DOMSTOLENS DOM (Femte Afdeling)
6. oktober 2016 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – artikel 6 TEU – artikel 49 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af den mildeste straffebestemmelse – italienske statsborgere, der har tilrettelagt rumæske statsborgeres ulovlige indrejse til Italien – forhold begået før Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union – indvirkningen af Rumæniens tiltrædelse på overtrædelsen i form af hjælp til ulovlig indvandring – gennemførelse af EU-retten – domstolens kompetence«
I sag C-218/15,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Tribunale ordinario di Campobasso (retten i Campobasso, Italien) ved afgørelse af 29. april 2015, indgået til Domstolen den 11. maj 2015, i straffesagen mod
Gianpaolo Paoletti,
Umberto Castaldi,
Domenico Faricelli,
Antonio Angelucci,
Mauro Angelucci,
Antonio D’Ovidio,
Camillo Volpe,
Giampaolo Canzano,
Raffaele Di Giovanni,
Antonio Della Valle,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J.L. da Cruz Vilaça (refererende dommer), og dommerne F. Biltgen, A. Borg Barthet, E. Levits og M. Berger,
generaladvokat: Y. Bot
justitssekretær: A. Calot Escobar,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Gianpaolo Paoletti ved avvocato G. Milia
– Giampaolo Canzano ved avvocato P. Di Giovanni
– den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato L. D’Ascia
– den østrigske regering ved G. Eberhard, som befuldmægtiget
– Europa-Kommissionen ved H. Krämer og D. Nardi, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 26. maj 2016,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 6 TEU, artikel 49 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og artikel 7 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en straffesag mod Gianpaolo Paoletti og andre italienske statsborgere, der er tiltalt for at have ydet hjælp til rumænske statsborgeres ulovlige indvandring til Italien inden Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union.
Retsforskrifter
EU-retten
3 Anden betragtning til Rådets direktiv 2002/90/EF af 28. november 2002 om definition af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold (EFT 2002, L 328, s. 17) lyder:
»Der bør [...] sættes ind for at bekæmpe hjælp til ulovlig indvandring, både hjælp til ulovlig grænsepassage i snæver forstand, og hjælp, der har til formål at opretholde netværk, der udnytter mennesker.«
4 Dette direktivs artikel 1, stk. 1, bestemmer følgende:
»Hver medlemsstat fastsætter passende sanktioner:
a) over for enhver, der forsætligt hjælper en person, der ikke er statsborger i en medlemsstat, med at indrejse til eller rejse gennem en medlemsstats område og derved overtræde den pågældende stats lovgivning vedrørende udlændinges indrejse eller gennemrejse
b) over for enhver, der i berigelsesøjemed forsætligt hjælper en person, der ikke er statsborger i en medlemsstat, med at opholde sig på en medlemsstats område og derved overtræde den pågældende stats lovgivning vedrørende udlændinges ophold.«
5 I henhold til nævnte direktivs artikel 3 skal hver medlemsstat træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de i samme direktivs artikel 1 og 2 omhandlede lovovertrædelser undergives sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkning.
6 Artikel 1, stk. 1, i Rådets rammeafgørelse 2002/946/RIA af 28. november 2002 om styrkelse af de strafferetlige rammer med henblik på bekæmpelse af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold (EFT 2002, L 328, s. 1) er affattet således:
»Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de lovovertrædelser, der defineres i artikel 1 og 2 i direktiv [2002/90], kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen, har afskrækkende virkning og kan medføre udlevering.«
Italiensk ret
7 Artikel 12, stk. 3 og 3a, i decreto legislativo n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (lovdekret nr. 286 – konsoliderede bestemmelser om indvandring og betingelser, som udlændinge skal opfylde) af 25. juli 1998 (almindeligt tillæg til GURI nr. 191 af 18.8.1998), som ændret ved legge n. 94 (lov nr. 94) af 15. juli 2009 (herefter »lovdekret nr. 286/1998«), bestemmer:
»3. Medmindre forholdet udgør en alvorligere lovovertrædelse, ifalder enhver, som i strid med de konsoliderede bestemmelser fremmer, leder, tilrettelægger, finansierer eller foretager transport af udlændinge til Italien eller begår andre handlinger med henblik på at muliggøre deres ulovlige indrejse til Italien eller til en anden medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere eller ikke har permanent opholdstilladelse, en fængselsstraf på 5-15 år og en bøde på 15 000 EUR for hver person, når:
a) forholdet vedrører ulovlig indrejse til eller ulovligt ophold i Italien og omfatter flere end fem personer
b) den transporterede persons liv eller sikkerhed er blevet bragt i fare for at muliggøre personens ulovlige indrejse til eller ulovlige ophold på området
c) den transporterede person er blevet udsat for en umenneskelig eller nedværdigende behandling for at muliggøre personens ulovlige indrejse til eller ulovlige ophold på området
d) forholdet er begået af mindst tre eller flere personer, der handler sammen, eller ved hjælp af internationale transporttjenester eller forfalskede eller ændrede dokumenter, eller dokumenter, der under alle omstændigheder er opnået på ulovlig vis
e) gerningsmændene er i besiddelse af våben eller sprængstoffer.
3a. Såfremt de i stk. 3 omhandlede forhold vedrører to eller flere af de tilfælde, der er nævnt i stk. 3, litra a)-e), hæves den heri omhandlede straf.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
8 Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at de tiltalte i hovedsagen gennem oprettelsen i Italien af et selskab, der udgjorde en fiktiv afdeling af Api Construction SRL, som er et selskab efter rumænsk ret, i 2004 og 2005 fra direzione provinciale del lavoro di Pescara (arbejdsmarkedsstyrelsen i provinsen Pescara, Italien) opnåede arbejdstilladelser og dernæst opholdstilladelser i Italien for 30 rumænske statsborgere i 2004 og 2005. Disse tilladelser blev meddelt i henhold til artikel 27, litra g), i lovdekret nr. 286/1998, som på arbejdsgiverens anmodning og uden for den ved lov fastsatte kvote for udenlandske arbejdstagere tillader midlertidig indrejse af arbejdstagere, der er ansat af virksomheder, der er aktive i Italien.
9 Det fremgår ligeledes af forelæggelsesafgørelsen, at de tiltalte i hovedsagen er under anklage for at have tilrettelagt disse rumænske statsborgeres ulovlige indrejse før Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union »med henblik på at profitere af en intensiv og fortsat udnyttelse af udenlandsk arbejdskraft til lave omkostninger«.
10 Den forelæggende ret ønsker oplyst, dels om Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union, henset til artikel 6 TEU, chartrets artikel 49 og EMRK’s artikel 7, har medført afskaffelse af lovovertrædelsen i form af italienske statsborgeres hjælp til rumænske statsborgeres ulovlige indvandring, der er begået inden denne tiltrædelse, dels om princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af den mildeste straffebestemmelse skal finde anvendelse på de tiltalte i hovedsagen.
11 På denne baggrund har Tribunale ordinario di Campobasso (retten i Campobasso, Italien) besluttet at udsætte sagen og forelægge følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen:
»1) Skal ERMK’s artikel 7, chartrets artikel 49, og artikel 6 TEU fortolkes således, at Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union den 1. januar 2007 har medført afskaffelse af den lovovertrædelse, som er fastsat og strafpålagt i artikel 12 i lovdekret nr. 286/1998, og som vedrører bistand til indvandring til og ophold i Italien for rumænske statsborgere?
2) Skal de nævnte artikler fortolkes således, at de er til hinder for, at medlemsstaten kan anvende princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af mildere straffe (in mitius) over for personer, der inden den 1. januar 2007 (eller en anden senere dato, hvor traktaten opnåede fuld virkning), dvs. det tidspunkt, hvor Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union fik virkning, overtrådte artikel 12 i lovdekret nr. 286/1998 ved at have ydet bistand til indvandring af rumænske statsborgere, hvilket fra den 1. januar 2007 ikke længere betragtes som en lovovertrædelse?«
Domstolens kompetence
12 Den italienske regering har bestridt, at de præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at de anførte EU-retlige bestemmelser ikke finder anvendelse i en sag som den i hovedsagen omhandlede. De nationale bestemmelser om lovovertrædelsen i form af hjælp til ulovlig indvandring, herunder når lovovertrædelsen er begået til fordel for rumænske statsborgere inden Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union, er således ikke omfattet af EU-rettens anvendelsesområde.
13 I denne forbindelse bemærkes, at chartrets anvendelsesområde for så vidt angår medlemsstaternes virke er defineret i chartrets artikel 51, stk. 1, hvorefter chartrets bestemmelser kun er rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten (dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 17).
14 Det fremgår af Domstolens praksis, at begrebet »gennemførelse af EU-retten« som omhandlet i chartrets artikel 51 forudsætter, at der foreligger en vis grad af tilstrækkelig tilknytning mellem en EU-retsakt og den omhandlede nationale foranstaltning, som går ud over den beslægtethed, der måtte findes mellem de omhandlede områder, eller den indirekte virkning, som et område kan have på et andet (jf. i denne retning dom af 6.3.2014, Siragusa, C-206/13, EU:C:2014:126, præmis 24).
15 Disse betragtninger svarer til de betragtninger, der ligger til grund for artikel 6, stk. 1, TEU, hvorefter chartrets bestemmelser ikke på nogen måde udvider Unionens beføjelser som fastsat i traktaterne (dom af 8.5.2014, Pelckmans Turnhout, C-483/12, EU:C:2014:304, præmis 21).
16 I forelæggelsesafgørelsen angives ganske vist ikke udtrykkeligt de bestemmelser i EU-retten, der er blevet gennemført ved den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning.
17 Direktiv 2002/90 forfølger imidlertid i overensstemmelse med dets anden betragtning formålet om at begrænse hjælp til ulovlig indvandring. I henhold til artikel 1, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/946 skal hver medlemsstat træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de lovovertrædelser, der defineres i dette direktivs artikel 1 og 2, kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen, har afskrækkende virkning og kan medføre udlevering.
18 Uanset om lovdekret nr. 286/1998 er blevet vedtaget for at gennemføre bestemmelserne i direktiv 2002/90 og i rammeafgørelsen 2002/946 i den italienske retsorden, har strafforfølgningen med henblik på at bekæmpe hjælp til ulovlig indvandring som den i hovedsagen omhandlede til formål at sikre gennemførelsen af dette direktiv og denne rammeafgørelse (jf. analogt dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 27 og 28).
19 Det må desuden konstateres, at i det foreliggende tilfælde angår de præjudicielle spørgsmål betydningen af de rumænske statsborgeres erhvervelse af status som unionsborgere som følge af Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union for anvendelsen af den nævnte nationale lovgivning, og omhandler således EU-retten.
20 Det følger således af ovenstående betragtninger, at Domstolen har kompetence til at besvare de præjudicielle spørgsmål fra den forelæggende ret.
Realiteten
Indledende bemærkninger
21 Som artikel 6, stk. 3, TEU præciserer, udgør de grundlæggende rettigheder, som er anerkendt i EMRK, generelle principper i EU-retten. Chartrets artikel 52, stk. 3, bestemmer desuden, at de af chartrets rettigheder, som svarer til dem, der er sikret ved EMRK, har samme betydning og omfang som i nævnte konvention. EMRK udgør imidlertid ikke et retligt instrument, der er formelt integreret i Unionens retsorden, idet Unionen ikke har tiltrådt den (dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 44, og af 15.2.2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 45).
22 Der skal derfor alene henvises til artikel 6 TEU og chartrets artikel 49 (jf. i denne retning dom af 6.11.2012, Otis m.fl., C-199/11, EU:C:2012:684, præmis 47, og af 15.2.2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 46).
Om de præjudicielle spørgsmål
23 Med de præjudicielle spørgsmål, der skal besvares under ét, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 6 TEU og chartrets artikel 49 skal fortolkes således, at en medlemsstats tiltrædelse af Den Europæiske Union ikke er til hinder for, at en anden medlemsstat kan pålægge personer, der inden denne tiltrædelse har begået lovovertrædelsen i form af hjælp til statsborgere i den førstnævnte stats ulovlige indvandring, en strafferetlig sanktion.
24 Den forelæggende ret rejser i denne henseende ligeledes spørgsmålet om anvendelsen af princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af den mildeste straffebestemmelse på tiltalte, der har tilrettelagt den ulovlige indvandring.
25 Det bemærkes i denne henseende, at dette princip, der er fastsat i chartrets artikel 49, stk. 1, er en del af den primære EU-ret. Selv før ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten, der tildelte chartret den samme juridiske værdi som traktaterne, har Domstolen fastslået, at dette princip fulgte af de fælles forfatningsmæssige traditioner i medlemsstaterne og dermed skulle anses for at høre til de almindelige EU-retlige grundsætninger, som den nationale ret skal overholde, når den anvender national lovgivning (jf. i denne retning dom af 29.5.1997, Kremzow, C-299/95, EU:C:1997:254, præmis 14).
26 Den omstændighed alene, at de faktiske omstændigheder i hovedsagen fandt sted i 2004 og 2005, dvs. inden Lissabontraktatens ikrafttrædelse den 1. december 2009, er således ikke til hinder for anvendelsen af chartrets artikel 49 i det foreliggende tilfælde.
27 Anvendelsen af den mildeste straffebestemmelse indebær nødvendigvis successiv anvendelse af lovene over tid og er baseret på den betragtning, at lovgiver har ændret holdning enten til den strafferetlige kvalificering af forholdene eller til, hvilken straf der skal pålægges for en overtrædelse.
28 I det foreliggende tilfælde fremgår det af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at den i hovedsagen omhandlede straffelovgivning, dvs. artikel 12, stk. 3 og 3a, i lovdekret nr. 286/1998, ikke er blevet ændret siden de lovovertrædelser, som de tiltalte foreholdes, blev begået. Hjælp til ulovlig indvandring til Italien straffes således stadig med fængsel i 5-15 år.
29 Den forelæggende ret har imidlertid oplyst, at den lovgivningsmæssige ændring, der skal tages i betragtning, fandt sted i forbindelse med lovgivning »uden for strafferettens område«, nemlig akten om Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union. Den forelæggende ret har præciseret, at med de rumænske statsborgeres erhvervelse af status som unionsborgere efter tiltrædelsen den 1. januar 2007 og ophævelsen den 1. januar 2014 af de sidste restriktioner for den frie bevægelighed for arbejdstagere bortfaldt begrundelsen for at strafforfølge personer, der tidligere har tilrettelagt disse statsborgeres indvandring.
30 Den forelæggende ret har tilføjet, at Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien) i en dom af 10. januar 2008 afsagt af de forenede afdelinger udelukkede, at Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union har kunnet fratage hjælp til ulovlig indvandring, der er begået før denne tiltrædelse, dens karakter af overtrædelse, og at denne retspraksis er blevet bekræftet i 2011 og 2015. I kendelse af 8. maj 2007, hvorved første afdeling ved Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) henviste denne sag til de forenede afdelinger, havde denne ikke desto mindre den modsatte opfattelse.
31 Spørgsmålet er således, om de rumænske statsborgeres erhvervelse af status som unionsborgere har en indvirkning på gerningsindholdet i overtrædelsen i form af hjælp til ulovlig indvandring og følgelig på anvendelsen af den i hovedsagen omhandlede straffelovgivning.
32 Artikel 12, stk. 3 og 3a, i lovdekret nr. 286/1998 vedrører ikke tredjelandsstatsborgere, der indrejser ulovligt til og tager ophold i Italien uden at være i besiddelse af en opholdstilladelse, men de personer, der yder hjælp til disse statsborgeres ulovlige indrejse til og ophold på denne stats område. Den omstændighed alene, at disse statsborgere efter deres ulovlige indrejse er blevet unionsborgere pga. deres medlemsstats tiltrædelse af Den Europæiske Union, kan ikke påvirke gennemførelsen af de straffesager, der indledes mod disse personer, der har ydet bistand til den ulovlige indvandring.
33 Denne erhvervelse af unionsborgerskab udgør således en faktisk situation, der ikke kan ændre gerningsindholdet i lovovertrædelsen i form af hjælp til ulovlig indvandring.
34 Som anført i denne doms præmis 28 sanktionerer den i hovedsagen omhandlede straffelovgivning, dvs. artikel 12, stk. 3 og 3a, i lovdekret nr. 286/1998, imidlertid hjælp til ulovlig indvandring til Italien med fængsel i overensstemmelse med artikel 3 i direktiv 2002/90 og artikel 1 i rammeafgørelsen 2002/946, der fastsætter, at en sådan overtrædelse skal straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkning.
35 Gerningsindholdet i overtrædelsen i form af hjælp til ulovlig indvandring i den italienske retsorden forbliver således uændret, idet Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union ikke har nogen indvirkning på kvalifikationen af denne overtrædelse.
36 Som generaladvokaten har anført i punkt 26 og 27 i forslaget til afgørelse, er der ingen bestemmelser i direktiv 2002/90 eller andre EU-retlige bestemmelser, der giver anledning til at antage, at erhvervelsen af unionsborgerskab skulle medføre en afskaffelse af den overtrædelse, der er begået af tiltalte, som de i hovedsagen omhandlede, der har medvirket til menneskesmugling. Hvis der blev truffet en anden afgørelse, ville det svare til en tilskyndelse til denne form for smugling, når en medlemsstat har indledt processen med henblik på tiltrædelse af Den Europæiske Union, eftersom smuglerne kan være sikre på efterfølgende at være omfattet af straffrihed. Man ville således opnå det modsatte af, hvad EU-lovgiver har ønsket.
37 Domstolen har desuden gentagne gange fastslået, at bestemmelserne vedrørende unionsborgerskabet finder anvendelse fra ikrafttrædelsestidspunktet, og at det således må antages, at de skal anvendes på nuværende virkninger af situationer, der er opstået tidligere (jf. dom af 11.7.2002, D’Hoop, C-224/98, EU:C:2002:432, præmis 25, og af 21.12.2011, Ziolkowski og Szeja, C-424/10 og C-425/10, EU:C:2011:866, præmis 58).
38 Det fremgår tydeligt af forelæggelsesafgørelsen, at den overtrædelse, som de tiltalte foreholdes, er blevet begået i 2004 og 2005.
39 Som generaladvokaten har anført i punkt 36 og 37 i forslaget til afgørelse, bevirker den måde, hvorpå denne lovovertrædelses materielle del er kommet til udtryk, at den skal klassificeres i kategorien af øjebliksovertrædelser. Hjælpen til indrejse har materielt set fundet sted, når tredjelandsstatsborgeren har overskredet Unionens eksterne grænse, og hjælpen til ophold, når denne får udleveret de dokumenter erhvervet ved svig, der får den pågældende til at fremstå som havende ret til de fordele, der er forbundet med unionsborgerskab, eller som havende status af udenlandsk arbejdstager med lovligt ophold.
40 Den overtrædelse, som foreholdes de tiltalte i hovedsagen, var således fuldstændigt og definitivt begået før Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union den 1. januar 2007 og dermed før ophævelsen den 1. januar 2014 af de sidste restriktioner for den frie bevægelighed for arbejdstagere fra denne medlemsstat.
41 Det følger heraf, at i det foreliggende tilfælde udgør den nævnte overtrædelse ikke en situation, der er opstået før Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union, og som ikke har haft sin fulde retsvirkning inden denne tiltrædelse (jf. i denne retning dom af 3.9.2014, X, C-318/13, EU:C:2014:2133, præmis 22 og 23).
42 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de præjudicielle spørgsmål derfor besvares med, at artikel 6 TEU og chartrets artikel 49 skal fortolkes således, at en medlemsstats tiltrædelse af Den Europæiske Union ikke er til hinder for, at en anden medlemsstat kan pålægge de personer, der inden denne tiltrædelse har begået lovovertrædelsen i form af hjælp til statsborgere i den førstnævnte stats ulovlige indvandring, en strafferetlig sanktion.
Sagens omkostninger
43 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:
Artikel 6 TEU og artikel 49 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at en medlemsstats tiltrædelse af Den Europæiske Union ikke er til hinder for, at en anden medlemsstat kan pålægge de personer, der inden denne tiltrædelse har begået lovovertrædelsen i form af hjælp til statsborgere i den førstnævnte stats ulovlige indvandring, en strafferetlig sanktion.
Underskrifter