(Processo T‑426/21)
Nizar Assaad
contra
Conselho da União Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Quarta Secção alargada) de 8 de março de 2023
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tomadas contra a Síria — Congelamento de fundos — Erros de apreciação» — Retroatividade — Confiança legítima — Segurança jurídica — Autoridade de caso julgado»
1. Processo jurisdicional — Apresentação das provas — Prazo — Apresentação tardia das provas e do oferecimento de prova — Requisitos — Elementos de prova apresentados no decurso da instância em resposta aos argumentos apresentados pela recorrida — Admissibilidade
[Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 85.º, alínea a)]
(cf. n.os 61, 67)
2. União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas contra a Síria — Alcance da fiscalização — Prova do fundamento da medida — Obrigação da autoridade competente da União de demonstrar, em caso de contestação, a justeza dos motivos considerados contra as pessoas ou as entidades em causa — Obrigação de ter em conta os elementos de prova atualizados
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.°; Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849; Regulamento n.° 36/2012 do Conselho, conforme alterado pelos Regulamentos n.os 2015/1828, 2021/743 e 2022/840]
(cf. n.os 70‑76, 88, 89)
3. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Síria — Decisão 2013/255/PESC — Presunção de apoio ao regime sírio contra importantes mulheres e homens de negócios que exercem as suas atividades na Síria e dos membros das famílias Assad ou Makhlouf — Admissibilidade — Requisitos
[Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849, artigos 27.°, n.° 2, alínea a), e 28.°, n.° 2, alínea a); Regulamento do Conselho n.° 36/2012, conforme alterado pelos Regulamentos 2015/1828, 2021/743 e 2022/840, artigo 15.°, n.° 1‑A,alínea a)]
(cf. n.os 78, 79)
4. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Síria — Decisão 2013/255/PESC e Regulamento n.° 36/2012 — Critérios de adoção das medidas restritivas — Importantes mulheres e homens de negócios que exercem as suas atividades na Síria — Associação ao regime sírio — Conceitos
[Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849, artigos 27.°, n.os 1 e 2, alínea a), e 28.°, n.os 1 e 2, alínea a), Regulamento n.° 36/2012, do Conselho, conforme alterado pelos Regulamentos 2015/1828, 2021/743 e 2022/840, artigo 15.°, n.° 1‑A, alínea a), e 1.°‑B]
(cf. n.os 79, 80)
5. União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas contra a Síria — Alcance da fiscalização — Inclusão do recorrente na lista anexa à decisão impugnada devido à sua qualidade de importante homem de negócios que exerce as suas atividades na Síria, à sua ligação ao regime sírio e às suas ligações com uma pessoa ou uma entidade visada pelas medidas restritivas — Documentos acessíveis ao público — Valor probatório — Princípio da livre apreciação das provas
[Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849; Regulamento n.° 36/2012 do Conselho, conforme alterado pelos Regulamentos 2015/1828, 2021/743 e 2022/840]
(cf. n.os 81, 84‑86, 90)
6. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Síria — Decisão 2013/255/PESC e Regulamento n.° 36/2012 — Presunção de apoio ao regime sírio contra importantes mulheres e homens de negócios que exercem as suas atividades na Síria — Admissibilidade — Requisitos — Presunção ilidível — Prova em contrário — Inexistência
[Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836 e (PESC) 2022/849, artigos 27.°, n.° 2, alínea a), e 28.°, n.° 2, alínea a), Regulamento do Conselho n.° 36/2012, conforme alterado pelo Regulamentos 2015/1828, 2021/743 e 2022/840, artigo15.°, n.° 1‑A, alínea a)]
(cf. n.os 93, 94, 97, 102, 105, 108, 135, 118, 120, 124, 126, 127, 173)
7. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Síria — Decisão 2013/255/PESC e Regulamento n.° 36/2012 — Presunção de apoio ao regime sírio contra pessoas e entidades associadas aos membros das famílias Assad ou Makhlouf — Admissibilidade — Requisitos — Presunção ilidível — Prova em contrário
[Decisão do Conselho 2013/255/PESC, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849 artigos 27.°, n.os 2 e 3, e 28.°, n.os 2 e 3; Regulamento do Conselho n.° 36/2012, conforme alterado pelos Regulamentos 2015/1828, 2021/743 e 2022/840, artigo 15.°, n.° 1‑A e n.° 1‑B]
(cf. n.os 131‑132, 148, 157‑160, 173)
8. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Síria — Decisão2013/255/PESC e Regulamento n.° 36/2012 — Presunção de apoio ao regime sírio contra membros das famílias Assad ou Makhlouf — Admissibilidade — Requisitos — Presunção ilidível — Prova em contrário
[Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849, artigos 27.°, n.° 2, alínea b), e n.° 3, e 28.°, n.° 2, alínea b), e n.° 3; Regulamento n.° 36/2012 do Conselho, conforme alterado pelos Regulamentos 2015/1828, 2021/743 e 2022/840, artigo 15.°, n.° 1‑A, alínea a)]
(cf. n.os 136, 137, 144, 146, 147, 149, 173)
9. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Síria — Decisão 2013/255/PESC e Regulamento n.° 36/2012 — Critérios de adoção das medidas restritivas — Apoio ao regime sírio e benefício retirado desse regime — Conceito — Critério jurídico autónomo — Inclusão nas listas baseada num conjunto de indícios precisos, concretos e concordantes — Inexistência
[Decisão do Conselho 2013/255/PESC, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849, artigos 27.°, n.° 1, e 28.°, n.° 1; Regulamentos n.° 36/2012 do Conselho, conforme alterado pelos Regulamentos 2015/1828, 2021/743 e 2022/840, artigo 15.°, n.° 1, alínea a)]
(cf. n.os 161, 166‑170, 172, 173)
10. Atos das instituições — Aplicação no tempo — Retroatividade de uma norma substantiva — Requisitos — Exame do conteúdo do ato — Regulamentação em matéria de medidas restritivas nominativas — Alteração posterior dos dados de identificação de uma pessoa incluída nas listas — Efeito retroativo dos atos adotados
[Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849; Regulamento n.° 36/2012 do Conselho, conforme alterado pelos Regulamentos 2015/1828, 2021/743 e 2022/840]
(cf. n.os 189‑194, 198, 200, 201, 204, 205, 207‑211, 244)
11. Atos das instituições — Aplicação no tempo — Não retroatividade — Exceções — Requisitos — Cumprimento de um objetivo de interesse geral e respeito da confiança legítima — Regulamentação em matéria de medidas restritivas nominativas — Alteração posterior dos elementos de identificação de uma pessoa incluída nas listas — Violação dos princípios de segurança jurídica e da proteção da confiança legítima
[Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849; Regulamento n.° 36/2012 do Conselho, conforme alterado pelos Regulamentos 2015/1828, 2021/743 e 2022/840]
(cf. n.os 212, 216‑219, 225, 226‑228, 235, 238, 240, 241, 245‑249, 254)
12. Processo judicial — Autoridade de caso julgado — Alcance — Despacho do Tribunal Geral que declara a inadmissibilidade de um recurso de anulação de atos relativos a medidas restritivas por falta de interesse em agir do recorrente — Alteração posterior e retroativa dos dados de identificação do recorrente — Novo pedido de anulação de atos subsequentes adotados contra si — Violação do princípio da autoridade do caso julgado
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.°; Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849; Regulamento n.° 36/2012 do Conselho, conforme alterado pelos Regulamentos 2015/1828, 2021/743 e 2022/840]
(cf. n.os 257, 259‑264, 268, 270, 271, 273)
13. Recurso de anulação — Acórdão de anulação — Efeitos — Limitação pelo Tribunal de Justiça — Medidas restritivas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Síria — Anulação em dois momentos diferentes de dois atos que contêm medidas restritivas idênticas — Risco de prejuízo sério para a segurança jurídica — Manutenção dos efeitos do primeiro desses atos até à produção de efeitos da anulação do segundo
[Artigos 264.°, segundo parágrafo, e 280.° TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 60.°; Decisão (PESC) 2022/849 do Conselho; Regulamento 2022/840 do Conselho]
(cf. n.os 276‑280)
Resumo
O recorrente, Nizar Assaad, é um empresário de nacionalidade síria, libanesa e canadiana que, segundo o Conselho da União Europeia, mantém ligações estreitas com o regime sírio.
O seu nome tinha sido incluído em 2011 nas listas das pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas contra a República Árabe Síria pelo Conselho (1),e depois, por falta de identificação precisa, após a correção e adição de elementos de identificação complementares (2), o Conselho considerou que os referidos atos não o designavam. Foi novamenteincluído nas listas em 2020 (3),e posteriormente mantido nas mesmas em 2021 e 2022 (4), com o fundamento, segundo o Conselho, de que era um importante homem de negócios que mantinha ligações estreitas com o regime, que estava associado às famílias Assad e Makhlouf e que era, enquanto fundador e diretor da sociedade Lead Contracting Trading Ltd., um dos principais investidores no setor do petróleo.
Estes fundamentos baseiam‑se, por um lado, no critério dos principais empresários que exercem as suas atividades na Síria (5), por outro, no critério da associação ao regime sírio (6) e, por último, no critério da ligação a uma pessoa ou a uma entidade visada pelas medidas restritivas, devido, segundo o Conselho, à associação do recorrente aos membros das famílias Assad e Makhlouf (7).
O recorrente interpôs recurso de anulação dos atos adotados em 2021 e em 2022 na parte em que lhe dizem respeito. O Tribunal Geral dá provimento a este recurso, e aborda, nomeadamente, e pela primeira vez, a questão de saber se o Conselho pode legalmente atribuir efeito retroativo a atos adotados no âmbito de um regime de medidas restritivas. O Tribunal Geral aborda igualmente a questão da autoridade do caso julgado de uma decisão judicial anterior à luz da questão de saber se o Conselho e o Tribunal Geral estão vinculados pela constatação nessa decisão quanto à identidade de uma pessoa incluída nas listas.
Apreciação do Tribunal Geral
No que respeita, em primeiro lugar, ao fundamento relativo a erros de apreciação, o Tribunal Geral examina, antes de mais, o critério do estatuto dos principais empresários que exercem as suas atividades na Síria à luz dos fundamentos de inclusão invocados pelo Conselho contra o recorrente. Embora resulte dos elementos de prova apresentados pelo Conselho que é certo que o recorrente foi um investidor no setor do petróleo sírio, por um lado, o recorrente demonstrou já não ter interesses na sociedade Lead Syria (8), que estava em liquidação aquando da adoção dos atos impugnados, e, por outro, o Conselho não apresentou nenhum argumento destinado a pôr em causa a fiabilidade dos elementos de prova apresentados pelo recorrente ou a impugnar a sua demissão da sociedade Lead UAE (9), pelo que se pode considerar que o recorrente já não está envolvido nessa sociedade. O mesmo sucede relativamente à falta de envolvimento do recorrente em várias outras entidades sírias e à sua participação em diferentes câmaras de comércio. Por conseguinte, o Conselho não fundamentou suficientemente o facto de o recorrente ter interesses comerciais na Síria ou ser membro de certos órgãos ligados ao comércio. O Tribunal Geral conclui daí que, na data da adoção dos atos impugnados, o Conselho não demonstrou que o recorrente era um importante homem de negócios que exercia as suas atividades na Síria em conformidade com o critério seguido na Decisão 2013/255.
Em seguida, no que respeita às ligações do recorrente com membros da família Assad, o Tribunal Geral salienta que o recorrente não é membro desta família e que as ligações que o Conselho lhe atribui são apenas de natureza profissional, nomeadamente em razão de atividades no setor do petróleo. No entanto, o exame das provas apresentadas pelo Conselho a este respeito leva o Tribunal Geral a concluir que o Conselho não apresentou um conjunto de indícios suficientemente concretos, precisos e concordantes suscetível de sustentar esta conclusão. Chega a uma conclusão semelhante no que respeita à falta de ligação do recorrente com a família Makhlouf.
Por último, no que respeita à alegada associação do recorrente ao regime sírio, que resulta do seu apoio a esse regime ou do benefício que retira das políticas levadas a cabo por este último, o Tribunal Geral declara, antes de mais, que não se pode associar o recorrente ao regime sírio pelas suas atividades comerciais na Síria ou pelas s suas ligações com membros das famílias Makhlouf e Assad, nem sequer por outras responsabilidades ou pela atividade da sociedade Lead Syria. Pelo contrário, distanciou‑se desse regime, nomeadamente desde 2012. Por conseguinte, o Conselho não demonstrou suficientemente a associação do recorrente ao regime sírio e, consequentemente, o Tribunal Geral julga procedente o primeiro fundamento do recorrente relativo à falta de fundamento dos motivos de inclusão nas listas invocados pelo Conselho contra o recorrente.
Em segundo lugar, no que respeita à menção pelo Conselho, nos atos impugnados, da data de inclusão inicial do recorrente em 23 de agosto de 2011, o Tribunal Geral examina, num primeiro momento, se esses atos têm, pelo seu conteúdo, efeitos retroativos. É o que sucede com os atos adotados em 2021, que se inscrevem na continuidade de atos anteriores aos quais introduzem alterações e que foram adotados depois de o Conselho ter reconhecido ter cometido um erro quanto à identidade da pessoa visada. A alteração, nesses atos, da data da inclusão inicial do recorrente tem efetivamente efeitos retroativos na sua situação jurídica. É o que sucede, por um lado, quanto à sua reputação e idoneidade e, por outro, quanto à sua situação jurídica em França tendo em conta uma decisão ministerial de 12 de fevereiro de 2020, baseada nos atos de 2019, que tinha congelado os seus fundos nesse Estado‑Membro.
Num segundo momento, o Tribunal Geral analisa a eventual violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima devido a essa retroatividade. Quanto à eventual existência de um interesse geral, sublinha que a segurança jurídica só pode ser garantida, e o efeito útil das medidas restritivas assegurado, se as pessoas e as entidades visadas forem claramente identificadas pelo Conselho nos atos em causa. Por conseguinte, é legítimo e necessário que o Conselho possa corrigir os erros cometidos sobre a identidade de uma pessoa, a fim de que sejam alcançados os objetivos das medidas restritivas e permitir aos terceiros saber quem é visado por essas medidas e à pessoa em causa interpor, se for caso disso, um recurso contra essas medidas. Quanto à existência de confiança legítima por parte do recorrente, relativa à situação anterior à correção do referido erro de identificação, o Tribunal Geral recorda que não é necessário que o recorrente tenha sido o destinatário de atos constitutivos de direitos subjetivos para que possa invocar a proteção da sua confiança legítima, tal como não tem de demonstrar que recebeu garantias precisas, incondicionais e concordantes, suscetíveis de demonstrar a sua confiança legítima. Tendo em conta as circunstâncias do caso em apreço, a saber, as trocas de correspondência entre o Conselho e os representantes do recorrente, os atos retificativos adotados pelo Conselho devido a essas trocas de correspondência (10) e a posição adotada pelo Conselho no âmbito de um processo anterior, Assaad/Conselho (11), o Tribunal Geral declara que o Conselho comunicou ao recorrente, várias vezes, que ele não era a pessoa visada inicialmente nos atos adotados em 2011. A este respeito, o Tribunal Geral contesta o argumento do Conselho segundo o qual qualquer conclusão sobre a identidade de uma pessoa visada por medidas restritivas tem apenas valor declarativo e salienta que as cartas em causa, juntamente com os diferentes atos adotados pelo Conselho, fizeram nascer no recorrente a esperança de que não era a pessoa visada. O Tribunal Geral conclui que o Conselho não respeitou a confiança legítima do recorrente nem o princípio da segurança jurídica ao adotar, contra dele, medidas com efeito retroativo.
Em terceiro e em último lugar, no que respeita, ao fundamento relativo à violação da autoridade do caso julgado, no caso, do despacho proferido no anterior processo Assaad/Conselho que tinha declarado a inadmissibilidade do recurso do recorrente, uma vez que, ao não ser a pessoa visada nas listas de 2011, não tinha interesse em agir, o Tribunal Geral declara que, ao afirmar nos atos impugnados pelos atos de 2011 se referiam ao recorrente, o Conselho faz coexistir na ordem jurídica da União uma decisão e atos que são contrários, ou mesmo incompatíveis, quanto aos seus efeitos e, por conseguinte, violou o princípio da autoridade do caso julgado do despacho acima referido no que respeita aos atos de 2011. Em contrapartida, dado que o princípio da autoridade do caso julgado não pode ser alargado de forma a que um despacho regule questões relativas a outro conjunto de atos jurídicos, adotados com base noutros elementos de prova e respeitantes a atos de base diferentes, o Tribunal Geral conclui que o recorrente não pode sustentar que os atos impugnados foram adotados, a partir de 2020, em violação do princípio da autoridade do caso julgado.
Tendo em conta o que precede, o Tribunal Geral anula os atos impugnados na parte em que dizem respeito ao recorrente, mantendo os efeitos da Decisão 2022/849 a seu respeito até à data do termo do prazo de recurso ou, se for interposto recurso dentro desse prazo, até que seja eventualmente negado provimento ao mesmo.