Věc T‑348/14
Oleksandr Viktorovyč Janukovyč
v.
Rada Evropské unie
„Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků – Seznam osob, subjektů a orgánů, jimž se zmrazují finanční prostředky a hospodářské zdroje – Zařazení žalobcova jména na seznam – Povinnost uvést odůvodnění – Právní základ – Právo na obhajobu – Právo na účinnou soudní ochranu – Zneužití pravomoci – Nesplnění kritérií pro zařazení na seznam – Zjevně nesprávné posouzení – Právo vlastnit majetek“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (devátého rozšířeného senátu) ze dne 15. září 2016
1. Evropská unie – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Rozsah přezkumu – Důkaz opodstatněnosti opatření – Povinnost příslušného unijního orgánu prokázat v případě zpochybnění legality podloženost důvodů uplatněných vůči dotyčným osobám nebo subjektům
(Listina základních práv Evropské unie, článek 47; rozhodnutí Rady 2014/119/SZBP; nařízení Rady č. 208/2014)
2. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vůči některým osobám a subjektům vzhledem k situaci na Ukrajině – Rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků – Soudní přezkum legality – Rozsah – Ustanovení s obecnou působností týkající se individuálního omezujícího opatření – Zařazení prostřednictvím námitky protiprávnosti
(Článek 29 SEU; čl. 275 druhý pododstavec a článek 277 SFEU; rozhodnutí Rady 2014/119/SZBP ve znění rozhodnutí 2015/143/SZBP, čl. 1 odst. 1)
3. Soudní řízení – Akty, které v průběhu řízení zrušily a nahradily napadené akty – Žádost o úpravu návrhových žádání znějících na zrušení, která byla podána v průběhu řízení – Nedostatek bezprostředního a osobního dotčení – Nepřípustnost
(Nařízení Rady č. 208/2014 ve znění nařízení 2015/138)
4. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků – Právo na obhajobu – Sdělení skutečností svědčících v neprospěch – Následné rozhodnutí, jímž bylo žalobcovo jméno ponecháno na seznamu osob, na něž se vztahují tato opatření – Založení tohoto rozhodnutí na nových skutečnostech, které nejsou uvedeny v původním rozhodnutí – Porušení práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu – Neexistence
[Listina základních práv Evropské unie, čl. 41 odst. 2 písm. a) a článek 47; rozhodnutí Rady 2014/119/SZBP ve znění rozhodnutí 2015/143/SZBP a 2015/364/SZBP; nařízení Rady č. 208/2014 ve znění nařízení 2015/138 a 2015/357]
5. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah – Omezující opatření přijatá vůči některým osobám a subjektům vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků osob podílejících se na zneužití státních prostředků – Rozhodnutí vydané v souvislostech, které jsou zúčastněné osobě známy a které jí umožňují pochopit dosah vůči ní přijatého opatření – Přípustnost stručného odůvodnění – Meze – Odůvodnění, které nemůže spočívat v obecné a stereotypní formulaci
[Článek 296 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, čl. 41 odst. 2 písm. c); rozhodnutí Rady 2014/119/SZBP ve znění rozhodnutí 2015/143/SZBP a 2015/364/SZBP; nařízení Rady č. 208/2014 ve znění nařízení 2015/138 a 2015/357]
6. Právo Evropské unie – Hodnoty a cíle Unie – Hodnoty – Uznávání hodnoty právního státu – Právní stát – Pojem
(Články 2 a 49 SEU)
7. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vůči některým osobám a subjektům vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků osob odpovědných za zneužití ukrajinských státních prostředků – Zneužití státních prostředků – Pojem – Zneužití státních prostředků či majetku, které může ohrozit institucionální a právní základy Ukrajiny a dodržování zásad právního státu v této zemi – Výklad v souladu s cíli Smlouvy o EU
[Rozhodnutí Rady 2014/119/SZBP, čl. 1 odst. 1 písm. a) ve znění rozhodnutí 2015/143/SZBP]
8. Žaloba na neplatnost – Žalobní důvody – Zneužití pravomoci – Pojem
9. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vůči některým osobám a subjektům vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků osob podílejících se na zneužití státních prostředků – Omezení práva vlastnit majetek – Porušení zásady proporcionality – Neexistence
(Listina základních práv Evropské unie, článek 17; rozhodnutí Rady 2014/119/SZBP ve znění rozhodnutí 2015/143/SZBP a 2015/364/SZBP; nařízení Rady č. 208/2014 ve znění nařízení 2015/138 a 2015/357)
1. Ačkoli má Rada širokou posuzovací pravomoc, pokud jde o obecná kritéria, která je třeba vzít v úvahu při přijímání omezujících opatření, účinnost soudního přezkumu zaručeného v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie vyžaduje, aby se unijní soud při přezkumu legality důvodů, o které se opírá rozhodnutí o zařazení jména určité osoby na seznam osob, vůči nimž jsou namířena omezující opatření, nebo o jeho ponechání na tomto seznamu, ujistil o tom, zda se toto rozhodnutí, které má ve vztahu k této osobě charakter individuálního rozhodnutí, opírá o dostatečně pevný skutkový základ. Proto je třeba ověřit skutečnosti uváděné v odůvodnění, ze kterého uvedené rozhodnutí vychází, tak aby se soudní přezkum neomezoval na posouzení abstraktní pravděpodobnosti uváděných důvodů, ale aby se zaměřil na otázku, zda jsou tyto důvody, nebo alespoň jeden z nich, který je sám o sobě považován za dostatečnou oporu tohoto rozhodnutí, podloženy dostatečně přesným a konkrétním způsobem.
Zahájení soudního řízení ve smyslu vnitrostátního trestního řádu v tomto ohledu představuje okolnost, kterou Rada může zohlednit, když prokazuje existenci skutků, které odůvodňují přijetí omezujících opatření na unijní úrovni, a vyhodnocuje, zda je taková opatření nutné přijmout, aby byly zaručeny účinky postupů vnitrostátních orgánů. To ale nic nemění na tom, že přijetí omezujících opatření spadá do pravomoci Rady, která samostatně rozhoduje o tom, zda je vzhledem k cílům společné zahraniční a bezpečnostní politiky nutné a vhodné taková opatření přijmout nehledě na návrh, který v tomto smyslu podají orgány dotčené třetí země, či jakékoliv jiné opatření, které tyto orgány přijmou na vnitrostátní úrovni, a to pod podmínkou, že se opírá o pevný skutkový základ.
V případě zpochybnění legality je kromě toho úkolem příslušného unijního orgánu, aby prokázal, že důvody uplatňované vůči dotyčné osobě jsou podložené, přičemž tato osoba není povinna předložit negativní důkaz o tom, že uvedené důvody podložené nejsou.
(viz body 41, 49, 107, 147, 148)
2. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 57, 59)
3. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 61, 62)
4. Dodržování práva na obhajobu, které je zakotveno v čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny základních práv Evropské unie, které Smlouva o EU přiznává stejnou právní sílu jako Smlouvám, obsahuje právo být vyslechnut a právo na přístup ke spisu, zatímco právo na účinnou soudní ochranu, které je zaručeno v článku 47 Listiny, vyžaduje, aby měl dotyčný možnost seznámit se s důvody přijatého rozhodnutí, které se ho týká. Z toho vyplývá, že Rada musí při přijímání rozhodnutí, kterým se na seznamu osob, subjektů či orgánů, na které se vztahují omezující opatření, ponechává jméno či název osoby, subjektu nebo orgánu, respektovat právo této osoby, tohoto subjektu či tohoto orgánu být předem vyslechnuty, pokud vůči nim v rozhodnutí o ponechání jejich jména či názvu na seznamu přihlíží k novým skutečnostem, tedy ke skutečnostem, které nebyly uvedeny v původním rozhodnutí o zařazení jejich jména či názvu na tento seznam.
Měl-li žalobce přístup k informacím a důkazům, na jejichž základě Rada vůči němu ponechala omezující opatření v platnosti, a mohl-li se včas vyjádřit, nelze dospět k závěru o porušení práva žalobce na obhajobu a jeho práva na účinnou soudní ochranu.
(viz body 68, 69, 72, 74)
5. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 78–84)
6. Jak plyne z článku 2 SEU, jakož i z preambule Smlouvy o EU a preambule Listiny základních práv Evropské unie, právní stát je jednou z předních hodnot, na kterých je založena Unie. Uznávání hodnoty právního státu kromě toho podle článku 49 SEU představuje podmínku přistoupení k Unii. Pojem „právní stát“ je zakotven i v preambuli Evropské úmluvy o lidských právech.
Z judikatury Soudního dvora a Evropského soudu pro lidská práva, jakož i z práce Rady Evropy skrze Evropskou komisi pro demokracii prostřednictvím práva plyne demonstrativní výčet zásad a norem, které lze podřadit pod pojem právní stát. Patří mezi ně zásady legality, právní jistoty a zákazu svévole výkonné moci; nezávislých a nestranných soudů; účinného soudního přezkumu včetně dodržování základních práv a rovnosti před zákonem. V kontextu vnější činnosti Unie kromě toho zmiňují některé právní nástroje, jako je nařízení č. 1638/2006 o obecných ustanoveních o zřízení evropského nástroje sousedství a partnerství, jakožto zásadu spadající pod pojem právního státu mimo jiné i boj proti korupci.
(viz body 98, 99)
7. I když nelze vyloučit, že určitá jednání související se zneužitím státních prostředků mohou právní stát ohrozit, nelze připustit, aby důvodem pro zásah Unie s cílem konsolidovat a podpořit právní stát ve třetí zemi v rámci jejích pravomocí v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky byl jakýkoliv případ zneužití státních prostředků spáchaný v této zemi. K tomu, aby bylo možné konstatovat, že zneužití státních prostředků může odůvodnit činnost Unie v rámci této politiky vycházející z cíle spočívajícího v upevňování a podpoře právního státu, je přinejmenším nezbytné, aby byly vytýkané skutky s to ohrozit institucionální a právní základy dotyčné země.
Pokud jde o kritérium pro zařazení na seznam, které je uvedeno v čl. 1 odst. 1 písm. a) rozhodnutí 2014/119/SZBP o omezujících opatřeních vůči některým osobám, subjektům a orgánům vzhledem k situaci na Ukrajině ve znění rozhodnutí 2015/143/SZBP, týkající se zejména osob odpovědných za zneužití ukrajinských státních prostředků, takové kritérium je v souladu s unijním právním řádem pouze tehdy, pokud mu může být přikládán význam, který je slučitelný s požadavky obsaženými v normách vyšší právní síly, jež musí respektovat, a konkrétně s cílem spočívajícím v konsolidaci a podpoře právního státu na Ukrajině. Takový výklad kromě toho umožňuje respektovat široký prostor pro uvážení, který má Rada při vymezování obecných kritérií pro zařazení na seznam, a zároveň zaručit v zásadě úplný přezkum legality unijních aktů z hlediska základních práv. Uvedené kritérium tudíž musí být vykládáno v tom smyslu, že se nevztahuje abstraktně na jakékoliv zneužití státních prostředků, ale dopadá spíše na zneužití státních prostředků či majetku, které s ohledem na hodnotu zpronevěřených prostředků či majetku nebo jejich druh nebo okolnosti, za kterých k tomuto zneužití došlo, přinejmenším může vést k ohrožení institucionálních a právních základů Ukrajiny, a to zejména k porušení zásad legality, zákazu svévole moci výkonné, účinného soudního přezkumu a rovnosti před zákonem, a v konečném důsledku k ohrožení dodržování zásad právního státu v této zemi. Takto vyložené kritérium pro zařazení na seznam je přiměřené relevantním cílům Smlouvy o EU a je s nimi v souladu.
(viz body 100–102)
8. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 123)
9. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 164–169)