Foreløbig udgave

Sag T-44/14

Bruno Costantini m.fl.

mod

Europa-Kommissionen

»Regler for institutionerne – europæisk borgerinitiativ – socialpolitik – tjenesteydelse af almen økonomisk interesse – artikel 352 TEUF – afslag på registrering – åbenbart uden for Kommissionens beføjelse – artikel 4, stk. 2, litra b), i forordning (EU) nr. 211/2011 – princippet om god forvaltningsskik – begrundelsespligt«

Sammendrag – Rettens dom (Første Afdeling) af 19. april 2016

1.      Unionsborgerskab – borgernes rettigheder – indgivelse af et borgerinitiativ – forordning nr. 211/2011 – betingelser for registrering – forslag skal falde inden for Kommissionens beføjelser

[Art. 5 TEU og art. 13, stk. 2, TEU; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011, art. 4, stk. 2, litra b)]

2.      Konkurrence – virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse – definition af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse – medlemsstaternes skønsbeføjelse – grænser – Kommissionens kontrol begrænset til tilfælde af åbenbare fejl – Kommissionens mulighed for at fremsætte et forslag til en retsakt, der har til formål at kvalificerer langtidsplejeydelser som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, der er undtaget fra anvendelsen af reglerne for det indre marked – foreligger ikke

(Art. 14 TEUF og 106 TEUF)

3.      Socialpolitik – Unionens kompetence – vedtagelse af retsakter vedrørende andre kategorier af personer end arbejdstagere – ikke omfattet

(Art. 153 TEUF)

4.      Retslig procedure – stævning – formkrav – fastlæggelse af søgsmålets genstand – kort fremstilling af søgsmålsgrundene

[Statutten for Domstolen, art. 21, stk. 1, og art. 53, stk. 1; Rettens procesreglement art. 44, stk. 1, litra c)]

5.      Institutionernes retsakter – valg af hjemmel – kriterier – artikel 352 TEUF – grænser – anvendelse i forbindelse med et borgerinitiativ – betingelser

[Art. 352 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011, art. 10, stk. 1,litra c)]

6.      EU-institutioner – udøvelse af beføjelser – overholdelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om god forvaltningsskik – forpligtelse til at tage hensyn til allerede trufne afgørelser vedrørende lignende anmodninger – grænser – legalitetsprincippet

7.      Annullationssøgsmål – anbringender – manglende eller utilstrækkelig begrundelse – sondring i forhold til åbenbart urigtigt skøn

(Art. 263 TEUF og 296 TEUF)

8.      Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – Kommissionens afgørelse om afslag på at registrere et forslag til borgerinitiativ

(Art. 24, stk. 1, TEUF og art. 296 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011, første betragtning og art. 4, stk. 3)

1.      I henhold til artikel 5 TEU er afgrænsningen af Unionens beføjelser underlagt princippet om kompetencetildeling, og i henhold til artikel 13, stk. 2, TEU handler hver institution inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne. Det er i lyset heraf, at artikel 4, stk. 2, litra b), i forordning nr. 211/2011 om borgerinitiativer indeholder en betingelse om, at et forslag til et europæisk borgerinitiativ ikke åbenbart må falde uden for Kommissionens beføjelse til at fremsætte et forslag til EU-retsakt med henblik på gennemførelsen af traktaterne.

Det fremgår af ordlyden af denne bestemmelse, at Kommissionen skal foretage en indledende gennemgang af de oplysninger, som den råder over, med henblik på at afgøre, om forslaget til det europæisk borgerinitiativ ikke åbenlyst ligger uden for rammerne af dens beføjelse, idet det præciseres, at der vil blive foretaget en mere fuldstændig prøvelse, såfremt forslaget registreres.

(jf. præmis 16 og 17)

2.      Medlemsstaterne har under overholdelse af EU-retten ret til at fastlægge rækkevidden og tilrettelæggelsen af deres tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. Medlemsstaterne har en vid skønsbeføjelse med hensyn til definitionen af, hvad de anser for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, og Kommissionen kan således kun stille spørgsmålstegn ved en medlemsstats definition af disse tjenesteydelser i tilfælde af en åbenbar fejl. Denne enekompetence, som medlemsstaten har til at definere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, bekræftes af, at Unionen ikke har en særlig kompetence, og af, at der ikke foreligger en præcis og fuldstændig definition af begrebet tjenesteydelse af almen økonomisk interesse i EU-retten.

Henset til disse forhold var det med rette, at Kommissionen konkluderede, at det var åbenbart, at den ikke kunne fremsætte et forslag til en retsakt i henhold til artikel 14 TEUF med henblik på, at langtidspleje blev kvalificeret som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse.

Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt sådan pleje er undtaget fra anvendelsen af reglerne for det indre marked, fremgår det af artikel 14 TEUF, at de særlige regler, som den opstiller, finder anvendelse på tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, uden at dette berører artikel 106 TEUF. Ifølge stk. 2 i sidstnævnte bestemmelse er selv virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, underkastet traktaternes bestemmelser, herunder navnlig reglerne for det indre marked og konkurrencereglerne, hvilket er et princip, der kun kan fraviges i visse særlige tilfælde, og spørgsmålet om, hvorvidt disse foreligger, afhænger af de faktiske og retlige forhold, som foreligger i hver enkelt medlemsstat, og det er i hvert enkelt tilfælde op til den medlemsstat eller den virksomhed, der påberåber sig dem, at føre bevis herfor. Heraf følger, at Kommissionen ikke i al almindelighed kan foreslå, at tjenesteydelser, hvis kvalificering som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse beror på enhver medlemsstats nationale politik, undtages fra anvendelsen af reglerne for det indre marked.

(jf. præmis 24-26)

3.      Artikel 153 TEUF omfatter kun delvist anvendelsesområdet for de foranstaltninger, som skal vedtages i henhold til et forslag til et europæisk borgerinitiativ vedrørende retten til langtidsplejeydelser, eftersom denne bestemmelse, som udtrykkeligt og udelukkende omfatter arbejdstagerne, ikke gør det muligt at vedtage retsakter vedrørende andre kategorier af personer. Artikel 153 TEUF kan således ikke i sig selv udgøre et retsgrundlag med henblik på vedtagelsen af en retsakt, som tager sigte på at sikre, at levering af langtidspleje i Unionen omfattes af forsyningspligten.

(jf. præmis 39)

4.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 46)

5.      Artikel 352 TEUF, der er en integrerende del af et institutionelt system baseret på princippet om tildelte kompetencer, kan ikke tjene som grundlag for en udvidelse af Unionens beføjelser ud over de generelle rammer, der er oprettet ved bestemmelserne i traktaterne som helhed og i særdeleshed ved de bestemmelser, der definerer Unionens opgaver og aktiviteter. Under alle omstændigheder kan denne bestemmelse ikke anvendes som grundlag for vedtagelse af bestemmelser, hvis materielle virkning ville være at ændre traktaterne uden at følge den heri fastsatte procedure herfor. Heraf følger, at anvendelsen af denne bestemmelse er underlagt visse betingelser med henblik på at sikre, at afgrænsningen af de beføjelser, som er fastsat i traktaterne, iagttages, og at undgå, at denne afgrænsning anfægtes gennem vedtagelsen af en afledt retsakt.

Desuden udelukker hverken artikel 352 TEUF eller forordning nr. 211/2011 om borgerinitiativer, at artikel 352 TEUF finder anvendelse i forbindelse med et forslag til et europæisk borgerinitiativ.

Formålet med unionsborgernes demokratiske deltagelse, som ligger til grund for ordningen med det europæiske borgerinitiativ, må imidlertid ikke ophæve princippet om tildelte kompetencer og give Unionen ret til at lovgive inden for et område, hvor den ikke er tildelt nogen kompetencer, hvilket indebærer, at overholdelsen af betingelserne i artikel 352 TEUF ligeledes finder anvendelse i forbindelse med et forslag til et europæisk borgerinitiativ. I forbindelse med et forslag til et europæisk borgerinitiativ tilkommer det således Kommissionen at undersøge, om det er åbenbart, at den ikke kan fremsætte et forslag til en retsakt på grundlag af denne bestemmelse. Dette påvirker imidlertid ikke institutionernes bedømmelse af, om en sådan retsakt er nødvendig, eftersom denne vurdering kan foretages efter registreringen af forslaget til et europæisk borgerinitiativ, og i givet fald indgå i den meddelelse, som er foreskrevet i artikel 10, stk. 1, litra c), i forordning nr. 211/2011.

(jf. præmis 51-53)

6.      Institutionerne har pligt til at udøve deres beføjelser i overensstemmelse med EU-rettens generelle principper, såsom ligebehandlingsprincippet og princippet om god forvaltningsskik, og under hensyn til disse principper skal de tage hensyn til allerede trufne afgørelser vedrørende lignende anmodninger og særligt overveje, hvorvidt der skal træffes samme beslutning. Princippet om god forvaltningsskik skal imidlertid forliges med legalitetsprincippet.

(jf. præmis 60)

7.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 65 og 67)

8.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 68, 69, 72 og 73)