OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØE
przedstawiona w dniu 18 lutego 2016 r.(1)
Sprawa C‑19/15
Verband Sozialer Wettbewerb eV
przeciwko
Innova Vital GmbH
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landgericht München I (sąd okręgowy w Monachium, Niemcy)]
„Odesłanie prejudycjalne – Ochrona konsumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1924/2006 – Artykuł 1 ust. 2 – Zakres stosowania – Oświadczenia żywieniowe i zdrowotne dotyczące żywności przeznaczonej dla konsumentów końcowych – Oświadczenia zawarte w przekazach o charakterze komercyjnym skierowanych wyłącznie do kręgów specjalistycznych”
I – Wprowadzenie
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landgericht München I (sąd okręgowy w Monachium, Niemcy) dotyczy wykładni art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności(2).
2. Wniosek ten wpisuje się w ramy sporu pomiędzy stowarzyszeniem chroniącym interesy gospodarcze swoich członków a przedsiębiorstwem sprzedającym suplementy żywnościowe w sprawie stwierdzeń zawartych w przesyłce reklamowej wysłanej przez to przedsiębiorstwo wyłącznie do lekarzy. Po raz pierwszy Trybunał został poproszony o określenie, czy wymogi wspomnianego rozporządzenia mają zastosowanie w przypadku, gdy oświadczenia żywieniowe i zdrowotne odnoszące się do żywności przeznaczonej dla konsumentów są zawarte w przekazach komercyjnych kierowanych nie bezpośrednio do tych konsumentów, ale wyłącznie do kręgu specjalistów.
II – Ramy prawne
3. Zgodnie z motywami 1, 4, 9, 16, 23 i 29 rozporządzenia nr 1924/2006:
„(1) Coraz więcej środków spożywczych jest etykietowanych i reklamowanych we Wspólnocie przy wykorzystaniu oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych. Dla zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów i ułatwienia im wyboru, wprowadzane na rynek produkty, w tym produkty importowane, powinny być bezpieczne i odpowiednio etykietowane. […]
[…]
(4) Niniejsze rozporządzenie powinno mieć zastosowanie do wszelkich oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych przedstawianych w przekazach o charakterze komercyjnym, w tym między innymi w ogólnej reklamie danych kategorii żywności i w kampaniach promocyjnych, takich jak np. kampanie wspierane w całości lub w części przez organy władzy publicznej. Nie powinno ono mieć zastosowania do oświadczeń przedstawianych w przekazach o charakterze niekomercyjnym, jak np. w wytycznych lub poradach żywieniowych, wydawanych przez organy i jednostki władzy publicznej odpowiedzialne za zdrowie lub w niekomercyjnych przekazach i informacjach w prasie oraz w publikacjach naukowych. […]
[…]
(9) Istnieje szeroki zakres składników odżywczych i innych substancji […], które wywierają określone skutki żywieniowe lub fizjologiczne i mogą znajdować się w żywności oraz być przedmiotem oświadczenia. Należy zatem ustalić ogólne zasady odnoszące się do wszystkich oświadczeń dotyczących żywności w celu zapewnienia konsumentom wysokiego poziomu ochrony, dostarczenia konsumentom wiedzy niezbędnej do dokonania wyboru z pełną świadomością faktów, jak również stworzenia w branży spożywczej równych warunków konkurencji.
[…]
(16) Ważne jest, by oświadczenia dotyczące żywności były zrozumiałe dla konsumenta oraz właściwe jest zapewnienie wszystkim konsumentom ochrony przed oświadczeniami wprowadzającymi w błąd. […]
[…]
(23) Na stosowanie oświadczeń zdrowotnych we Wspólnocie powinno się zezwalać jedynie po dokonaniu oceny naukowej spełniającej najwyższe możliwe standardy. Aby zapewnić ujednoliconą ocenę naukową takich oświadczeń, powinna być ona przeprowadzana przez Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności. […]
[…]
(29) Aby zagwarantować, że oświadczenia zdrowotne są zgodne z prawdą, zrozumiałe, rzetelne i przydatne dla konsumenta przy wyborze zdrowego sposobu żywienia, opinie wydawane przez Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz przeprowadzana następnie procedura udzielania zezwolenia powinny uwzględniać sposób formułowania i przedstawiania oświadczeń zdrowotnych”.
4. Artykuł 1 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia stanowi:
„1. Niniejsze rozporządzenie harmonizuje przepisy ustawowe, wykonawcze i działania administracyjne państw członkowskich odnoszące się do oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych w celu zapewnienia skutecznego funkcjonowania rynku wewnętrznego przy jednoczesnym zapewnianiu wysokiego poziomu ochrony konsumentów.
2. Niniejsze rozporządzenie znajduje zastosowanie do oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych zawartych w przekazach komercyjnych, zarówno w etykietowaniu, przy prezentacji, jak i w reklamach żywności, przeznaczonej dla konsumentów końcowych. […]”.
5. Do celów stosowania rozporządzenia nr 1924/2006, jego art. 2 ust. 1 lit. a) odsyła do definicji pojęć „żywność” oraz „konsument końcowy” określonych w art. 2 i 3 pkt 18) rozporządzenia (WE) nr 178/2002(3). Ustęp 2 pkt 1, 4 i 5 tego samego artykułu określa, co należy rozumieć przez „oświadczenie”, „oświadczenie żywieniowe” oraz „oświadczenie zdrowotne” w rozumieniu rozporządzenia nr 1924/2006.
6. Rozdział II rozporządzenia nr 1924/2006, zawierający art. 3–7, określa zasady ogólne stosowania oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych.
7. Artykuł 3 zatytułowany „Zasady ogólne dotyczące wszystkich oświadczeń” stanowi, że „[o]świadczenia żywieniowe i zdrowotne mogą być stosowane przy etykietowaniu, prezentacji i w reklamie żywności wprowadzanej na rynek we Wspólnocie jedynie w przypadku, gdy są one zgodne z przepisami niniejszego rozporządzenia”. Przepis ten dodaje, że „[b]ez uszczerbku dla dyrektyw 2000/13/WE[(4)] i 84/450/EWG[(5)], oświadczenia żywieniowe i zdrowotne nie mogą być [w szczególności] nieprawdziwe, niejednoznaczne lub wprowadzające w błąd”.
8. Artykuł 5 ust. 1 i 2 zatytułowany „Ogólne warunki” wyjaśnia, że stosowanie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych jest dopuszczalne jedynie w przypadkach, gdy spełnione są warunki wymienione w tym przepisie oraz „gdy można oczekiwać, że przeciętny konsument zrozumie opisane w oświadczeniu korzystne działanie”.
9. Rozdział III rozporządzenia nr 1924/2006, obejmujący art. 8 i 9, przewiduje warunki stosowania właściwe dla oświadczeń żywieniowych.
10. Rozdział IV tego samego rozporządzenia, w którym znajdują się art. 10–19, zawiera szczególne przepisy dotyczące oświadczeń zdrowotnych.
11. Zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2, zatytułowanym „Warunki szczególne”:
„1. Oświadczenia zdrowotne są zabronione, o ile nie są one zgodne z ogólnymi wymaganiami zawartymi w rozdziale II i wymaganiami szczególnymi zawartymi w niniejszym rozdziale oraz o ile nie zostało udzielone w odniesieniu do nich zezwolenie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i nie figurują w wykazie dozwolonych oświadczeń zawartym w art. 13 i 14.
2. Oświadczenia zdrowotne są dopuszczalne jedynie pod warunkiem umieszczenia [wymienionych w tym ustępie] informacji przy etykietowaniu, lub […] przy prezentacji i w reklamie”.
12. Artykuł 13 zezwala, aby wymienione w nim oświadczenia zdrowotne były stosowane „bez konieczności zachowania procedur [udzielania zezwoleń] określonych w art. 15–19”, pod warunkiem, że znajdują się „w wykazie określonym w ust. 3” tego przepisu, że są „oparte na ogólnie zaakceptowanych dowodach naukowych” oraz że są „zrozumiałe dla przeciętnego konsumenta”.
13. Artykuł 14 dopuszcza „oświadczenia o zmniejszaniu ryzyka choroby” oraz „oświadczenia odnoszące się do rozwoju i zdrowia dzieci” „po uzyskaniu zezwolenia […], zgodnie z procedurą określoną w art. 15, 16, 17 i 19” niniejszego rozporządzenia.
III – Postępowanie główne, pytanie prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
14. Verband Sozialer Wettbewerb eV (zwany dalej „Verband Sozialer Wettbewerb”) jest niemieckim stowarzyszeniem, do którego statutowych zadań należy ochrona interesów gospodarczych jego członków, w szczególności zwracanie uwagi na zachowanie zasad uczciwej konkurencji.
15. Innova Vital GmbH (zwana dalej „Innova Vital”), niemiecka spółka kierowana przez lekarza, wprowadza do obrotu emulsję zawierającą witaminę D3 aplikowaną w formie kropli, pod nazwą „Innova Mulsin® Vitamin D3”.
16. W listopadzie 2013 r. dyrektor Innova Vital skierował pismo wyłącznie do wskazanych imiennie lekarzy z informacją, że ten suplement żywnościowy przyczynia się do zapobiegania chorobom spowodowanym zbyt niskim poziomem witaminy D, którego treść brzmiała następująco:
„Sytuacja jest znana: 87% dzieci w Niemczech ma poziom witaminy D we krwi poniżej 30 ng/ml. Natomiast według Niemieckiego Towarzystwa żywieniowego (Deutsche Gesellschaft für Ernährung, DGE), ta wartość powinna wynosić 50–75 ng/ml.
Jak wykazały liczne badania, witamina D odgrywa znaczącą rolę w zapobieganiu wielu chorobom, jak np. atopowe zapalenie skóry, osteoporoza, cukrzyca i SM [stwardnienie rozsiane]. Według tych badań zbyt niski poziom witaminy D już w wieku dziecięcym jest odpowiedzialny za późniejsze wystąpienie obrazów klinicznych tych chorób.
[…]
Jako lekarz specjalista immunologii zastanawiałem się nad tą kwestią i opracowałem emulsję z witaminą D3 (Innova Mulsin® D3), która może być podawana w kroplach.
[…]
Zalety emulsji Mulsin®:
[…]
– Szybkie zapobieganie niedoborom lub ich usuwanie (opisuje się niedobór witaminy D3 u 80% ludności w zimie)
[…]
Informacje o warunkach bezpośredniego zamówienia oraz bezpłatne materiały informacyjne dla gabinetów lekarskich dostępne pod numerem […]”(6).
17. W piśmie tym przedstawiono również zdjęcia przedmiotowego produktu, informacje dotyczące składu, jego cenę sprzedaży, a także dzienny koszt leczenia zgodnie z zalecanym dawkowaniem jednej kropli dziennie lub w zależności od zaleceń lekarza. Wyjaśniono w nim, że „w cenie sprzedaży 26,75 EUR wasi pacjenci inwestują 0,11 EUR dziennie za zbilansowaną dawkę witaminy D3”.
18. Na podstawie niemieckiej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb)(7) Verband Sozialer Wettbewerb skierował do sądu odsyłającego powództwo o zaniechanie przeciw Innova Vital. Podstawą tego powództwa było naruszenie rozporządzenia nr 1924/2006, z uwzględnieniem w szczególności dwóch wspomnianych wyżej informacji(8).
19. Na poparcie swojego żądania Verband Sozialer Wettbewerb twierdzi, że przepisy rozporządzenia nr 1924/2006 mają zastosowanie do reklamy skierowanej zarówno do kręgów specjalistycznych, jak i poza nie. Tytułem głównym Verband Sozialer Wettbewerb podnosi, że art. 10 ust. 1 tego rozporządzenia zabrania oświadczeń zdrowotnych o ile nie zostało udzielone w odniesieniu do nich zezwolenie zgodnie z tym rozporządzeniem i nie figurują w wykazie dozwolonych oświadczeń zawartym w art. 13, co nie ma miejsca w przypadku rozpatrywanych oświadczeń. Powód dodaje, że sporny suplement żywieniowy nie spełnia ogólnych warunków określonych w art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia co do składu i działania. Posiłkowo powód podnosi naruszenie art. 10 ust. 2 tegoż rozporządzenia, ponieważ w spornej reklamie brak obowiązkowych informacji, o których mowa w tym przepisie.
20. Innova Vital twierdzi natomiast, że art. 5 i 10 rozporządzenia nr 1924/2006 nie mają zastosowania do twierdzeń zawartych w piśmie reklamowym, gdyż było ono skierowane wyłącznie do lekarzy, a to rozporządzenie nie ma zastosowania do reklamy skierowanej do kręgów specjalistycznych.
21. W tej sytuacji, postanowieniem z dnia 16 grudnia 2014 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 19 stycznia 2015 r., Landgericht München I (sąd okręgowy w Monachium) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 należy interpretować w ten sposób, że przepisy tego rozporządzenia stosują się również do oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych zawartych w przekazach komercyjnych w reklamach żywności przeznaczonej jako taka dla konsumentów końcowych, jeżeli przekaz komercyjny lub reklama skierowane są wyłącznie do kręgów specjalistycznych?”
22. Uwagi na piśmie przedstawiły Innova Vital, rządy grecki i francuski oraz Komisja Europejska. Rozprawa nie została przeprowadzona.
IV – Analiza
A – Rozważania wstępne
23. W świetle przedłożonych Trybunałowi uwag na piśmie okazuje się, że niektóre zagadnienia dotyczące przedmiotowego zakresu stosowania rozporządzenia nr 1924/2006 powinny zostać zbadane jako kwestia wstępna, to znaczy zanim jeszcze będzie możliwe udzielenie odpowiedzi na pytanie prejudycjalne.
24. Podkreślam na wstępie, że według sądu odsyłającego bezsporne jest, że zgodnie z warunkami stosowania rozporządzenia ustanowionymi w jego art. 1 ust. 2, produkt, którego dotyczy pismo będące przedmiotem postępowania głównego, stanowi środek spożywczy przeznaczony dla konsumentów, a celem przekazu wysłanego przez Innova Vital była reklama tegoż produktu.
1. W przedmiocie kwalifikacji spornych stwierdzeń w świetle rozporządzenia nr 1924/2006
25. Z postanowienia odsyłającego wynika, że powód w postępowaniu głównym stwierdził, iż pismo będące przedmiotem jego pozwu zawiera „oświadczenia zdrowotne” zakazane przez rozporządzenie nr 1924/2006. Landgericht München I (sąd okręgowy w Monachium) nie kwestionuje takiej kwalifikacji, jednak zwraca przy tym uwagę, że pytanie prejudycjalne przedłożone Trybunałowi dotyczy w jednakowym stopniu oświadczeń „żywieniowych” jak i oświadczeń „zdrowotnych” wskazanych w tym rozporządzeniu.
26. Rząd francuski zastanawia się nad prawidłowością tego założenia. W jego ocenie, sporne stwierdzenia nie stanowią ani oświadczeń żywieniowych, ani oświadczeń zdrowotnych, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006, a zatem nie wchodzą w jego zakres stosowania. Stwierdzenia te należą raczej do kategorii informacji o żywności przypisujących jej właściwości zapobiegania chorobom, właściwości terapeutyczne lub lecznicze wobec chorób ludzkich, których stosowania zasadniczo zakazuje art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011/UE(9). Rząd francuski jest jednak zdania, że Trybunał ma obowiązek udzielania odpowiedzi na przedłożone pytanie(10), ponieważ brak możliwości stosowania rozporządzenia nr 1924/2006 w niniejszym przypadku nie jest oczywisty, gdyż możliwość ta jest uwarunkowana kwalifikacją prawną zaskarżonych stwierdzeń.
27. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do wyłącznej kompetencji sądu krajowego należy ocena i kwalifikacja okoliczności faktycznych zawisłego przed nim sporu oraz zastosowanie odpowiednich przepisów prawa Unii zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez Trybunał(11). Zasada ta została wprowadzona już przez Trybunał w odniesieniu w szczególności do przepisów rozporządzenia nr 1924/2006(12). Chciałbym jednak podkreślić, że tak jak Komisja jestem zdania, iż niniejsze pytanie prejudycjalne jest pozbawione charakteru hipotetycznego zważywszy, że w świetle wyżej wymienionych informacji o postępowaniu, zaskarżone stwierdzenia wydają się faktycznie wchodzić w zakres pojęcia „oświadczeń zdrowotnych” w rozumieniu tego rozporządzenia, zgodnie z wykładnią przyjętą w wyrokach Trybunału dotyczących tego pojęcia(13).
2. W przedmiocie związku rozporządzenia nr 1924/2006 z dyrektywą 2000/13
28. Komisja uważa, że należy zastanowić się, czy w sytuacji takiej, jaka jest rozpatrywana w postępowaniu głównym, stosowania spornych oznaczeń nie zakazuje już art. 2 ust. 1 lit. b) w związku z art. 2 ust. 3 dyrektywy 2000/13 ustanawiający ogólną zasadę, na mocy której informacje dotyczące środka spożywczego, w szczególności zawarte w reklamie, nie mogą przypisywać temu tej środkowi właściwości zapobiegania chorobom u ludzi(14).
29. Zasadniczo podobnego zdania jest rząd francuski, ponieważ podnosi, że takie informacje mogą być objęte zakresem przepisów odpowiadającym wyżej wymienionym przepisom dyrektywy 2000/13, które znajdują się w art. 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 1169/2011. Biorąc pod uwagę, że to rozporządzenie uchyliło dyrektywę 2000/13 z dniem 13 grudnia 2014 r.(15), a zatem po zaistnieniu okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym(16), nie ma ono jednak zastosowania w niniejszym przypadku ratione temporis.
30. Należy przypomnieć, że dyrektywa 2000/13, która dotyczy w szczególności reklamy środków spożywczych, ma być stosowana jednocześnie z rozporządzeniem nr 1924/2006, a nie z uszczerbkiem dla tego aktu normatywnego. Zgodnie bowiem z jego motywem 3, rozporządzenie to powinno uzupełniać przepisy ogólne dyrektywy 2000/13(17) i ustanawiać szczegółowe przepisy dotyczące stosowania skierowanych do konsumentów oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności. Artykuł 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1924/2006 zastrzega w zasadzie stosowanie dyrektywy 2000/13, z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w tym rozporządzeniu. W szczególności art. 14 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia wyraźnie zezwala na odstępstwa od art. 2 ust. 1 lit. b) tej dyrektywy w odniesieniu do stosowania dwóch określonych rodzajów oświadczeń zdrowotnych, tj. oświadczeń o zmniejszaniu ryzyka choroby oraz oświadczeń odnoszących się do rozwoju i zdrowia dzieci, pod warunkiem, że na ich stosowanie udzielono zezwolenia, zgodnie ze ściśle określonymi warunkami określonymi w tym rozporządzeniu.
31. Jak zauważa sama Komisja, okoliczność, że dyrektywa 2000/13 może ewentualnie dotyczyć sporu, takiego jak postępowanie główne, nie jest w żadnej mierze sprzeczna z badaniem niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, skoro rozporządzenie nr 1924/2006 ma tym samym zastosowanie w sposób uzupełniający w stosunku do tej dyrektywy, nie zaś zamiennie. Ponadto wdrożenie przepisów tego rozporządzenia w postępowaniu głównym zostało wyraźnie zaplanowane przez sąd odsyłający, który to jako jedyny może ocenić znaczenie i użyteczność pytania zadanego w celu rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu(18).
B – W przedmiocie możliwości zastosowania rozporządzenia nr 1924/2006 w odniesieniu do przekazów komercyjnych wysyłanych wyłącznie do kręgów specjalistycznych
32. Pytanie przedłożone w niniejszej sprawie dotyczy ewentualnego stosowania rozporządzenia nr 1924/2006 w przypadku oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych zawartych w przekazach komercyjnych odnoszących się do środków spożywczych przeznaczonych dla konsumentów końcowych w przypadku gdy takie informacje są skierowane nie do tych konsumentów końcowych, lecz wyłącznie do specjalistów, którymi to w niniejszym przypadku są pracownicy służby zdrowia(19). Trybunał nigdy jeszcze nie rozpatrywał wniosku o dokonanie tego rodzaju wykładni, której praktyczne skutki są wszak znaczące(20).
33. Strony w postępowaniu głównym zajmują przeciwstawne stanowiska w odniesieniu do możliwości zastosowania tego rozporządzenia w takich okolicznościach. Sąd odsyłający wskazuje, że przedłożone pytanie znalazło również odmienne rozstrzygnięcia w niemieckojęzycznej literaturze prawniczej, przytaczając przy tym szczegółowo treść tej doktrynalnej dyskusji.
34. Jak wynika z uwag przedstawionych Trybunałowi tylko Innova Vital twierdzi, że przekazy komercyjne wysyłane wyłącznie do kręgów specjalistycznych nie są objęte zakresem regulacji rozporządzenia nr 1924/2006. Rządy grecki i francuski oraz Komisja uważają natomiast, że zakres stosowania tego rozporządzenia obejmuje taki przypadek. Ja również podzielam ten pogląd.
35. Poszczególne rozważania dotyczące wykładni nie tylko dosłownej, ale również celowościowej i kontekstualnej, przemawiają za udzieleniem odpowiedzi twierdzącej na pytanie prejudycjalne, za czym tym samym się opowiadam.
1. W przedmiocie brzmienia właściwych przepisów rozporządzenia nr 1924/2006
36. Innova Vital powołuje się na motywy 1, 8–10, 15 i 28 oraz art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006 na poparcie twierdzenia, że przepisy rozporządzenia nie znajdują zastosowania do reklamy skierowanej do kręgu specjalistów ze względu na to, iż kładą one nacisk na konsumentów i nie zawierają żadnej wzmianki o specjalistach.
37. Prawdą jest, że w rozporządzeniu tym znajdują się liczne odniesienia do konsumentów, przy czym należy zauważyć, iż postrzeganie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych przez „przeciętnego konsumenta” zostało w nim przyjęte wielokrotnie jako punkt odniesienia(21).
38. Niemniej jednak w świetle treści art. 1 ust. 2 oraz wszystkich innych przepisów rozporządzenia nr 1924/2006 uważam, że nie można wykluczyć, iż rozporządzenie to reguluje jednocześnie przekazy komercyjne kierowane bezpośrednio do konsumentów oraz przekazy komercyjne, które są wprawdzie kierowane wyłącznie do kręgu specjalistów, ale które są w rzeczywistości pośrednio ukierunkowane na konsumentów, którzy mogą nabyć określony środek spożywczy.
39. Ustawodawca nie ustanowił bowiem żadnego rozróżnienia w zależności od rodzaju adresata przekazów zawierających oświadczenia żywieniowe i zdrowotne objętych wspomnianym rozporządzeniem. Jedyne wymogi zawarte w tym rozporządzeniu dotyczą przedmiotu i rodzaju tych przekazów. Po pierwsze, powinny one dotyczyć żywności przeznaczonej dla konsumentów końcowych(22) oraz, po drugie, mieć „charakter komercyjny” czy to poprzez etykietowanie lub prezentację takich środków spożywczych, czy też – jak w postępowaniu głównym – ich reklamy(23). To zatem sam produkt musi być przeznaczony dla konsumentów, a nie dotyczący go przekaz(24).
40. Kryterium charakteru komercyjnego ma – moim zdaniem, a także według rządu greckiego i Komisji – kluczowe znaczenie dla udzielenia odpowiedzi na pytanie przedłożone w niniejszej sprawie(25). W tym względzie motyw 4 tego rozporządzenia ustanawia wyraźną linię podziału pomiędzy przekazami komercyjnymi, do których ten akt prawny ma zastosowanie, a przekazami niekomercyjnymi, które to nie są nim objęte, wskazując jednocześnie, że pierwsze z nich mają cel „reklamowy” lub „promocyjny”(26).
41. Chociaż rozporządzenie nr 1924/2006 nie zawiera wyraźnej definicji tego kryterium, z innych aktów prawa Unii – jak wskazuje Komisja – wynika, że charakter komercyjny odnosi się ogólnie do przekazu, którego celem jest promocja gospodarcza towarów lub usług, w sposób „bezpośredni”(27) lub nawet „pośrednio”(28), oraz wywieranie w ten sposób wpływu na decyzje potencjalnych nabywców. Chciałbym podkreślić, że na poziomie międzynarodowym podobne podejście przyjęto w „wytycznych w sprawie stosowania oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych” przyjętych przez Codex Alimentarius(29), do których wyraźnie odwołuje się motyw 7 tego rozporządzenia(30).
42. Rozporządzenie nr 1924/2006 nie ogranicza zakresu stosowania do przekazów, których adresatem są bezpośrednio konsumenci końcowi, gdyż komercyjny charakter przekazu niekoniecznie zależy od takiej konfiguracji. W takich okolicznościach jak rozpatrywane przez sąd odsyłający, nawet jeżeli sami konsumenci nie otrzymują przekazu zawierającego oświadczenia objęte tym rozporządzeniem, faktycznie okazują się osobami, których pośrednio dotyczą takie działania handlowe, zważywszy na to, że żywność będąca przedmiotem takich działań jest z założenia przeznaczona do sprzedaży tymże konsumentom, nie zaś specjalistom, którzy otrzymali przesyłkę reklamową(31). W takim przypadku owi specjaliści są de facto zwykłymi pośrednikami, z którymi przedsiębiorstwo spożywcze nawiązuje kontakt właśnie dlatego, że mogą ułatwić promocję sprzedawanego przez nie produktu zapewniając rozpowszechnianie informacji komercyjnych dotyczących tego produktu wśród potencjalnych nabywców, a nawet zalecając im jego zakup.
43. Tymczasem specjaliści są zazwyczaj w stanie wywierać znaczący wpływ na konsultujących się z nimi konsumentów, i to tym bardziej gdy chodzi o pracowników służby zdrowia, którzy wzbudzają u pacjentów silne zaufanie i cieszą się większą wiarygodnością. Samym celem przesyłki reklamowej tego rodzaju, jak przesyłka będąca przedmiotem postępowania głównego, jest to, aby otrzymujący ją lekarze doradzali swoim pacjentom spożywanie danego produktu. Nie ma jednak gwarancji, że zanim ewentualnie odegrają tę rolę czynnika zachęcającego, wszyscy specjaliści, do których adresowano przesyłkę, będą mieli możliwość sprawdzenia oświadczeń zawartych w tym komunikacie komercyjnym i odżegnania się od nich w razie potrzeby(32).
44. Aby rozporządzenie nr 1924/2006 znalazło zastosowanie, w moim przekonaniu nie ma znaczenia, czy specjaliści przekazują konsumentom cały otrzymany przez nich dokument, czy tylko jego zasadniczą część, ponieważ moim zdaniem ważne jest, że zawarte w tym dokumencie oświadczenia żywieniowe i zdrowotne, które podlegają przepisom tego rozporządzenia, powinny zostać podane do wiadomości konsumentów końcowych, nawet pośrednio, tak jak w omawianym przypadku(33).
2. W przedmiocie celów rozporządzenia nr 1924/2006
45. Wykładnia, której przyjęcie proponuję Trybunałowi w odniesieniu do stosownych postanowień rozporządzenia nr 1924/2006, jest uzasadniona w świetle celów tego rozporządzenia.
46. Bezspornym jest, że podwójny cel tego rozporządzenia stanowi „zapewnieni[e] skutecznego funkcjonowania rynku wewnętrznego”, co wymaga w szczególności „stworzenia […] równych warunków konkurencji” odnoszących się do promowania produktów, a także zapewnienie „wysokiego poziomu ochrony konsumentów”(34) głównie poprzez umożliwienie im dokonywania świadomych wyborów żywieniowych dzięki obiektywnym i potwierdzonym informacjom(35).
47. W tym celu rozporządzenie nr 1924/2006 dopuszcza korzystanie z oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych w przekazach komercyjnych, ponieważ takie informacje mogą być przydatne dla konsumentów, pod warunkiem że są one zrozumiałe i zgodne z prawdą(36), jednak ściśle reguluje takie korzystanie. W odniesieniu w szczególności do oświadczeń zdrowotnych, korzystanie z nich jest objęte szczególnymi ograniczeniami i wspomniane rozporządzenie umożliwia ich stosowanie wyłącznie po przeprowadzeniu przez Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) niezależnej i ujednoliconej oceny naukowej oraz po udzieleniu wspólnotowego zezwolenia wydawanego przez Komisję(37).
48. Takie cele i zasady oznaczają przyjęcie odpowiednio szerokiej koncepcji zakresu stosowania rozporządzenia nr 1924/2006, aby umożliwić ich niezagrożoną realizację i przestrzeganie, zgodnie z podejściem dotychczas przyjmowanym przez Trybunał wobec prób podejmowanych przez przedsiębiorców z branży spożywczej w celu ograniczania zakresu podmiotowego tego rozporządzenia(38). W niniejszym przypadku, z braku wyraźnego wskazania konsumentów jako jedynych potencjalnych adresatów, moim zdaniem należy uznać, że wspomniane wyżej rozporządzenie ma zastosowanie również do przekazu komercyjnego, takiego jak w postępowaniu głównym, kierowanego wyłącznie do kręgu specjalistów, który spełnia inne warunki określone w tym akcie prawnym.
49. Zasadniczo(39) specjaliści są rzeczywiście bardziej świadomi i ostrożniejsi niż przeciętny konsument. W praktyce jednak zarówno filtrowanie, które prawdopodobnie mogą przeprowadzić, jak i blokady, które w ten sposób mogą oni utworzyć dla konsumentów, mają swoje ograniczenia, gdyż nie można wykluczyć, że sami zostaną wprowadzeni w błąd przez niezgodne z prawdą, mylące, a nawet fałszywe oświadczenia. Jak bowiem wspomniał rząd grecki, jest bowiem fizycznie niemożliwe, aby specjaliści mieli stały dostęp do pełnych zasobów aktualnej i specjalistycznej wiedzy, niezbędnej do oceny każdego środka spożywczego i każdego związanego z nim rodzaju oświadczenia.
50. Zgadzam się z rządem francuskim, że gdyby uznano, iż oświadczenia żywieniowe i zdrowotne nie są objęte zakresem stosowania rozporządzenia nr 1924/2006, ponieważ znajdują się w przekazie komercyjnym adresowanym do kręgu specjalistów, praktyczne skutki mogłyby być paradoksalnie wówczas jeszcze poważniejsze i bardziej szkodliwe dla konsumenta niż wtedy, gdy przekaz reklamowy jest kierowany bezpośrednio do niego. Konsument ten bowiem będzie się zazwyczaj opierać na opinii przedstawionej przez specjalistów, którzy w dobrej wierze doradzą mu dany produkt. I prawdopodobnie będzie działać nawet z mniejszym rozmysłem i wątpliwościami niż w przypadku, gdy musi dokonać samodzielnej oceny jako laik. W przypadku, którego dotyczy pytanie prejudycjalne, ochrona konsumentów przed oświadczeniami niezgodnymi z prawdą jest zatem równie konieczna, a nawet jeszcze bardziej, niż w przypadkach, gdy konsumenci otrzymują sami reklamę i samodzielnie dokonują swoich wyborów żywieniowych.
51. Dodatkowo, okoliczność wykluczenia tej kategorii przekazów z zakresu stosowania wspomnianego rozporządzenia doprowadziłaby do utraty części jego effet utile, w szczególności ze względu na to, że brak oceny przeprowadzonej zawczasu przez EFSA umożliwiłby korzystanie z oświadczeń zdrowotnych, które nie zostały poparte żadnymi dowodami naukowymi. W praktyce, możliwość rozpowszechniania wśród konsumentów przez przedsiębiorstwa branży spożywczej oświadczeń przy wykorzystaniu pośredników z kręgów specjalistów mogłaby stanowić łatwy środek umożliwiający obchodzenie rygorystycznych wymogów rozporządzenia nr 1924/2006. W każdym razie konsekwencją takiej wykładni byłoby ryzyko zaburzenia prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz obniżenia poziomu ochrony konsumentów, których to przecież dotyczy wspomniane rozporządzenie.
52. Popieranej przez mnie wykładni celowościowej nie może, w moim przekonaniu, skutecznie zakwestionować przeciwna temu podejściu argumentacja przedstawiona przez Innova Vital, która to opiera się na tezach podnoszonych przez część niemieckiej doktryny prawniczej, jak zostało wskazane w uwagach Innova Vital oraz w postanowieniu odsyłającym.
53. Po pierwsze, Innova Vital wysuwa argument o rozdźwięku między restrykcyjnym systemem przewidzianym przez rozporządzenie nr 1924/2006 a wiedzą posiadaną przez ekspertów, którymi są specjaliści. Podnosi zasadniczo, że gdyby kierowany do specjalistów przekaz komercyjny został włączony do zakresu stosowania tego rozporządzenia, stosowanie terminologii technicznej lub naukowej w oświadczeniach żywieniowych i zdrowotnych byłoby zakazane na mocy jego art. 5 ust. 2(40), ponieważ takie terminy mogłyby zostać niezrozumiane przez „przeciętnego konsumenta”, nawet jeśli byłyby znane specjalistom będącym adresatami reklamy.
54. Moim zdaniem ten argument jest jednak nieskuteczny, gdyż w okolicznościach takich jak te, których dotyczy postępowanie główne, przesyłka reklamowa nie powinna być przedłożona jako taka konsumentowi, ale powinna być przekazana specjalistom, którzy w sposób dorozumiany są wezwani do wyjaśnienia konsumentowi pod jakimi względami dany produkt jest dla niego interesujący(41). Właściwe zrozumienie oświadczeń zawartych w przekazie komercyjnym, tak jak wymaga tego wspomniany art. 5 ust. 2, w tym przypadku odbywa się za pośrednictwem specjalistów, których zadaniem jest przekazywanie laikom tych informacji, po ich przeredagowaniu w razie potrzeby.
55. Po drugie, Innova Vital powołuje się na niekorzystny wpływ systemu przewidzianego w rozporządzeniu nr 1924/2006 na przekazy pomiędzy specjalistami, podczas gdy mają oni inne oczekiwania niż konsumenci, w szczególności w odniesieniu do obiektywnej informacji dotyczącej nowych odkryć naukowych(42).
56. Prawdą jest, że jeśli Trybunał uzna, iż uregulowania rozporządzenia nr 1924/2006 mają zastosowanie w okolicznościach takich jak te w postępowaniu głównym, wpłynie to na wymianę informacji między specjalistami, a nawet ją ograniczy. Aby jednak przewidziany przez to rozporządzenie system ograniczający oświadczenia żywieniowe i zdrowotne miał zadziałać, celem przedmiotowych przekazów nie powinno być zasadniczo podawanie informacji o wyłącznie technicznym charakterze, ale rozpowszechnianie informacji „o charakterze komercyjnym”, zgodnie z art. 1 ust. 2 akapit pierwszy tego rozporządzenia. Przypomnę, że motyw 4 wspomnianego wyżej rozporządzenia wyklucza ponadto wyraźnie jego stosowanie do „niekomercyjnych przekaz[ów] i informacj[i] […] w publikacjach naukowych”. W kontekście reklamy handlowej, a więc informacji, która nie jest neutralna, wydaje mi się słusznym, że zgodny z prawem cel ochrony konsumentów przed nieprawdziwymi oświadczeniami przeważa nad chęcią umożliwienia przekazywania informacji między specjalistami.
57. W związku z powyższym jestem zdania, że art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006 należy interpretować w taki sposób, że rozporządzenie to należy stosować w sytuacji gdy oświadczenia żywieniowe i zdrowotne znajdują się w przekazach o charakterze komercyjnym, które są wprawdzie kierowanie wyłącznie do kręgu specjalistów, jednak w praktyce mają na celu dotarcie pośrednio do konsumentów końcowych, dla których to z założenia jest przeznaczona żywność opatrzona tymi oświadczeniami.
V – Wnioski
58. Uwzględniając powyższe rozważania, proponuję, aby na pytanie prejudycjalne przedłożone przez Landgericht München I (sąd okręgowy w Monachium) (Niemcy) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności należy interpretować w taki sposób, że przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie do oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności przeznaczonej dla konsumenta końcowego, przedstawianych w przekazach o charakterze komercyjnym, jeżeli oświadczenia te są skierowane wyłącznie do kręgu specjalistów, mając jednak za cel dotarcie w sposób pośredni do konsumentów za pośrednictwem tych specjalistów.