Cauza T‑752/20
(publicare în extras)
International Management Group (IMG)
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a șaptea) din 28 iunie 2023
„Răspundere extracontractuală – Investigații ale OLAF – Scurgeri de informații în presă – Prejudiciu material și moral – Legătură de cauzalitate – Imputabilitatea scurgerilor de informații – Încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor – Confidențialitatea avizelor juridice”
1. Acțiune în despăgubire – Admisibilitate – Respingere pe fond a unei acțiuni fără a se pronunța cu privire la admisibilitate – Puterea de apreciere a instanței Uniunii
(art. 268 și 340 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 23 și 24)
2. Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Prejudiciu – Legătură de cauzalitate – Condiții cumulative – Lipsa uneia dintre condiții – Respingerea în întregime a acțiunii în despăgubire
(art. 340 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 25 și 26)
3. Răspundere extracontractuală – Condiții – Legătură de cauzalitate – Noțiune – Sarcina probei
(art. 340 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctul 33)
4. Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Prejudiciu – Legătură de cauzalitate – Sarcina probei care îi revine reclamantului – Limite – Prejudiciu care are mai multe cauze potențiale – Instituția cel mai bine plasată pentru a stabili cauza prejudiciului
(art. 340 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 48 și 49)
5. Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Omisiuni ale instituțiilor Uniunii – Lipsa luării unei poziții de către Comisie care să condamne public scurgerea de informații din raportul Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF), punând capăt difuzării de informații false și rectificând informațiile eronate – Obligația de solicitudine – Neaplicabilitate
(art. 340 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 71-73)
6. Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor – Omisiuni ale instituțiilor Uniunii – Lipsa luării unei poziții de către Comisie care să condamne public scurgerea de informații din raportul Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF), punând capăt difuzării de informații false și rectificând informațiile eronate – Încălcarea obligației de diligență – Necesitatea unei neîndepliniri a unei obligații legale de a acționa – Lipsă– Încălcare vădită și gravă de către Comisie a limitelor care se impun puterii sale de apreciere – Lipsă
(art. 340 al doilea paragraf TFUE; Regulamentul nr. 883/2013 al Parlamentului European și al Consiliului)
(a se vedea punctele 76-80, 83, 84 și 87-101)
7. Procedură jurisdicțională – Cerere de retragere de la dosar a anumitor documente interne ale unei instituții – Aviz al serviciului juridic al unei instituții – Interes public superior de transparență care justifică divulgarea documentelor – Lipsă – Aviz juridic care nu are legătură cu un proces legislativ și care permite servirea intereselor proprii ale reclamantului – Retragere de la dosar
[art. 1 al doilea paragraf și art. 10 alin. (3) TUE; art. 15 alin. (1) și art. 298 alin. (1) TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului)
(a se vedea punctele 116-123)
Rezumat
Potrivit statutului său, International Management Group (IMG) a fost înființată ca organizație internațională pentru a permite statelor participante la reconstrucția Bosniei și Herțegovinei să dispună în acest scop de o entitate dedicată. În cadrul activităților sale, care s‑au extins între timp, aceasta a încheiat mai multe acorduri cu Comisia Europeană, printre altele în aplicarea modului de execuție a bugetului Uniunii Europene; denumit „de gestiune indirectă sau în comun”.
La finalul investigației privind statutul juridic al reclamantei, la 9 decembrie 2014, Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) a întocmit un raport final în care a considerat că reclamanta nu este o „organizație internațională” în sensul reglementării financiare a Uniunii și că ar putea chiar să nu aibă personalitate juridică proprie.
La scurt timp după elaborarea sa, raportul OLAF a fost transmis destinatarilor legali, și anume autorităților naționale competente și Comisiei. Ulterior, conținutul său a făcut obiectul unor scurgeri de informații în presă. La 13 februarie 2015, informațiile privind conținutul acestui raport au fost publicate în revista Der Spiegel și, la 11 decembrie 2015, raportul a fost publicat pe site‑ul internet al ziarului New Europe. Investigațiile efectuate de Comisie nu au permis identificarea sursei acestei scurgeri de informații.
Reclamanta a introdus o acțiune în repararea prejudiciului material și moral pe care l‑ar fi suferit în urma scurgerii raportului OLAF în presă, din cauza nelegalității comportamentelor Comisiei și OLAF.
Respingând această acțiune, Tribunalul aduce precizări cu privire la condițiile care trebuie îndeplinite pentru a stabili încălcarea suficient de gravă a unei norme de drept care are ca obiect conferirea de drepturi particularilor din cauza unei omisiuni a unei instituții a Uniunii și cu privire la întinderea obligației de diligență în acest context, în special având în vedere măsurile care trebuie luate în urma divulgării în presă a unui document de către instituția Uniunii responsabilă să asigure confidențialitatea acestuia.
Aprecierea Tribunalului
În hotărârea sa, Tribunalul constată că nelegalitatea invocată de reclamantă, întemeiată pe încălcarea obligației de solicitudine și de diligență a Comisiei și care constă într‑o omisiune de a acționa a Comisiei, caracterizată prin faptul că aceasta nu a condamnat public scurgerea de informații din raportul OLAF, că nu a pus capăt difuzării de informații false produse de scurgerea menționată și că nu a rectificat informațiile respective, trebuie respinsă.
În ceea ce privește obligația de solicitudine, Tribunalul constată că ea privește în mod specific obligațiile instituțiilor Uniunii față de funcționarii și agenții lor, implicând în special luarea în considerare a intereselor individuale ale acestora. Or, prezenta cauză nu se referă la relațiile dintre administrația Uniunii și unul dintre funcționarii sau agenții săi. În consecință, obligația de solicitudine nu este aplicabilă în speță.
În ceea ce privește încălcarea obligației de diligență, Tribunalul începe prin a aminti, pe de o parte, că răspunderea extracontractuală a Uniunii nu poate fi angajată decât dacă persoana care apreciază că a suferit un prejudiciu dovedește existența unei încălcări suficient de grave a unei norme de drept care are ca obiect conferirea de drepturi particularilor. În special, cerința unei încălcări suficient de grave depinde de puterea de apreciere de care dispune instituția, organul, oficiul sau agenția Uniunii care ar fi încălcat această normă și de aspectul dacă acestea au încălcat în mod vădit și grav limitele impuse respectivei puteri de apreciere, având în vedere mai ales gradul de claritate și de precizie a normei menționate, dificultățile de interpretare sau de aplicare care pot decurge de aici, precum și complexitatea situației care trebuie soluționată. Pe de altă parte, omisiunile instituțiilor Uniunii nu pot angaja răspunderea Uniunii decât în măsura în care instituțiile menționate au încălcat o obligație legală de a acționa care rezultă dintr‑o dispoziție a dreptului Uniunii.
Astfel, Tribunalul deduce de aici că examinarea aspectului dacă o instituție a săvârșit o încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care are ca obiect conferirea de drepturi particularilor din cauza unei omisiuni implică să se stabilească dacă sunt îndeplinite trei condiții, și anume, în primul rând, existența unei obligații legale de a acționa, în al doilea rând, existența unei puteri de apreciere a instituției, organului, oficiului sau agenției Uniunii în cauză și, în al treilea rând, încălcarea în mod vădit și grav de către aceasta a limitelor care se impun respectivei puteri de apreciere.
Tribunalul arată că, în speță, reclamanta nu a dovedit că Comisia avea o obligație legală de a acționa. În acest context, el arată că încălcarea obligației de diligență invocată de reclamantă este intrinsec legată de Regulamentul nr. 883/2013(1) și că, în temeiul acestui regulament, Comisia este ținută să asigure respectarea confidențialității investigațiilor OLAF. Totuși, în pofida acestei obligații, obligația de diligență căreia îi este supusă Comisia nu îi poate impune acesteia, în lipsa unei încălcări a obligației menționate și din moment ce nu i se poate imputa răspunderea pentru scurgerea în presă a raportului OLAF, o obligație de a acționa constând în a condamna scurgerea în presă a informațiilor referitoare la o astfel de investigație și în a se distanța de informațiile publicate. Astfel, obligația de diligență nu are sfera de aplicare pe care i‑o atribuie reclamanta. Scurgerea acestui raport în presă constituie o încălcare a obligației de confidențialitate a cărei imputare în sarcina Comisiei nu a fost însă demonstrată, iar nu omisiunea reproșată de reclamantă Comisiei.
Tribunalul adaugă că, chiar presupunând că exista o obligație legală de a acționa în sarcina Comisiei în temeiul obligației sale de diligență, nu se poate considera că încălcarea acestei obligații invocată de reclamantă ar constitui o încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care are ca obiect conferirea de drepturi particularilor.
În această privință, el precizează că, în ipoteza existenței unei astfel de obligații, obligația de diligență ar trebui interpretată în sensul că, în cazul scurgerii unui document confidențial la originea căreia nu s‑a demonstrat că se află instituția în cauză, ar reveni acestei instituții sarcina de a nu agrava prejudiciul care ar putea rezulta din această atingere adusă confidențialității.
Or, o asemenea obligație de a acționa pentru a nu agrava prejudiciul cauzat de o încălcare a confidențialității care nu îi este imputabilă nu rezultă din Regulamentul nr. 883/2013. Astfel, prevăzând că instituțiile în cauză asigură respectarea confidențialității investigațiilor OLAF, respectivul regulament stabilește o obligație în sarcina acestor instituții de a garanta că conținutul investigațiilor OLAF rămâne confidențial. În schimb, el nu le impune, în cazul în care această confidențialitate nu a fost respectată, iar divulgarea nu provine de la instituția în cauză, obligații de a condamna scurgerea de informații, de a pune capăt difuzării informațiilor în cauză sau de a le rectifica pe cele care ar fi eronate. Astfel de obligații nu pot fi considerate ca intrând sub incidența obligației de a asigura respectarea confidențialității investigațiilor efectuate de OLAF. Într‑adevăr, pe de o parte, întrucât confidențialitatea menționată a fost încălcată, obligația de a asigura respectarea acesteia în sarcina Comisiei a rămas fără obiect. Pe de altă parte, în primul rând, eventuala necesitate de a condamna scurgerea de informații depășește simpla obligație de a asigura respectarea confidențialității, în al doilea rând, într‑un asemenea caz, Comisia se află în imposibilitatea de a pune capăt difuzării raportului OLAF care rezultă dintr‑o asemenea scurgere de informații în presă și, în al treilea rând, presupunând că unele dintre informațiile difuzate sunt eronate, rectificarea lor nu este de natură a restabili caracterul lor confidențial, care a dispărut definitiv.