Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ATHANASIOSA RANTOSA
przedstawiona w dniu 21 września 2023 r.(1)
Sprawa C‑301/22
Peter Sweetman
przeciwko
An Bord Pleanála,
Ireland and the Attorney General,
przy udziale
Bradán Beo Teoranta,
Galway City Council,
Environmental Protection Agency
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court (sąd najwyższy, Irlandia)]
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Dyrektywa 2000/60/WE – Ramy polityki wodnej Unii Europejskiej – Artykuł 4 ust. 1 lit. a) – Cele środowiskowe w odniesieniu do wód powierzchniowych – Obowiązek nieudzielania przez państwa członkowskie zezwolenia na przedsięwzięcie mogące spowodować pogorszenie się stanu części wód powierzchniowych – Artykuł 5 i załącznik II – Charakterystyka typów części wód powierzchniowych – Artykuł 8 i załącznik V – Klasyfikacja stanu ekologicznego wód powierzchniowych – Jezioro o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 km2 – Brak obowiązku dokonania charakterystyki i klasyfikacji tej części wód – Obowiązki spoczywające na państwie członkowskim w przypadku przedsięwzięcia mogącego mieć negatywny wpływ na tę część wód
I. Wprowadzenie
1. Czy państwo członkowskie jest zobowiązane do dokonania charakterystyki w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2000/60/WE(2) i załącznika II do niej, a następnie klasyfikacji stanu ekologicznego w rozumieniu art. 8 tej dyrektywy i załącznika V do niej wszystkich położonych na jego terytorium jezior o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 km2? Jeśli nie, to jakie obowiązki ciążą na tym państwie członkowskim na podstawie owej dyrektywy w celu zapewnienia ochrony takiej części wód, w sytuacji gdy przedsięwzięcie może mieć na nią negatywny wpływ? To są zasadniczo pytania przedstawione przez High Court (sąd najwyższy, Irlandia).
2. Pytania te stanowią kontynuację wyroku z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 50), w którym Trybunał orzekł, że z zastrzeżeniem przyznania odstępstwa należy unikać każdego przypadku pogorszenia stanu wód, niezależnie od długotrwałego planowania przewidzianego w planach gospodarowania i programach środków.
3. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został przedstawiony w ramach sporu między Peterem Sweetmanem (zwanym dalej „skarżącym”) a An Bord Pleanála (agencją ds. zagospodarowania przestrzennego, Irlandia, zwaną dalej „Agencją”) w przedmiocie zezwolenia na przedsięwzięcie polegające na poborze wody z jeziora, którego powierzchnia wynosi 0,083 km2.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
4. Artykuł 1 dyrektywy 2000/60, zatytułowany „Cel”, stanowi:
„Celem niniejszej dyrektywy jest ustalenie ram dla ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych, które:
a) zapobiegają dalszemu pogarszaniu oraz chronią i poprawiają stan ekosystemów wodnych oraz, w odniesieniu do ich potrzeb wodnych, ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio uzależnionych od ekosystemów wodnych;
[…]”.
5. Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, przewiduje:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
1) »wody powierzchniowe« oznaczają wody śródlądowe z wyjątkiem wód podziemnych; wody przejściowe i wody przybrzeżne, z wyjątkiem sytuacji, kiedy z uwagi na stan chemiczny zaliczyć można do nich również wody terytorialne;
[…]
5) »jezioro« oznacza część wód śródlądowych powierzchniowych stojących;
[…]
10) »część wód powierzchniowych« oznacza oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak: jezioro, zbiornik, strumień, rzeka lub kanał, część strumienia, rzeki lub kanału, wody przejściowe lub pas wód przybrzeżnych;
[…]
17) »stan wód powierzchniowych« jest ogólnym wyrażeniem stanu części wód powierzchniowych, określonym przez gorszy ze stanów ekologiczny lub chemiczny;
[…]
21) »stan ekologiczny« jest określeniem jakości struktury i funkcjonowania ekosystemu wodnego związanego z wodami powierzchniowymi, ustalonym zgodnie z załącznikiem V;
[…]”.
6. Artykuł 4 rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Cele środowiskowe”, stanowi w ust. 1:
„Czyniąc operacyjnymi programy działań określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu:
a) dla wód powierzchniowych:
(i) państwa członkowskie wdrażają konieczne środki, aby zapobiec pogorszeniu się stanu wszystkich części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania ust. 6 i 7 i bez naruszenia ust. 8;
(ii) państwa członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania [ppkt] (iii) dla sztucznych i silnie zmienionych części wód, mając na celu osiągnięcie dobrego stanu wód powierzchniowych najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, zgodnie z przepisami ustanowionymi w załączniku V, z zastrzeżeniem stosowania przedłużeń czasowych ustalonych zgodnie z ust. 4 i stosowania ust. 5, 6 i 7 oraz bez uszczerbku dla ust. 8;
(iii) państwa członkowskie chronią i poprawiają wszystkie sztuczne i silnie zmienione części wód w celu osiągnięcia dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego wód powierzchniowych najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, zgodnie z przepisami ustanowionymi w załączniku V, z zastrzeżeniem stosowania przedłużeń czasowych ustalonych zgodnie z ust. 4 i stosowania ust. 5, 6 i 7 oraz bez uszczerbku dla ust. 8;
[…]
c) dla obszarów chronionych
państwa członkowskie osiągają zgodność ze wszystkimi normami i celami najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, chyba że ustalono inaczej w prawodawstwie wspólnotowym, w ramach którego zostały ustalone poszczególne obszary chronione.
[…]”.
7. Artykuł 5 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Charakterystyki obszaru dorzecza, przegląd wpływu działalności człowieka na środowisko i analiza ekonomiczna korzystania z wód”, ma następujące brzmienie w ust. 1:
„Każde państwo członkowskie zapewnia, że dla każdego obszaru dorzecza lub części międzynarodowego obszaru dorzecza leżącego na jego terytorium:
– analiza jego charakterystyk,
– przegląd wpływu działalności człowieka na stan wód powierzchniowych i podziemnych, oraz
– analiza ekonomiczna korzystania z wód
są podjęte, zgodnie ze specyfikacjami technicznymi wymienionymi w załącznikach II oraz III, oraz że są wykonane najpóźniej w ciągu 4 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy”.
8. Artykuł 6 dyrektywy 2000/60, zatytułowany „Rejestr obszarów chronionych”, stanowi w ust. 1, że państwa członkowskie zapewniają utworzenie rejestru lub rejestrów wszystkich obszarów leżących w obszarze dorzecza, które zostały określone jako wymagające szczególnej ochrony w ramach określonego prawodawstwa wspólnotowego w celu ochrony znajdujących się tam wód powierzchniowych i podziemnych oraz dla zachowania siedlisk i gatunków bezpośrednio uzależnionych od wody.
9. Artykuł 8 tej dyrektywy, zatytułowany „Monitorowanie stanu wód powierzchniowych, podziemnych oraz obszarów chronionych”, przewiduje:
„1. Państwa członkowskie zapewniają utworzenie programów monitorowania stanu wód w celu ustalenia spójnego i całościowego przeglądu stanu wód w każdym obszarze dorzecza:
– dla wód powierzchniowych, programy takie obejmują:
(i) objętość i poziom lub natężenie przepływu w zakresie stosownym dla stanu ekologicznego i chemicznego oraz potencjału ekologicznego; oraz
(ii) stan ekologiczny i stan chemiczny oraz potencjał ekologiczny;
– […]
– dla obszarów chronionych powyższe programy są uzupełnione o specyfikacje zawarte w prawodawstwie wspólnotowym, na mocy którego wyznaczone zostały poszczególne obszary chronione.
2. […] Monitorowanie to jest zgodne z wymogami załącznika V.
[…]”.
10. Artykuł 11 rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Program środków działania”, stanowi w ust. 1–3:
„1. Każde państwo członkowskie zapewnia ustalenie programu środków dla wszystkich obszarów dorzeczy lub części międzynarodowych obszarów dorzeczy leżących na jego terytorium, uwzględniając wyniki analiz wymaganych na mocy art. 5, dla osiągnięcia celów ustalonych na mocy art 4. Takie programy mogą odnosić się do środków wynikających z prawodawstwa przyjętego na poziomie krajowym i obejmujących całe terytorium państwa członkowskiego. Gdzie stosowne, państwo członkowskie może podejmować odpowiednie środki dla wszystkich obszarów dorzeczy i/lub części międzynarodowych obszarów dorzeczy leżących na jego terytorium.
2. Każdy program środków zawiera »podstawowe« środki określone w ust. 3 oraz, gdzie stosowne, środki »dodatkowe«.
3. »Środki podstawowe« są minimalnymi wymogami do spełnienia i składają się z:
[…]
e) kontroli poboru powierzchniowych i podziemnych wód słodkich i piętrzenia słodkich wód powierzchniowych, w tym prowadzenia rejestru lub rejestrów poboru wody i obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na pobór lub piętrzenie wód. Kontrole te są systematycznie poddawane przeglądowi i w miarę potrzeby uaktualniane. Państwa członkowskie mogą zwolnić z tych kontroli dla poboru lub piętrzenia, które nie mają znaczącego wpływu na stan wód;
[…]”.
11. Zgodnie z załącznikiem II do dyrektywy 2000/60:
„1. Wody powierzchniowe
1.1. Charakterystyka typów części wód powierzchniowych
Państwa członkowskie określają położenie i granice części wód powierzchniowych oraz wykonują wstępną charakterystykę wszystkich tych części wód zgodnie z poniższą metodologią. Państwa członkowskie mogą pogrupować części wód powierzchniowych do celów tej wstępnej charakterystyki.
(i) Części wód powierzchniowych w granicach obszaru dorzecza są określane jako zaliczające się do jednej z następujących kategorii wód powierzchniowych: rzeki, jeziora, wody przejściowe lub wody przybrzeżne – lub jako sztuczne lub silnie zmienione części wód.
(ii) Dla każdej kategorii wód powierzchniowych odpowiednie części wód powierzchniowych obszaru dorzecza są różnicowane według typu. Typy te są ustalone przy zastosowaniu »systemu A« lub »systemu B« określonych w ppkt 1.2.
(iii) Jeżeli zastosowano system A, części wód powierzchniowych w granicach obszaru dorzecza są różnicowane najpierw według właściwych ekoregionów zgodnie z obszarami geograficznymi określonymi w ppkt 1.2 i pokazanymi na odpowiedniej mapie w załączniku XI. Części wód w ramach każdego ekoregionu są następnie różnicowane według typów części wód powierzchniowych zgodnie z parametrami wymienionymi w tabelach dla systemu A.
(iv) Jeżeli zastosowano system B, państwa członkowskie muszą uzyskać przynajmniej taki sam stopień zróżnicowania, jaki zostałby osiągnięty przy użyciu systemu A. Zgodnie z tym części wód powierzchniowych w granicach obszaru dorzecza będą różnicowane na typy przy użyciu wartości dla obowiązkowych parametrów oraz fakultatywnych parametrów lub połączenia parametrów, które są wymagane do zapewnienia wiarygodnego określenia specyficznych biologicznych warunków referencyjnych dla danego typu.
[…]
1.2. Ekoregiony i typy części wód powierzchniowych
[…]
1.2.2. Jeziora
System A
Ustalona typologia | Parametry |
Ekoregion | Ekoregiony przedstawione na mapie A w załączniku XI |
Typ | Typologia wysokościowa (m n.p.m.) górski: > 800 m wyżynny: 200–800 m nizinny: < 200 m Typologia głębokościowa oparta na średniej głębokości < 3 m 3–15 m > 15 m Typologia wielkościowa oparta na wielkości powierzchni 0,5–1 km2 1–10 km2 10–100 km2 > 100 km2 Geologia wapienny krzemionkowy organiczny |
System B
Charakterystyka alternatywna | Czynniki fizyczne i chemiczne, które określają charakterystykę jeziora oraz w konsekwencji strukturę populacji biologicznej i jej skład |
Czynniki obowiązkowe | wysokość n.p.m. szerokość geograficzna długość geograficzna głębokość geologia wielkość |
Czynniki fakultatywne | […] |
[…]”.
12. Załącznik IV do tej dyrektywy, zatytułowany „Obszary chronione”, stanowi w pkt 1, że rejestr obszarów chronionych, wymagany na mocy art. 6 rzeczonej dyrektywy, zawiera różne rodzaje obszarów chronionych, między innymi obszary przeznaczone do ochrony siedlisk lub gatunków, gdzie utrzymanie lub poprawa stanu wód jest ważnym czynnikiem w ich ochronie, w tym właściwe miejsca w ramach programu Natura 2000, wyznaczone na mocy dyrektywy 92/43/EWG(3) oraz dyrektywy 79/409/EWG(4).
13. Załącznik V do tej samej dyrektywy uściśla, w odniesieniu do stanu wód powierzchniowych (pkt 1), elementy jakości dla klasyfikacji stanu ekologicznego (pkt 1.1), w szczególności jeśli chodzi o jeziora (pkt 1.1.2).
B. Prawo irlandzkie
14. Dyrektywa 2000/60 została transponowana do prawa irlandzkiego przez różne rozporządzenia, między innymi European Communities (Water Policy) Regulations 2003 [rozporządzenie z 2003 r. wdrażające przepisy Wspólnot Europejskich w zakresie polityki wodnej](5) oraz European Union (Water Policy) Regulations 2014 [rozporządzenie z 2014 r. wdrażające przepisy Unii Europejskiej w zakresie polityki wodnej](6).
III. Spór w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
15. Loch an Mhuilinn jest prywatnym, niezależnym od pływów jeziorem śródlądowym położonym na wyspie Gorumna w hrabstwie Galway (Irlandia) o powierzchni 0,083 km2 bądź 8,3 hektara (zwanym dalej „jeziorem”). Nie zostało ono zidentyfikowane przez Environmental Protection Agency (agencję ochrony środowiska, Irlandia, zwaną dalej „EPA”)(7) jako część wód wchodząca w zakres dyrektywy 2000/60 ze względu na to, że nie spełniało ono kryteriów przewidzianych przez tę dyrektywę dotyczących powierzchni lub położenia na obszarze chronionym. W konsekwencji EPA nie dokonała klasyfikacji stanu ekologicznego jeziora w rozumieniu załącznika V do rzeczonej dyrektywy(8).
16. Spółka Bradán Beo Teoranta zwróciła się do Agencji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pobór z jeziora maksymalnie 4680 m3 wody słodkiej tygodniowo, przez maksymalnie 22 tygodnie rocznie, w okresie od maja do września(9). Woda miała być pobierana przez cztery godziny dziennie, maksymalnie cztery dni w tygodniu, przy czym pobrana woda słodka miała być przeznaczona do kąpieli chorych łososi w celu wyeliminowania u nich amebowej choroby skrzeli i wszy morskich. Łososie te były hodowane w czterech objętych zezwoleniami obiektach prowadzonych przez tę spółkę w zatoce Kilkieran położonej w hrabstwie Galway. Pobrana woda słodka miała być pompowana z jeziora rurociągiem do projektowanej ściany czołowej zlokalizowanej przy drodze nadbrzeżnej, skąd innym rurociągiem miała trafiać na plandeki, które następnie miały być holowane łodziami do miejsc, w których łososie miały być poddawane kąpieli (zwane dalej „przedsięwzięciem”). Agencja postanowiła udzielić rzeczonej spółce wnioskowanego zezwolenia.
17. Skarżący wniósł skargę na tę decyzję do High Court (sądu najwyższego, Irlandia), sądu odsyłającego, argumentując, że wydając zezwolenie na przedsięwzięcie, Agencja dopuściła się naruszenia spoczywającego na niej na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy 2000/60 obowiązku podjęcia koniecznych środków, aby zapobiec pogorszeniu się stanu tej części wód powierzchniowych.
18. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2021 r. sąd odsyłający uchylił decyzję o zezwoleniu na przedsięwzięcie wyłącznie z tego powodu, że nie spełniała ona wymogów przewidzianych przez dyrektywę 2000/60. W tym względzie, zdaniem tegoż sądu, przedsięwzięcie miało negatywny wpływ na część wód, jaką stanowi jezioro. Jednakże zważywszy, że EPA nie dokonała klasyfikacji stanu ekologicznego jeziora, Agencja nie miała możliwości oceny, czy przedsięwzięcie spełniało warunki, o których mowa w art. 4 ust. 1 tej dyrektywy.
19. Po ogłoszeniu tego orzeczenia Bradán Beo Teoranta postanowiła zasięgnąć opinii EPA, która nie była stroną sporu w postępowaniu głównym i nie brała udziału w rozprawie w tej sprawie, co do jej roli w identyfikowaniu części wód przewidzianym w dyrektywie 2000/60. W odpowiedzi z dnia 28 stycznia 2021 r. (zwanej dalej „odpowiedzią EPA”), która została doręczona wszystkim stronom, EPA wskazała, że jej zdaniem nie istniał żaden obowiązek dokonania klasyfikacji stanu ekologicznego wszystkich części wód oraz że nie była ona, i nie jest, zobowiązana do klasyfikowania stanu ekologicznego jeziora. W tym względzie EPA podkreśliła, że w ramach wspólnej strategii wdrażania dyrektywy 2000/60 z udziałem Komisji Europejskiej, wszystkich państw członkowskich, państw przystępujących, Norwegii oraz innych zainteresowanych stron i organizacji pozarządowych, Komisja opracowała wytyczne nr 2, zatytułowane „Identyfikowanie części wód”(10) (zwane dalej „wytycznymi nr 2”). Zgodnie z sekcją 3.5 tego dokumentu(11) państwa członkowskie dysponują zakresem uznania w powzięciu decyzji, czy cele tej dyrektywy, które odnoszą się do wszystkich wód powierzchniowych, mogą zostać osiągnięte bez konieczności identyfikowania jako części wód każdego niewielkiego, ale oddzielnego i znaczącego elementu wód powierzchniowych.
20. W swojej odpowiedzi EPA podniosła również, że zgodnie z art. 5 dyrektywy 2000/60 oraz ppkt 1.2.2 załącznika II do niej jeziora o powierzchni przekraczającej 0,5 km2 muszą być identyfikowane jako część wód wchodzących w zakres tej dyrektywy. Co się tyczy jezior o powierzchni nieprzekraczającej tego progu, państwa członkowskie mogły zdecydować o ich zidentyfikowaniu jako części wód wchodzących w zakres rzeczonej dyrektywy, w szczególności jeśli są istotne pod względem ekologicznym, jeśli są objęte jednym z obszarów chronionych wymienionych w załączniku IV do tej samej dyrektywy lub jeśli mają one znaczący, negatywny wpływ na inne części wód powierzchniowych. W tym względzie EPA oraz irlandzkie organy koordynacyjne obszarów dorzecza stosowały te zasady do wyboru części wód będących jeziorami. Tym samym wszystkie jeziora o powierzchni przekraczającej 0,5 km2, a także najmniejsze jeziora położone na obszarze chronionym zostały zidentyfikowane jako części wód wchodzące w zakres dyrektywy 2000/60(12). Ponadto zdaniem EPA, w odniesieniu do elementów wód powierzchniowych, które nie zostały zidentyfikowane jako wchodzące w zakres stosowania tej dyrektywy, z sekcji 3.5 wytycznych nr 2 wynika, że należy do nich stosować „środki podstawowe”, o których mowa w art. 11 tej dyrektywy.
21. Sąd odsyłający wskazuje, że stanowisko EPA, zgodnie z którym dyrektywa 2000/60 nie zobowiązywała do zidentyfikowania jeziora jako części wód wchodzących w jej zakres, nie zostało mu zakomunikowane podczas rozprawy w tej sprawie poprzedzającej wydanie wyroku z dnia 15 stycznia 2021 r. Biorąc pod uwagę odpowiedź EPA, Agencja złożyła wniosek o wznowienie postępowania głównego. W dniu 16 kwietnia 2021 r. sąd ten uwzględnił ów wniosek, ponownie wpisując tę sprawę do repertorium. W tym względzie rzeczony sąd podkreśla, że elementy podniesione przez EPA w jej odpowiedzi mogą wpłynąć na wynik postępowania głównego oraz że w świetle orzecznictwa krajowego dotyczącego przesłanek wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem High Court (sądu najwyższego), przesłanki wznowienia tego postępowania zostały niewątpliwie spełnione.
22. W odniesieniu do postanowienia o wystąpieniu z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający podkreśla, że w sprawie w postępowaniu głównym została podniesiona kwestia, czy dla wszystkich części wód, niezależnie od ich wielkości, należy dokonać charakterystyki w ramach stosowania dyrektywy 2000/60, tak aby w kontekście wniosku o wydanie zezwolenia na przedsięwzięcie, które może mieć negatywny wpływ na część wód powierzchniowych, sąd krajowy, przed którym zawisł spór, mógł ocenić to przedsięwzięcie poprzez odniesienie do pojęć „pogorszenia” i „dobrego stanu wód powierzchniowych” w rozumieniu tej dyrektywy. W tym względzie sąd odsyłający wskazuje, po pierwsze, na wyrok z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), po drugie, na okoliczność, że EPA w szerokim zakresie powołała się na wytyczne nr 2 oraz praktykę Komisji, i po trzecie, na brak orzecznictwa Trybunału w tej kwestii.
23. W tych okolicznościach High Court (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) a) Czy państwa członkowskie są zobowiązane do dokonania charakterystyki, a następnie klasyfikacji wszystkich części wód, niezależnie od ich wielkości, a w szczególności czy istnieje wymóg dokonania charakterystyki i klasyfikacji wszystkich jezior o powierzchni topologicznej nieprzekraczającej 0,5 km2?
b) W jakim stopniu, o ile w ogóle, sytuacja jest odmienna w odniesieniu do części wód znajdujących się na obszarze chronionym?
2) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze lit. a): czy organ właściwy do spraw wydawania zezwoleń na inwestycję może wydać zezwolenie na inwestycję w odniesieniu do przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na część wód, zanim jeszcze zostanie dokonana jej charakterystyka i klasyfikacja?
3) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze lit. a): jakie obowiązki spoczywają na właściwym organie przy podejmowaniu decyzji w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na inwestycję, która może mieć potencjalnie negatywny wpływ na niescharakteryzowaną lub niesklasyfikowaną część wód?”.
24. Uwagi na piśmie zostały przedstawione Trybunałowi przez: skarżącego, Agencję, rządy: irlandzki, francuski, niderlandzki i polski, a także Komisję.
IV. Analiza
A. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego lit. a)
25. Poprzez pytanie pierwsze lit. a) sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 5 i 8 dyrektywy 2000/60 należy interpretować w ten sposób, że nakładają one na państwa członkowskie obowiązek dokonania charakterystyki i klasyfikacji wszystkich jezior o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 km2.
26. Zgodnie z art. 1 lit. a) dyrektywy 2000/60 jej celem jest ustalenie ram dla ochrony w szczególności śródlądowych wód powierzchniowych, które zapobiegają dalszemu pogarszaniu oraz chronią i poprawiają stan ekosystemów wodnych oraz, w odniesieniu do ich potrzeb wodnych, ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio uzależnionych od ekosystemów wodnych.
27. W tym względzie art. 4 ust. 1 tej dyrektywy ustanawia dwa różne, choć nierozerwalnie ze sobą związane, cele. Z jednej strony, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) tej dyrektywy, czyniąc operacyjnymi programy działań określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu dla wód powierzchniowych, państwa członkowskie wdrażają konieczne środki, aby zapobiec pogorszeniu się stanu wszystkich części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania ust. 6 i 7 tego artykułu i bez naruszenia jego ust. 8 (obowiązek zapobiegania pogorszeniu). Z drugiej strony, zgodnie z tymże art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) oraz (iii), państwa członkowskie chronią, poprawiają i przywracają stan wszystkich części wód powierzchniowych w celu osiągnięcia dobrego stanu wód powierzchniowych najpóźniej do roku 2015 (obowiązek poprawy)(13).
28. W celu zapewnienia realizacji przez państwa członkowskie tychże celów środowiskowych ta sama dyrektywa przewiduje serię przepisów, w szczególności art. 3, 5, 8, 11 i 13 tej ostatniej oraz załącznik V do tego aktu, ustanawiających złożony proces, składający się ze szczegółowo zdefiniowanych etapów, w celu umożliwienia państwom członkowskim wdrożenia niezbędnych środków, w zależności od specyfiki i charakterystyki części wód zidentyfikowanych na ich terytoriach(14).
29. Dokładniej mówiąc, jak wynika z orzecznictwa Trybunału, aby osiągnąć cele środowiskowe określone w art. 4 dyrektywy 2000/60, państwa członkowskie muszą dysponować obrazem ogółu charakterystyk danych części wód. W tym celu, zgodnie z art. 3 tej dyrektywy(15), państwa członkowskie przede wszystkim określają pojedyncze dorzecza, przydzielają je do określonych obszarów i wyznaczają właściwą władzę. Następnie dokonują one charakterystyki części wód przewidzianej w art. 5 ust. 1 rzeczonej dyrektywy i w załącznikach II (zwanym dalej „załącznikiem II”) i III do niej. Zgodnie z tym przepisem każde państwo członkowskie zapewnia, że dla każdego obszaru dorzecza leżącego na jego terytorium analiza jego charakterystyk, przegląd wpływu działalności człowieka na stan wód powierzchniowych oraz analiza ekonomiczna korzystania z wód są podjęte, zgodnie ze specyfikacjami technicznymi wymienionymi w owych załącznikach II i III(16).
30. W odniesieniu do owych specyfikacji technicznych pkt 1 załącznika II dotyczy wód powierzchniowych, a jego pkt 1.1 określa szczegółowo wymogi, które państwa członkowskie, po określeniu położenia i granic części wód powierzchniowych, muszą spełniać podczas dokonywania wstępnej charakterystyki wszystkich tych części wód(17). W tym względzie pkt 1.1 ppkt (i) tego załącznika przewiduje, że części wód powierzchniowych w granicach obszaru dorzecza są określane jako zaliczające się do jednej z następujących kategorii wód powierzchniowych: „rzeki, jeziora, wody przejściowe lub wody przybrzeżne – lub jako sztuczne lub silnie zmienione części wód”. Punkt 1.1 ppkt (ii) tego załącznika wskazuje, że dla każdej kategorii wód powierzchniowych odpowiednie części wód powierzchniowych obszaru dorzecza są różnicowane według typów ustalonych przy zastosowaniu jednego z systemów nazywanych A lub B i określonych w pkt 1.2 tego samego załącznika. Punkt 1.1 ppkt (iii) załącznika II uściśla, że jeśli zastosowano system A, części wód powierzchniowych w granicach obszaru dorzecza są różnicowane najpierw według właściwych ekoregionów zgodnie z obszarami geograficznymi określonymi w pkt 1.2 tego załącznika i że części wód w ramach każdego ekoregionu są następnie różnicowane według typów części wód powierzchniowych zgodnie z parametrami wymienionymi w tabelach dla systemu A.
31. W niniejszej sprawie sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy należy dokonać charakterystyki w rozumieniu art. 5 ust. 1 dyrektywy 2000/60 i załącznika II do niej, a następnie klasyfikacji w rozumieniu art. 8 ust. 1 oraz załącznika V do tej dyrektywy, jeziora o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 km2. Jak wskazuje ten sąd, poza przypadkiem takiego jeziora pojawia się bardziej ogólne pytanie, czy we wszystkich państwach członkowskich wszystkie części wód muszą być scharakteryzowane i sklasyfikowane w ramach stosowania rzeczonej dyrektywy.
32. Artykuł 2 pkt 5 dyrektywy 2000/60 określa „jezioro” jako „część wód śródlądowych powierzchniowych stojących”. Ponieważ definicja ta nie odwołuje się do wielkości powierzchni ani do innych kryteriów, niekoniecznie oczywiste jest dokonywanie rozróżnienia między „jeziorem” a innymi częściami wód stojących o nieznacznej wielkości, jak staw. Jednakże w niniejszej sprawie nie zostało zakwestionowane, że Loch an Mhuilinn jest jeziorem w rozumieniu tegoż art. 2 pkt 5.
33. W odniesieniu do jezior pkt 1.2.2 załącznika II wymienia w ramach systemu A serię parametrów opartych na charakterystykach fizycznych tych części wód, a mianowicie „typologię wysokościową”, „typologię głębokościową opartą na średniej głębokości”, „geologię”, a także „typologię wielkościową opartą na wielkości powierzchni”. Ta ostatnia jest uściślona w następujący sposób: „0,5–1 km2”, „1–10 km2”, „10–100 km2” i „>100 km2”. W konsekwencji parametr dotyczący powierzchni w systemie A określa próg minimalny 0,5 km2 dla jezior.
34. Ponieważ art. 5 ust. 1 dyrektywy 2000/60 stanowi wyraźnie, że charakterystyka musi być podjęta zgodnie ze specyfikacjami technicznymi wymienionymi w szczególności w załączniku II, należy stwierdzić, że dyrektywa ta nie nakłada na państwa członkowskie, przy stosowaniu systemu A, obowiązku dokonania charakterystyki jezior o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 km2.
35. W odpowiedzi na pisemne pytanie Trybunału sąd odsyłający wskazał, że do celów charakterystyki części wód powierzchniowych Irlandia stosowała system B, który nie odwołuje się do wartości liczbowych. W tym względzie z pkt 1.2.2 załącznika II wynika, że w ramach systemu B i odnośnie do jezior wśród „czynników fizycznych i chemicznych, które określają charakterystykę jeziora oraz w konsekwencji strukturę populacji biologicznej i jej skład”, czynnikami obowiązkowymi są wysokość n.p.m., szerokość geograficzna, długość geograficzna, głębokość, geologia oraz wielkość. Tymczasem pkt 1.1 ppkt (iv) tego załącznika stanowi, że jeżeli zastosowano system B, „państwa członkowskie muszą uzyskać przynajmniej taki sam stopień zróżnicowania, jaki zostałby osiągnięty przy użyciu systemu A”, oraz że zgodnie z tym „części wód powierzchniowych w granicach obszaru dorzecza będą różnicowane na typy przy użyciu wartości dla obowiązkowych parametrów oraz fakultatywnych parametrów lub połączenia parametrów, które są wymagane do zapewnienia wiarygodnego określenia specyficznych biologicznych warunków referencyjnych dla danego typu”. Z przepisu tego wynika, że w zakresie, w jakim system A przyjmuje jako wartość referencyjną minimalną wielkość 0,5 km2 w celu dokonania charakterystyki jeziora w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2000/60, zastosowanie systemu B prowadzi do tego, że jezioro musi mieć taką wielkość powierzchni, aby dane państwo członkowskie koniecznie dokonało jego charakterystyki.
36. Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w wytycznych nr 2. Chociaż dokument taki nie ma charakteru prawnie wiążącego(18), niewątpliwie warto odnotować, że w jego pkt 3.5 dotyczącym „małych elementów wód powierzchniowych” stanowi on, że celem dyrektywy 2000/60 jest ustalenie „ram dla ochrony wszystkich wód, w tym śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych”, ale że „wody powierzchniowe obejmują dużą ilość wód o bardzo małej wielkości, gospodarowanie którymi stanowi obciążenie administracyjne, które może być ogromne”(19). Dokument ten dodaje w tym samym pkt 3.5, że dyrektywa ta nie przewiduje progu dla bardzo małych „części wód” i że „państwa członkowskie dysponują zakresem uznania w powzięciu decyzji, czy cele dyrektywy, które mają zastosowanie do wszystkich wód powierzchniowych, mogą zostać osiągnięte bez identyfikowania każdego niewielkiego, ale oddzielnego i znaczącego elementu wód powierzchniowych jako części wód”, przed zaproponowaniem możliwego podejścia co do ochrony tych wód(20).
37. W tym względzie zgadzam się z analizą rządu irlandzkiego, zgodnie z którą nałożenie tak uciążliwych obowiązków administracyjnych wobec małych elementów wód powierzchniowych mogłoby przekierować zasoby przeznaczone na wykonywanie szczególnych obowiązków względem istotnych części wód, wynikających z dyrektywy 2000/60. W konsekwencji okoliczność, że jeziora o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 km2 nie podlegają charakterystyce w rozumieniu art. 5 tej dyrektywy, jako taka nie wydaje się być niezgodna z celem rzeczonej dyrektywy, którym jest zapobieganie pogorszeniu się wód powierzchniowych.
38. Po dokonaniu charakterystyki części wód powierzchniowych w rozumieniu tegoż art. 5, państwa członkowskie muszą dokonać klasyfikacji ich stanu ekologicznego zgodnie z art. 8 dyrektywy 2000/60 i załącznikiem V do niej. Jednakże, ponieważ co do jezior o wielkości powierzchni nieprzekraczającej 0,5 km2 państwa członkowskie nie są zobowiązane do dokonywania ich charakterystyki, logiczną konsekwencją jest, że nie mają one również obowiązku klasyfikowania stanu ekologicznego takich jezior(21). Należy dodać, że dyrektywa ta nie stoi na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie, gdy uznają to za uzasadnione, wykonywały swoje uprawnienia do dokonania charakterystyki i klasyfikacji jezior o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 km2 (22).
39. W świetle powyższego proponuję odpowiedzieć na pierwsze pytanie, że art. 5 i 8 dyrektywy 2000/60 należy interpretować w ten sposób, że nie nakładają one na państwa członkowskie obowiązku dokonywania charakterystyki i klasyfikacji wszystkich jezior o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 km2.
B. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego lit. b)
40. Poprzez pytanie pierwsze lit. b) sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy odpowiedź na pytanie pierwsze lit. a) jest odmienna w sytuacji, gdy rozpatrywana część wód znajduje się na obszarze chronionym w rozumieniu dyrektywy 2000/60.
1. W przedmiocie dopuszczalności
41. Należy przypomnieć, że jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy do wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia pytań, które zadaje Trybunałowi. W konsekwencji, jeśli przedstawione pytania dotyczą wykładni lub ważności przepisów prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia. Wynika stąd, że pytania zadane przez sądy krajowe korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie zadanego przez sąd krajowy pytania prejudycjalnego jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na owe pytania(23).
42. W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że EPA w swojej odpowiedzi stwierdziła, iż jezioro nie spełnia kryterium dotyczącego położenia na obszarze chronionym w rozumieniu dyrektywy 2000/60. W odpowiedzi na pisemne pytanie Trybunału sąd odsyłający sprecyzował, że jezioro nie było położone na obszarze chronionym, ale było bezpośrednio połączone ze specjalnym obszarem ochrony(24) zatoki i wysp Kilkieranu przez bezpośrednie połączenie pływów(25).
43. W związku z tym należy stwierdzić, że jezioro nie znajduje się w granicach obszaru chronionego w rozumieniu załącznika IV do dyrektywy 2000/60. Jestem zatem zdania, że pytanie pierwsze lit. b) jest hipotetyczne, a w konsekwencji niedopuszczalne.
2. Co do istoty
44. W przypadku gdyby Trybunał uznał, że pytanie pierwsze lit. b) jest dopuszczalne, pragnę podnieść, że w szczególności zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2000/60, co się tyczy obszarów chronionych, państwa członkowskie osiągają co do zasady zgodność ze wszystkimi normami i celami najpóźniej w ciągu 15 lat od wejścia w życie tej dyrektywy. Artykuł 6 wspomnianej dyrektywy przewiduje, że państwa członkowskie zapewniają utworzenie rejestru lub rejestrów obszarów chronionych. Ponadto art. 8 ust. 1 tiret trzecie tej samej dyrektywy stanowi, że dla obszarów chronionych programy monitorowania stanu wód są uzupełnione o specyfikacje zawarte w prawodawstwie Unii, na mocy którego zostały wyznaczone poszczególne obszary chronione.
45. W konsekwencji dyrektywa 2000/60 przewiduje, że do obszarów chronionych stosuje się dodatkowe kontrole. Dyrektywa ta nie zawiera natomiast przepisów, które zmieniałyby terytorialny zakres stosowania obowiązku dokonania charakterystyki i klasyfikacji części wód powierzchniowych, jaki został ustalony w załącznikach II i V do tej dyrektywy, w oparciu o ich charakterystykę fizyczną. Należy dodać, że jak zostało podniesione w pkt 38 niniejszej opinii, państwa członkowskie dysponują uprawnieniem do dokonania charakterystyki, a następnie klasyfikacji jezior o wielkości powierzchni nieprzekraczającej 0,5 km2, gdy są one położone na obszarach chronionych(26).
46. W tych okolicznościach jestem zdania, że odpowiedź udzielona na pytanie pierwsze lit. a) nie jest odmienna w sytuacji, gdy rozpatrywana część wód znajduje się na obszarze chronionym w rozumieniu dyrektywy 2000/60.
C. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
47. Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zwraca się o ustalenie, w przypadku gdyby udzielono odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, czy dyrektywę 2000/60 należy interpretować w ten sposób, że na przedsięwzięcie, które może mieć negatywny wpływ na część wód powierzchniowych, może zostać wydane zezwolenie przez właściwy organ krajowy w sytuacji, gdy owa część wód nie została scharakteryzowana i sklasyfikowana w rozumieniu art. 5 i 8 tej dyrektywy.
48. W świetle proponowanej odpowiedzi na pytanie pierwsze jestem zdania, że nie należy udzielać odpowiedzi na pytanie drugie.
D. W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
49. Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, w przypadku gdyby udzielono odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze, czy dyrektywę 2000/60 należy interpretować w ten sposób, że nakłada ona na właściwy organ krajowy podejmujący decyzję w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na przedsięwzięcie, które może mieć negatywny wpływ na jezioro niescharakteryzowane i niesklasyfikowane w rozumieniu art. 5 i 8 tej dyrektywy ze względu na jego małą powierzchnię, obowiązki w celu zapewnienia ochrony tej części wód.
50. Jak to zostało wyjaśnione w pkt 28 niniejszej opinii, dyrektywa 2000/60 przewiduje serię przepisów, w szczególności art. 3, 5, 8, 11 i 13, ustanawiających złożony proces składający się ze szczegółowo zdefiniowanych etapów w celu umożliwienia państwom członkowskim wdrożenia niezbędnych środków w zależności od specyfiki i charakterystyki części wód zidentyfikowanych na ich terytoriach.
51. W niniejszej sprawie, jak to wynika z zaproponowanej odpowiedzi na pytanie pierwsze, dane państwo członkowskie nie było zobowiązane do dokonania charakterystyki i klasyfikacji jeziora, o których mowa odpowiednio w art. 5 i 8 tej dyrektywy. Pytanie brzmi zatem, w jakim stopniu należy przestrzegać kolejnych etapów procesu przewidzianego przez wspomnianą dyrektywę i mającego na celu zapewnienie ochrony części wód powierzchniowych. Innymi słowy, czy małe części wód powierzchniowych zasadniczo pozostają poza zakresem stosowania dyrektywy 2000/60? Jestem zdania, że należy udzielić odpowiedzi przeczącej na to pytanie.
52. W tym względzie należy odwołać się do ogólnego orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2000/60 nie ogranicza się do programowego sformułowania zwyczajnych celów planów gospodarowania, lecz wywiera wiążące skutki na każdym etapie procedury ustanowionej w tej dyrektywie, jak tylko zostanie ustalony stan ekologiczny danej części wód. Przepis ten nie zawiera zatem jedynie obowiązków programowych, lecz dotyczy także konkretnych przedsięwzięć. Tak więc, z zastrzeżeniem przyznania odstępstwa, należy unikać każdego przypadku pogorszenia stanu części wód, niezależnie od długofalowego planowania przewidzianego w planach gospodarowania i programach środków. Obowiązek zapobiegania pogorszeniu się stanu części wód powierzchniowych pozostaje wiążący na każdym etapie wdrażania wspomnianej dyrektywy i podlega zastosowaniu w odniesieniu do każdego rodzaju i do każdego stanu części wód powierzchniowych, dla której uchwalono plan gospodarowania lub dla której taki plan powinien był zostać uchwalony. Dane państwo członkowskie jest w konsekwencji zobowiązane odmówić wydania zezwolenia na przedsięwzięcie, jeżeli jest ono tego rodzaju, że może pogorszyć stan danej części wód lub może stanowić zagrożenie uzyskania dobrego stanu części wód powierzchniowych, chyba że rzeczone przedsięwzięcie wchodzi w zakres odstępstwa zgodnie z art. 4 ust. 7 tej samej dyrektywy. Oznacza to, że w toku procedury udzielenia zezwolenia na przedsięwzięcie, a więc przed podjęciem decyzji, właściwe władze są zobowiązane na mocy art. 4 dyrektywy 2000/60 skontrolować, czy przedsięwzięcie to może spowodować dla wód negatywne skutki, które byłyby sprzeczne z obowiązkami zapobiegania pogarszaniu i polepszania stanu części wód powierzchniowych i podziemnych(27).
53. Orzecznictwo to wpisuje się w klasyczny proces ochrony części wód w państwach członkowskich, o którym mowa w pkt 50 niniejszej opinii, odwołując się w szczególności do „ustalenia stanu ekologicznego części wód” oraz do „uchwalenia planu gospodarowania” jako elementów wstępnych. Można byłoby z tego wywnioskować, że jeżeli te elementy nie zostały ustanowione, jak w sprawie w postępowaniu głównym, dana część wód nie wchodzi w zakres stosowania dyrektywy 2000/60.
54. Podobnie art. 4 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy ma na celu zapobieganie pogorszeniu się stanu wszystkich „części wód powierzchniowych”. Tymczasem art. 2 pkt 10 wspomnianej dyrektywy definiuje „część wód powierzchniowych” jako oddzielny i „znaczący” element wód powierzchniowych, taki jak: jezioro, zbiornik, strumień, rzeka lub kanał, część strumienia, rzeki lub kanału, wody przejściowe lub pas wód przybrzeżnych. Przepis ten mógłby być zatem interpretowany w ten sposób, że w szczególności jezioro o małej wielkości nie stanowi „znaczącego” elementu wód powierzchniowych, jak to twierdzą rządy irlandzki, francuski i niderlandzki.
55. Jednakże z jednej strony z orzecznictwa przytoczonego w pkt 52 niniejszej opinii wynika, że obowiązek zapobiegania pogorszeniu się stanu części wód powierzchniowych podlega zastosowaniu w odniesieniu do „każdego rodzaju części wód powierzchniowych”. Poza samym przestrzeganiem procesu ustanowionego przez dyrektywę 2000/60 celem tej ostatniej jest bowiem ochrona w szczególności wszystkich śródlądowych wód powierzchniowych. To właśnie ten cel musi być punktem odniesienia, w sytuacji gdy dana część wody nie była scharakteryzowana i sklasyfikowana zgodnie z załącznikiem II ze względu na jej małą powierzchnię.
56. Z drugiej strony, jeśli chodzi o pojęcie „znaczącego elementu” znajdujące się w art. 2 pkt 10 dyrektywy 2000/60, należy odwołać się do dotyczących jej prac przygotowawczych. Tak więc we wniosku dotyczącym dyrektywy Rady ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej(28) przedstawionym w dniu 26 lutego 1997 r. Komisja określiła w art. 2 pkt 7 tegoż wniosku „część wód” jako „odrębny i jednolity element wód powierzchniowych lub wód podziemnych, taki jak: warstwa wodonośna, jezioro, zbiornik, pas strumienia, rzeki lub kanału, estuarium lub pas wód przybrzeżnych”(29), a w pkt 8 tego artykułu „znaczącą część wód” w następujący sposób: „do celów art. 8, oznacza wszystkie wody przeznaczone do produkcji wody pitnej z jednego źródła służącego więcej niż 15 gospodarstwom domowym”. W ramach przyjęcia dyrektywy 2000/60 definicje te nie zostały wykorzystane, bez zdefiniowania pojęcia „znaczącego” elementu wód powierzchniowych w tej dyrektywie.
57. W następstwie pisemnego pytania Trybunału dotyczącego motywów, które doprowadziły prawodawcę Unii do odejścia od pierwotnego pojęcia „części wód”, rząd irlandzki argumentował, że prace przygotowawcze potwierdzają jego stanowisko, zgodnie z którym zamiarem tego prawodawcy było ustalenie progu de minimis możliwego do stosowania w praktyce. Rząd niderlandzki ze swojej strony stwierdził, że „znaczący element” odnosi się do kryterium przestrzennego, a mianowicie wielkości. Jeśli chodzi o Komisję, to uznała ona, że nie należy ustanawiać związku między przymiotnikiem „znaczący” i obszarem o wielkości powierzchni co najmniej 0,5 km2 ze względu na to, że z różnych wersji językowych dyrektywy 2000/60 wynika, że określenie części wody jako „oddzielnej i znaczącej” dotyczy raczej charakterystyk topologicznych, aniżeli jej wielkości jako takiej.
58. W tym względzie stwierdzam, że dyrektywa ta nie zawiera przepisu wiążącego parametry znajdujące się w tabelach systemu A z pojęciem oddzielnego i „znaczącego” elementu wód powierzchniowych. Stąd „część wód powierzchniowych”, zdefiniowaną jako „oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak: jezioro, zbiornik, strumień, rzeka lub kanał, część strumienia, rzeki lub kanału, wody przejściowe lub pas wód przybrzeżnych”, można rozumieć poprzez użycie zwrotu „taki jak” jako oznaczającą typ elementu wód, niezależnie od jego wielkości, a mianowicie, w niniejszej sprawie, każde „jezioro”. Innymi słowy, element wód powierzchniowych, który nie jest „znaczący”, mógłby być elementem nieobjętym tą definicją, jak „staw”.
59. Niewątpliwie parametry znajdujące się w tabelach systemu wskazują, że prawodawca Unii nie chciał poddać jezior o małej wielkości charakterystyce i klasyfikacji w rozumieniu art. 5 i 8 dyrektywy 2000/60. Niemniej jednak, jak wynika z systematyki tej dyrektywy, prawodawca ten miał zamiar zapewnić ochronę wszystkich wód w państwach członkowskich. Ponadto, ponieważ wody powierzchniowe są naturalnie wzajemnie ze sobą powiązane, jakość elementu wód powierzchniowych o małej wielkości powierzchni (który nie jest nieistotny) może mieć negatywny wpływ na jakość innego, większego elementu(30). Jezioro o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 km2 powinno zatem być przedmiotem ochrony na podstawie wspomnianej dyrektywy.
60. Wynika stąd, jak podnosi Komisja, że w sytuacji gdy właściwy organ krajowy otrzymuje wniosek o wydanie zezwolenia na przedsięwzięcie, obowiązek zapobiegania pogorszeniu ma zastosowanie do wszystkich części wód powierzchniowych, na które przedsięwzięcie to może mieć negatywny wpływ. W konsekwencji i w celu zapewnienia przestrzegania tego obowiązku, te części wód muszą być przedmiotem programu środków działania, o którym mowa w art. 11 rzeczonej dyrektywy(31). W szczególności, jak stanowi ust. 3 lit. e) tego artykułu, program ten musi zawierać „środki podstawowe”, a wśród nich kontrole poboru powierzchniowych wód słodkich. Taki program środków działania nie wydaje się jednak moim zdaniem wystarczający, aby zapobiec każdemu pogorszeniu się stanu części wód o małej wielkości. W świetle przytoczonego w pkt 52 niniejszej opinii orzecznictwa należy bowiem zbadać konkretne rozpatrywane przedsięwzięcie.
61. Tak więc uważam, że w przypadku wniosku o wydanie zezwolenia na przedsięwzięcie właściwy organ krajowy musi określić stan ad hoc danej części wód w celu upewnienia się, że przedsięwzięcie to nie prowadzi do pogorszenia jej stanu. Podobnie moim zdaniem państwo członkowskie musi, stosując analogicznie art. 5 ust. 1 dyrektywy 2000/60, zapewnić, że zostanie przeprowadzona analiza charakterystyk danej części wód, przegląd wpływu działalności człowieka na stan tej części wód, a także analiza ekonomiczna korzystania z wód. Należy ustalić kryteria oceny, ponieważ zgodnie z orzecznictwem Trybunału obowiązek zapobiegania pogorszeniu się stanu części wód powierzchniowych obejmuje wszelkie zmiany mogące stanowić zagrożenie dla realizacji podstawowego celu tej dyrektywy(32). Z pewnością badanie takie przedstawia pewne trudności praktyczne w przypadku braku uprzedniego dokonania charakterystyki i klasyfikacji. Jednakże wydaje się ono konieczne w celu zapewnienia ochrony wód powierzchniowych w Unii(33).
62. Jak wynika z orzecznictwa przywołanego w pkt 52 niniejszej opinii, dotyczącego art. 4 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2000/60, dane państwo członkowskie jest w konsekwencji zobowiązane odmówić wydania zezwolenia na przedsięwzięcie, jeżeli jest ono tego rodzaju, że może pogorszyć stan danej części wód lub może stanowić zagrożenie uzyskania dobrego stanu części wód powierzchniowych, chyba że uzna się, iż przedsięwzięcie to wchodzi w zakres odstępstwa zgodnie z art. 4 ust. 7 tej dyrektywy.
63. W związku z tym proponuję odpowiedzieć na pytanie trzecie, że dyrektywę 2000/60 należy interpretować w ten sposób, iż w ramach procedury udzielenia zezwolenia na przedsięwzięcie dotyczące jeziora, które nie zostało scharakteryzowane i sklasyfikowane ze względu na jego małą powierzchnię, właściwe organy krajowe muszą się upewnić, w drodze analizy ad hoc, że przedsięwzięcie to nie może spowodować pogorszenia się stanu tej części wód powierzchniowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rzeczonej dyrektywy.
V. Wnioski
64. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez High Court (sąd najwyższy, Irlandia) w następujący sposób:
1) Artykuły 5 i 8 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej
należy interpretować w ten sposób, że:
nie nakładają one na państwa członkowskie obowiązku dokonania charakterystyki i klasyfikacji wszystkich jezior o wielkości powierzchni nieprzekraczającej 0,5 km2.
2) Dyrektywę 2000/60
należy interpretować w ten sposób, że:
w ramach procedury udzielania zezwolenia na przedsięwzięcie dotyczące jeziora, które nie zostało scharakteryzowane i sklasyfikowane ze względu na jego małą powierzchnię, właściwe organy krajowe muszą się upewnić, w drodze analizy ad hoc, że przedsięwzięcie to nie może spowodować pogorszenia się stanu tej części wód powierzchniowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rzeczonej dyrektywy.