EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
22. detsember 2022(*)
Eelotsusetaotlus – Keskkond – Direktiivid 80/779/EMÜ, 85/203/EMÜ, 96/62/EÜ, 1999/30/EÜ ja 2008/50/EÜ – Õhu kvaliteet – Tahkete mikroosakeste (PM10) ja lämmastikdioksiidi (NO2) kohta kindlaks määratud piirtasemed – Ületamine – Õhukvaliteedi kavad – Kahju, mis tekitati üksikisikule nende piirtasemete ületamisest tingitud õhu halvenemisega – Asjasse puutuva liikmesriigi vastutus – Selle vastutuse tekkimise tingimused – Nõue, et rikutud liidu õigusnormi eesmärk oleks anda kahju saanud üksikisikutele õigusi – Puudumine
Kohtuasjas C‑61/21,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel cour administrative d’appel de Versailles’ (Versailles’ haldusasjade apellatsioonikohus, Prantsusmaa) 29. jaanuari 2021. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 2. veebruaril 2021, menetluses
JP
versus
Ministre de la Transition écologique,
Premier ministre,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president K. Lenaerts, asepresident L. Bay Larsen, kodade presidendid A. Arabadjiev, A. Prechal, E. Regan ja L. S. Rossi, kohtunikud M. Ilešič, J.‑C. Bonichot, N. Piçarra, I. Jarukaitis, A. Kumin, N. Jääskinen, N. Wahl, J. Passer (ettekandja) ja O. Spineanu-Matei,
kohtujurist: J. Kokott,
kohtusekretär: ametnik V. Giacobbo,
arvestades kirjalikku menetlust ja 15. märtsi 2022. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
– JP, esindaja: avocat L. Gimalac,
– Prantsuse valitsus, esindajad: T. Stéhelin ja W. Zemamta,
– Iirimaa, esindajad: M. Browne, M. Lane ja J. Quaney, keda abistasid D. Fennelly, barrister, ja S. Kingston, SC,
– Itaalia valitsus, esindaja: G. Palmieri, keda abistas avvocato dello stato G. Palatiello,
– Poola valitsus, esindajad: B. Majczyna ja D. Krawczyk,
– Madalmaade valitsus, esindaja: A. Hanje,
– Euroopa Komisjon, esindajad: M. Noll-Ehlers ja F. Thiran,
olles 5. mai 2022. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivi 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta (ELT 2008, L 152, lk 1) artikli 13 lõike 1 ja artikli 23 lõike 1 tõlgendamist.
2 Taotlus on esitatud kohtuvaidluses ühelt poolt JP ning teiselt poolt ministre de la Transition écologique’i (keskkonnasäästliku ülemineku minister, Prantsusmaa) ja Premier ministre’i (peaminister, Prantsusmaa) vahel, mis käsitleb JP nõudeid: eelkõige ja esiteks tühistada préfet du Val‑d’Oise’i (Val‑d’Oise’i prefekt, Prantsusmaa) vaikimisi tehtud otsus keelduda võtmast meetmeid, mis on vajalikud JP terviseprobleemide lahendamiseks, mis on seotud õhusaastega, ning teiseks mõista Prantsuse Vabariigilt välja hüvitis mitmesuguse kahju eest, mis JP hinnangul on tingitud õhusaastest.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiiv 80/779/EMÜ
3 Nõukogu 15. juuli 1980. aasta direktiivi 80/779/EMÜ õhu kvaliteedi piirtasemete ning vääveldioksiidi ja hõljuvate tahkete osakeste taseme soovituslike arvväärtuste kohta (EÜT 1980, L 229, lk 30; ELT eriväljaanne 15/01, lk 142) artiklis 3 oli ette nähtud:
„1. Liikmesriigid võtavad asjakohaseid meetmeid, tagamaks et alates 1. aprillist 1983 ei ületa vääveldioksiidi ja hõljuvate tahkete osakeste kontsentratsioonid atmosfääris I lisas esitatud piirtasemeid, ilma et see piiraks järgmisi sätteid.
2. Kui mõni liikmesriik leiab, et hoolimata võetavatest meetmetest on tõenäoline, et vääveldioksiidi ja hõljuvate tahkete osakeste kontsentratsioonid atmosfääris ületavad pärast 1. aprilli 1983 teatavates piirkondades I lisas esitatud piirtasemeid, teatab ta sellest enne 1. oktoobrit 1982 [Euroopa Ühenduste K]omisjonile.
Samal ajal edastab ta komisjonile plaanid õhu kvaliteedi parandamiseks nendes piirkondades. Nendes plaanides, mis tuleb koostada saaste laadi, päritolu ja teket arvestades, tuleb kirjeldada eriti asjaomase liikmesriigi poolt võetud või võetavaid meetmeid ning rakendatud või rakendatavaid menetlusi. Nende meetmete ja menetluste abil peavad vääveldioksiidi ja tahkete osakeste kontsentratsioonid nende piirkondade atmosfääris langema võimalikult kiiresti ja hiljemalt 1. aprilliks 1993 I lisas esitatud piirtasemetest allapoole või nendega ühele tasemele.“
4 Sama direktiivi artikli 7 lõigetes 1 ja 2 oli sätestatud:
„1. Pärast käesoleva direktiivi jõustumist teatavad liikmesriigid komisjonile hiljemalt kuus kuud pärast iga-aastase vaatlusajavahemiku lõppu (31. märts) juhtumid, kui ületati I lisas esitatud piirtasemed, ja dokumenteeritud kontsentratsioonid.
2. Samuti teavitavad nad komisjoni hiljemalt üks aasta pärast iga-aastase vaatlusajavahemiku lõppu selliste juhtumite põhjustest ning nende kordumise vältimiseks võetud meetmetest.“
5 Direktiivi I lisa „Vääveldioksiidi ja hõljuvate tahkete osakeste piirtasemed“ tabelis B oli sätestatud:
„Hõljuvate tahkete osakeste piirtasemed (mõõdetuna tahma meetodil (1), [väljendatuna mikrogrammides kuupmeetri kohta (μg/m³)])
Vaatlusajavahemik | Hõljuvate tahkete osakeste piirtase |
Aasta | 80 (kogu aasta jooksul saadud päeva keskmiste tasemete keskmine) |
Talv (1. oktoobrist 31. märtsini) | 130 (kogu talve jooksul saadud päeva keskmiste tasemete keskmine) |
Aasta (mis koosneb 24 tunnistest vaatlusajavahemikest) | 250 (2) (kõikide kogu aasta jooksul saadud päeva keskmiste tasemete 98. protsentiil) |
(1) Tahma meetodil tehtud mõõtmiste tulemused on teisendatud OECD poolt kirjeldatud gravimeetrilisteks ühikuteks (vt III lisa). (2) Liikmesriigid peavad võtma kõik meetmed tagamaks, et seda taset ei ületata rohkem kui kolm päeva järjest. Peale selle peavad liikmesriigid püüdma vältida ja vähendada kõiki juhtumeid, kus seda taset ületati.“ | |
Direktiiv 85/203/EMÜ
6 Nõukogu 7. märtsi 1985. aasta direktiivi 85/203/EMÜ õhukvaliteedi standardite kohta lämmastikdioksiidi suhtes (EÜT 1985, L 87, lk 1; ELT eriväljaanne 15/01, lk 239) artiklis 3 oli sätestatud:
„1. Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, tagamaks et alates 1. juulist 1987 ei ületa lämmastikdioksiidi III lisa kohaselt mõõdetud kontsentratsioon atmosfääris I lisas esitatud piirtaset.
2. Kui aga erandlikel asjaoludel on tõenäoline, et lämmastikdioksiidi kontsentratsioon atmosfääris ületab ka pärast 1. juulit 1987 teatavates piirkondades kõnealust piirtaset, teatab asjaomane liikmesriik sellest enne nimetatud kuupäeva komisjonile.
Ta edastab komisjonile võimalikult kiiresti nende piirkondade õhu kvaliteedi järkjärgulise parandamise kavad. Nendes kavades, mis tuleb koostada kõnealuse saaste laadi, päritolu ja teket arvestades, tuleb kirjeldada eriti asjaomase liikmesriigi poolt võetud või võetavaid meetmeid ning rakendatud või rakendatavaid menetlusi. Nende meetmete ja menetluste eesmärgiks peab olema vähendada lämmastikdioksiidi kontsentratsiooni nende piirkondade atmosfääris võimalikult kiiresti ja hiljemalt 1. jaanuariks 1994 tasemeni, mis ei ületa I lisas esitatud piirtaset.“
7 Kõnealuse direktiivi artikli 7 lõigetes 1 ja 2 oli ette nähtud:
„1. Alates 1. juulist 1987 teatavad liikmesriigid komisjonile hiljemalt kuus kuud pärast iga-aastase vaatlusajavahemiku lõppu (31. detsember) juhtumid, kui ületati I lisas sätestatud piirtaset, ja dokumenteeritud kontsentratsioonid.
2. Samuti teavitavad liikmesriigid komisjoni hiljemalt üks aasta pärast iga-aastase vaatlusajavahemiku lõppu selliste juhtumite põhjustest ning nende lahendamiseks võetud meetmetest.“
8 Direktiivi I lisas „Lämmastikdioksiidi piirtase“ oli ette nähtud:
„(väljendatuna μg/m3; maht tuleb standardida järgmisel temperatuuril ja rõhul: 293 [kelvinit (°K)] ja 101,3 [kilopaskalit (kPa)])
Vaatlusajavahemik (1) | Lämmastikdioksiidi piirtase |
Aasta | 200 |
| kogu aasta ühetunniste või alla ühetunniste perioodide keskmiste 98. protsentiil (2) |
(1) Iga-aastane vaatlusperiood algab kalendriaasta 1. jaanuaril ning lõpeb 31. detsembril. (2) Tagamaks, et 98. protsentiili arvutuse kehtivust tunnustatakse, peab 75% konkreetse mõõtmiskoha võimalikest väärtustest olema kättesaadav ning jaotatud võimalikult ühtlaselt kogu vaadeldava aasta peale. Kui mõõdetud väärtused ei esinda mõne mõõtmiskoha puhul rohkem kui kümne päeva pikkust perioodi, tuleb seda arvutatud protsentiilis mainida. Kogu aasta jooksul dokumenteeritud väärtusest arvutatakse 98. protsentiil järgmiselt: 98. protsentiil tuleb arvutada tegelikult mõõdetud väärtustest. Mõõdetud väärtused tuleks ümardada lähima mikrogrammini. Kõik väärtused tuleb mõõtmiskohati järjestada kasvavas järjekorras: X1 ≤ X2 ≤ X3 ≤...... ≤ Xk ≤...... ≤ Xn-1 ≤ Xn 98. protsentiil on astaku k komponendi väärtus, kus k arvutatakse järgmise valemi abil: k = (q × N) kus q on 0,98 98. protsentiili puhul ja 0,50 50. protsentiili puhul, N on tegelikult mõõdetud väärtuste arv. Väärtus (q × N) tuleks ümardada lähima täisarvuni. Kui mõõteseadmetega ei ole veel võimalik täpseid tulemusi saada, vaid üksnes eri liiki väärtusi, mis on suuremad kui 1 μg/m3, võib asjaomane liikmesriik arvutada protsentiili välja interpoleerimise teel, tingimusel et komisjon aktsepteerib interpoleerimisvalemit ning et kõnealused eri liiki väärtused ei ole suuremad kui 10 μg/m3. Seda ajutist erandit tohib teha üksnes olemasolevate seadmete suhtes ajavahemikuks, mis ei ületa nende eluiga ja igal juhul 10 aastat alates käesoleva direktiivi kohaldamisest.“ | |
Direktiiv 96/62/EÜ
9 Nõukogu 27. septembri 1996. aasta direktiivi 96/62/EÜ välisõhu kvaliteedi hindamise ja juhtimise kohta (EÜT 1996, L 296, lk 55; ELT eriväljaanne 15/03, lk 95) artikli 4 „Välisõhu piir- ja häiretasemete määramine“ lõigetes 1 ja 5 oli sätestatud:
„1. Komisjon esitab [Euroopa Liidu N]õukogule piir- ja vajaduse korral häiretasemete ettepanekud […]
[…]
5. Vastavalt asutamislepingule võtab nõukogu vastu lõikes 1 ettenähtud õigusaktid […]“.
10 Direktiivi artiklis 7 „Välisõhu kvaliteedi parandamine. Üldnõuded“ oli sätestatud:
„1. Liikmesriigid võtavad piirtasemetest kinnipidamiseks vajalikke meetmeid.
2. Käesoleva direktiivi eesmärkide saavutamiseks võetavad meetmed:
a) arvestavad õhu, vee ja mulla kaitsmise kompleksset käsitlust;
b) ei ole vastuolus ühenduse tööohutuse ja -tervishoiu alaste õigusaktidega;
c) ei kahjusta oluliselt teiste liikmesriikide keskkonda.
3. Liikmesriigid koostavad tegevuskavad ja näitavad neis ära meetmed, mida tuleb võtta kiiresti, kui on oht, et piir- ja/või häiretasemed ületatakse, et seda ohtu ja sellise olukorra kestvust vähendada. Sellistes kavades võib olenevalt konkreetsest olukorrast näha ette meetmeid tegevuse, sealhulgas maanteeliikluse juhtimiseks ja vajaduse korral peatamiseks, mis aitavad kaasa ületatud piirtasemete saavutamiseks.“
11 Direktiivi artiklis 8 „Meetmed, mida kohaldatakse piirkondades, kus saasteainete tase ületab piirtasemeid“, oli ette nähtud:
„1. Liikmesriigid koostavad nimekirjad piirkondade ja aglomeraatide kohta, kus ühe või mitme saasteaine tase ületab nii piirtaset kui ka selle ületamismäära.
Kui mõnele saasteainele ei ole ületamismäära kehtestatud, koheldakse piirkondi ja aglomeraate, milles selle saasteaine tase ületab piirtaset, esimeses lõigus osutatud piirkondade ja aglomeraatidena ning nende suhtes kohaldatakse lõikeid 3–5.
2. Liikmesriigid koostavad nimekirjad piirkondade ja aglomeraatide kohta, kus ühe või mitme saasteaine tase jääb piirtaseme ja selle ületamismäära vahele.
3. Liikmesriigid võtavad lõikes 1 osutatud piirkondades ja aglomeraatides meetmeid, tagamaks et koostatakse või rakendatakse kava või programm piirtaseme saavutamiseks kindlaksmääratud aja jooksul.
Kõnealune kava või programm, mis peab olema kättesaadav avalikkusele, peab sisaldama vähemalt IV lisas kirjeldatud teavet.
4. Liikmesriigid koostavad lõikes 1 osutatud piirkondade ja aglomeraatide kohta, kus ühe või mitme saasteaine tase ületab piirtaset, kompleksse kava, mis hõlmab kõiki asjaomaseid saasteaineid.
5. Komisjon kontrollib korrapäraselt lõike 3 kohaselt esitatud kavade või programmide täitmist, hinnates nende edenemist ning õhusaaste arengut.
6. Kui mõni saasteaine tase ületab või tõenäoliselt ületab pärast teises liikmesriigis aset leidnud suuremat saastet nii piirtaset kui ka ületamismäära või olenevalt olukorrast häiretaset, peavad need liikmesriigid lahenduse leidmiseks omavahel konsulteerima. Komisjon võib sellistel konsultatsioonidel osaleda.“
12 Direktiivi artikli 13 lõikes 1 oli sätestatud:
„Liikmesriigid jõustavad käesoleva direktiivi täitmiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid artiklite 1–4 ja 12 ning I–IV lisa puhul hiljemalt 18 kuud pärast direktiivi jõustumist, ülejäänud artiklite puhul hiljemalt kuupäeval, mil kohaldatakse artikli 4 lõikes 5 osutatud õigusnorme.
[…]“.
Direktiiv 1999/30/EÜ
13 Nõukogu 22. aprilli 1999. aasta direktiivi 1999/30/EÜ vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi ning lämmastikoksiidide, tahkete osakeste ja plii piirtasemete kohta välisõhus (EÜT 1999, L 163, lk 41; ELT eriväljaanne 15/04, lk 164) artikli 4 „Lämmastikdioksiid ja lämmastikoksiidid“ lõikes 1 oli sätestatud:
„Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid selle tagamiseks, et artikli 7 kohaselt hinnatud lämmastikdioksiidi ja, kui see on võimalik, lämmastikoksiidide sisaldus välisõhus ei ületaks II lisa I jaos ettenähtud piirtasemeid alates selles lisas märgitud tähtaegadest.
II lisa I jaos ettenähtud lubatud ületamismäärasid kohaldatakse kooskõlas direktiivi 96/62/EÜ artikli 8 nõuetega.“
14 Direktiivi 1999/30 artikli 5 „Tahked osakesed“ lõikes 1 oli ette nähtud:
„Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid selle tagamiseks, et artikli 7 kohaselt hinnatud PM10 sisaldus välisõhus ei ületaks III lisa I jaos ettenähtud piirtasemeid alates selles lisas märgitud tähtaegadest.
III lisa I jaos ettenähtud lubatud ületamismäärasid kohaldatakse kooskõlas direktiivi 96/62/EÜ artikli 8 nõuetega.“
15 Direktiivi 1999/30 artiklis 9 „Kehtetuks tunnistamised ja üleminekusätted“ oli sätestatud:
„1. [Direktiiv 80/779] tunnistatakse kehtetuks alates 19. juulist 2001, välja arvatud artikkel 1, artikli 2 lõige 1, artikli 3 lõige 1 ning artiklid 9, 15 ja 16 ning lisad I, IIIb ja IV, mis tunnistatakse kehtetuks alates 1. jaanuarist 2005.
[…]
3. [Direktiiv 85/203/EMÜ] tunnistatakse kehtetuks alates 19. juulist 2001, välja arvatud artikli 1 lõike 1 esimene taane ja lõige 2, artikli 2 esimene taane, artikli 3 lõige 1 ning artiklid 5, 9, 15 ja 16 ja I lisa, mis tunnistatakse kehtetuks alates 1. jaanuarist 2010.
[…]“.
16 Direktiivi 1999/30 artikli 12 „Rakendamine“ lõige 1 oli sõnastatud nii:
„Liikmesriigid jõustavad käesoleva direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid 19. juuliks 2001. Nad teatavad sellest viivitamata komisjonile.
[…]“.
17 Selle direktiivi II lisas „Lämmastikdioksiidi (NO2) ja lämmastikoksiidide (NOx) piirtasemed ja lämmastikdioksiidi häiretase“ oli ette nähtud:
„I. Lämmastikdioksiidi ning lämmastikoksiidide piirtasemed
Piirtaseme ühik on μg/m3. Ruumala arvutatakse ümber standardtingimustele: temperatuur 293 °K, rõhk 101,3 kPa.
| Keskmistamisaeg | Piirtase | Lubatud ületamismäär | Piirtaseme saavutamise aeg |
1. Inimese tervise kaitseks ettenähtud tunnine piirtase | 1 tund | 200 μg/m3 NO2; seda väärtust ei tohi ületada rohkem kui 18 korral kalendri-aasta jooksul | 50% käesoleva direktiivi jõustumisel; seda väärtust vähendatakse 1. jaanuaril 2001 ja edaspidi iga 12 kuu tagant võrdsete osade kaupa aastas kuni 0% 1. jaanuariks 2010 | 1. jaanuar 2010 |
2. Inimese tervise kaitseks ettenähtud aastane piirtase | Kalendriaasta | 40 μg/m3 NO2 | 50% käesoleva direktiivi jõustumisel; seda väärtust vähendatakse 1. jaanuaril 2001 ja edaspidi iga 12 kuu tagant võrdsete osade kaupa aastas kuni 0% 1. jaanuariks 2010 | 1. jaanuar 2010 |
3. Taimestiku kaitseks ettenähtud piirtase | Kalendriaasta | 30 μg/m3 NOx | Ületamist ei lubata | 19. juuli 2001 |
[…]“.
18 Direktiivi III lisas „Tahkete osakeste (PM10) piirtasemed“ oli sätestatud:
„ | Keskmistamisaeg | Piirtase | Lubatud ületamismäär | Piirtaseme saavutamise aeg |
1. ETAPP | |
1. Inimese tervise kaitseks ettenähtud 24 tunnine piirtase | 24 tundi | 50 μg/m3 PM10; seda väärtust ei tohi ületada rohkem kui 35 korral kalendri-aasta jooksul | 50% käesoleva direktiivi jõustumisel; seda väärtust vähendatakse 1. jaanuaril 2001 ja edaspidi iga 12 kuu tagant võrdsete osade kaupa aastas kuni 0% 1. jaanuariks 2005. | 1. jaanuar 2005 |
2. Inimese tervise kaitseks ettenähtud aastane piirtase | Kalendriaasta | 40 μg/m3 PM10 | 20% käesoleva direktiivi jõustumisel; seda väärtust vähendatakse 1. jaanuaril 2001 ja edaspidi iga 12 kuu tagant võrdsete osade kaupa aastas kuni 0% 1. jaanuariks 2005.
| 1. jaanuar 2005 |
2. ETAPP (1) | |
1. Inimese tervise kaitseks ettenähtud 24 tunnine piirtase | 24 tundi | 50 μg/m3 PM10; seda väärtust ei tohi ületada rohkem kui 7 korral kalendri-aasta jooksul | Tuletatakse andmetest ja oleneb 1. etapi piirtasemest | 1. jaanuar 2010 |
2. Inimese tervise kaitseks ettenähtud aastane piirtase | Kalendriaasta | 20 μg/m3 PM10 | 50% 1. jaanuaril 2005; seda väärtust vähendatakse 12 kuu tagant võrdsete osade kaupa aastas kuni 0% 1. jaanuariks 2010 | 1. jaanuar 2010 |
(1) Soovituslikud piirtasemed, mis hinnatakse ümber, võttes arvesse edasist informatsiooni mõju kohta tervisele ja keskkonnale, tehnilist teostatavust ja 1. etapi piirtasemete rakendamise kogemusi liikmesriikides.“ | |
Direktiiv 2008/50
19 Direktiivi 2008/50 põhjenduses 2 on märgitud:
„Inimeste tervise ja kogu keskkonna kaitsmiseks on eelkõige oluline võidelda saasteainete heitmete allikatega ning määrata kindlaks ning rakendada kõige tõhusamad meetmed heitmete vähendamiseks kohalikul, siseriiklikul ning ühenduse tasandil. Seetõttu tuleks kahjulike õhusaasteainete heitmeid vältida, ennetada või vähendada ning kehtestada välisõhu kvaliteedile asjakohased eesmärgid, võttes arvesse Maailma Terviseorganisatsiooni asjakohaseid standardeid, suuniseid ja programme.“
20 Direktiivi 2008/50 artikli 1 „Eesmärk“ punktides 1–3 on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse meetmed, mille eesmärgid on järgmised:
1. välisõhu kvaliteedi eesmärkide määratlemine ja püstitamine, et vältida, ära hoida või vähendada kahjulikku mõju inimeste tervisele ja kogu keskkonnale;
2. välisõhu kvaliteedi hindamine liikmesriikides ühiste meetodite abil ja ühiste kriteeriumide alusel;
3. teabe saamine välisõhu kvaliteedi kohta, et aidata võidelda õhusaaste ja selle kaasnähtuste vastu ning jälgida pikaajalisi suundumusi ja edusamme, mis tulenevad siseriiklikest ja ühenduse meetmetest“.
21 Selle direktiivi artikli 2 „Mõisted“ punktides 5, 7, 8, 16–18 ja 24 on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
5. „piirtase“ – tase, mis on kehtestatud teaduslike andmete alusel eesmärgiga vältida, ennetada või vähendada saasteaine kahjulikku mõju inimeste tervisele ja/või kogu keskkonnale; piirtase tuleb saavutada teatava tähtaja jooksul ning hiljem ei tohi seda ületada;
[…]
7. „lubatud ületamismäär“ – piirtaseme protsentides väljendatud osa, mille võrra seda taset võib käesolevas direktiivis sätestatud tingimustel ületada;
8. „õhukvaliteedi kavad“ – kavad, milles esitatakse meetmed piirtasemete või sihtväärtuste saavutamiseks;
[…]
16. „piirkond“ – liikmesriigi territooriumi osa, mille liikmesriik on õhukvaliteedi hindamiseks ja juhtimiseks ise piiritlenud;
17. „linnastu“ – piirkond, kus elanike arv on üle 250 000, või piirkond, kus elanike arv on 250 000 või vähem, kusjuures asustustiheduse ruutkilomeetri kohta kehtestab liikmesriik;
18. „PM10-osake“ – tahke osake, mis vastavalt proovivõtmisel ja mõõtmistel kasutatavale standardmeetodile, standardile EN 12341, läbib 10 μm aerodünaamilise diameetriga mõõduselektiivse ava 50 protsendil juhtudest;
[…]
24. „lämmastikoksiidid“ – lämmastikmonooksiidi (lämmastikoksiid) ja lämmastikdioksiidi sisalduse suhte summa (ppbv) väljendatuna lämmastikdioksiidi massikontsentratsioonina (μg/m3)“.
22 Direktiivi 2008/50 artikli 13 „Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed ja häiretasemed“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Liikmesriigid tagavad, et kõigis nende piirkondades ja linnastutes ei ületaks vääveldioksiidi, PM10, plii ja süsinikmonooksiidi tasemed välisõhus XI lisas määratud piirtasemeid.
Lämmastikdioksiidi ja benseeni suhtes XI lisas määratletud piirtasemeid ei tohi ületada alates selles lisas märgitud tähtpäevadest.
Nende nõuete järgimist hinnatakse kooskõlas III lisaga.
XI lisas sätestatud lubatud ületamismäära kohaldatakse vastavalt artikli 22 lõikele 3 ja artikli 23 lõikele 1.“
23 Sama direktiivi artikli 23 „Õhukvaliteedi kavad“ lõikes 1 on sätestatud:
„Kui teatud piirkondades või linnastutes saasteainete tase välisõhus ületab mõnda piirtaset või sihtväärtust või mõnda asjakohast lubatud ületamismäära, peavad liikmesriigid tagama, et nende piirkondade ja linnastute jaoks on koostatud õhukvaliteedi kavad vastavate XI ja XIV lisas sätestatud piirtaseme või sihtväärtuse saavutamiseks.
Juhul kui ületatakse piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, esitatakse õhukvaliteedi kavades asjakohased meetmed, nii et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. Õhukvaliteedi kavadesse võidakse kaasata ka erimeetmed, mille eesmärk on kaitsta elanikkonna tundlikke rühmi, sealhulgas lapsi.
Kõnealused õhukvaliteedi kavad peavad sisaldama vähemalt XV lisa A jaos loetletud teavet ja võivad sisaldada artikli 24 kohaseid meetmeid. Kõnealused kavad tuleb edastada komisjonile viivitamata, kuid mitte hiljem kui kaks aastat pärast selle aasta lõppu, millal ületamist esimest korda täheldati.
Kui õhukvaliteedi kavad tuleb koostada ja rakendada mitme erineva saasteaine kohta, koostavad ja rakendavad liikmesriigid võimaluse korral kõiki asjaomaseid saasteaineid hõlmavad ühtsed õhukvaliteedi kavad.“
24 Direktiivi artikli 31 „Kehtetuks tunnistamise ja üleminekusätted“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Direktiivid 96/62/EÜ, 1999/30/EÜ […] tunnistatakse kehtetuks alates 11. juunist 2010, ilma et see piiraks liikmesriikide kohustusi, mis on seotud kõnealuste direktiivide ülevõtmise ja kohaldamise tähtaegadega.
[…]“.
25 Direktiivi 2008/50 artikli 33 „Ülevõtmine“ lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid jõustavad käesoleva direktiivi täitmiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid 11. juuniks 2010. Nad edastavad kõnealuste meetmete teksti viivitamata komisjonile.
[…]“.
26 Määruse artikkel 34 „Jõustumine“ on sõnastatud järgmiselt:
„Käesolev direktiiv jõustub selle Euroopa Liidu Teatajas avaldamise päeval.“
27 Direktiivi XI lisas „Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed“ on ette nähtud:
„[…]
B. Piirtasemed
Keskmistamise ajavahemik | Piirtase | Lubatud kõikumine | Piirtaseme saavutamise tähtpäev |
[…] | |
Lämmastikdioksiid | |
1 tund | 200 μg/m3, mida ei tohi ületada rohkem kui 18 korral kalendriaasta jooksul | 50% 19. juulil 1999, seda vähendatakse 1. jaanuaril 2001 ja seejärel iga 12 kuu tagant ühesuguse protsendimäära võrra, et jõuda 0%ni 1. jaanuariks 2010 | 1. jaanuar 2010 |
Kalendriaasta | 40 μg/m3 | 50% 19. juulil 1999, seda vähendatakse 1. jaanuaril 2001 ja seejärel iga 12 kuu tagant ühesuguse protsendimäära võrra, et jõuda 0%ni 1. jaanuariks 2010 | 1. jaanuar 2010 |
[…] | |
PM10 | |
1 päev | 50 μg/m3, mida ei tohi ületada rohkem kui 35 korral kalendriaasta jooksul | 50% | – (1) |
Kalendriaasta | 40 μg/m3 | 20% | – (1) |
(1) Kehtib alates 1. jaanuarist 2005. […]“. | |
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
28 JP palus tribunal administratif de Cergy-Pontoise’il (Cergy‑Pontoise’i halduskohus, Prantsusmaa) eelkõige esiteks tühistada Pariisi (Prantsusmaa) linnastu osaks oleva Val-d’Oise’i prefekti vaikimisi tehtud otsus keelduda võtmast meetmeid, mis on vajalikud tema niisuguste terviseprobleemide lahendamiseks, mis on seotud õhusaastega linnastus ja mis tekkisid 2003. aastal, ning teiseks mõista Prantsuse Vabariigilt välja hüvitis kahju eest, mis on tingitud õhusaastest ja mille suurus on tema hinnangul 21 miljonit eurot.
29 JP palub hüvitada eelkõige tema terviseseisundi halvenemisest tekkinud kahju, mille on põhjustanud välisõhu kvaliteedi halvenemine tema elukohaks olevas Pariisi linnastus. Õhukvaliteet on halvenenud seetõttu, et Prantsuse asutused ei ole täitnud direktiivist 2008/50 neile tulenevaid kohustusi.
30 Tribunal administratif de Cergy-Pontoise (Cergy-Pontoise’i halduskohus) jättis 12. detsembri 2017. aasta otsusega JP nõuded täies ulatuses rahuldamata, põhjendades seda sisuliselt sellega, et direktiivi 2008/50 artiklitest 13 ja 23 ei tulene üksikisikutele õigust nõuda õhukvaliteedi halvenemise tõttu tekkinud võimaliku kahju hüvitamist.
31 JP esitas 25. aprillil 2018 selle kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse cour administrative d’appel de Versailles’le (Versailles’ haldusasjade apellatsioonikohus, Prantsusmaa).
32 Ministre de la Transition écologique palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.
33 Neil asjaoludel otsustas cour administrative d’appel de Versailles (Versailles’ haldusasjade apellatsioonikohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas kohaldatavaid Euroopa Liidu õiguse norme, mis sisalduvad [direktiivi 2008/50] artikli 13 lõikes 1 ja artikli 23 lõikes 1, tuleb tõlgendada nii, et juhul, kui Euroopa Liidu liikmesriik on piisavalt selgelt rikkunud kõnealusest direktiivist tulenevaid kohustusi, annavad need normid üksikisikutele õiguse saada asjasse puutuvalt liikmesriigilt hüvitist tervisele tekitatud kahju eest, millel on otsene põhjuslik seos õhukvaliteedi halvenemisega?
2. Kui eespool nimetatud sätted võivad tõepoolest anda õiguse saada hüvitist tervisele tekitatud kahju eest, siis millistest tingimustest sõltub selle õiguse tekkimine, võttes eelkõige arvesse kuupäeva, millest alates tuleb liikmesriigi kõnealuse rikkumise olemasolu hinnata?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
34 Väljakujunenud praktika kohaselt on ELTL artiklis 267 sätestatud liikmesriigi kohtute ja Euroopa Kohtu vahelises koostöömenetluses Euroopa Kohtu ülesanne anda liikmesriigi kohtule tarvilik vastus, mis võimaldaks viimasel tema menetluses oleva kohtuasja lahendada. Seda arvestades peab Euroopa Kohus talle esitatud küsimused vajaduse korral ümber sõnastama. Ka võib Euroopa Kohus arvesse võtta neid liidu õigusnorme, millele liikmesriigi kohus ei ole oma küsimustes viidanud (15. juuli 2021. aasta kohtuotsus Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, punkt 31). Asjaolu, et liikmesriigi kohus on eelotsuse küsimuses vormiliselt viidanud liidu õiguse teatud sätetele, ei takista Euroopa Kohut esitamast sellele kohtule kogu tõlgenduslikku teavet, mis võib viimasel aidata menetletavat kohtuasja lahendada, olenemata sellest, kas liikmesriigi kohus on neile aspektidele oma küsimustes viidanud või mitte. Euroopa Kohus võib selleks liikmesriigi kohtu esitatud kõikidest materjalidest ja eelkõige eelotsusetaotluse põhjendustest välja valida need liidu õiguse aspektid, mis vaidluse eset silmas pidades tõlgendamist vajavad (22. juuni 2022. aasta kohtuotsus Volvo ja DAF Trucks, C‑267/20, EU:C:2022:494, punkt 28).
35 Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotluse esitanud kohtu vastusest Euroopa Kohtu esitatud teabetaotlusele, et põhikohtuasja kaebaja palub hüvitada kahju, mis on talle väidetavalt tekitatud direktiivi 2008/50 XI lisas kindlaks määratud NO2 ja PM10 sisalduse piirtasemete ületamisega, mis kahjustas tema terviseseisundit alates 2003. aastast.
36 Tuleb märkida, et direktiivi 2008/50 artikli 33 lõike 1 ja artikli 34 kohaselt jõustus see direktiiv Euroopa Liidu Teatajas avaldamise päeval, 11. juunil 2008, ning kohustas liikmesriike jõustama selle direktiivi täitmiseks vajalikke õigus- ja haldusnorme 11. juuniks 2010. Peale selle ilmneb sama direktiivi XI lisast, et piirtasemete saavutamise tähtpäev olid PM10 puhul 1. jaanuar 2005 ja NO2 puhul 1. jaanuar 2010.
37 Vastavalt direktiivi 2008/50 artikli 31 lõikele 1 asendas see direktiiv alates 11. juunist 2010 muu hulgas direktiivid 96/62 ja 1999/30.
38 Direktiiv 96/62 jõustus 21. novembril 1996. Kõnealuse direktiivi artiklis 7 olid – kooskõlas sama direktiivi artikli 13 lõikega 1 ja koostoimes direktiivi 1999/30 artikli 12 lõikega 1 – alates 19. juulist 2001 ette nähtud sarnased nõuded, nagu need, mis olid sätestatud direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikes 1 ja artikli 23 lõikes 1. Direktiivis 96/62 ei olnud aga kindlaks määratud piirtasemeid saasteainete sisalduse kohta välisõhus. Selle direktiivi artikli 4 lõike 5 kohaselt kehtestati piirtasemed direktiiviga 1999/30. Viimati nimetatud direktiivi II ja III lisas ette nähtud piirtasemete järgimise tähtpäev oli vastavalt kõnealuse direktiivi artikli 4 lõikele 1 ja artikli 5 lõikele 1 PM10 puhul 1. jaanuar 2005 ja NO2 puhul 1. jaanuar 2010.
39 Nagu nähtub direktiivi 1999/30 artikli 9 lõigetest 1 ja 3, olid enne neid kuupäevi kohaldatavad piirtasemed – kui direktiivi 96/62 artikli 8 lõigete 3 ja 4 nõuetest ei tulene teisiti – PM10 kohta kindlaks määratud direktiivi 80/779 I lisa tabelis B ja NO2 kohta direktiivi 85/203 I lisas; neile lisadele on viidatud kahe viimati nimetatud direktiivi artiklis 3.
40 Peale selle, kuivõrd eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel nõuab põhikohtuasja kaebaja niisuguse kahju hüvitamist, mille põhjuseks oli väidetavalt NO2 ja PM10 sisalduse piirtasemete ületamine ning mis oli „alanud 2003. aastal“, siis ei ole välistatud, et nii direktiivi 80/779 kui ka direktiivi 85/203 artikkel 7 – need direktiivid tunnistati kehtetuks alates 19. juulist 2001, nagu nähtub ka direktiivi 1999/30 artikli 9 lõigetest 1 ja 3 – on samuti põhikohtuasja jaoks asjakohased.
41 Võttes arvesse ajavahemikku, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus oma märkustes viitas, tuleb seega arvesse võtta mitte ainult direktiivi 2008/50, vaid ka direktiivide 96/62, 1999/30, 80/779 ja 85/203 asjasse puutuvaid sätteid.
42 Järelikult tuleb käesoleva kohtuotsuse punktis 34 meelde tuletatud kohtupraktikat arvestades asuda seisukohale, et oma esimese eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 2008/50 artikli 13 lõiget 1 ja artikli 23 lõiget 1, direktiivi 96/62 artikleid 7 ja 8, direktiivi 1999/30 artikli 4 lõiget 1 ja artikli 5 lõiget 1 ning direktiivide 80/779 ja 85/203 artikleid 3 ja 7 tuleb tõlgendada nii, et nende eesmärk on anda üksikisikutele individuaalseid õigusi, mis võivad neile luua õiguse saada liikmesriigilt hüvitist vastavalt põhimõttele, et riik vastutab talle süüks pandava liidu õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju eest.
43 Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast nähtub, et põhimõte, et riik vastutab talle süüks pandava liidu õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju eest, on lahutamatu osa aluslepingute süsteemist, millel liit rajaneb (18. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika). Kõnealune põhimõte kehtib mis tahes olukorras, kui liikmesriik rikub liidu õigust, ja olenemata sellest, milline ametivõim täpselt rikkumise toime pani (19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Deutsche Umwelthilfe, C‑752/18, EU:C:2019:1114, punkt 55 ja seal viidatud kohtupraktika).
44 Euroopa Kohus on seoses riigi vastutuse tekkimise tingimustega asunud korduvalt seisukohale, et kahju saanud üksikisikutel on õigus hüvitisele kolme tingimuse üheaegsel esinemisel, nimelt kui rikutud liidu õigusnorm annab neile isikutele õigusi, selle õigusnormi rikkumine on piisavalt selge ning rikkumise ja isikule tekitatud kahju vahel on otsene põhjuslik seos (28. juuni 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (liidu õiguse rikkumine seadusandja poolt), C‑278/20, EU:C:2022:503, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika).
45 Sellest järeldub, et ainult niisuguse liidu õigusnormi rikkumine, mille eesmärk on anda õigusi üksikisikutele, võib eespool viidatud kolmest tingimusest esimese alusel tuua kaasa riigi vastutuse.
46 Kindlalt väljakujunenud praktika kohaselt ei teki need õigused mitte üksnes siis, kui need on sõnaselgelt antud liidu õiguse sätetega, vaid ka positiivsete või negatiivsete kohustuste tõttu, mis nende normidega kehtestatakse selgelt määratletud viisil nii üksikisikutele kui ka liikmesriikidele ja liidu institutsioonidele (vt selle kohta 5. veebruari 1963. aasta kohtuotsus van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1, lk 23; 19. novembri 1991. aasta kohtuotsus Francovich jt, C‑6/90 ja C‑9/90, EU:C:1991:428, punkt 31; 20. septembri 2001. aasta kohtuotsus Courage ja Crehan, C‑453/99, EU:C:2001:465, punkt 19, ning 11. novembri 2021. aasta kohtuotsus Stichting Cartel Compensation ja Equilib Netherlands, C‑819/19, EU:C:2021:904, punkt 47).
47 Niisuguste positiivsete või negatiivsete kohustuste rikkumine liikmesriigi poolt võib takistada puudutatud üksikisikutel nende õiguste kasutamist, mis on neile kaudselt antud liidu õiguse asjasse puutuvate sätete alusel, millele nad peaksid saama riigisisesel tasandil tugineda, ja seega muuta õiguslikku olukorda, mida need sätted on mõeldud nende isikute jaoks looma (vt selle kohta 4. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, punktid 103 ja 104, ning 10. detsembri 2020. aasta kohtuotsus Euromin Holdings (Küpros), C‑735/19, EU:C:2020:1014, punkt 90). See on põhjus, miks nende liidu õiguse normide täielik toime ja neist tulenevate õiguste kaitse nõuavad, et üksikisikutel oleks võimalus saada hüvitist (vt selle kohta 19. novembri 1991. aasta kohtuotsus Francovich jt, C‑6/90 ja C‑9/90, EU:C:1991:428, punktid 33 ja 34), ning seda olenemata küsimusest, kas asjasse puutuvad sätted on vahetu õigusmõjuga; vahetu õigusmõju üksi ei ole ei vajalik (vt selle kohta 5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punktid 18–22) ega iseenesest piisav (vt selle kohta 11. juuni 2015. aasta kohtuotsus Berlington Hungary jt, C‑98/14, EU:C:2015:386, punktid 108 ja 109) selleks, et käesoleva kohtuotsuse punktis 44 meelde tuletatud kolmest tingimusest esimene loetaks täidetuks.
48 Käesoleval juhul panevad direktiivid 2008/50, 96/62, 1999/30, 80/779 ja 85/203 sisuliselt liikmesriikidele esiteks kohustuse tagada, et nende territooriumil ja alates teatud kuupäevadest ei ületataks eelkõige PM10 ja NO2 puhul neis direktiivides kehtestatud piirtasemeid, ning teiseks, kui need piirtasemed on siiski ületatud, kohustuse näha ette sobivad meetmed nende ületamiste parandamiseks, eelkõige õhukvaliteedi kavade koostamisega.
49 Esimese kohustuse kohta tuleb märkida, et piirtasemed näitavad niisuguse saasteaine täpset sisaldust välisõhus, väljendatuna mikrogrammides kuupmeetri kohta (μg/m³), milles võetakse vajaduse korral arvesse lubatud ületamismäärasid, mille ületamist peavad liikmesriigid kõigis oma piirkondades ja linnastutes vältima.
50 Teise kohustuse puhul asus Euroopa Kohus seoses direktiiviga 2008/50 seisukohale, et selle direktiivi artikli 23 lõikest 1 tuleneb, et kuigi liikmesriikidel on võetavate meetmete kindlaksmääramisel teatav kaalutlusruum, peavad need igal juhul võimaldama seda, et vastava saasteaine jaoks kindlaks määratud piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike (10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 136).
51 Peale selle tuleb tõdeda, et Euroopa Kohus on küll sedastanud, et direktiivi 96/62 artikli 7 lõige 3 – mis sätestab direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikes 1 ettenähtuga sarnase kohustuse – ei kohusta liikmesriike võtma meetmeid, mis võimaldaksid tagada, et piirtasemete ületamist üldse ei toimu, vaid kohustab neid üksnes võtma meetmeid, mis tõenäoliselt minimeerivad piirtasemete ületamise ohtu ja selle kestust, võttes arvesse kõiki hetkel valitsevaid tingimusi ja asjasse puutuvaid huve. Samas on Euroopa Kohus ka märkinud, et kõnealune säte seab liikmesriikide kaalutlusõiguse kasutamisele piirangud, millele võib liikmesriigi kohtus tugineda ning mis puudutavad tegevuskavas sisalduma pidavate meetmete sobivust, et saavutada eesmärk vähendada piirtasemete ületamise ohtu ja piirata selle kestvust, arvestades tasakaalu, mis tuleb tagada kõnealuse eesmärgi ja erinevate olemasolevate avalike ja erahuvide vahel (vt selle kohta 25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, punktid 44–46).
52 Samamoodi tuleb sisuliselt tõlgendada direktiivi 96/62 artikli 8 lõigetest 3 ja 4 tulenevaid kohustusi.
53 Direktiivide 80/779 85/203 artikli 7 kohta tuleb märkida, et need kohustavad piirtasemete ületamise korral liikmesriike võtma meetmeid „kordumise vältimiseks“ ja „nende lahendamiseks“.
54 Sellest järeldub, tõsi küll, et direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikes 1 ja artikli 23 lõikes 1 on samamoodi nagu direktiivide 96/62, 1999/30, 80/779 ja 85/203 sarnastes sätetes ette nähtud üsna selged ja täpsed kohustused, et saavutada tulemus, mille liikmesriigid peavad tagama.
55 Samas on nende kohustuste üldine eesmärk – nagu nähtub eelmises punktis mainitud direktiivide artiklitest 1 ja direktiivi 2008/50 põhjendusest 2 – kaitsta inimeste tervist ja kogu keskkonda.
56 Seega lisaks asjaolule, et direktiivi 2008/50 ja sellele eelnenud direktiivide asjasse puutuvate sätetega ei anta üksikisikutele otsesõnu niisugusel alusel õigusi, ei võimalda neis sätetes ette nähtud kohustused – pidades silmas eespool nimetatud üldeesmärki – asuda seisukohale, et üksikisikutele või nende isikute kategooriatele on nende kohustuste tõttu antud käesoleval juhul kaudselt individuaalseid õigusi, mille rikkumine võib kaasa tuua liikmesriigi vastutuse üksikisikutele tekitatud kahju eest.
57 Kõigest eeltoodust tuleneb, et esimene käesoleva kohtuotsuse punktis 44 nimetatud kolmest kumulatiivsest tingimusest ei ole täidetud.
58 Samas ei muuda seda järeldust ka asjaolu, et kui liikmesriik ei ole taganud direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikes 1 ja varasemate direktiivide sarnastes sätetes osutatud piirtasemete järgimise, peavad puudutatud isikud saama riigi ametiasutustelt nõuda, vajaduse korral pädeva kohtu poole pöördudes, et võetaks neis direktiivides nõutud meetmed (vt selle kohta 19. novembri 2014. aasta kohtuotsus ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punkt 56 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Deutsche Umwelthilfe, C‑752/18, EU:C:2019:1114, punkt 56).
59 Tuleb meelde tuletada, et direktiivi 96/62 artikli 7 lõike 3 kohta on Euroopa Kohus märkinud, et füüsilised või juriidilised isikud, keda häire- või piirtasemete ületamise oht otseselt puudutab, võivad niisuguse ohu esinemise korral pädevatelt ametiasutustelt nõuda tegevuskava koostamist, pöördudes vajaduse korral pädeva kohtu poole (25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, punkt 39).
60 Samuti on Euroopa Kohus direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teise lõigu kontekstis asunud seisukohale, et füüsilised või juriidilised isikud, keda nende piirtasemete ületamine pärast 1. jaanuari 2010 otseselt puudutab, peavad riigi ametiasutustelt saama nõuda, pöördudes vajaduse korral pädeva kohtu poole, et koostataks direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teise lõigu kohane õhukvaliteedi kava, kui liikmesriik ei ole taganud direktiivi artikli 13 lõike 1 teise lõigu nõuete täitmise, jättes samas taotlemata tähtaja pikendamise sama direktiivi artiklis 22 sätestatud tingimustel (19. novembri 2014. aasta kohtuotsus ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punkt 56).
61 Vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktides 52 ja 53 märgitule kuulub niisugune tõlgendus kohaldamisele nii direktiivide 80/779 ja 85/203 artikli 7 kui ka direktiivi 96/62 artikli 8 lõigete 3 ja 4 tõhusa rakendamise suhtes.
62 Euroopa Kohtu praktikas tunnustatud õigus – mis tuleneb eelkõige liidu õiguse tõhususe põhimõttest, kusjuures asjasse puutuvatel üksikisikutel on õigus tõhususele kaasa aidata oma erilise olukorra tõttu, algatades haldus- või kohtumenetlusi – ei tähenda siiski, et direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikest 1 ja artikli 23 lõikest 1 ning varasemate direktiivide sarnastest sätetest tulenevate kohustuste eesmärk oli anda asjasse puutuvatele isikutele individuaalseid õigusi käesoleva kohtuotsuse punktis 44 nimetatud kolmest tingimusest esimese tähenduses, ning et nende kohustuste rikkumine oleks seega selline, mis võib muuta õiguslikku olukorda, mida nende sätetega sooviti kõnealuste isikute jaoks luua.
63 Tuleb lisada, et käesoleva kohtuotsuse punktis 57 esitatud järeldus ei välista, et riigisisese õiguse alusel võib riigi vastutus tekkida vähem piiravatel tingimustel (28. juuni 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (liidu õiguse kohaldamine seadusandja poolt), C‑278/20, EU:C:2022:503, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika), ning et vajaduse korral võib sel alusel võtta arvesse kohustuste – mis tulenevad direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikest 1 ja artikli 23 lõikest 1, samuti muude käesoleva kohtuotsuse punktis 42 viidatud liidu õiguse sätete rikkumisest – rikkumist kui tõika, mis võib olla asjakohane riigivõimu vastutuse kindlaksmääramisel muul alusel kui liidu õigus.
64 Niisugune järeldus ei välista ka võimalust, et asjasse puutuva liikmesriigi kohtud teevad ettekirjutusi, millega kaasneb sunniraha ja mille eesmärk on tagada, et see riik täidaks kohustusi, mis tulenevad direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikest 1 ja artikli 23 lõikest 1 ning varasemate direktiivide sarnastest sätetest – nagu need ettekirjutused, millega kaasnes sunniraha, mida mitmes hiljutises otsuses tegi Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu).
65 Kõiki eeltoodud põhjendusi arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 80/779 artikleid 3 ja 7, direktiivi 85/203 artikleid 3 ja 7, direktiivi 96/62 artikleid 7 ja 8, direktiivi 1999/30 artikli 4 lõiget 1 ja artikli 5 lõiget 1 ning direktiivi 2008/50 artikli 13 lõiget 1 ja artikli 23 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et nende eesmärk ei ole anda üksikisikutele individuaalseid õigusi, mis võivad neile luua õiguse saada liikmesriigilt hüvitist vastavalt põhimõttele, et riik vastutab talle süüks pandava liidu õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju eest.
Teine küsimus
66 Esimesele küsimusele antud vastust arvestades ei ole teisele küsimusele vaja vastata.
Kohtukulud
67 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
Nõukogu 15. juuli 1980. aasta direktiivi 80/779/EMÜ õhu kvaliteedi piirtasemete ning vääveldioksiidi ja hõljuvate tahkete osakeste taseme soovituslike arvväärtuste kohta artikleid 3 ja 7, nõukogu 7. märtsi 1985. aasta direktiivi 85/203/EMÜ õhukvaliteedi standardite kohta lämmastikdioksiidi suhtes artikleid 3 ja 7, nõukogu 27. septembri 1996. aasta direktiivi 96/62/EÜ välisõhu kvaliteedi hindamise ja juhtimise kohta artikleid 7 ja 8, nõukogu 22. aprilli 1999. aasta direktiivi 1999/30/EÜ vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi ning lämmastikoksiidide, tahkete osakeste ja plii piirtasemete kohta välisõhus artikli 4 lõiget 1 ja artikli 5 lõiget 1 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivi 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta artikli 13 lõiget 1 ja artikli 23 lõiget 1
tuleb tõlgendada nii, et
nende eesmärk ei ole anda üksikisikutele individuaalseid õigusi, mis võivad neile luua õiguse saada liikmesriigilt hüvitist vastavalt põhimõttele, et riik vastutab talle süüks pandava liidu õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju eest.
Allkirjad