Sprawa T‑156/04

Électricité de France (EDF)

przeciwko

Komisji Europejskiej

Pomoc państwa – Pomoc przyznana EDF przez władze francuskie – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną ze wspólnym rynkiem i nakazująca jej odzyskanie – Uprawnienia procesowe beneficjenta pomocy – Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi – Kryterium inwestora prywatnego

Streszczenie wyroku

1.      Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Postępowanie administracyjne – Obowiązek wezwania przez Komisję zainteresowanych do przedstawienia uwag – Uprawnienie beneficjenta pomocy do wzięcia w odpowiednim zakresie udziału w postępowaniu

(art. 88 ust. 2 WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 6)

2.      Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji – Ocena zgodności z prawem w oparciu o informacje dostępne w momencie wydania decyzji

(art. 87 WE)

3.      Pomoc przyznawana przez państwa – Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi – Naruszenie konkurencji – Kryteria oceny

(art. 87 ust. 1 WE)

4.      Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Zastosowanie kryterium rozważnego prywatnego inwestora do inwestorów publicznych

(art. 87 ust. 1 WE)

5.      Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Udzielające pomocy państwo członkowskie będące wierzycielem podatkowym i jedynym akcjonariuszem przedsiębiorstwa publicznego korzystającego z podwyższenia kapitału w drodze umorzenia wierzytelności podatkowej – Zastosowanie kryterium inwestora prywatnego

(art. 87 ust. 1 WE)

1.      Na etapie badania, o którym mowa w art. 88 ust. 2 WE, Komisja ma obowiązek wezwania zainteresowanych stron do przedstawienia uwag. Choć ci zainteresowani nie mogą powoływać się na prawo do obrony, to są oni jednak uprawnieni do wzięcia udziału w prowadzonym przez Komisję postępowaniu administracyjnym w zakresie, jaki wynika z okoliczności danej sprawy. Ponadto Komisja zobowiązana jest wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, a jeśli w wyniku badania wstępnego poweźmie ona poważne wątpliwości co do zgodności danego środka finansowego ze wspólnym rynkiem, ciąży na niej obowiązek powiadomienia o tym fakcie zainteresowanych stron. Wynika z tego, iż nie można wymagać od Komisji, by przedstawiła szczegółową analizę danej pomocy w komunikacie dotyczącym wszczęcia tej procedury. Konieczne jest jednak, by Komisja dostatecznie precyzyjnie zdefiniowała zakres przeprowadzanego przez siebie postępowania wyjaśniającego, aby prawo zainteresowanych stron do przedstawienia uwag nie było pozbawione sensu. Ponadto zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 659/1999 w sprawie stosowania art. 88 WE, gdy Komisja decyduje o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, decyzja o wszczęciu może ograniczyć się do podsumowania odpowiednich kwestii faktycznych i prawnych, wstępnej oceny Komisji w przedmiocie środka państwowego mającej na celu ustalenie, czy ma on charakter pomocy, i przedstawienia powodów, które wzbudzają wątpliwości co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem.

W ten sposób decyzja o wszczęciu postępowania musi umożliwić zainteresowanym skuteczne wzięcie udziału w formalnym postępowaniu wyjaśniającym, w trakcie którego będą mieli możliwość przedstawienia swych argumentów. W tym celu wystarczy, aby zainteresowani znali rozumowanie, które doprowadziło Komisję do wstępnego uznania, że badany środek może stanowić nową pomoc niezgodną ze wspólnym rynkiem.

(por. pkt 106–110)

2.      W ramach skargi o stwierdzenie nieważności zgodność z prawem aktu wspólnotowego winna być oceniona z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dacie, w której akt został wydany. W szczególności złożone oceny dokonane przez Komisję winny być zbadane tylko w odniesieniu do tych elementów, którymi dysponowała ona w momencie ich dokonywania. W tym względzie nie można zarzucać Komisji nieuwzględnienia ewentualnych informacji, które mogły zostać jej przedstawione w toku postępowania administracyjnego, lecz nie zostały jej przedstawione, ponieważ na Komisji nie spoczywa obowiązek badania z urzędu i na podstawie przypuszczeń okoliczności, jakie mogły zostać jej przedstawione.

(por. pkt 125, 126)

3.      Do celów zakwalifikowania działania krajowego jako pomocy państwa nie jest konieczne stwierdzenie faktycznego wpływu pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi i rzeczywistego zakłócenia konkurencji, lecz jedynie zbadanie, czy pomoc może mieć wpływ na tę wymianę handlową i zakłócać konkurencję. Komisja nie musi prowadzić ekonomicznej analizy dotyczącej rzeczywistej sytuacji na danym rynku, udziału w rynku, jaki mają przedsiębiorstwa‑beneficjenci pomocy, stanowiska konkurencyjnych przedsiębiorstw ani kierunków rozpatrywanej wymiany handlowej między państwami członkowskimi.

Jeśli pomoc przyznana przez państwo członkowskie wzmacnia pozycję przedsiębiorstwa w stosunku do innych przedsiębiorstw konkurencyjnych w wewnątrzwspólnotowej wymianie handlowej, należy uznać, że ma ona wpływ na tę ostatnią. W tym zakresie okoliczność, że dany sektor gospodarki jest przedmiotem liberalizacji na płaszczyźnie wspólnotowej, może oznaczać faktyczny lub potencjalny wpływ pomocy na konkurencję, jak i na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

Ponadto nie jest konieczne, aby uprzywilejowane przedsiębiorstwo uczestniczyło w wewnątrzwspólnotowej wymianie handlowej. Jeżeli mianowicie państwo członkowskie przyznaje pomoc przedsiębiorstwu, działalność krajowa może być przez to utrzymana lub zwiększona z tym skutkiem, że zmniejszą się szanse wejścia na rynek przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich. Ponadto wzmocnienie przedsiębiorstwa, które dotychczas nie uczestniczyło w wewnątrzwspólnotowej wymianie handlowej, może postawić je w sytuacji umożliwiającej mu wejście na rynek innego państwa członkowskiego.

(por. pkt 144–148)

4.      W przypadku przedsiębiorstwa, którego kapitał zakładowy znajduje się w rękach władz publicznych, należy w szczególności rozważyć, czy w podobnych okolicznościach inwestor prywatny, którego wielkość jest porównywalna z wielkością instytucji zarządzających sektorem publicznym, wniósłby wkład kapitałowy w takiej samej wysokości, w oparciu o przewidywalne możliwości zysku i niezależnie od jakichkolwiek względów natury społecznej bądź związanych z polityką regionalną lub sektorową.

Okoliczność, iż zachowanie państwa podlega ocenie poprzez odniesienie do wzorca rozważnego inwestora prywatnego, podczas gdy zachowanie jakiegokolwiek prywatnego inwestora ocenie takiej nie podlega, nie stanowi naruszenia zasady równego traktowania państwa i takiego inwestora z tego względu, że państwo‑akcjonariusz nie znajduje się w takiej samej sytuacji jak prywatny inwestor. W odróżnieniu bowiem od prywatnego inwestora, który przy finansowaniu swoich inwestycji może liczyć tylko na swoje własne środki, państwo ma dostęp do środków finansowych wynikających z wykonywania władzy publicznej, w szczególności tych pochodzących z podatków. Jednak sama tylko okoliczność, że państwo ma dostęp do środków finansowych wynikających z wykonywania władzy publicznej, nie wystarcza, aby uznać działania państwa za wynikające z jego uprawnień z zakresu władzy publicznej. Przy takim założeniu zastosowanie kryterium rozważnego prywatnego inwestora do działań państwa‑akcjonariusza mogłoby bowiem zostać ograniczone do zera albo co najmniej nadmiernie, ponieważ państwo z natury rzeczy ma dostęp do środków finansowych wynikających z wykonywania władzy publicznej, w szczególności tych pochodzących z podatków.

(por. pkt 230–232)

5.      W dziedzinie pomocy państwa należy dokonać rozróżnienia dwóch rodzajów sytuacji: takich, gdzie interwencja państwa ma charakter gospodarczy, i takich, gdzie interwencja państwa objemuje akty władzy publicznej. Jeżeli interwencja państwa ze względu na swój charakter, przedmiot oraz cel, jakiemu służy, nie stanowi inwestycji, którą mógłby zrealizować prywatny inwestor, to interwencja ta może stanowić interwencję państwa jako władzy publicznej, co wyklucza zastosowanie kryterium rozważnego prywatnego inwestora. Natomiast jeśli interwencja państwa ze względu na swój charakter, przedmiot oraz cel, jakiemu służy, stanowi inwestycję porównywalną z tą, którą mógłby zrealizować prywatny inwestor, to należy badać tę interwencję z zastosowaniem kryterium rozważnego prywatnego inwestora. Badanie to ma na celu sprawdzenie, czy taki inwestor, w podobnych okolicznościach i w oparciu o przewidywalne możliwości zysku, wniósłby wkład kapitałowy w takiej samej wysokości, i to niezależnie od formy, jaką przybiera ta interwencja państwa, oraz od faktu, że ma ono dostęp do środków wynikających z wykonywania władzy publicznej niedostępnych dla prywatnego inwestora, takich jak te pochodzące z podatków.

Innymi słowy, należy badać środek nie pod względem samej jego formy, lecz pod względem jego charakteru, przedmiotu i celu, jakiemu służy, co wymaga, aby rozważyć go z uwzględnieniem wszystkich jego aspektów, jak również kontekstu, w jaki się wpisuje. Wynika z tego ponadto, że okoliczność, iż interwencja państwa przybiera formę ustawową, nie wystarcza sama w sobie, aby oddalić tezę, że interwencja państwa dotycząca kapitału przedsiębiorstwa służy celowi gospodarczemu, do którego mógłby również dążyć prywatny inwestor.

Należy zatem ustalić, mając na względzie okoliczności każdej konkretnej sprawy, czy udział publiczny w kapitale zakładowym przedsiębiorstwa‑beneficjenta lub dotycząca tego kapitału interwencja publiczna ma cel gospodarczy, który mógłby być także celem prywatnego inwestora, a zatem stanowi działanie państwa jako podmiotu gospodarczego takiego samego jak prywatny inwestor, lub czy przeciwnie, są one uzasadnione względami interesu publicznego i należy je uznać za formę interwencji państwa jako władzy publicznej, w którym to przypadku zachowania państwa nie można porównywać do zachowania podmiotu gospodarczego lub inwestora prywatnego w warunkach gospodarki rynkowej.

Należy więc zbadać, czy państwo członkowskie, które jest jednocześnie wierzycielem podatkowym przedsiębiorstwa publicznego i jego jedynym akcjonariuszem, może skutecznie domagać się zastosowania kryterium prywatnego inwestora wówczas, gdy dokonuje podwyższenia kapitału tego przedsiębiorstwa w drodze umorzenia wierzytelności podatkowej, czy też należy uznać, że ze względu na podatkowy charakter wierzytelności i na fakt, iż państwo, umarzając tę wierzytelność, skorzystało ze swych uprawnień władzy publicznej, Komisja miała prawo odmówić zastosowania tego kryterium w odniesieniu do rozpatrywanego podwyższenia kapitału.

Gdy zatem państwo będące jedynym akcjonariuszem przedsiębiorstwa dokonuje podwyższenia jego kapitału po to, aby w szczególności przeciwdziałać brakowi stabilności bilansu tego przedsiębiorstwa, stwierdzić należy, że zachowuje się ono w sposób, w jaki mógłby także zachować się prywatny inwestor, i nie można a priori wykluczyć, iż może ono działać w celu porównywalnym z tym, który miałby prywatny inwestor. Właśnie po to, aby sprawdzić, czy tak było w niniejszym przypadku, co umożliwiłoby wykluczenie kwalifikacji spornego środka jako pomocy, należy sprawdzić, czy kryterium prywatnego inwestora zostało spełnione.

(por. pkt 223, 233–237, 246, 258)