector wordt benaderd, juist omdat hij de promotie van het door de onderneming verkochte product kan vergemakkelijken door te waarborgen dat de commerciële informatie over het product wordt doorgegeven aan mogelijke kopers, en zelfs door hun de aanschaf ervan aan te bevelen.
43. Beroepsbeoefenaars kunnen in het algemeen een aanzienlijke invloed uitoefenen op consumenten die zich tot hen wenden, en dit des te meer wanneer het om beroepsbeoefenaars in de gezondheidszorg gaat, aan wie patiënten meer vertrouwen en een sterke geloofwaardigheid toekennen. Het eigenlijke doel van een reclamebrief zoals die in het hoofdgeding is dat de artsen die deze hebben ontvangen hun patiënten aanraden om het betrokken product te gebruiken. Er is echter geen garantie dat de verzochte beroepsbeoefenaars, alvorens eventueel deze aansporende rol te spelen, volledig de claims in die commerciële mededeling kunnen natrekken en indien nodig zich aan die rol kunnen onttrekken.(32)
44. Voor de toepasselijkheid van verordening nr. 1924/2006 is het naar mijn mening niet van belang of de beroepsbeoefenaar het document dat hij heeft ontvangen, als zodanig doorgeeft aan de consument of slechts de inhoud daarvan; essentieel is volgens mij dat de, onder die verordening vallende, voedings‑ en gezondheidsclaims in dat document bedoeld zijn om ter kennis van de eindverbruikers te worden gebracht, ook al is het indirect, zoals in casu.(33)
2. Doeleinden van verordening nr. 1924/2006
45. De uitlegging die ik het Hof in overweging geef aan te nemen gelet op de tekst van de relevante bepalingen van verordening nr. 1924/2006, wordt bevestigd in het licht van de doeleinden van die verordening.
46. Het staat vast dat het doel van deze verordening tweeledig is: „de waarborging van de goede werking van de interne markt”, hetgeen „gelijke concurrentievoorwaarden” vereist met betrekking tot de afzetmogelijkheden voor producten, en de verwezenlijking van „een hoog niveau van consumentenbescherming”(34), hoofdzakelijk door consumenten in staat te stellen geïnformeerde voedingskeuzes te maken dankzij objectieve, op bewijs berustende informatie.(35)
47. Met dat doel staat deze verordening het gebruik van voedings‑ en gezondheidsclaims in commerciële mededelingen toe, aangezien dergelijke informatie nuttig kan zijn voor de consument, mits zij duidelijk en betrouwbaar is(36), maar dit gebruik is strak omlijnd. Met betrekking tot in het bijzonder gezondheidsclaims gelden specifieke beperkingen en de verordening staat het gebruik ervan slechts toe na een door de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (hierna: „EFSA”) uitgevoerde wetenschappelijke beoordeling die zowel onafhankelijk als geharmoniseerd is en na een door de Commissie afgegeven communautaire vergunning.(37)
48. Dergelijke doeleinden en beginselen impliceren een voldoende ruime opvatting van de werkingssfeer van verordening nr. 1924/2006 die het mogelijk maakt de verwezenlijking en de eerbiediging van die doeleinden en beginselen niet op het spel te zetten, in overeenstemming met de tot op heden gehanteerde benadering van het Hof ten aanzien van pogingen van exploitanten van levensmiddelenbedrijven om de materiële reikwijdte van die verordening te beperken.(38) In casu dient volgens mij, daar de consument niet uitdrukkelijk als enige mogelijke geadresseerde is aangewezen, te worden aangenomen dat die verordening ook van toepassing is op een commerciële mededeling zoals in het hoofgeding, die uitsluitend aan beroepsbeoefenaars is gericht en voldoet aan de overige in dat instrument genoemde voorwaarden.
49. Beroepsbeoefenaars zijn in beginsel(39) zeker beter op de hoogte en bedachtzamer dan de gemiddelde consument. Toch zijn er in de praktijk grenzen aan zowel de schifting die zij kunnen doen als de bescherming die zij aldus kunnen vormen voor de consument, want er kan niet worden uitgesloten dat zij zelf op een dwaalspoor zijn gebracht door onjuiste of misleidende, of zelfs leugenachtige, claims. Zoals de Griekse regering opmerkt, is het voor hen immers in feite onmogelijk om voortdurend over alle gespecialiseerde en laatste kennis te beschikken die nodig is om ieder levensmiddel en iedere claim die er betrekking op heeft, te beoordelen.
50. In navolging van de Franse regering ben ik van mening dat, indien aangenomen wordt dat voedings‑ en gezondheidsclaims buiten de bepalingen van verordening nr. 1924/2006 vallen zodra zij voorkomen in commerciële mededelingen aan beroepsbeoefenaars, dan de concrete gevolgen paradoxaal genoeg nog ernstiger en schadelijker voor de consument zouden kunnen zijn dan wanneer reclame rechtstreeks aan hem wordt gericht. Hij zal in het algemeen immers vertrouwen op het advies van beroepsbeoefenaars die hem geheel te goeder trouw het betrokken product zouden aanraden, en hij zal wellicht zelfs met minder beraad en twijfels handelen dan wanneer hij als leek zelf een oordeel moet vellen. In het geval waarop de prejudiciële vraag betrekking heeft, is de bescherming van de consument tegen claims die onjuist zouden zijn, derhalve even noodzakelijk – zelfs nog noodzakelijker – als wanneer hij zelf reclame ontvangt en eigenstandig een keuze maakt met betrekking tot levensmiddelen.
51. Bovendien zou het uitsluiten van deze categorie van mededelingen van de werkingssfeer van die verordening ertoe leiden dat zij een deel van haar nuttige werking verliest, met name doordat bij gebreke van een door de EFSA uitgevoerde beoordeling gezondheidsclaims zouden mogen worden gebruikt die niet op wetenschappelijk bewijs berusten. In de praktijk zou de mogelijkheid om claims onder de consument te verspreiden met behulp van de beroepsbeoefenaar als tussenpersoon voor ondernemingen in de levensmiddelenindustrie een gemakkelijk middel kunnen zijn om de strenge eisen van verordening nr. 1924/2006 te omzeilen. In ieder geval zou een dergelijke uitlegging als gevolg hebben dat de goede werking van de interne markt dreigt te worden aangetast en het beschermingsniveau voor consumenten, voor wie deze verordening toch is bedoeld, wordt verlaagd.
52. De door mij bepleite teleologische uitlegging kan naar mijn mening niet met recht in twijfel worden getrokken door de argumenten die Innova Vital, die zich verlaat op stellingen die volgens haar opmerkingen en de verwijzingsbeslissing worden gesteund door een deel van de Duitse doctrine, tegen deze benaderingswijze heeft aangevoerd.
53. In de eerste plaats baseert Innova Vital een argument op het feit dat er een ongerijmdheid bestaat tussen het bindende systeem waarin verordening nr. 1924/2006 voorziet en de kennis waarover beroepsbeoefenaars als deskundigen beschikken. Zij voert in wezen aan dat als de aan hen gerichte commerciële mededelingen binnen de werkingssfeer van die verordening vallen, het gebruik van technische of wetenschappelijke terminologie in voedings‑ en gezondheidsclaims verboden is op grond van artikel 5, lid 2, van de verordening(40), aangezien de „gemiddelde consument” dergelijke termen niet a zou begrijpen, welke termen wel bekend zijn bij de deskundigen aan wie de reclame is gericht.
54. Dit argument treft volgens mij evenwel geen doel, want in omstandigheden zoals in het hoofgeding wordt de reclamebrief niet als zodanig aan de consument voorgelegd, maar ter hand gesteld van beroepsbeoefenaars, van wie impliciet wordt gevraagd dat zij de consument uitleggen in welke opzichten het betrokken product voor hem van belang is.(41) Het goede begrip van de claims in de commerciële mededeling, zoals vereist door artikel 5, lid 2, loopt in dit geval via beroepsbeoefenaars die zich belast zien met het overbrengen van die informatie op leken en met het zo nodig anders verwoorden ervan.
55. In de tweede plaats beroept Innova Vital zich op een negatief gevolg van de regels van verordening nr. 1924/2006 op de communicatie tussen beroepsbeoefenaars onderling, ook al hebben zij andere verwachtingen dan consumenten, in het bijzonder met betrekking tot objectieve informatie betreffende nieuwe wetenschappelijke ontwikkelingen.(42)
56. Het klopt dat als het Hof erkent dat de bepalingen van verordening nr. 1924/2006 van toepassing zijn in een context zoals in het hoofdgeding, de communicatie tussen beroepsbeoefenaars kan worden aangetast of zelfs beperkt. De in die verordening neergelegde regeling tot beperking van voedings‑ en gezondheidsclaims kan echter slechts worden gehanteerd als de betrokken mededelingen in beginsel niet beogen zuiver technische informatie te geven, maar tot doel hebben „commerciële” inlichtingen te verspreiden, overeenkomstig artikel 1, lid 2, eerste alinea, van de verordening. Ik herinner eraan dat overweging 4 van die verordening overigens expliciet de toepassing ervan uitsluit voor „niet-commerciële [...] informatie [...] in wetenschappelijke publicaties”. In de context van klantenwerving, en dus van niet-neutrale informatie, lijkt het mij normaal dat het legitieme doel van de bescherming van de consument tegen onjuiste beweringen het wint van de wens om informatieoverdracht tussen beroepsbeoefenaars toe te staan.
57. Dientengevolge ben ik van mening dat artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1924/2006 aldus moet worden uitgelegd dat deze verordening van toepassing is op voedings‑ en gezondheidsclaims in commerciële mededelingen die weliswaar uitsluitend aan beroepsbeoefenaars zijn gericht, maar in de praktijk tot doel hebben indirect de eindverbruikers te bereiken, aan wie de levensmiddelen waarop die claims betrekking hebben veronderstellenderwijs als zodanig zullen worden geleverd.
V – Conclusie
58. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de door het Landgericht München I gestelde prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:
„Artikel 1, lid 2, van verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings‑ en gezondheidsclaims voor levensmiddelen dient aldus te worden uitgelegd dat de bepalingen van deze verordening van toepassing zijn op voedings‑ en gezondheidsclaims voor levensmiddelen, die bestemd zijn om als zodanig aan de eindverbruiker te worden geleverd, in commerciële mededelingen die uitsluitend aan beroepsbeoefenaars zijn gericht, maar tot doel hebben via hen indirect de consument te bereiken.”