Asunto T‑44/14

Bruno Costantini y otros

contra

Comisión Europea

«Derecho institucional — Iniciativa ciudadana europea — Política social — Servicio de interés económico general — Artículo 352 TFUE — Denegación de registro — Manifiesta falta de competencia de la Comisión — Artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento (UE) n.º 211/2011 — Principio de buena administración — Obligación de motivación»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Primera) de 19 de abril de 2016

1.      Ciudadanía de la Unión — Derechos del ciudadano — Presentación de una iniciativa ciudadana — Reglamento (UE) n.º 211/2011 — Requisitos para su registro — Propuesta que debe inscribirse en el ámbito de competencias de la Comisión

[Arts. 5 TUE y 13 TUE, ap. 2; Reglamento (UE) n.º 211/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, letra b)]

2.      Competencia — Empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general — Definición de servicios de interés económico general — Facultad de apreciación de los Estados miembros — Límites — Control de la Comisión limitado a los casos de error manifiesto — Posibilidad de que la Comisión presente una propuesta de acto dirigido a calificar los cuidados de larga duración de servicios de interés económico general, excluidos de la aplicación de las normas del mercado interior — Inexistencia

(Arts. 14 TFUE y 106 TFUE)

3.      Política social — Competencia de la Unión — Adopción de actos dirigidos a otras categorías de personas distintas de los trabajadores — Exclusión

(Art. 153 TFUE)

4.      Procedimiento judicial — Escrito de interposición del recurso — Requisitos de forma — Determinación del objeto del litigio — Exposición sumaria de los motivos invocados

[Estatuto del Tribunal de Justicia, arts. 21, párr. 1, y 53, párr. 1; Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 44, ap. 1, letra c)]

5.      Actos de las instituciones — Elección de la base jurídica — Criterios — Artículo 352 TFUE — Límites — Aplicación en el marco de una propuesta de iniciativa ciudadana — Requisitos

[Art. 352 TFUE; Reglamento (UE) n.º 211/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 10, ap. 1, letra c)]

6.      Instituciones de la Unión Europea — Ejercicio de sus competencias — Respeto de los principios de igualdad de trato y de buena administración — Obligación de tomar en consideración las resoluciones ya adoptadas en solicitudes similares — Límites — Respeto de la legalidad

7.      Recurso de anulación — Motivos — Falta de motivación o motivación insuficiente — Distinción respecto del error manifiesto de apreciación

(Arts. 263 TFUE y 296 TFUE)

8.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión de la Comisión por la que deniega el registro de una propuesta de iniciativa ciudadana

[Arts. 24 TFUE, párr. 1 y 296 TFUE; Reglamento (UE) n.º 211/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 1 y art. 4, ap. 3]

1.      Según el artículo 5 TUE, la delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución y, en virtud del artículo 13 TUE, apartado 2, cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados. Es precisamente en este contexto en el que el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, sobre la iniciativa ciudadana, establece la condición conforme a la cual la propuesta de iniciativa ciudadana europea no debe estar manifiestamente fuera del ámbito de competencias de la Comisión para presentar una propuesta relativa a un acto jurídico para los fines de aplicación de los Tratados.

Del tenor de dicha disposición resulta que la Comisión deberá proceder a un primer examen de los datos de los que disponga para apreciar si la propuesta de iniciativa ciudadana europea está o no comprendida manifiestamente en el ámbito de sus competencias, con la precisión de que se prevé la realización de un examen más profundo en caso de registro de la propuesta.

(véanse los apartados 16 y 17)

2.      Los Estados miembros están facultados, dentro del respeto del Derecho de la Unión, para definir el alcance y la organización de sus servicios de interés económico general. Los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación a la hora de definir lo que consideran como servicio de interés económico general y la definición de estos servicios por parte de uno de ellos sólo puede ser cuestionada por la Comisión en caso de error manifiesto. Esta prerrogativa de los Estados miembros con respecto a la definición de los servicios de interés económico general se ve confirmada por la inexistencia tanto de una competencia especialmente atribuida a la Unión como de una definición precisa y completa del concepto de servicio de interés económico general en Derecho de la Unión.

A la vista de estos elementos, la Comisión pudo concluir acertadamente que manifiestamente no podía presentar una propuesta de acto basada en el artículo 14 TFUE y dirigida a que los cuidados de larga duración fueran considerados servicios de interés económico general.

En cuanto a la exclusión de tales cuidados de la aplicación de las normas del mercado interior, según el artículo 14 TFUE, las normas específicas que establece son aplicables a los servicios de interés económico general sin perjuicio del artículo 106 TFUE. Pues bien, conforme al apartado 2 de esta última disposición, incluso las empresas encargadas de la gestión de tales servicios quedarán sometidas a las normas de los Tratados, en especial a las normas relativas al mercado interior y a la competencia, principio que sólo pueda dejarse de aplicar en condiciones estrictas, cuya existencia depende de las circunstancias de hecho y de Derecho de cada Estado miembro y que debe demostrarse en cada caso concreto por el Estado miembro o la empresa que las invoque. De ello resulta que la Comisión no puede proponer de manera general que se excluyan de la aplicación de las normas del mercado interior los servicios cuya calificación de servicios de interés económico general depende de la política nacional de cada Estado miembro.

(véanse los apartados 24 a 26)

3.      El artículo 153 TFUE sólo cubre de manera parcial el ámbito de aplicación de las medidas contempladas en una propuesta de iniciativa ciudadana europea cuyo objeto es el derecho a los cuidados de larga duración, ya que esta disposición, que se refiere expresa y exclusivamente a los trabajadores, no permite la adopción de actos jurídicos en relación con otras categorías de personas. Por tanto, el artículo 153 TFUE no puede constituir en sí mismo una base jurídica para la adopción de un acto dirigido a garantizar la prestación universal de cuidados de larga duración en la Unión.

(véase el apartado 39)

4.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 46)

5.      El artículo 352 TFUE, que forma parte integrante de un orden institucional basado en el principio de las competencias de atribución, no puede servir de base para ampliar el ámbito de competencias de la Unión más allá del marco general que resulta del conjunto de las disposiciones del Tratado, y en particular de las que definen las misiones y acciones de la Unión. En cualquier caso, esta disposición no puede servir de fundamento para la adopción de disposiciones que, en definitiva, tuviesen por resultado una modificación del Tratado efectuada sin respetar el procedimiento de modificación previsto en el mismo. De ello resulta que el recurso a esta disposición está subordinado a determinados requisitos para respetar la delimitación de competencias determinada en los Tratados y para no cuestionarla mediante la adopción de un acto de Derecho derivado.

Además, ni el artículo 352 TFUE ni el Reglamento n.º 211/2011, sobre la iniciativa ciudadana, excluyen el recurso al artículo 352 TFUE en el marco de la iniciativa ciudadana europea.

Sin embargo, el objetivo de participación democrática de los ciudadanos de la Unión que subyace tras el mecanismo de la iniciativa ciudadana europea no puede oponerse al principio de competencias de atribución y autorizar a la Unión a legislar en un ámbito para el que no se le ha conferido ninguna competencia, de modo que se impone también la observancia de los requisitos previstos en el artículo 352 TFUE en el marco de una propuesta de iniciativa ciudadana europea. Así, corresponde a la Comisión comprobar si, con respecto a una propuesta de iniciativa ciudadana europea, resulta manifiesto que no podrá presentar una propuesta de acto jurídico basado en esta disposición. Sin embargo, este extremo no prejuzga la apreciación por las instituciones de la necesidad de un acto jurídico de ese tipo, en la medida en que esta apreciación puede efectuarse tras el registro de la propuesta de iniciativa ciudadana europea y figurar, en su caso, en la comunicación prevista en el artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 211/2011.

(véanse los apartados 51 a 53)

6.      Las instituciones están obligadas a ejercer sus competencias de conformidad con los principios generales del Derecho de la Unión, como el principio de igualdad de trato y el principio de buena administración, y que, habida cuenta de estos principios, deben tomar en consideración las resoluciones ya adoptadas en solicitudes similares y preguntarse con especial atención si procede resolver en el mismo sentido. El principio de buena administración, sin embargo, debe conciliarse con el de respeto de la legalidad.

(véase el apartado 60)

7.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 65 y 67)

8.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 68, 69, 72 y 73)