Voorlopige editie

Zaak T‑44/14

Bruno Costantini e.a.

tegen

Europese Commissie

„Institutioneel recht – Europees burgerinitiatief – Sociale politiek – Dienst van algemeen economisch belang – Artikel 352 VWEU – Weigering van registratie – Kennelijk ontbreken van bevoegdheden van de Commissie – Artikel 4, lid 2, onder b), van verordening (EU) nr. 211/2011 – Beginsel van behoorlijk bestuur – Motiveringsplicht”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Eerste kamer) van 19 april 2016

1.      Burgerschap van de Unie – Rechten van de burger – Indiening van een burgerinitiatief – Verordening nr. 211/2011 – Voorwaarden voor registratie – Voorstel moet binnen het kader van de bevoegdheden van de Commissie vallen

[Art. 5 VEU en 13, lid 2, VEU; verordening nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, b)]

2.      Mededinging – Ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang – Omschrijving van de diensten van algemeen economisch belang – Beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten – Grenzen – Controle van de Commissie beperkt tot het geval van een kennelijke fout – Mogelijkheid voor de Commissie om een voorstel in te dienen voor een handeling die erop gericht is, langdurige zorg aan te merken als een dienst van algemeen economisch belang, waarop de regels van de interne markt niet van toepassing zijn – Geen

(Art. 14 VWEU en 106 VWEU)

3.      Sociale politiek – Bevoegdheid van de Unie – Vaststelling van handelingen met betrekking tot andere categorieën van personen dan werknemers – Daarvan uitgesloten

(Art. 153 VWEU)

4.      Gerechtelijke procedure – Inleidend verzoekschrift – Vormvereisten – Vaststelling van het voorwerp van het geschil – Summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen

[Statuut van het Hof van Justitie, art. 21, eerste alinea, en 53, eerste alinea; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 44, lid 1, c)]

5.      Handelingen van de instellingen – Keuze van de rechtsgrondslag – Criteria – Artikel 352 VWEU – Grenzen – Toepassing in het kader van een voorstel voor een burgerinitiatief – Voorwaarden

[Art. 352 VWEU; verordening nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad, art. 10, lid 1, c)]

6.      Instellingen van de Europese Unie – Uitoefening van de bevoegdheden – Eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling en van het beginsel van behoorlijk bestuur – Verplichting om rekening te houden met de beslissingen die op soortgelijke verzoeken zijn genomen – Grenzen – Eerbiediging van het legaliteitsbeginsel

7.      Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Ontbrekende of ontoereikende motivering – Verschillend van de kennelijke beoordelingsfout

(Art. 263 VWEU en 296 VWEU)

8.      Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit van de Commissie houdende weigering om een voorstel voor een burgerinitiatief te registreren

(Art. 24, eerste alinea, VWEU en 296 VWEU; verordening nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 1 en art. 4, lid 3)

1.      Volgens artikel 5 VEU wordt de afbakening van de bevoegdheden van de Unie beheerst door het beginsel van bevoegdheidstoedeling en volgens artikel 13, lid 2, VEU handelt elke instelling binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld. In deze context stelt artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 over het burgerinitiatief de voorwaarde dat het voorgestelde Europese burgerinitiatief niet zichtbaar buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie tot indiening van een voorstel voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen mag vallen.

Uit de bewoordingen van die bepaling volgt dat de Commissie een eerste onderzoek moet verrichten van de gegevens waarover zij beschikt, om te beoordelen of het voorgestelde Europese burgerinitiatief niet zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden valt, met dien verstande dat in geval van registratie van het voorgestelde Europese burgerinitiatief een vollediger onderzoek moet worden verricht.

(cf. punten 16, 17)

2.      De lidstaten hebben het recht om, met inachtneming van het Unierecht, de omvang en de organisatie van hun diensten van algemeen economisch belang te definiëren. Zij hebben een ruime beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot de omschrijving van wat zij als diensten van algemeen economisch belang beschouwen, en de omschrijving van deze diensten door een lidstaat kan door de Commissie alleen in geval van een kennelijke fout ter discussie worden gesteld. Deze bevoegdheid van de lidstaat betreffende de omschrijving van de diensten van algemeen economisch belang wordt bevestigd door het ontbreken van zowel een speciaal aan de Unie toegekende bevoegdheid als een nauwkeurige en volledige definitie van het begrip diensten van algemeen economisch belang in het Unierecht.

Gelet op deze elementen is de Commissie terecht tot de slotsom kunnen komen dat zij zichtbaar geen op artikel 14 VWEU gebaseerd voorstel kon indienen voor een handeling die erop gericht is, langdurige zorgverlening als dienst van algemeen economisch belang aan te merken.

Wat de uitsluiting van dergelijke zorgverlening van de toepassing van de regels van de interne markt betreft, blijkt uit artikel 14 VWEU dat de specifieke regels die daarin worden geformuleerd, ook gelden voor de diensten van algemeen economisch belang, onverminderd artikel 106 VWEU. Volgens lid 2 van laatstgenoemd artikel vallen immers zelfs de ondernemingen die met het beheer van dergelijke diensten zijn belast, onder de Verdragsregels, en met name onder de regels betreffende de interne markt en onder de mededingingsregels, een beginsel waarvan slechts kan worden afgeweken onder strikte voorwaarden waarvan de vervulling afhankelijk is van de juridische en feitelijke omstandigheden in de betrokken lidstaat en in elk concreet geval moet worden aangetoond door de lidstaat of door de onderneming die zich erop beroept. Hieruit volgt dat de Commissie niet algemeen kan voorstellen, diensten waarvan de kwalificatie als diensten van algemeen economisch belang afhankelijk is van het nationale beleid dat in elke lidstaat wordt gevoerd, aan toepassing van de regels van de interne markt te onttrekken.

(cf. punten 24‑26)

3.      Artikel 153 VWEU dekt de werkingssfeer van de in een voorgesteld Europees burgerinitiatief betreffende het recht op langdurige zorgverlening verwachte maatregelen slechts ten dele, omdat op grond van dit artikel, dat uitdrukkelijk en uitsluitend op de werknemers ziet, geen rechtshandelingen met betrekking tot andere categorieën van personen kunnen worden vastgesteld. Bijgevolg kan artikel 153 VWEU op zichzelf geen rechtsgrondslag vormen voor de vaststelling van een handeling die ertoe strekt de universele verlening van langdurige zorg in de Unie te waarborgen.

(cf. punt 39)

4.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 46)

5.      Artikel 352 VWEU, dat een wezenlijk bestanddeel van een op het beginsel van toegedeelde bevoegdheden berustend institutioneel bestel is, kan geen grondslag vormen voor een uitbreiding van het bevoegdheidsterrein van de Unie tot buiten het algemene kader dat wordt gevormd door het geheel van de bepalingen van het Verdrag, en in het bijzonder die waarin de taken en het optreden van de Unie worden omschreven. Dit artikel kan in geen geval als grondslag dienen voor de vaststelling van bepalingen die, wat de gevolgen ervan betreft, in wezen neerkomen op een Verdragswijziging buiten de daartoe in het Verdrag voorziene procedure om. Hieruit volgt dat het beroep op dit artikel afhankelijk is van een aantal voorwaarden, om de in de Verdragen verrichte afbakening van de bevoegdheden te eerbiedigen en te voorkomen dat daaraan afbreuk wordt gedaan door een handeling van afgeleid recht.

Verder sluit artikel 352 VWEU noch verordening nr. 211/2011 over het burgerinitiatief uit dat artikel 352 VWEU wordt gebruikt in het kader van het Europese burgerinitiatief.

De aan het mechanisme van het Europese burgerinitiatief ten grondslag liggende doelstelling van participatie van de burgers van de Unie in het democratische bestel mag het beginsel van toegedeelde bevoegdheden echter niet uithollen en mag de Unie niet toestaan regels op te stellen op gebieden waarvoor haar geen enkele bevoegdheid is toegedeeld, zodat de in artikel 352 VWEU geformuleerde voorwaarden ook in het kader van een voorgesteld Europees burgerinitiatief in acht moeten worden genomen. De Commissie dient dus met betrekking tot een voorgesteld Europees burgerinitiatief na te gaan of het zichtbaar is dat zij op basis van deze bepaling geen voorstel voor een rechtshandeling zal kunnen indienen. Daarmee wordt echter niet vooruitgelopen op het oordeel van de instellingen over de noodzaak van een dergelijke rechtshandeling, daar deze beoordeling na de registratie van het voorgestelde Europese burgerinitiatief kan worden verricht en in voorkomend geval kan voorkomen in de in artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011 bedoelde mededeling.

(cf. punten 51‑53)

6.      De instellingen zijn verplicht hun bevoegdheden uit te oefenen met inachtneming van de algemene beginselen van het Unierecht, zoals het beginsel van gelijke behandeling en het beginsel van behoorlijk bestuur, en dienen, gelet op deze beginselen, rekening te houden met de beslissingen die op soortgelijke verzoeken zijn genomen, en zeer aandachtig te onderzoeken of al dan niet een beslissing in dezelfde zin moet worden genomen. Het beginsel van behoorlijk bestuur moet echter in overeenstemming worden gebracht met de eerbiediging van het legaliteitsbeginsel.

(cf. punt 60)

7.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 65, 67)

8.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 68, 69, 72, 73)