Дело T‑710/14
Herbert Smith Freehills LLP
срещу
Съвет на Европейския съюз
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документи относно предварителните дискусии във връзка с приемането на Директивата за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно производството, представянето и продажбата на тютюневи и свързани с тях изделия — Отказ за предоставяне на достъп — Изключение, отнасящо се до защитата на правните становища — Право на защита — По-висш обществен интерес“
Резюме — Решение на Общия съд (oсми състав) от 15 септември 2016 г.
1. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Стриктно тълкуване и прилагане — Задължение за конкретно и индивидуално разглеждане за документите, обхванати от изключение — Обхват
(съображения 1, 2 и 4 и членове 1 и 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
2. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Задължение за претегляне на наличните интереси — Обхват относно документите в основата на законодателния процес
(съображения 2 и 6 и член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
3. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на правните становища — Задължение на институцията да прецени дали актът има характера на правно становище и конкретната възможност за засягане на защитата на правното становище и да провери липсата на по-висш интерес обосновавайки оповестяването — Оповестяване на правните становища относно законодателна процедура — Задължение на институцията да изложи подробни мотиви за всяко решение за отказ
(член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
4. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на правните становища — Понятие за правно становище — Правен съвет, произхождащ от външен за институцията автор, изпратено на правните служби на други институции — Включване
(член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
5. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на правните становища — Приложно поле — Обменени правни виждания между правните служби на три институции във връзка с приемането на законодателен текст в рамките на тристранен съвет — Включване
(член 294 ДФЕС; член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
6. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на правните становища — По-висш обществен интерес, който диктува оповестяването на документите — Позоваване на принципа на прозрачност — Необходимост да се изтъкнат конкретни съображения по случая
(член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
7. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на правните становища — По-висш обществен интерес, който диктува оповестяването на документите — Понятие — Субективен интерес на заинтересованото лице да участва в национална процедура по вземане на решения — Изключване
(член 15 ДФЕС; съображения 1 и 2, член 2, параграф 1 и член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
8. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Задължение за предоставяне на частичен достъп до данните, които не попадат в обхвата на изключенията — Обхват — Граници
(член 4, параграф 2 и член 6 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
1. Вж. текста на решението.
(вж. т. 29—33)
2. Когато институция прилага някое от изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, тя трябва да претегли особения интерес, чиято защита трябва да се осигури, като не се оповести съответният документ, и по-специално общия интерес от предоставяне на достъп до този документ, като има предвид предимствата, които, както се посочва в съображение 2 от Регламент № 1049/2001, произтичат от по-голямата прозрачност, а именно по-голяма възможност за гражданите да участват в процеса на вземане на решения и по-голяма законност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократичната система.
Тези съображения са очевидно особено релевантни, що се отнася до документите на Комисията, изготвени в рамките на законодателна процедура. Всъщност, както следва от съображение 6 от Регламент № 1049/2001, точно в такъв случай следва да бъде предоставен по-широк достъп до документите. Прозрачността в това отношение допринася за засилване на демокрацията, като позволява на гражданите да контролират цялата информация, която стои в основата на определен законодателен акт. Всъщност възможността за гражданите да се запознаят с основите на законодателната дейност е условие за ефективното упражняване от страна на последните на демократичните им права.
(вж. т. 34 и 35)
3. Що се отнася до изключението по отношение на правните становища, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, проверката, която институцията трябва да извърши при искане за оповестяване на документ, трябва задължително да протече на три етапа, съответстващи на трите критерия, съдържащи се в тази разпоредба. Така институцията трябва най-напред да се увери, че документът, чието оповестяване се иска, наистина е свързан с правно становище. На второ място, тя трябва да провери дали оповестяването на части от въпросния документ, за които е установено, че са свързани с правни становища, би засегнало защитата, от която следва да се ползват последните, в смисъл дали оповестяването би увредило интереса на дадена институция да изисква правни становища и да получава открити, обективни и пълни становища. За да може да се направи позоваване на опасност от засягане на този интерес, опасността трябва да бъде разумно предвидима, а не изцяло хипотетична. На трето и последно място, ако институцията счете, че оповестяването на документ би засегнало дължимата на правните становища защита, така както бе определена по-горе, тя трябва да провери дали не съществува по-висш обществен интерес, който обосновава оповестяването, въпреки че това ще доведе до засягане на възможността ѝ да изисква правни становища и да получава открити, обективни и пълни становища.
Доколкото оповестяването на становищата на правната служба на дадена институция, изготвени в рамките на законодателни процедури, могат да накърнят интереса от защита на независимостта на тази правна служба, тази опасност би следвало да бъде съпоставена с по-висшите обществени интереси, които стоят в основата на Регламент № 1049/2001. Такъв по-висш обществен интерес представлява обстоятелството, че оповестяването на документи, които съдържат становището на правната служба на определена институция по юридически въпроси, възникващи в хода на обсъждането на законодателни инициативи, може да увеличи прозрачността и откритостта на законодателния процес и да укрепи демократичното право на европейските граждани да контролират информацията, която стои в основата на законодателен акт като споменатия по-специално в съображения 2 и 6 от посочения регламент. Следователно посоченият регламент по принцип предвижда задължение за оповестяване на становищата на правната служба на Съвета относно законодателен процес. Тази констатация обаче не пречи оповестяването на конкретно правно становище, което е дадено в контекста на законодателен процес, но е от особено чувствителен характер или има особено широк обхват, надхвърлящ съответния законодателен процес, да се откаже на основание на защитата на правните становища. В такъв случай съответната институция трябва да изложи подробни мотиви за отказа.
(вж. т. 42—45)
4. Понятието „правно становище“ по смисъла на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, е свързано със съдържанието на документ, а не с неговия автор или адресати. Както следва от буквалното тълкуване на понятието „правно становище“, става въпрос за съвет по правен въпрос, независимо от условията, при които е даден. С други думи, за прилагането на изключението относно защитата на правните становища е без значение дали документът, съдържащ такова становище, е бил изготвен в предварителен, напреднал или краен стадий на законодателната процедура. Също така без последици за тълкуването на понятието е дали изготвеното становище е официално или неофициално.
Освен това предвиденото в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 изключение относно правните становища трябва да се тълкува като целящо да защити интереса на определена институция да изисква правни становища и да получава открити, обективни и пълни становища. Въпреки че по принцип институциите се обръщат към собствените си правни служби, няма пречка да поискат при нужда и външно становище. Такъв например е случаят, когато съответната институция поиска становище от адвокатска кантора. Следователно въпросът дали правният съвет произхожда от вътрешен или външен автор е без значение за възможността институцията да се позове на изключението относно защитата на становищата. Също така няма пречка и институцията, която се е позовала на изключението относно защитата на правните становища, да сподели това становище с „трето лице“. Фактът обаче, че такъв съдържащ правно становище документ, изготвен от институция, е бил изпратен на правните служби на други институции или на държава членка, не променя сам по себе си естеството на този документ. Следователно от член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 не следва, че правното становище трябва да бъде изготвено от институцията единствено за вътрешна употреба.
(вж. т. 48 и 50—54)
5. Обменените правни виждания между правните служби на три институции с цел постигане на компромис относно законодателен текст в рамките на тристранен съвет съгласно член 294 ДФЕС могат да бъдат квалифицирани при случай и като правни становища и поради това могат да попадат в обхвата на изключението относно правните становища, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията. Всъщност правните служби действат въз основа на мандат и с цел постигане на съгласие. Следователно те действат едновременно като преговарящи и като съветници по правни въпроси.
(вж. т. 59 и 60)
6. Вж. текста на решението.
(вж. т. 67—69 и 72)
7. Когато става въпрос за необходимостта да се постигне оповестяване на исканите документи по силата на Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, на основание на по-висшия интерес за по-добра подготовка на участието на подалото заявление лице в горепосоченото съдебно производство, че сам по себе си този довод не представлява по-висш обществен интерес, оправдаващ оповестяването, който може да надделее над защитата на поверителността по смисъла на член 4 от Регламент № 1049/2001. Като се има предвид общият принцип за достъп до документи, така както е уреден в член 15 ДФЕС и съображения 1 и 2 от посочения регламент, споменатият интерес трябва да има обективен и общ характер и не може да се смесва с частни или лични интереси.
(вж. т. 74)
8. Институциите имат право да не предоставят частичен достъп на основание на Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, ако при разглеждането на спорните документи бъде установено, че такъв частичен достъп би бил напълно лишен от смисъл, поради факта че частите от тези документи не биха били от никаква полза за лицето, подало заявление за достъп, ако бъдат оповестени.
(вж. т. 80)