Wydanie tymczasowe

Sprawa T‑44/14

Bruno Costantini i in.

przeciwko

Komisji Europejskiej

Prawo instytucjonalne – Europejska inicjatywa obywatelska – Polityka społeczna – Usługa w ogólnym interesie gospodarczym – Artykuł 352 TFUE – Odmowa rejestracji – Oczywisty brak uprawnień Komisji – Artykuł 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 211/2011 – Zasada dobrej administracji – Obowiązek uzasadnienia

Streszczenie – wyrok Sądu (pierwsza izba) z dnia 19 kwietnia 2016 r.

1.      Obywatelstwo Unii – Prawa obywatelskie – Przedstawienie inicjatywy obywatelskiej – Rozporządzenie nr 211/2011 – Przesłanki rejestracji – Propozycja, która musi mieścić się w zakresie uprawnień Komisji

[art. 5 TUE, art. 13 ust. 2 TUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 211/2011, art. 4 ust. 2 lit. b)]

2.      Konkurencja – Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami w ogólnym interesie gospodarczym – Definicja usług w ogólnym interesie gospodarczym – Uprawnienia dyskrecjonalne państw członkowskich – Granice – Kontrola Komisji ograniczona do przypadku oczywistego błędu – Możliwość przedłożenia przez Komisję wniosku dotyczącego aktu zmierzającego do uznania stałej opieki za usługi w ogólnym interesie gospodarczym, wyłączone ze stosowania zasad rynku wewnętrznego – Brak

(art. 14 TFUE, 106 TFUE)

3.      Polityka społeczna – Kompetencja Unii – Przyjęcie aktów dotyczących innych kategorii osób niż pracownicy – Wyłączenie

(art. 153 TFUE)

4.      Postępowanie sądowe – Pismo wszczynające postępowanie – Wymogi formalne – Określenie przedmiotu sporu – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów

[statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 21 akapit pierwszy, art. 53 akapit pierwszy; regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1 lit. c)]

5.      Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Kryteria – Artykuł 352 TFUE – Granice – Stosowanie w ramach proponowanej inicjatywy obywatelskiej – Przesłanki

[art. 352 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 211/2011, art. 10 ust. 1 lit. c)]

6.      Instytucje Unii Europejskiej – Wykonywanie uprawnień – Przestrzeganie zasad równego traktowania i dobrej administracji – Obowiązek wzięcia pod uwagę decyzji wydanych już w przedmiocie podobnych wniosków – Granice – Przestrzeganie prawa

7.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Brak lub niewystarczający charakter uzasadnienia – Odróżnienie od oczywistego błędu w ocenie

(art. 263 TFUE, 296 TFUE)

8.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja Komisji odmawiająca zarejestrowania proponowanej inicjatywy obywatelskiej

(art. 24 akapit pierwszy TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 211/2011, motyw 1, art. 4 ust. 3)

1.      Zgodnie z art. 5 TUE granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania i na mocy art. 13 ust. 2 TUE każda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów. W powyższym kontekście art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 w sprawie inicjatywy obywatelskiej przewiduje warunek, zgodnie z którym proponowana europejska inicjatywa obywatelska nie może wykraczać w sposób oczywisty poza uprawnienia Komisji w zakresie przedkładania wniosku dotyczącego aktu prawnego Unii w celu stosowania traktatów.

Z brzmienia wspomnianego przepisu wynika, że Komisja powinna dokonać pierwszego zbadania informacji, którymi dysponuje, w celu oceny, czy proponowana europejska inicjatywa obywatelska nie mieści się w sposób oczywisty w zakresie uprawnień tej instytucji, przy czym przewidziano, że pełniejsze zbadanie zostanie dokonane w przypadku rejestracji proponowanej inicjatywy.

(por. pkt 16, 17)

2.      Państwom członkowskim przysługuje uprawnienie – pod warunkiem przestrzegania prawa Unii – do określania zakresu i organizacji usług w ogólnym interesie gospodarczym. Państwa te mają szeroki zakres uznania, jeśli chodzi o określenie usług, jakie uważają za usługi w ogólnym interesie gospodarczym, a określenie tych usług przez państwo członkowskie może zostać podważone przez Komisję jedynie w przypadku oczywistego błędu. To przysługujące państwu członkowskiemu uprawnienie do określania usług w ogólnym interesie gospodarczym znajduje potwierdzenie tak w braku przyznania Unii szczególnej kompetencji w tym zakresie, jak i w braku dokładnej i wyczerpującej definicji pojęcia usług w ogólnym interesie gospodarczym w prawie Unii.

W świetle tych informacji Komisja mogła słusznie stwierdzić, że w sposób oczywisty nie ma uprawnień do przedłożenia wniosku dotyczącego aktu opartego na art. 14 TFUE i zmierzającego do tego, by stała opieka została uznana za usługi w ogólnym interesie gospodarczym.

Co się tyczy wyłączenia tej opieki ze stosowania zasad rynku wewnętrznego, to z art. 14 TFUE wynika, że szczególne zasady w nim ustanowione mają zastosowanie do usług w ogólnym interesie gospodarczym bez uszczerbku dla art. 106 TFUE. Otóż zgodnie z ust. 2 tego drugiego postanowienia nawet przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania takimi usługami podlegają normom traktatów, zwłaszcza odnoszącym się do rynku wewnętrznego oraz do reguł konkurencji, a od zasady tej można odstąpić jedynie w ściśle określonych warunkach, których istnienie zależy od okoliczności prawnych lub faktycznych występujących w każdym państwie członkowskim i które muszą zostać wykazane w każdym konkretnym przypadku przez powołujące się na nie państwo członkowskie albo przedsiębiorstwo. Co za tym idzie, Komisja nie może co do zasady wnioskować o wyłączenie stosowania zasad rynku wewnętrznego do usług, których uznanie za usługi w ogólnym interesie gospodarczym zależy od polityki krajowej realizowanej przez każde państwo członkowskie.

(por. pkt 24–26)

3.      Artykuł 153 TFUE obejmuje jedynie częściowo zakres stosowania środków oczekiwanych w proponowanej europejskiej inicjatywie obywatelskiej dotyczącej prawa do stałej opieki, gdyż postanowienie to, w którym mowa wyraźnie i wyłącznie o pracownikach, nie pozwala na przyjęcie aktów prawnych odnoszących się do innych kategorii osób. W związku z tym art. 153 TFUE nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej w celu przyjęcia aktu służącemu zagwarantowaniu powszechnego świadczenia stałej opieki w Unii.

(por. pkt 39)

4.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 46)

5.      Artykuł 352 TFUE, będący integralną częścią porządku instytucjonalnego opartego na zasadzie kompetencji powierzonych, nie może stanowić podstawy rozszerzenia dziedziny kompetencji Unii poza ogólne ramy wynikające z całości postanowień traktatu, w szczególności z postanowień określających zadania i działania Unii. Przepis ten nie może w każdym razie stanowić podstawy przyjęcia przepisów, które skutkowałyby zasadniczo zmianą traktatu dokonaną z pominięciem przewidzianej w nim w tym celu procedury. Co za tym idzie, skorzystanie z tego postanowienia jest obwarowane kilkoma warunkami mającymi na celu poszanowanie określonych w traktatach granic uprawnień oraz uniknięcie zakwestionowania ich przez przyjęcie aktu prawa wtórnego.

Poza tym ani art. 352 TFUE, ani rozporządzenie nr 211/2011 w sprawie inicjatywy obywatelskiej nie wykluczają skorzystania z art. 352 TFUE w ramach europejskiej inicjatywy obywatelskiej.

Niemniej cel demokratycznego uczestnictwa obywateli Unii leżący u podstaw mechanizmu europejskiej inicjatywy obywatelskiej nie może przekreślić zasady kompetencji powierzonych i zezwolić Unii na stanowienie prawa w dziedzinie, w której nie przyznano jej żadnych kompetencji, wobec czego poszanowanie przesłanek zawartych w art. 352 TFUE obowiązuje także w ramach proponowanej europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Komisja powinna zatem ustalić, czy w wypadku proponowanej europejskiej inicjatywy obywatelskiej jest oczywiste, że instytucja ta nie będzie mogła przedłożyć wniosku dotyczącego aktu prawnego opartego na tym postanowieniu. Powyższe pozostaje jednak bez uszczerbku dla oceny przez instytucje konieczności przyjęcia takiego aktu prawnego, gdyż oceny tej można dokonać po rejestracji proponowanej europejskiej inicjatywy obywatelskiej i zawrzeć ją, w stosownym przypadku, w komunikacie przewidzianym w art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011.

(por. pkt 51–53)

6.      Instytucje są zobowiązane wykonywać swe uprawnienia w zgodzie z ogólnymi zasadami prawa Unii, takimi jak zasada równego traktowania i zasada dobrej administracji oraz ze względu na te zasady muszą brać pod uwagę decyzje wydane już w przedmiocie podobnych wniosków i ze szczególną uwagą rozważyć, czy w danym przypadku rozstrzygnięcie winno brzmieć podobnie. Niemniej jednak zasada dobrej administracji musi pozostawać w zgodzie z przestrzeganiem prawa.

(por. pkt 60)

7.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 65, 67)

8.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 68, 69, 72, 73)