Προσωρινό κείμενο

Υπόθεση T-44/14

Bruno Costantini κ.λπ.

κατά

Ευρωπαϊκής Επιτροπής

«Θεσμικό δίκαιο – Πρόταση ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών – Κοινωνική πολιτική – Υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος – Άρθρο 352 ΣΛΕΕ – Άρνηση καταχωρίσεως – Πρόδηλη έλλειψη αρμοδιότητας της Επιτροπής – Άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού (ΕE) 211/2011 – Αρχή της χρηστής διοικήσεως – Υποχρέωση αιτιολογήσεως»

Περίληψη – Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (πρώτο τμήμα)
της 19ης Απριλίου 2016

1.      Ιθαγένεια της Ένωσης – Δικαιώματα των πολιτών – Υποβολή προτάσεως πρωτοβουλίας πολιτών – Κανονισμός 211/2011 – Προϋποθέσεις καταχωρίσεως – Η πρόταση πρέπει να εντάσσεται στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής

(Άρθρο 5 ΣΛΕΕ· κανονισμός 211/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, άρθρο 4 § 2, στοιχείο βʹ)

2.      Ανταγωνισμός – Επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος – Ορισμός των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος – Εξουσία εκτιμήσεως των κρατών μελών – Όρια – Ο έλεγχος της Επιτροπής περιορίζεται στις περιπτώσεις πρόδηλης πλάνης – Δυνατότητα της Επιτροπής να υποβάλει πρόταση πράξεως με σκοπό τον χαρακτηρισμό της μακροχρόνιας περιθάλψεως ως υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, οι οποίες αποκλείονται από την εφαρμογή των κανόνων της εσωτερικής αγοράς – Δεν υπάρχει

(Άρθρα 14 ΣΛΕΕ και 106 ΣΛΕΕ)

3.      Κοινωνική πολιτική – Αρμοδιότητα της Ένωσης – Έκδοση πράξεων οι οποίες αφορούν άλλες κατηγορίες προσώπων και όχι τους εργαζομένους – Αποκλείεται

(Άρθρο 153 ΣΛΕΕ)

4.      Ένδικη διαδικασία – Εισαγωγικó δικóγραφo – Τυπικά στοιχεία – Προσδιορισμός του αντικειμένου της διαφοράς – Συνοπτική έκθεση των προβαλλόμενων λόγων

(Οργανισμός του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 21, εδ. 1, και 53, εδ. 1· Κανονισμός Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, άρθρο 44 § 1, στοιχείο γʹ)

5.      Πράξεις των οργάνων – Επιλογή της νομικής βάσεως – Κριτήρια – Άρθρο 352 ΣΛΕΕ – Όρια – Εφαρμογή στο πλαίσιο προτάσεως πρωτοβουλίας πολιτών – Προϋποθέσεις

(Άρθρο 352 ΣΛΕΕ· κανονισμός 211/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, άρθρο 10 § 1, στοιχείο γʹ)

6.      Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Άσκηση των αρμοδιοτήτων – Τήρηση των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της χρηστής διοικήσεως – Υποχρέωση συνεκτιμήσεως των αποφάσεων που έχουν ήδη εκδοθεί επί παρόμοιων αιτήσεων – Όρια – Τήρηση της νομιμότητας

7.      Προσφυγή ακυρώσεως – Λόγοι – Ελλιπής ή ανεπαρκής αιτιολογία – Διάκριση από την πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως

(Άρθρο 296 ΣΛΕΕ)

8.      Πράξεις των οργάνων – Αιτιολογία – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Περιεχόμενο – Απόφαση της Επιτροπής περί απορρίψεως της καταχωρίσεως προτάσεως πρωτοβουλίας πολιτών

(Άρθρα 24, εδ. 1 ΣΛΕΕ και 296 ΣΛΕΕ· κανονισμός 211/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογική σκέψη 1 και άρθρο 4 § 3)

1.      Κατά το άρθρο 5 ΣΕΕ, η οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης διέπεται από την αρχή της κατ’ απονομήν αρμοδιότητας και ότι, κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, κάθε θεσμικό όργανο ενεργεί εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που του έχουν ανατεθεί βάσει των Συνθηκών. Αυτό είναι το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011, σχετικά με την πρωτοβουλία πολιτών και η προϋπόθεση βάσει την οποίας η πρόταση ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών δεν μπορεί να ευρίσκεται καταφανώς εκτός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής να υποβάλει πρόταση για την έκδοση νομικής πράξεως της Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών.

Από το γράμμα της ως άνω διατάξεως προκύπτει ότι η Επιτροπή οφείλει να προβεί σε έναν πρώτο έλεγχο των στοιχείων που έχει στη διάθεσή της προκειμένου να εκτιμήσει εάν η πρόταση ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών καταφανώς δεν εμπίπτει στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, με τη διευκρίνιση ότι προβλέπεται η διενέργεια πληρέστερου ελέγχου σε περίπτωση καταχωρίσεως της προτάσεως.

(βλ. σκέψεις 16, 17)

2.      Στο πλαίσιο αυτό, τα κράτη μέλη δικαιούνται, τηρώντας το δίκαιο της Ένωσης, να καθορίζουν το περιεχόμενο και την οργάνωση των υπηρεσιών τους γενικού οικονομικού συμφέροντος. Τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρεία εξουσία εκτιμήσεως ως προς τον καθορισμό των υπηρεσιών τις οποίες θεωρούν υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος, ο δε καθορισμός αυτός μπορεί να τεθεί εν αμφιβόλω από την Επιτροπή μόνο σε περίπτωση πρόδηλης πλάνης. Αυτό το προνόμιο του κράτους μέλους, ως προς τον ορισμό των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, επιβεβαιώνεται τόσο από την έλλειψη ειδικής αρμοδιότητας της Ένωσης, όσο και από την έλλειψη ακριβούς και πλήρους ορισμού της έννοιας της υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος στο δίκαιο της Ένωσης.

Λαμβανομένων υπόψη αυτών των στοιχείων, η Επιτροπή ορθώς κατέληξε στο συμπέρασμα στην προσβαλλόμενη απόφαση ότι καταφανώς δεν μπορούσε να καταθέσει πρόταση εκδόσεως πράξεως βασιζόμενη στο άρθρο 14 ΣΛΕΕ και σκοπούσα στο να χαρακτηριστεί η μακροχρόνια περίθαλψη ως υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος.

Όσον αφορά τον αποκλεισμό τέτοιας περιθάλψεως από την εφαρμογή των κανόνων της εσωτερικής αγοράς, προκύπτει από το άρθρο 14 ΣΛΕΕ ότι οι ειδικοί κανόνες που αυτό προβλέπει εφαρμόζονται στις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος με την επιφύλαξη του άρθρου 106 ΣΛΕΕ. Εντούτοις, κατά την παράγραφο 2 της τελευταίας ως άνω διατάξεως, ακόμα και οι επιχειρήσεις στις οποίες έχει ανατεθεί η διαχείριση τέτοιων υπηρεσιών υπόκεινται στους κανόνες των Συνθηκών, και ιδίως στους κανόνες σχετικά με την εσωτερική αγορά και τον ανταγωνισμό, αρχή από την οποία μπορεί να υπάρξει παρέκκλιση μόνον υπό ορισμένες αυστηρές προϋποθέσεις, των οποίων η συνδρομή συναρτάται προς τις νομικές και πραγματικές συνθήκες που επικρατούν σε κάθε κράτος μέλος και οι οποίες πρέπει να αποδεικνύονται σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση από το κράτος μέλος ή από την επιχείρηση που τις επικαλείται. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν μπορεί να προτείνει γενικώς να εξαιρεθούν από την εφαρμογή των κανόνων της εσωτερικής αγοράς υπηρεσίες των οποίων ο χαρακτηρισμός ως υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος συναρτάται προς την εθνική πολιτική που ακολουθεί κάθε κράτος μέλος.

(βλ. σκέψεις 24-26)

3.      Το άρθρο 153 ΣΛΕΕ καλύπτει μόνο μερικώς το πεδίο εφαρμογής των μέτρων που ζητούνται με την επίδικη πρόταση ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών, δεδομένου ότι η διάταξη αυτή, η οποία αφορά ρητώς και αποκλειστικώς τους εργαζομένους, δεν καθιστά δυνατή την έκδοση νομικών πράξεων σχετικά με άλλες κατηγορίες προσώπων. Ως εκ τούτου, καθεαυτό το άρθρο 153 ΣΛΕΕ δεν μπορεί να συνιστά νομική βάση για την έκδοση πράξεως με το αντικείμενο της επίδικης προτάσεως ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών και σκοπούσας στο να διασφαλίσει την καθολική παροχή μακροχρόνιας περιθάλψεως εντός της Ένωσης.

(βλ. σκέψη 39)

4.      Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.

(βλ. σκέψη 46)

5.      Το άρθρο 352 ΕΚ, το οποίο αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο μιας θεσμικής τάξεως βασιζομένης στην αρχή των κατ’ απονομήν αρμοδιοτήτων, δεν μπορεί να αποτελέσει έρεισμα για τη διεύρυνση του τομέα των αρμοδιοτήτων της Ένωσης πέραν του γενικού πλαισίου που απορρέει από το σύνολο των διατάξεων της Συνθήκης, ειδικότερα δε από τις διατάξεις που καθορίζουν την αποστολή και τη δράση της Ένωσης. Η διάταξη αυτή δεν μπορεί, εν πάση περιπτώσει, να αποτελέσει έρεισμα για τη θέσπιση διατάξεων οι οποίες τελικώς θα συνεπείγοντο, κατ’ ουσίαν, τροποποίηση της Συνθήκης χωρίς να έχει τηρηθεί η διαδικασία που η ίδια η Συνθήκη προβλέπει προς τούτο. Ως εκ τούτου, η χρήση της διατάξεως αυτής υπόκειται σε ορισμένες προϋποθέσεις, προκειμένου να γίνεται σεβαστή η οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων από τις Συνθήκες και να αποφεύγεται η υπονόμευσή της μέσω της εκδόσεως πράξεως παράγωγου δικαίου.

Επιπροσθέτως, ούτε το άρθρο 352 ΣΛΕΕ, ούτε ο κανονισμός 211/2011 αποκλείουν την χρήση του άρθρου 352 ΣΛΕΕ στο πλαίσιο προτάσεως ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών.

Εντούτοις, ο σκοπός της συμμετοχής των πολιτών στη δημοκρατική ζωή της Ένωσης τον οποίο προάγει ο μηχανισμός της ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών δεν μπορεί να ανατρέψει την αρχή των κατ’ απονομήν αρμοδιοτήτων και να επιτρέψει στην Ένωση να νομοθετεί σε τομέα για τον οποίο δεν της έχει απονεμηθεί καμία αρμοδιότητα, όπερ σημαίνει ότι η τήρηση των προϋποθέσεων του άρθρου 352 ΣΛΕΕ επιβάλλεται επίσης στο πλαίσιο προτάσεως ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών. Επομένως, στην Επιτροπή απόκειται να εξακριβώσει εάν, όσον αφορά πρόταση ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών, είναι πρόδηλο ότι δεν θα μπορέσει να προβεί σε πρόταση εκδόσεως νομικής πράξεως βασιζόμενης στη διάταξη αυτή. Εντούτοις, τούτο δεν προδικάζει την εκτίμηση της αναγκαιότητας τέτοιας νομικής πράξεως από τα θεσμικά όργανα, καθόσον η εκτίμηση αυτή μπορεί να γίνει μετά την καταχώριση της προτάσεως ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών και να περιληφθεί, αναλόγως της περιπτώσεως, στην ανακοίνωση που προβλέπεται στο άρθρο 10, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 211/2011.

(βλ. σκέψεις 51-53)

6.      Το όργανα οφείλουν να ασκούν τις αρμοδιότητές τους σύμφωνα με τις γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης, όπως είναι η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως και η αρχή της χρηστής διοικήσεως, και ότι, λαμβανομένων υπόψη των αρχών αυτών, σε αυτά απόκειται να λαμβάνουν υπόψη τις ήδη ληφθείσες αποφάσεις επί παρεμφερών αιτήσεων και να διερωτώνται με ιδιαίτερη επιμέλεια επί του κατά πόσον πρέπει να λάβουν απόφαση προς την ίδια κατεύθυνση. Εντούτοις, η αρχή της χρηστής διοικήσεως πρέπει να συνάδει προς την τήρηση της νομιμότητας

(βλ. σκέψη 60)

7.      Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.

(βλ. σκέψεις 65, 67)

8.      Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.

(βλ. σκέψεις 68, 69, 72, 73)