Väliaikainen versio
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu neljäs jaosto)
17 päivänä huhtikuuta 2024 (*)
Valtiontuet – Ruotsin verolainsäädäntö – Luottolaitosten systeemistä riskiä koskeva vero – Vastustamatta jättämistä koskeva päätös – Valikoivuus – Toimenpiteen tavoite – Poikkeus viitejärjestelmästä
Asiassa T‑112/22,
Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet, kotipaikka Tukholma (Ruotsi), ja
Länsförsäkringar Bank AB, kotipaikka Tukholma,
edustajinaan asianajajat P. Hansson, M. Eriksson, M. Persson ja A. Andersson,
kantajina,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään F. Tomat ja A. Steiblytė,
vastaajana,
jota tukee
Ruotsin kuningaskunta, asiamiehinään C. Meyer-Seitz, A. Runeskjöld, F.-L. Göransson, H. Shev, H. Eklinder ja R. Shahsavan Eriksson,
väliintulijana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja S. Papasavvas sekä tuomarit R. da Silva Passos, M. Jaeger, S. Gervasoni ja N. Półtorak (esittelevä tuomari),
kirjaaja: hallintovirkamies P. Cullen,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa esitetyn,
ottaen huomioon 9.11.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Kantajina olevat Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet ja Länsförsäkringar Bank AB vaativat SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan kumoamaan 24.11.2021 annetun Euroopan komission päätöksen COM(2021) 8637 final, joka koskee valtiontukea SA.56348 (2021/N) – Ruotsi: Ruotsin luottolaitoksia koskeva vero (jäljempänä riidanalainen päätös).
Asian tausta
2 Ensimmäisenä kantajana oleva Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet on ruotsalainen pankkiyhdistys, joka edustaa 31 jäsentään yhteisiä etuja koskevissa asioissa kansallisella ja kansainvälisellä tasolla. Sen jäsenet ovat pankkeja ja rahoituslaitoksia, joiden kotipaikka on Ruotsi.
3 Toisena kantajana oleva Länsförsäkringar Bank on tämän pankkiyhdistyksen jäsen.
4 Ruotsin kuningaskunta ilmoitti 3.9.2021 SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti komissiolle lakiesityksestä, joka koski luottolaitosten riskiveroa ja ulkomaisen veron hyvityksestä annetun lain muutosehdotuksia (jäljempänä yhdessä lakiesitys). Ruotsin kuningaskunta kuitenkin katsoi, että käyttöön otettava vero (jäljempänä riskivero) ei täyttänyt SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valikoivuuden kriteerejä eikä se siten ollut valtiontukea. Lakiesitys hyväksyttiin ja laki tuli voimaan 1.1.2022.
5 Lakiesityksen 2.1 kohdassa olevan 1 §:n mukaan luottolaitosten on suoritettava riskivero valtiolle.
6 Lakiesityksen 2.1 kohdassa olevan 4 §:n mukaan ruotsalaiset luottolaitokset ovat verovelvollisia, kun niiden velkojen määrä verovuoden alussa ylittää lakiesityksessä tarkoitetun kynnysarvon. Ulkomaiset luottolaitokset ovat tämän säännöksen mukaan verovelvollisia, kun verovuoden alussa niiden ruotsalaisen sivuliikkeen harjoittamaan liiketoimintaan liittyvien velkojen määrä ylittää lakiesityksessä tarkoitetun kynnysarvon. Lakiesityksen tätä pykälää koskevissa perusteluissa viitataan luottolaitosten määritelmän osalta Ruotsin oikeuteen eli niillä tarkoitetaan ruotsalaisia pankkeja ja luottomarkkinoilla toimiviin ruotsalaisiin yhtiöitä sekä ulkomaisia pankkeja ja ulkomaisia luottoyhtiöitä. Tämän perusteella yhdeksän luottolaitosta ovat riskiverovelvollisia.
7 Lakiesityksen 2.1 kohdassa olevan 5 §:n mukaan kynnysarvo on 150 miljardia Ruotsin kruunua (SEK) (eli 13,3, miljardia euroa) vuonna 2022 alkavina verovuosina. Vuonna 2023 tai myöhemmin alkavina verovuosina kynnysarvo nousee 150 miljardiin SEK:uun kerrottuna luvulla, joka saadaan jakamalla vuoden 2022 hintaperusmäärä (prisbasbelopp) sen vuoden hintaperusmäärällä, jona kyseinen verovuosi alkoi, ja joka ilmaistaan prosenttilukuna kahden desimaalin tarkkuudella alaspäin pyöristettynä ja kahdella prosenttiyksiköllä lisättynä.
8 Lakiesityksen 2.1 kohdassa olevassa 6 §:ssä säädetään tilanteesta, jossa luottolaitos on osa luottolaitosten konsernia. Tällöin on otettava huomioon konsernin luottolaitosten kokonaisvelat verovuoden alussa sovellettaessa lakiesityksen 2.1 kohdassa olevan 4 §:ää. Jos konserniin kuitenkin kuuluu ulkomainen luottolaitos, ainoastaan velat, jotka liittyvät tämän luottolaitoksen ruotsalaisen sivuliikkeen harjoittamaan liiketoimintaan, otetaan huomioon kokonaisvelkoja laskettaessa. Siinä säädetään myös, ettei kokonaisvelkoja laskettaessa oteta huomioon pakollisten varausten ja verottamattomien varausten lisäksi tiettyjä velkoja, joihin kuuluvat yhtäältä velat samaan konserniin kuuluvalle ruotsalaiselle luottolaitokselle ja toisaalta velat samaan konserniin kuuluvalle ulkomaiselle luottolaitokselle siltä osin kuin näitä velkoja vastaavat saatavat liittyvät ulkomaisen luottolaitoksen ruotsalaisen sivuliikkeen harjoittamaan liiketoimintaan.
9 Lakiesityksen 2.1 kohdassa olevassa 9 §:ssä verokannaksi vahvistetaan 0,05 prosenttia verovelvollisen luottolaitoksen velkojen määrästä. Lakiesityksen 2.2 kohdassa säädetään, että verokanta on 0,06 prosenttia verovuonna 2023.
10 Lakiesityksen 2.3 kohdassa olevassa 5 luvun 1 §:ssä säädetään, että verovelvollisella yhteisöllä, jolla on velkoja samaan konserniin kuuluvalle ulkomaiselle luottolaitokselle, on tietyin edellytyksin oikeus tämän ulkomaisen luottolaitoksen maksaman ulkomaisen veron hyvitykseen.
11 Komissio osoitti Ruotsin kuningaskunnalle 30.9.2021 tietopyynnön, johon se vastasi 5.10.2021.
Riidanalainen päätös
12 Komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä, ettei riskiveroa ollut pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, koska se ei täyttänyt tämän määräyksen mukaista valikoivuuden kriteeriä.
13 Ensinnäkin komissio totesi tässä yhteydessä ”normaalin” verojärjestelmän määrittämisen osalta, että koska kyseinen järjestelmä rajoittui riskiveroon, jolla oli oma logiikkansa, se oli riippumaton muista kansallista verojärjestelmistä, jotka pääpiirteiltään vastasivat sen päämäärää eli julkisen talouden vahvistamista verottamalla suuria luottolaitoksia, joista saattoi aiheutua yhteiskunnalle huomattavia välillisiä kustannuksia, mikä näin ollen mahdollistaa selviytymisen tällaisista kustannuksista, joita voi aiheutua tulevista talouskriiseistä. Komissio päätteli, ettei ”normaalia” verotusjärjestelmä ollut muotoiltu sellaisten selvästi syrjivien parametrien mukaisesti, joilla pyritään kiertämään unionin valtiontukilainsäädäntöä.
14 Toiseksi komissio katsoi aluksi, että luottolaitokset, joita riskivero nimenomaisesti koskee ja joiden velat saattoivat lisätä erityisesti rahoitusjärjestelmän ja reaalitalouden epävakautta, erosivat muista rahoituslaitoksista, joista ei aiheutunut samantasoista epävakauden riskiä. Komission mukaan muut rahoituslaitokset eivät siten olleet riskiveron tavoitteen kannalta siihen rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa.
15 Komissio totesi seuraavaksi, että riskiveron yhteydessä vahvistetun velkojen kynnysarvon oli tarkoitus kuvastaa luottolaitosten kokoa ja näin ollen huomattavien välillisten kustannusten aiheutumisen riskiä. Luottolaitokset, joiden velat eivät ylittäneet riskiveron yhteydessä vahvistettua kynnysarvoa, eivät siten olleet riskiveron tavoitteen kannalta tosiasiallisesti ja oikeudellisesti rinnastettavassa tilanteessa sellaisiin laitoksiin nähden, joiden velat ylittävät tämän kynnysarvon, eikä niiden riskiverosta vapauttaminen näin ollen merkinnyt poikkeusta ”normaalista” verojärjestelmästä.
Asianosaisten vaatimukset
16 Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
17 Komissio, jota Ruotsin kuningaskunta tukee, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
18 Kantajat vetoavat kanteensa tueksi yhteen kanneperusteeseen, joka koskee niiden menettelyllisten oikeuksien loukkaamista.
19 Kantajien mukaan komissiolla olisi pitänyt olla vakavia vaikeuksia riskiveron arvioinnissa. Sen olisi näin ollen pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely ja antaa kantajille mahdollisuus esittää näkemyksensä ja siten käyttää menettelyllisiä oikeuksiaan. Tässä yhteydessä kantajat riitauttavat komission riidanalaisessa päätöksessä suorittaman tutkimuksen riskiveron valikoivuuden osalta.
20 Komissio, jota Ruotsin kuningaskunta tukee, kiistää kantajien väitteet.
Alustavat huomautukset
21 On muistettava, että valtiontukien valvontamenettelyssä on erotettava toisistaan yhtäältä SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukainen tukien alustava tutkintavaihe, jonka tarkoituksena on ainoastaan se, että komissio voi tehdä ensimmäiset päätelmänsä ilmoitetusta tuesta, ja toisaalta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely.
22 Riidanalaisen päätöksen kaltaisen, [SEUT] 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9) 4 artiklan 3 kohtaan perustuvan vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen laillisuus riippuu siitä, olisiko komissiolla ilmoitettua toimenpidettä koskevassa alustavassa tutkintavaiheessa käytettävissä olleiden tietojen ja selvityksen arvioinnin pitänyt objektiivisesti herättää epäilyjä toimenpiteen luokittelusta SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, sillä tällaisten epäilyjen vuoksi on aloitettava muodollinen tutkintamenettely, johon saman asetuksen 1 artiklan h alakohdassa tarkoitetut asianomaiset osapuolet voivat osallistua (ks. analogisesti tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 38 kohta).
23 Kun kantaja vaatii vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen kumoamista, se riitauttaa etenkin sen, että komissio on tehnyt päätöksen kyseisestä tuesta aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä, millä komissio on loukannut kantajan menettelyllisiä oikeuksia. Kantaja voi kumoamisvaatimuksensa hyväksymiseksi vedota kaikenlaisiin perusteisiin, joiden tarkoituksena on osoittaa, että komissiolla ilmoitetun toimenpiteen alustavassa tutkintavaiheessa käytettävissä olleiden tietojen ja selvityksen arvioinnin olisi pitänyt herättää epäilyjä toimenpiteen luokittelusta SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi (ks. vastaavasti tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
24 Vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen kumoamista vaativan on esitettävä useilla yhtäpitävillä viitteillä näyttö tällaisten epäilysten olemassaolosta, jota on arvioitava ottamalla huomioon sekä olosuhteet, joiden vallitessa kyseinen päätös tehtiin, että sen sisältö (tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 40 kohta ja tuomio 19.9.2018, HH Ferries ym. v. komissio, T‑68/15, EU:T:2018:563, 63 kohta). Tässä yhteydessä unionin yleisen tuomioistuimen asiana ei ollut määrittää, oliko olemassa todistusvoimaisia viitteitä siitä, ettei tarkasteltavan toimenpiteen luokittelusta valtiontueksi ole epäilyjä. Se oli sen sijaan velvollinen tutkimaan sitä, oliko kantaja osoittanut tällaisten epäilyjen olemassaolon tarvittaessa useiden yhtäpitävien viitteiden avulla (ks. vastaavasti tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 73 kohta).
25 Tässä yhteydessä komission alustavan tutkintamenettelyn vaiheessa suorittaman tutkimuksen riittämättömyys tai epätäydellisyys on viite siitä, että tarkasteltavan toimenpiteen arvioinnissa on vakavia vaikeuksia, joiden vuoksi komissio on velvollinen aloittamaan muodollisen tutkintamenettelyn (ks. tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
26 Lopuksi vakavien vaikeuksien käsite on objektiivinen. Näin ollen unionin yleisen tuomioistuimen harjoittamassa laillisuusvalvonnassa, joka kohdistuu vakavien vaikeuksien olemassaoloon, ei voida rajoittua tarkastelemaan ainoastaan sitä, onko asiassa tehty ilmeinen arviointivirhe (ks. tuomio 27.9.2011, 3F v. komissio, T‑30/03 RENV, EU:T:2011:534, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 10.7.2012, Smurfit Kappa Group v. komissio, T‑304/08, EU:T:2012:351, 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
27 Kantajien väitettä, jonka mukaan riskiveron luokittelusta SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi oli epäilyjä, joiden vuoksi komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely, on tarkasteltava tämän oikeuskäytännön valossa.
28 Tässä yhteydessä on muistutettava, että kansallisen toimenpiteen luokitteleminen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi edellyttää, että kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät. Kyseessä on ensinnäkin oltava valtion toimenpide tai valtion varoista toteutettu toimenpide. Toiseksi kyseisen toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kolmanneksi toimenpiteellä on annettava valikoivaa etua sille, joka on toimenpiteen kohteena. Neljänneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua (ks. tuomio 8.11.2022, Fiat Chrysler Finance Europe v. komissio, C‑885/19 P ja C‑898/19 P, EU:C:2022:859, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
29 Kantajat täsmentävät, että ”käsiteltävällä kanteella riitautetaan komission ilmoitettua toimenpidettä koskevan tutkimuksen pätevyys valikoivuuden kriteerin osalta”, koska komissiolla oli tältä osin vakavia vaikeuksia ja sen olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely.
30 Valikoivan edun myöntämistä koskevan edellytyksen osalta on määritettävä, onko kyseessä oleva kansallinen toimenpide tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä omiaan suosimaan ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa” verrattuna muihin, jotka ovat kyseisellä järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta siihen rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa ja joita siis kohdellaan eri tavalla, joka voidaan katsoa syrjiväksi (ks. tuomio 8.11.2022, Fiat Chrysler Finance Europe v. komissio, C‑885/19 P ja C‑898/19 P, EU:C:2022:859, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
31 Erityisesti kansallisista toimenpiteistä, joilla myönnetään veroetu, on muistutettava, että tällainen toimenpide, jolla ei tosin siirretä valtion varoja mutta asetetaan edunsaajat edullisempaan asemaan kuin muut verovelvolliset, on omiaan tuottamaan valikoivaa etua edunsaajille ja sitä on näin ollen pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena. Valtiontukena pidetään siten muun muassa toimenpidettä, joka alentaa yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja joka, vaikka se ei olekaan subventio sanan suppeassa merkityksessä, on siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan sen kaltainen (ks. vastaavasti tuomio 16.3.2021, komissio v. Puola, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, 30 kohta ja tuomio 16.3.2021, komissio v. Unkari, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, 36 kohta).
32 Kansallisen verotoimenpiteen luokitteleminen ”valikoivaksi” edellyttää sitä, että komissio yksilöi aluksi viitejärjestelmän eli asianomaisessa jäsenvaltiossa sovellettavan ”normaalin” verojärjestelmän ja osoittaa tämän jälkeen, että kyseessä oleva verotoimenpide poikkeaa kyseisestä viitejärjestelmästä siten, että sillä otetaan käyttöön erilainen kohtelu sellaisten toimijoiden välillä, jotka ovat kyseisellä viitejärjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa. Valtiontuen käsite ei kuitenkaan kata toimenpiteitä, joilla aikaansaadaan erilaista kohtelua sellaisten yritysten välillä, jotka ovat kyseessä olevalla oikeudellisella järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa, ja jotka ovat täten ensi näkemältä valikoivia, jos kyseinen jäsenvaltio pystyy kolmanneksi osoittamaan, että mainittu erottelu on oikeutettua, koska se johtuu sen järjestelmän luonteesta tai rakenteesta, jonka osa toimenpiteet ovat (ks. tuomio 21.12.2016, komissio v. World Duty Free Group ym., C‑20/15 P ja C‑21/15 P, EU:C:2016:981, 57 ja 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 8.11.2022, Fiat Chrysler Finance Europe v. komissio, C‑885/19 P ja C‑898/19 P, EU:C:2022:859, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33 Käsiteltävässä asiassa kantajat riitauttavat komission riidanalaisessa päätöksessä suorittaman tutkimuksen kahden ensimmäisen vaiheen osalta, jotka mainitaan edellä 32 kohdassa.
34 Kuten riidanalaisen päätöksen 66, 70 ja 72 perustelukappaleesta ilmenee, komissio totesi yhtäältä, ettei viitejärjestelmä ollut ilmeisen syrjivä, ja toisaalta, ettei tietyntyyppisten toimijoiden tai toimijoiden, joiden kokonaisvelat alittivat lakiesityksessä asetetun kynnysarvon, riskiverovelvollisuuden puuttuminen merkinnyt poikkeusta viitejärjestelmästä, koska nämä toimijat eivät olleet riskiveron tavoitteen kannalta riskiverovelvollisiin luottolaitoksiin nähden rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa.
35 Näin ollen on tutkittava kantajien väitteitä, jotka koskevat riskiveron eri osatekijöitä, joita komissio on arvioinut riidanalaisessa päätöksessä, kun ensin määritetään kansallisen lainsäätäjän asettama tavoite.
Riskiveron tavoite
36 Kantajat väittävät, että riskiveron tavoite on vääristynyt, koska sen kohteena ovat ”suuret luottolaitokset”, vaikka kaikki luottolaitokset todennäköisesti osallistuvat välillisiin kustannuksiin talouskriisin yhteydessä. Lisäksi riskivero kohdistuu muutamiin yrityksiin markkinoilla, joilla on yli sata yritystä. Näiden muutamien yritysten verot nousevat siten huomattavasti. Riskivero on suunniteltu siten, että vain muutamat yritykset osallistuvat näiden välillisten kustannusten rahoittamiseen. Kantajien mukaan on kuitenkin riidatonta, että myös yrityksistä, jotka eivät ole riskiverovelvollisia, aiheutuu välillisiä kustannuksia. Ilmoitettu toimenpide johtaa näin ollen perusteettomaan syrjintään, joka komission olisi pitänyt selvästi havaita niiden tietojen perusteella, jotka sillä oli käytettävissään riidanalaisen päätöksen tehdessään. Kantajien mukaan se, että riskiveron tuotot on tarkoitus käyttää lisääntyviin julkisiin menoihin, vaikka tämän veron tavoitteena ei olekaan perustaa rahastoa tulevien välillisten kustannusten kattamiseksi, herättää vähintäänkin epäilyjä riskiveron todellisesta tavoitteesta.
37 Kantajat väittävät lisäksi, että lakiesityksessä täsmennetään, että riskiveron tavoitteena on kiristää tällaisten suurten luottolaitosten verotusta, joista talouskriisin yhteydessä todennäköisesti aiheutuu huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle. Kantajat toteavat, että näiden kustannusten perimmäisenä syynä ovat vaikeudet, jotka liittyvät lainansaantiin pankeista talouskriisin aikana. Välilliset kustannukset, jotka on määritelty epäselvästi lakiesityksessä, merkitsevät pohjimmiltaan kaikkia kustannuksia, joista valtio voi joutua vastaamaan taloudellisen toiminnan hidastuessa. Riskiveron tavoitteena ei myöskään ole perustaa rahastoa tulevien välillisten kustannusten kattamiseksi vaan vahvistaa julkista taloutta, mikä mahdollistaa julkisten menojen kasvattamisen.
38 Komissio, jota Ruotsin kuningaskunta tukee, kiistää kantajien väitteet.
39 Kuten lakiesityksen 5.1 kohdasta ilmenee, riskiverolla pyritään käsiteltävässä asiassa vahvistamaan julkista taloutta kehittämällä sitä ja pitämällä julkinen velka alhaisella tasolla, jotta saadaan liikkumavaraa tulevien talouskriisien hoitamiseen. Siinä todetaan erityisesti, että vahvemman julkisen talouden ansiosta Ruotsin kuningaskunta on paremmin varautunut kohtaamaan haasteita ja toteuttamaan tarvittavat toimet kriisitilanteessa.
40 Lakiesityksessä täsmennetään myös, että talouskriisit käyvät kalliiksi ja niistä voi aiheutua muun muassa välillisiä kustannuksia, jotka johtuvat taloudellisesta laskusuhdanteesta ja julkisen talouden heikentymisestä. Kaikista luottolaitoksista ei kuitenkaan aiheudu samanlaista riskiä rahoitusjärjestelmän toimivuudelle. Suuret luottolaitokset nimittäin muodostavat niin merkittävän osan tästä järjestelmästä, että niiden kaatumisesta tai vakavista häiriöistä aiheutuisi sellaisenaan systeeminen riski ja erityisen kielteisiä vaikutuksia tämän järjestelmän ja kokonaistalouden kannalta. Yhden suuren luottolaitoksen ongelmat voivat siten levitä nopeasti koko pankkijärjestelmään. Etenkin joukkovelkakirjojen ristiinomistus mahdollistaa ongelmien nopean leviämisen rahoitusjärjestelmän yhdestä osasta tämän järjestelmän muihin osiin, mikä on siten uhkana sen vakaudelle. Pienillä luottolaitoksilla, jotka eivät ole kooltaan kriittisiä rahoitusjärjestelmän kannalta, ei ole samassa määrin vaikutusta makrotalouden kehitykseen kuin suurilla luottolaitoksilla. Näin ollen sellaisten luottolaitosten pitäisi maksaa riskiveroa, joista voi talouskriisin yhteydessä, jonka puhkeamista ei voida poissulkea, kokonsa ja sen merkityksen vuoksi, joka niillä on rahoitusjärjestelmän toiminnalle tai makrotalouden kehitykselle, aiheutua huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle.
41 Näistä lakiesityksen perusteluista ilmenee, että riskiveron tavoitteena on vahvistaa julkista taloutta kehittämällä sitä ja pitämällä julkinen velka alhaisella tasolla, jotta tulevien talouskriisien hoitamiseen saadaan liikkumavaraa kantamalla riskiveroa suurilta luottolaitoksilta, joiden kaatumisesta tai vakavista häiriöistä aiheutuisi – sellaisenaan sekä näiden laitosten koon ja sen merkityksen vuoksi, joka niillä on rahoitusjärjestelmän toiminnalle – systeeminen riski ja erityisen kielteisiä vaikutuksia tämän järjestelmän ja kokonaistalouden kannalta, mistä näin ollen aiheutuisi huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle.
42 Tässä yhteydessä on huomattava, että kantajat viittasivat istunnossa mahdollisuuteen, että sellaiset luottolaitokset, jotka eivät ole riskiverovelvollisia, voisivat yhdessä aiheuttaa huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle. Vaikka tämä väite otettaisiinkin tutkittavaksi, se on kuitenkin hylättävä. Yhtäältä on niin, että kuten edellä olevasta 41 kohdasta ilmenee, riskiveron toiminta-ajatus perustuu luottolaitosten yksittäisiin ominaispiirteisiin. Toisaalta on niin, kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 25 perustelukappaleesta ilmenee, että riskiverovelvollisten luottolaitosten velat vastaavat 90:tä prosenttia kaikkien Ruotsissa toimivien luottolaitosten kokonaisvelasta. Todetessaan ainoastaan, ettei tämä prosenttimäärä mahdollisesti ole oikea, ja esittämättä todisteita tämän väitteen tueksi, kantajat eivät kuitenkaan ole onnistuneet kyseenalaistamaan tehokkaasti toteamusta, jonka mukaan luottolaitosten, jotka eivät ole riskiverovelvollisia, velat vastaavat ainoastaan 10:tä prosenttia kaikkien Ruotsissa toimivien luottolaitosten kokonaisvelasta. Kantajat eivät siten ole osoittaneet, että kyseisten luottolaitosten, jotka eivät ole riskiverovelvollisia, kaatumisesta aiheutuisi edes yhdessä tarkasteltuina systeeminen riski ja erityisen kielteisiä vaikutuksia rahoitusjärjestelmän ja kokonaistalouden kannalta, mistä näin ollen aiheutuisi huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle.
43 Kantajat eivät myöskään ole kyseenalaistaneet sitä mahdollisuutta, että ainoastaan suurten luottolaitosten kaatumisesta voi sellaisenaan aiheutua systeeminen riski ja erittäin kielteisiä vaikutuksia rahoitusjärjestelmän ja kokonaistalouden kannalta, mistä näin ollen aiheutuisi huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle. Kantajat nimittäin kiistävät tämän toteamuksen Ruotsin kuningaskunnan väliintulokirjelmän osalta esittämissään huomautuksissa perustelematta kantaansa mutta myöntävät kuitenkin, että todennäköisyys sille, että pankista aiheutuu välillisiä kustannuksia, riippuu kahdesta riippumattomasta seikasta eli yhtäältä tämän pankin konkurssin todennäköisyydestä ja toisaalta tämän pankin konkurssin vaikutuksista.
Viitejärjestelmä
44 Kantajat väittävät, että komissiolla oli käytettävissään todisteet, joiden olisi pitänyt herättää epäilyjä viitejärjestelmän osatekijöiden yhteensopivuudesta riskiveron tavoitteen kanssa. Kantajat väittävät, että komissio näyttää määrittäneen viitejärjestelmän jäsenvaltioiden verotusvaltaa koskevan liian laajan tulkinnan perusteella.
45 Komissio kiistää kantajien väitteet.
46 Tässä yhteydessä on muistettava, että jos kyseessä olevaa verotoimenpidettä ei voida erottaa asianomaisen jäsenvaltion yleisestä verojärjestelmästä, viitejärjestelmänä on käytettävä tätä järjestelmää. Sitä vastoin jos ilmenee, että kyseinen toimenpide on selvästi erotettavissa kyseisestä yleisestä verojärjestelmästä, ei voida sulkea pois sitä, että huomioon otettava viitejärjestelmä on rajoitetumpi kuin tämä yleinen järjestelmä, tai että viitejärjestelmä muodostuu itse toimenpiteestä, jos toimenpide osoittautuu säännöksi, jolla on oma itsenäinen oikeudellinen logiikkansa ja jonka ulkopuolella ei ole mahdollista yksilöidä johdonmukaista sääntökokonaisuutta (tuomio 6.10.2021, World Duty Free Group ja Espanja v. komissio, C‑51/19 P ja C‑64/19 P, EU:C:2021:793, 63 kohta). Toimenpide voi siten muodostaa oman viitekehyksensä, jos sillä on saatu aikaan selvästi rajattu verojärjestelmä, jolla on erityinen päämäärä ja joka siten erottuu kaikista muista kyseisessä jäsenvaltiossa sovelletuista verojärjestelmistä (tuomio 15.11.2018, World Duty Free Group v. komissio, T‑219/10 RENV, EU:T:2018:784, 127 kohta).
47 Komissio on käsiteltävässä asiassa määrittänyt viitejärjestelmän siten, että se rajoittuu riskiveroon, mitä kantajat eivät sellaisenaan riitauta.
48 On huomattava, että veron olennaiset ominaispiirteet muodostavat lähtökohtaisesti viitejärjestelmän tai ”normaalin” verojärjestelmän valikoivuutta koskevan edellytyksen tarkastelemiseksi. On kuitenkin mahdollista, että nämä ominaispiirteet voivat joissakin tapauksissa olla selvästi syrjiviä, mikä kantajien on kuitenkin osoitettava (ks. vastaavasti tuomio 16.3.2021, komissio v. Puola, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, 42 kohta ja tuomio 16.3.2021, komissio v. Unkari, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, 48 kohta). Kun käsiteltävän asian yhteydessä on kyse siitä, ettei komissio aloittanut muodollista tutkintamenettelyä, kantajien on kuitenkin osoitettava, että komissiolla oli vakavia vaikeuksia tutkiessaan valikoivuuden edellytystä, ja tämä on ainoa nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva edellytys.
49 Tässä yhteydessä on täsmennettävä, että arvioitaessa sitä, ovatko veron ominaispiirteet selvästi syrjiviä, on määritettävä, onko tiettyjä luottolaitoksia suosivien verotusperusteiden valinta epäjohdonmukainen suhteessa kyseisen veron tavoitteeseen (ks. vastaavasti tuomio 16.3.2021, komissio v. Puola, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, 43 kohta ja tuomio 16.3.2021, komissio v. Unkari, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, 49 kohta).
50 Niiden alojen ulkopuolella, joilla unionin vero‑oikeus on yhdenmukaistettu, kyseessä oleva jäsenvaltio määrittää käyttämällä välitöntä verotusta koskevaa toimivaltaansa ja verotuksellisen autonomiansa sekä unionin oikeuden mukaisesti tältä osin verojen olennaiset ominaispiirteet, jotka määrittävät lähtökohtaisesti viitejärjestelmän tai ”normaalin” verojärjestelmän, jonka perusteella valikoivuutta koskevaa edellytystä on tarkasteltava. Tämä koskee siten erityisesti verokannan, veron perusteen, verotettavan tapahtuman, kynnysarvon suuruuden ja veron määräytymisperusteen laskentasääntöjen määrittämistä (ks. vastaavasti tuomio 16.3.2021, komissio v. Puola, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, 38 ja 39 kohta ja tuomio 26.4.2018, ANGED, C‑236/16 ja C‑237/16, EU:C:2018:291, 43 kohta). Lisäksi verokannan yhtenäisyydestä tai progressiivisuudesta riippumatta veroaste kuuluu kannettavan veron oikeudellisen järjestelmän perusominaisuuksiin verovelvollisuuden tavoin (ks. vastaavasti tuomio 16.5.2019, Puola v. komissio, T‑836/16 ja T‑624/17, EU:T:2019:338, 65 kohta ja tuomio 27.6.2019, Unkari v. komissio, T‑20/17, EU:T:2019:448, 80 kohta).
51 On näin ollen otettava huomioon, että asiaa koskevan unionin säännöstön puuttuessa on niin, että jäsenvaltioilla on verotuksellinen toimivalta määrittää veron perusteet ja jakaa verorasitus eri tuotannontekijöiden ja talouden eri toimialojen kesken (tuomio 26.4.2018, ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, 50 kohta).
52 Kantajien mukaan riskiveron parametrit eivät selvästikään sovi yhteen sen tavoitteen kanssa, minkä olisi komission käytettävissä olleiden tietojen perusteella pitänyt herättää epäilyjä riskiveron luokittelusta valtiontueksi.
53 Kantajat viittaavat erityisesti ensinnäkin riskiveron perusteeseen, jonka muodostavat luottolaitosten velat, toiseksi riskiverovelvollisiin, kolmanneksi riskiveron kynnysarvoon sekä neljänneksi kynnysarvon ja veron perusteen laskennan vakauttamismekanismiin.
Riskiveron peruste, jonka muodostavat luottolaitosten velat
54 Kantajien mukaan velkoihin ei liity riskejä vaan varoihin. Sama koskee luottolaitosten kokoa, minkä tietyt kansalliset laitokset ovat vahvistaneet ja mikä käy ilmi talouskirjallisuudesta ja ruotsalaisille suurille luottolaitoksille annetuista luottoluokituksista. Välilliset kustannukset tai tällaisten kustannusten riski eivät myöskään ole suoraan suhteessa luottolaitoksen velkoihin, mikä oli saatettu komission tietoon. Komissio ei tosin ole velvollinen valitsemaan asianmukaisinta indikaattoria välillisten kustannusten riskin arvioimiseksi veroa koskevassa alustavassa tutkinnassaan. Komission olisi kuitenkin pitänyt arvioida, merkitsikö Ruotsin kuningaskunnan valitsema veron peruste selvästi syrjivän parametrin käyttöön ottamista viitejärjestelmässä. Kantajat väittävät lisäksi, että toisin kuin äskettäisessä verotoimenpiteitä ja valikoivuutta koskevassa oikeuskäytännössä edellytetään, joko ilmoitetulla toimenpiteellä asetettiin huomattava verorasitus yritysten koko veron perusteen osalta tai sillä ei asetettu minkäänlaista verorasitusta.
55 Komissio, jota Ruotsin kuningaskunta tukee, kiistää kantajien väitteet.
56 Komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että luottolaitoksen velkojen määrä oli yksi indikaattoreista, joka kuvasi yleisesti sen kokoa, sen merkitystä ja riskiä, joka sen kaatumisesta saattoi aiheutua makrotalouden tilanteelle Ruotsissa. Komission mukaan tämä peruste oli siten johdonmukainen käsiteltävän veron tavoitteen kannalta eikä se ollut selvästi syrjivä.
57 Tässä yhteydessä on huomattava, ettei unionin oikeus ole esteenä sille, että verotus, joka ei ole progressiivinen, perustuu luottolaitosten kokonaisvelkojen määrään. Sillä, että olisi olemassa luottolaitosten kokonaisvelkaa merkityksellisempiä tai täsmällisempiä indikaattoreita, ei ole merkitystä valtiontukien kannalta, koska valtiontukia koskevassa unionin oikeudessa pyritään ainoastaan poistamaan valikoivat edut, joita jotkin yritykset voivat saada muiden vastaavassa tilanteessa olevien yritysten kustannuksella (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 16.3.2021, komissio v. Puola, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, 41 kohta ja tuomio 16.3.2021, komissio v. Unkari, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, 47 kohta).
58 On myös huomattava, kuten edellä 40 ja 41 kohdassa on esitetty, ettei riskiverolla pyritä ehkäisemään tai korjaamaan luottolaitoksista aiheutuvia riskejä vaan vahvistamaan kansallista julkista taloutta, jotta tulevien talouskriisien hoitamiseen saadaan liikkumavaraa kantamalla riskiveroa suurilta luottolaitoksilta, joiden kaatumisesta tai vakavista häiriöistä aiheutuisi – sellaisenaan sekä näiden laitosten koon ja sen merkityksen vuoksi, joka niillä on rahoitusjärjestelmän toiminnalle – systeeminen riski ja erityisen kielteisiä vaikutuksia tämän järjestelmän ja kokonaistalouden kannalta, mistä näin ollen aiheutuisi huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle.
59 Etenkin edellä 40 kohdassa mainitun joukkovelkakirjojen ristiinomistuksen yhteydessä on lisäksi niin, että mitä suurempi velkojen määrä on, sitä enemmän riskejä rahoitusjärjestelmälle aiheutuu, koska kyseinen luottolaitos ei pysty maksukyvyttömyystapauksessa hoitamaan merkittäviä velkojaan, mikä taas aiheuttaa riskin sen velkojien ajautumisesta maksukyvyttömiksi ja näin ollen huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle. Tästä seuraa, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä vahvistetun kaltainen velkojen määrää koskeva peruste eron tekemiseksi luottolaitosten välillä sen mukaan, kuinka suuri vaikutus niillä on rahoitusjärjestelmään, on tavoiteltujen päämäärien kannalta johdonmukainen (ks. analogisesti tuomio 26.4.2018, ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, 53 kohta).
60 Tästä ilmenee, että kansallinen lainsäätäjä ei ole katsonut, että suurten luottolaitosten velat altistavat niitä enemmän riskeille, vaan sitä vastoin keskittynyt kysymykseen siitä, voiko luottolaitoksen kaatumisesta konkretisoiduttuaan sellaisenaan aiheutua huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle.
61 Tästä seuraa, etteivät kantajat ole osoittaneet, että komissiolla olisi pitänyt olla vakavia vaikeuksia riskiveron perusteen arvioinnissa.
Riskiverovelvolliset
62 Kantajat vetoavat yhdeksän riskiverovelvollisen laitoksen erilaisuuden lisäksi siihen, ettei näiden laitosten luettelon ja Riksgäldskontoretin (julkisen velan konttori, Ruotsi) luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten elvytys- ja kriisinratkaisukehyksestä sekä neuvoston direktiivin 82/891/ETY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2001/24/EY, 2002/47/EY, 2004/25/EY, 2005/56/EY, 2007/36/EY, 2011/35/EU, 2012/30/EU ja 2013/36/EU ja asetusten (EU) N:o 1093/2010 ja (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 15.5.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/59/EU (EUVL 2014, L 173, s. 190) yhteydessä yksilöimien järjestelmän kannalta merkittävien luottolaitosten luettelon välillä ole yhteyttä, koska vain kuusi yhdeksästä riskiverovelvollisesta luottolaitoksesta on tässä jälkimmäisessä luettelossa eikä komissio ole esittänyt tältä osin selityksiä. Yksi riskiverovelvollisista luottolaitoksista lisäksi myöntää lainoja ainoastaan ruotsalaisille kunnille eikä siitä näin ollen aiheudu mitään välillisiä kustannuksia.
63 Kantajat huomauttavat tässä yhteydessä, että direktiivin 2014/59 nojalla pankit suorittavat maksuja kriisinratkaisurahastoon ja että yhdeksästä pankista, jotka Riksgäldskontoret oli yksilöinyt järjestelmän kannalta merkittäviksi – mikä edellytti selvästi suurempia maksuja tähän rahastoon ja tiukempien vaatimusten noudattamista – ainoastaan kuuden oli maksettava riskiveroa. Lisäksi näiden suurempien maksujen ja tiukempien vaatimusten vuoksi järjestelmän kannalta merkittävät laitokset ovat kestävämpiä ja vähemmän omiaan aiheuttamaan välillisiä kustannuksia.
64 Kantajat vetoavat myös luottolaitosten rahoitusvakausmekanismien olemassaoloon ja erityisesti luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 26.6.2013 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 575/2013 (EUVL 2013, L 176, s. 1).
65 Näihin mekanismeihin voidaan lisätä yhtäältä se, että Ruotsin kuningaskunta valitsi unionin lainsäädännön mukaisia vaatimuksia tiukemmat vaatimukset, ja toisaalta talletusten vakuusjärjestelmistä 16.4.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/49/EU (EUVL 2014, L 173, s. 149) mukainen yksityisten tallettajien enintään 100 000 euron suuruisten pankkitalletusten vakuusmekanismi. Lisäksi Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) vuonna 2021 suorittamissa stressitesteissä näiden testien kohteina olleiden viiden ruotsalaisen pankin tulokset olivat erinomaiset.
66 Kantajat korostavat myös kansallisen rahoitusalan kilpailuympäristöä. Niiden mukaan tämä seikka on merkityksellinen riskiverovelvollisten yritysten ja välillisten kustannusten aiheutumisriskin, joka perustuu näiden yritysten markkinaosuuksiin rahoitusalan eri sektoreilla, välisen yhteyden ymmärtämiseksi. Kaikilla riskiverovelvollisilla pankeilla ei kuitenkaan ole suuria markkinaosuuksia kaikilla merkityksellisillä markkinoilla. Kantajien mukaan on lisäksi niin, että jos pankit kilpailevat samoilla markkinoilla ja yhdet ovat riskiverovelvollisia ja toiset on valikoivasti vapautettu tästä velvollisuudesta, tämä vaikuttaa kilpailuun markkinoilla ja muuttaa sitä, jolloin on kyse syrjinnästä.
67 Kantajat lisäävät, että Ruotsin rahoitusala kattaa lukuisia erilaisia yrityksiä, jotka toimivat yhdellä tai usealla markkinasegmentillä ja kilpailevat riskiverovelvollisten luottolaitosten kanssa.
68 Kantajien mukaan se, ettei näille muille rahoituslaitoksille aseteta vaatimuksia, voi aiheuttaa uusia uhkia rahoitusvakaudelle ja lisäriskin välillisten kustannusten aiheutumisesta valtiolle. Kantajat vetoavat myös asuntolainarahastojen merkitykseen kotitalouksien asuntolainojen alalla.
69 Kantajat päättelevät, että koska kaikista luottolaitoksista aiheutuu välillisiä kustannuksia, luottolaitoksia ei ole tarpeen erottaa toisistaan riskiverovelvollisuuden osalta.
70 Komissio, jota Ruotsin kuningaskunta tukee, kiistää kantajien väitteet.
71 Komissio arvioi riidanalaisessa päätöksessä, että riskiverovelvolliset olivat suuria luottolaitoksia, joiden kaatumisesta tai toiminnan vakavista häiriöistä voi sellaisenaan aiheutua huomattavia välillisiä kustannuksia Ruotsin yhteiskunnalle talouskriisin yhteydessä. Komission mukaan suurilla luottolaitoksilla voi olla systeemistä merkitystä sekä markkinavaikutuksia ja ne olivat kooltaan kriittisiä reaalitalouden kannalta. Komissio totesi, että pienet luottolaitokset voivat vaikuttaa makrotalouden kehitykseen eri tasolla kuin suuret luottolaitokset, kuten Ruotsin kuningaskuntakin huomauttaa.
72 Lisäksi muihin rahoituslaitoksiin sovelletaan eri sääntelyjärjestelmää, joka ei yleensä ole yhtä tiukka, mistä ilmenee, ettei näillä laitoksilla ole samassa määrin kykyä aiheuttaa systeemistä riskiä ja välillisiä kustannuksia. Komissio katsoi asuntolainarahastojen osalta, joilla sen mukaan oli joka tapauksessa rajoitettu osuus asuntolainamarkkinoilla, että nämä rahastot eivät harjoittaneet tiettyä toimintaa, kuten vastaanottaneet talletuksia ja myöntäneet luottoja muille kuin rahoitusalan yhtiöille, siitäkään syystä, että ne erottuivat toiminnaltaan luottolaitoksista ja kuuluivat eri sääntelyjärjestelmän piiriin.
73 Käsiteltävässä asiassa on ensinnäkin hylättävä kantajien väite, joka koskee sitä, ettei Riksgäldskontoretin yksilöimien järjestelmän kannalta merkittävien luottolaitosten luettelon ja riskiverovelvollisten luottolaitosten luettelon välillä ole täydellistä vastaavuutta. Kuten kantajat myöntävät, Riksgäldskontoret on nimittäin direktiivissä 2014/59 tarkoitettu Ruotsin kriisinratkaisuviranomainen. Lisäksi kantajat myönsivät istunnossa lähinnä, ettei Riksgäldskontoretin yksilöimien järjestelmän kannalta merkittävien luottolaitosten luetteloa ole laadittu erityisten kriteerien perusteella eikä siten kyse ole samoista kriteereistä, joita käytettiin riskiverovelvollisten luottolaitosten luettelon laatimisessa.
74 Kuten kantajat vahvistavat, direktiivillä 2014/59 sekä yhdenmukaisten sääntöjen ja yhdenmukaisen menettelyn vahvistamisesta luottolaitosten ja tiettyjen sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisua varten yhteisen kriisinratkaisumekanismin ja yhteisen kriisinratkaisurahaston puitteissa sekä asetuksen (EU) N:o 1093/2010 muuttamisesta 15.7.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 806/2014 (EUVL 2014, L 225, s. 1) käyttöön otetulla järjestelmällä pyritään minimoimaan huomattavia välittömiä kustannuksia, joita yhteiskunnalle voi aiheutua erityisesti näiden laitosten kaatuessa, eikä välillisiä kustannuksia. Kantajat täsmentävät kuitenkin, että yrityksistä, joiden osalta tässä järjestelmässä sovelletaan tiukimpia sääntöjä, ei yhtä todennäköisesti aiheudu välillisiä kustannuksia, koska ne ovat vähemmän omiaan ajautumaan maksukyvyttömiksi. Kuten edellä olevasta 60 kohdasta ilmenee, riskivero ei kuitenkaan koske luottolaitoksia, joilla on suurin riski ajautua maksukyvyttömäksi, vaan sitä sovelletaan luottolaitoksiin, joiden kaatumisesta konkretisoiduttuaan voi sellaisenaan aiheutua huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle.
75 Sama päätelmä on tehtävä asetuksen N:o 575/2013, direktiivin 2014/49 ja EPV:n vuonna 2021 suorittamien stressitestien osalta. Yhtäältä omia varoja koskevilla vaatimuksilla ja pankkitalletusten vakuusmekanismilla pyritään nimittäin ehkäisemään välittömiä kustannuksia varmistamalla, etteivät luottolaitokset ajaudu maksukyvyttömyyteen ja etteivät tallettajina olevat fyysiset henkilöt menetä talletuksiaan. Toisaalta stressitesteissä tarkastellaan luottolaitoksen riskiä ajautua maksukyvyttömäksi. Riskiverolla ei kuitenkaan pyritä estämään luottolaitosten mahdollista maksukyvyttömyyttä eikä ehkäisemään välittömiä kustannuksia vaan ottamaan huomioon välilliset kustannukset, joita aiheutuu riskiverovelvollisten luottolaitosten mahdollisesta maksukyvyttömyydestä.
76 Toiseksi kansallisen rahoitusalan kilpailuympäristön osalta, joka kantajien mukaan on merkityksellinen sen yhteyden ymmärtämiseksi, joka on riskiverovelvollisten yritysten ja näiden yritysten markkinaosuuksiin rahoitusalan eri sektoreilla perustuvan välillisten kustannusten riskin välillä, on ensinnäkin riittävää todeta, ettei riskiveron verotettavana tapahtumana ole riskiverovelvollisten markkinaosuus vaan niiden velkojen määrä. Edellä 50 kohdassa viitatun oikeuskäytännön mukaisesti Ruotsin kuningaskunnalla oli kuitenkin oikeus määrittää käyttämällä välitöntä verotusta koskevaa toimivaltaansa sekä verotuksellisen autonomiansa ja unionin oikeuden mukaisesti riskiveron verotettava tapahtuma ja tämän veron peruste.
77 Toiseksi kantajat eivät väitä, että muilla yhdellä tai useammalla markkinasegmentillä toimivilla yrityksillä, jotka kilpailevat riskiverovelvollisten luottolaitosten kanssa, oli velkaa yli 150 miljardia SEK:a. Ne nimittäin toteavat ainoastaan, että nämä yritykset kilpailevat riskiverovelvollisten luottolaitosten kanssa, selittämättä, miten niiden kaatumisesta voisi sellaisenaan aiheutua huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle.
78 Kolmanneksi väitteen osalta, jonka mukaan se, ettei näille muille rahoituslaitoksille asetettu vaatimuksia, voi aiheuttaa uusia uhkia rahoitusvakaudelle ja lisäriskin välillisten kustannusten aiheutumisesta valtiolle, on riittävää todeta, etteivät kantajat esitä väitteensä tueksi selvityksiä, joiden perusteella rahoitusvakaudelle voitaisiin todeta aiheutuvan minkäänlaista uhkaa, joten tämä väite voidaan hylätä perusteettomana.
79 Neljänneksi väitteen osalta, jonka mukaan yksi riskiverovelvollisista luottolaitoksista myöntää lainoja ainoastaan ruotsalaisille kunnille eikä siitä siten aiheudu mitään välillisiä kustannuksia, on muistettava, että oikeuskäytännön mukaan tukijärjestelmän osalta komissio voi tutkia ainoastaan kyseisen järjestelmän yleisiä ominaispiirteitä tarvitsematta tutkia kutakin yksittäistä tapausta, joissa tätä järjestelmää on sovellettu. Komissiolla ei näin ole velvollisuutta arvioida tällaista järjestelmää koskevassa päätöksessä sen perusteella yksittäistapauksissa myönnettyjä tukia (ks. vastaavasti tuomio 28.7.2011, Diputación Foral de Vizcaya ym. v. komissio, C‑471/09 P–C‑473/09 P, ei julkaistu, EU:C:2011:521, 98 ja 99 kohta ja tuomio 30.4.2019, UPF v. komissio, T‑747/17, EU:T:2019:271, 60 kohta). Kantajat eivät myöskään kiistäneet istunnossa komission ja Ruotsin kuningaskunnan väitteitä, joiden mukaan maksukyvyttömyyden riskiä ei voitu täysin poissulkea tämän luottolaitoksen osalta.
80 Viidenneksi väitteen osalta, jonka mukaan kaikista luottolaitoksista aiheutuu välillisiä kustannuksia, on muistettava, kuten edellä 41 kohdassa on todettu, että Ruotsin lainsäätäjän tarkoituksena oli kantaa riskiveroa luottolaitoksilta, joiden kaatumisesta tai vakavista häiriöistä aiheutuisi – sellaisenaan sekä näiden laitosten koon ja sen merkityksen vuoksi, joka niillä on rahoitusjärjestelmän toiminnalle – systeeminen riski ja erityisen kielteisiä vaikutuksia tämän järjestelmän ja kokonaistalouden kannalta, mistä näin ollen aiheutuisi huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle. Vaikka kaikista luottolaitoksista voikin aiheutua joitakin välillisiä kustannuksia eli ne voivat myötävaikuttaa näiden kustannusten syntymiseen, tästä ei näin ollen seuraa, että kaikista luottolaitoksista todennäköisesti aiheutuu maksukyvyttömyystapauksessa tällaisia vaikutuksia. Ei voida myöskään kiistää sitä, että luottolaitosten vaikutus rahoitusjärjestelmään riippuu suurilta osin niiden koosta ja niiden velkojen määrästä, kuten edellä 59 kohdassa on todettu (ks. analogisesti tuomio 26.4.2018, ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, 53 kohta). Lisäksi kantajat myönsivät istunnossa, että suurimmista luottolaitoksista aiheutuu eniten välillisiä kustannuksia.
81 Lopuksi on niin, kuten edellä olevasta 42 ja 43 kohdasta ilmenee, että kantajat eivät ole yhtäältä kyseenalaistaneet sitä, että ainoastaan suurten luottolaitosten kaatumisesta voi sellaisenaan aiheutua systeeminen riski, erityisen kielteisiä vaikutuksia rahoitusjärjestelmän ja kokonaistalouden kannalta sekä huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle. Kantajat eivät ole toisaalta osoittaneet, että laitosten, jotka eivät ole riskiverovelvollisia, kaatumisesta aiheutuisi edes yhdessä tarkasteltuna samanlaisia seurauksia.
82 Näin ollen kantajat eivät ole osoittaneet, että komissiolla olisi pitänyt olla vakavia vaikeuksia riskiverovelvollisia koskevassa arvioinnissaan.
Riskiveron kynnysarvo
83 Kantajat väittävät, että kaikista luottolaitoksista aiheutuu välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle talouskriisin yhteydessä. Kantajien mukaan Ruotsin hallitus ei myöskään osoittanut lakiesityksessä, että kyseiset riskit toteutuvat ainoastaan riskiveron kynnysarvon ylittyessä. Näin ollen suuret pankit maksavat kaikki aiheuttamansa välilliset kustannukset, kun taas niiden kilpailijat on valikoivasti vapautettu kokonaisuudessaan aiheuttamiensa kustannusta maksamisesta.
84 Kantajien mukaan riskivero ei myöskään ole erityistarkoituksiin kannettava vero, koska sen tavoite on puhtaasti verotuksellinen eli sillä pyritään kasvattamaan verotuloja eikä vaikuttamaan verovelvollisten käyttäytymiseen.
85 Kantajat lisäävät, että kun yritys ylittää veron kynnysarvon, riskivero kannetaan tämän kynnysarvon laskennassa huomioon otettujen kokonaisvelkojen perusteella. Veron kynnysarvoa ei myöskään voida rinnastaa progressiiviseen verokantaan.
86 Kantajat riitauttavat myös komission analyysin ja tulkinnan 2.4.2018 annetusta tuomiosta ANGED (C‑233/16, EU:C:2018:280), johon se on tukeutunut riidanalaisessa päätöksessä. Yhtäältä kyse oli erilaisesta asiayhteydestä kuin käsiteltävässä asiassa ja toisaalta kyseisessä asiassa kyseessä olleen veron kynnysarvoa sovellettiin eri tavalla, koska tämä vero kannettiin ainoastaan kynnysarvon ylittävästä osuudesta, toisin kuin käsiteltävässä asiassa.
87 Komissio, jota Ruotsin kuningaskunta tukee, kiistää kantajien väitteet.
88 Komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä, ettei 150 miljardin SEK:n kynnysarvoa ole pidettävä selvästi syrjivänä ja että se merkitsi Ruotsin kuningaskunnan suvereniteetin käytön hyväksyttävää ilmausta. Tämän kynnysarvon soveltamisella lisäksi varmistetaan, että riskiverovelvolliset edustavat 90:tä prosenttia kaikkien luottolaitosten – ulkomaisten luottolaitosten ruotsalaiset sivuliikkeet mukaan luettuina – yhteenlasketun taseen loppusummasta Ruotsissa.
89 Oikeuskäytännön mukaan tältä osin on olemassa veroja, joiden luonne ei estä sitä, että niihin yhdistetään mukauttamisjärjestelyjä – jopa vapautuksia – ilman, että mainitut järjestelyt kuitenkaan johtavat valikoivien etujen myöntämiseen. Erityissäännöksiä, jotka koskevat tiettyjä yrityksiä niiden oman tilanteen takia ja joiden nojalla ne hyötyvät veron mukauttamisesta tai jopa verovapautuksesta, ei pidä tarkastella valikoivana etuna, jos kyseiset säännökset eivät ole asianomaisen veron tavoitteen vastaisia (ks. vastaavasti tuomio 16.5.2019, Puola v. komissio, T‑836/16 ja T‑624/17, EU:T:2019:338, 89 kohta ja tuomio 27.6.2019, Unkari v. komissio, T‑20/17, EU:T:2019:448, 101 kohta).
90 Lisäksi on huomattava, että veron kynnysarvon suuruuden ja veron määräytymisperusteen laskentasääntöjen määrittäminen kuuluu kansallisen lainsäätäjän harkintavaltaan ja perustuu sellaisiin teknisiin ja monitahoisiin arviointeihin, joiden osalta unionin tuomioistuimet voivat harjoittaa vain rajallista tuomioistuinvalvontaa (ks. vastaavasti tuomio 26.4.2018, ANGED, C‑236/16 ja C‑237/16, EU:C:2018:291, 43 kohta).
91 Tästä oikeuskäytännöstä ilmenee, ettei Ruotsin kuningaskuntaa voida estää yhtäältä ottamasta käyttöön veroa, johon liittyy kynnysarvo, ja toisaalta antamasta mukauttamisjärjestelyjä ja jopa vapautuksia luottolaitoksille, jotka jäävät tämän kynnysarvon alapuolelle, kunhan nämä seikat eivät ole ristiriidassa veron tavoitteen kanssa.
92 On näin ollen tutkittava, onko tämä kynnysarvo ristiriidassa veron tavoitteen kanssa tai selvästi syrjivä.
93 Yhtäältä väitteen osalta, jonka mukaan kaikista luottolaitoksista aiheutuu välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle talouskriisin yhteydessä, on tältä osin muistettava, kuten edellä 41 kohdassa todetaan, että käsiteltävässä asiassa riskiveron tavoitteena on vahvistaa julkista taloutta kehittämällä sitä ja pitämällä julkinen velka alhaisella tasolla, jotta tulevien talouskriisien hoitamiseen saadaan liikkumavaraa kantamalla riskiveroa suurilta luottolaitoksilta, joiden kaatumisesta tai vakavista häiriöistä aiheutuisi – sellaisenaan sekä näiden laitosten koon ja sen merkityksen vuoksi, joka niillä on rahoitusjärjestelmän toiminnalle – systeeminen riski ja erityisen kielteisiä vaikutuksia tämän järjestelmän ja kokonaistalouden kannalta, mistä näin ollen aiheutuisi huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle. Ruotsin kuningaskunta katsoo, että sellaisen luottolaitoksen kaatumisesta, jonka velat ylittävät 150 miljardin SEK:n kynnysarvon, aiheutuisi tällaisia riskejä ja huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle. Kantajat eivät kyseenalaista tätä kansallisen lainsäätäjän toteamusta ja, kuten edellä 43 kohdassa todetaan, ne eivät väitä, että sellaisen luottolaitoksen kaatumisesta, jonka velat ovat tämän kynnysarvon alapuolella, voisi aiheutua samanlaisia seurauksia. Kuten lisäksi edellä 59 kohdassa todetaan, erityisesti joukkovelkakirjojen ristiinomistuksen yhteydessä on niin, että mitä korkeampi velkojen määrä on, sitä suurempi riski rahoitusjärjestelmälle aiheutuu, jos kyseinen luottolaitos ei pysty maksukyvyttömyystapauksessa hoitamaan merkittäviä velkojaan, mikä taas aiheuttaa riskin sen velkojien ajautumisesta maksukyvyttömiksi ja näin ollen systeemisen riskin.
94 Toisaalta väitteen osalta, jonka mukaan riskivero ei ole erityistarkoituksiin kannettava vero eikä sillä pyritä vaikuttamaan verovelvollisten käyttäytymiseen, kantajat eivät ole selittäneet, minkä vuoksi riskiverolla pitäisi pyrkiä vaikuttamaan verovelvollisten käyttäytymiseen. Kuten riskiveron tavoitteesta ilmenee, tällä verolla pyritään nimittäin vahvistamaan julkista taloutta kehittämällä sitä ja pitämällä julkinen velka alhaisella tasolla, jotta saadaan liikkumavaraa tulevien talouskriisien hoitamiseen. Lakiesityksessä ei mainita mitään muuta erityistä tarkoitusta, kuten vaikuttamista verovelvollisten käyttäytymiseen. Tämä väite ei siten voi menestyä, koska riskiveron tavoitteena ei ole estää riskiverovelvollisten luottolaitosten riskinottoa tai kaatumista vaan varmistaa valtionvarainhoidon moitteettomuus siltä varalta, että yksi näistä laitoksista kaatuu.
95 Myöskin se, että riskiveron tuotto kartuttaa valtion talousarviota, vastaa edellä 94 kohdassa mainittua tavoitetta.
96 Kuten lisäksi asiakirja-aineistosta ilmenee ja kantajat vahvistivat istunnossa, yhtäältä sellaisia luottolaitoksia, jotka eivät olleet riskiverovelvollisia ja joiden velkojen määrä oli lähellä 150 miljardin SEK:n kynnysarvoa, ei ollut olemassa.
97 Toisaalta riidanalaisesta päätöksestä ilmenee – eivätkä kantajat ole tätä tehokkaasti kiistäneet (ks. edellä 42 kohta) – että tämän kynnysarvon soveltamisella varmistetaan, että riskiverovelvolliset edustavat 90:tä prosenttia kaikkien luottolaitosten yhteenlasketun taseen loppusummasta Ruotsissa.
98 Tästä seuraa, etteivät kantajat ole esittäneet väitteitä, joiden perusteella 150 miljardin SEK:n kynnysarvoa voitaisiin pitää selvästi epäasianmukaisena riskiveron tavoitteiden kannalta. Ne eivät myöskään ole esittäneet, mille tasolle tämä kynnysarvo olisi ollut asianmukaista asettaa. Vaikuttaa nimittäin siltä, että kantajat riitauttavat kynnysarvon olemassaolon sellaisenaan. Edellä 89 ja 90 kohdassa viitatun oikeuskäytännön mukaan se, että kansallinen lainsäätäjä asettaa kynnysarvoja, ei kuitenkaan ole sinänsä unionin oikeuden vastaista.
99 Tästä seuraa, etteivät kantajat ole osoittaneet, että komissiolla olisi pitänyt olla vakavia vaikeuksia riskiveron kynnysarvon arvioinnissa.
Vakauttamismekanismi
100 Kantajat riitauttavat kynnysarvon ja veron perusteen laskennassa käytetyn konsernin sisäisten tilanteiden vakauttamismekanismin, koska kansallisten luottolaitosten ja rajatylittävien sivuliikkeiden konsernin sisäiset velat on otettu huomioon kynnysarvon laskennassa. Välilliset kustannukset Ruotsissa eivät nimittäin ole suorassa yhteydessä ruotsalaisen luottolaitoksen ulkomaiseen sivuliikkeeseen liittyviin velkoihin, vaikka näiden sivuliikkeiden velat muodostavat huomattavan osan koko veron perusteesta.
101 Kantajien mukaan ruotsalaisen luottolaitoksen ulkomaiset tytäryhtiöt ja näiden luottolaitosten ulkomaiset sivuliikkeet ovat lisäksi samanlaisessa tilanteessa, kun on kyse välillisistä kustannuksista. Näitä kahta tilannetta kuitenkin kohdellaan eri tavalla, koska ainoastaan ruotsalaisten luottolaitosten ulkomaisten sivuliikkeiden velat sisällytetään veron perusteeseen. Lisäksi ruotsalaisen luottolaitoksen ulkomaisten sivuliikkeiden, joiden velat otetaan huomioon riskiveron laskennassa, kohteluun nähden epäsymmetrisesti myös ulkomaisten luottolaitosten Ruotsissa sijaitsevien sivuliikkeiden velat otetaan huomioon tässä laskennassa.
102 Komissio kiistää kantajien väitteet.
103 Tässä yhteydessä on aluksi huomattava – kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 59 perustelukappaleesta ilmenee eivätkä kantajat ole tätä kiistäneet – ettei ruotsalaisen luottolaitoksen sivuliike ole itsenäinen oikeushenkilö siihen laitokseen nähden, jolle se kuuluu, ja että tämä sivuliike on saman toimiluvan piirissä, kun taas tytäryhtiöt ovat erillisiä oikeushenkilöitä. Sivuliikkeen kaikki rahoitusvelvoitteet näin ollen kuuluvat sille ruotsalaiselle luottolaitokselle, jolle tämä sivuliike kuuluu, ja tätä sivuliikettä koskeva kriisi vaikuttaa sen emoyhtiöön ja aiheuttaa tälle välillisiä kustannuksia paitsi valtiossa, johon sivuliike on sijoittautunut, myös Ruotsissa. Näin ollen ei ole syytä katsoa, että komissiolla olisi pitänyt olla epäilyjä tämän mekanismin osalta, koska ruotsalaisen luottolaitoksen sivuliikkeet ovat yhteydessä tähän luottolaitokseen ja siten tällaisten sivuliikkeiden kaatumisesta aiheutuisi vaikutuksia myös Ruotsissa.
104 Seuraavaksi väite, jonka mukaan ruotsalaisen luottolaitoksen ulkomaiset tytäryhtiöt ja ulkomaiset sivuliikkeet ovat samanlaisessa tilanteessa, on hylättävä samoista syistä, koska kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 60 perustelukappaleessa todetaan, toisin kuin sivuliikkeet, tytäryhtiöt ovat oikeushenkilöitä, jotka on erotettu emoyhtiöistään ja jotka toimivat erillisellä sijoittautumisvaltionsa myöntämällä toimiluvalla.
105 Lopuksi kantajat eivät ole osoittaneet, että ruotsalaisen luottolaitoksen ulkomaisten sivuliikkeiden velkoja ja ulkomaisten luottolaitosten Ruotsissa sijaitsevien sivuliikkeiden velkoja kohdellaan epäsymmetrisesti toisiinsa nähden. Komissio nimittäin totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 61 perustelukappaleessa, että ulkomaisten luottolaitosten Ruotsiin sijoittautuneista sivuliikkeistä voi aiheutua välillisiä kustannuksia sekä Ruotsissa että siinä valtiossa, johon emoyhtiö on sijoittautunut. Tähän tilanteeseen ei näin ollen liity mitään epäsymmetriaa, koska ruotsalaisen luottolaitoksen ulkomaisten sivuliikkeiden velat otetaan huomioon Ruotsissa, eikä tämä estä tarvittaessa näiden velkojen mahdollista huomioon ottamista myös siinä valtiossa, johon nämä sivuliikkeet ovat sijoittautuneet.
106 Näin ollen kantajat eivät ole osoittaneet, että vakauttamismekanismia olisi pidettävä selvästi syrjivänä ja että komissiolla olisi siten pitänyt olla vakavia vaikeuksia arvioinnissaan tältä osin.
Poikkeus viitejärjestelmästä
107 Kantajat korostavat, että jos unionin yleinen tuomioistuin hyväksyy viitejärjestelmän sellaisena kuin se on määritelty riidanalaisessa päätöksessä, niiden väitteet, jotka koskevat tämän järjestelmän osatekijöitä, ovat edelleen päteviä tästä järjestelmästä tehtävien poikkeusten osalta.
108 Lisäksi kun on kyse siitä, onko sellaisten luottolaitosten kohtelua, joiden velat eivät ylitä 150 miljardin SEK:n kynnysarvoa, pidettävä poikkeuksena, kantajat väittävät, että myös luottolaitosten, joiden velat alittavat tämän kynnysarvon, toiminnasta voi aiheutua valtiolle välillisiä kustannuksia talouskriisin yhteydessä. Näiden luottolaitosten ja luottolaitosten, joiden velat ylittävät tämän kynnysarvon, välinen ero ei nimittäin liity valtiolle aiheutuvien riskien olemassaoloon vaan näiden riskien laajuuteen. Kyse on näin ollen viitejärjestelmästä tehtävästä poikkeuksesta, koska on selvää, että tämä johtaa syrjintään yritysten välillä, jotka ovat toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa. Myöskään oikeudelliselta kannalta luottolaitoksille, joiden velat ylittävät tai alittavat tämän kynnysarvon, ei aseteta selvästi erilaisia velvoitteita kirjanpito- ja verosääntöjen osalta, jotka perustuisivat samantyyppiseen ja -tasoiseen velkojen kynnysarvoon.
109 Lisäksi riskivero on valtiolle maksettava yleinen vero, joka voidaan käyttää eri tarkoituksiin, ja sen todellisena tavoitteena on vahvistaa valtion taloutta verottamalla suuria luottolaitoksia. Kantajien mukaan ei siten ollut päteviä syitä kohdella tietyn alan yrityksiä eri tavalla, koska riskiveron tavoite oli luonteeltaan yleinen. Lisäksi hallituksen olisi pitänyt ehdottaa, että riskiverolla kerätyt varat varataan tulevia talouskriisejä varten.
110 Kun on kyse siitä, muodostaako muiden rahoituslaitosten kohtelu poikkeuksen, kantajat viittaavat edellä 68 kohdassa mainittuihin väitteisiin.
111 Kantajien mukaan riskivero on näin ollen ensi näkemältä valikoiva ja komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely.
112 Komissio kiistää kantajien väitteet.
113 Komissio totesi yhtäältä riidanalaisessa päätöksessä, ettei riskivero muodostanut poikkeusta viitejärjestelmästä muiden rahoituslaitosten kohtelun osalta. Näiden muiden rahoituslaitosten velkarakenteeseen ei nimittäin liity samassa määrin epävakautta ja niihin sovelletaan eri sääntelyjärjestelmiä, jotka eivät ole yhtä tiukkoja, mistä ilmenee, että nämä laitokset ovat vähemmän omiaan aiheuttamaan systeemistä riskiä ja välillisiä kustannuksia. Nämä muut rahoituslaitokset eivät siten ole riskiveron tavoitteen kannalta luottolaitoksiin rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa.
114 Asuntolainarahastojen osalta, joilla on joka tapauksessa rajoitettu osuus asuntolainamarkkinoilla, komissio katsoi, etteivät nämä rahastot harjoittaneet tiettyä samankaltaista kriittistä toimintaa kuin luottolaitokset. Lisäksi nämä asuntolainarahastot erosivat toiminnaltaan luottolaitoksista, kuuluivat eri sääntelyjärjestelmän piiriin eivätkä voineet aiheuttaa samassa määrin välillisiä kustannuksia kuin luottolaitokset.
115 Komissio totesi toisaalta, että suurilla luottolaitoksilla voi olla systeemistä merkitystä sekä markkinavaikutuksia ja ne ovat kriittisiä reaalitalouden kannalta, toisin kuin pienet luottolaitokset. Suuret luottolaitokset ovat näin ollen enemmän omiaan aiheuttamaan välillisiä kustannuksia kriisitilanteessa. Suuret luottolaitokset eivät siten ole riskiveron tavoitteen kannalta pieniin luottolaitoksiin rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa.
116 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan se, että ainoastaan toimenpiteen soveltamiseksi tarvittavat edellytykset täyttävillä verovelvollisilla on mahdollisuus hyötyä toimenpiteestä, ei sellaisenaan tee siitä valikoivaa (ks. tuomio 21.12.2016, komissio v. World Duty Free Group ym., C‑20/15 P ja C‑21/15 P, EU:C:2016:981, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 16.3.2021, komissio v. Unkari, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, 58 kohta).
117 Lisäksi on niin, että kuten edellä 89 kohdassa muistutetaan, kyse ei ole veron valikoivuudesta, jos kyseiset verotuserot ja niistä mahdollisesti johtuvat edut – vaikka niiden ainoa peruste olisikin veron uudelleenjakotavoite verovelvollisten kesken – ovat seurausta vain ja yksinkertaisesti normaalin järjestelmän soveltamisesta poikkeuksetta, jos toisiinsa rinnastettavia tilanteita kohdellaan samalla tavalla ja jos mukauttamisjärjestelyissä ei sivuuteta asianomaisen veron tavoitetta. Myöskään erityissäännöksiä, jotka koskevat tiettyjä yrityksiä niiden oman tilanteen takia ja joiden nojalla ne hyötyvät veron mukauttamisesta tai jopa verovapautuksesta, ei pidä tarkastella valikoivana etuna, jos kyseiset säännökset eivät ole asianomaisen veron tavoitteen vastaisia (tuomio 16.5.2019, Puola v. komissio, T‑836/16 ja T‑624/17, EU:T:2019:338, 89 kohta ja tuomio 27.6.2019, Unkari v. komissio, T‑20/17, EU:T:2019:448, 101 kohta).
118 Jos sitä vastoin veron tavoitteen tai veron mukauttamisen perusteena olevan logiikan kannalta toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa olevia yrityksiä ei kohdella samalla tavalla tältä osin, kyseisestä syrjinnästä johtuva valikoiva etu voi olla valtiontukea, jos muut SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt edellytykset täyttyvät (tuomio 27.6.2019, Unkari v. komissio, T‑20/17, EU:T:2019:448, 102 kohta).
119 Aluksi on muistettava, että kantajien viitejärjestelmän osalta esittämät argumentit, joita on tarkasteltu edellä 54-106 kohdassa, on hylättävä myös käsiteltävän väitteen arvioinnin yhteydessä, koska näitä argumentteja on tutkittu viitejärjestelmän osalta samassa yhteydessä eli siltä osin, onko kyse selvästä syrjinnästä.
120 Näiden täsmennysten jälkeen on ensinnäkin muistettava, kun on kyse siitä, onko sellaisten luottolaitosten kohtelua, joiden velat eivät ylitä 150 miljardin SEK:n kynnysarvoa, pidettävä poikkeuksena, että kuten edellä 41 kohdassa on todettu, lakiesityksen perusteluista ilmenee, että riskiveron tavoitteena oli vahvistaa julkista taloutta kehittämällä sitä ja pitämällä julkinen velka alhaisella tasolla, jotta tulevien talouskriisien hoitamiseen saadaan liikkumavaraa kantamalla riskiveroa suurilta luottolaitoksilta, joiden kaatumisesta tai vakavista häiriöistä aiheutuisi – sellaisenaan sekä näiden laitosten koon ja sen merkityksen vuoksi, joka niillä on rahoitusjärjestelmän toiminnalle – systeeminen riski ja erityisen kielteisiä vaikutuksia tämän järjestelmän ja kokonaistalouden kannalta, mistä näin ollen aiheutuisi huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle.
121 Kantajat väittävät kuitenkin ainoastaan, että myös luottolaitoksista, jotka eivät ole riskiverovelvollisia, aiheutuu valtiolle välillisiä kustannuksia talouskriisin yhteydessä. Kantajat eivät kuitenkaan ole selostaneet, miksi komissiolla olisi pitänyt olla epäilyjä näiden luottolaitosten systeemisestä merkityksestä mahdollisten välillisten kustannusten osalta tai siitä, että niiden kaatumisesta voisi sellaisenaan aiheutua niin kielteisiä vaikutuksia tämän järjestelmän ja kokonaistalouden kannalta, että niistä aiheutuisi huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle. Kuten edellä 80 ja 81 kohdassa on todettu, kantajat ovat lisäksi myöntäneet, että suurimmat välilliset kustannukset aiheutuvat suurimmista luottolaitoksista, eivätkä ne ole kyseenalaistaneet sitä, että ainoastaan suurten luottolaitosten kaatumisesta voi sellaisenaan aiheutua systeeminen riski, erityisen kielteisiä vaikutuksia rahoitusjärjestelmän ja kokonaistalouden kannalta sekä huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle.
122 Lisäksi väite, jonka mukaan kaikista luottolaitoksista aiheutuu välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle talouskriisin yhteydessä, on hylättävä syistä, jotka on esitetty edellä 80 kohdassa.
123 Kantajat eivät siten ole esittäneet useilla yhtäpitävillä viitteillä näyttöä siitä, että luottolaitokset, joiden velat ylittävät kynnysarvon, ovat riskiveron tavoitteen kannalta sellaisiin luottolaitoksiin, joiden velat eivät ylitä tätä kynnysarvoa, rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa. Kuten edellä 96 kohdassa on todettu, asiakirja-aineistosta lisäksi ilmenee, ettei yhtään sellaista luottolaitosta, joka ei ollut riskiverovelvollinen ja jonka velkojen määrä oli lähellä 150 miljardin SEK:n kynnysarvoa, ollut olemassa. On kuitenkin muistettava, että edellä 24 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan unionin yleisen tuomioistuimen asiana ei ole määrittää, onko olemassa todistusvoimaisia viitteitä siitä, ettei tarkasteltavan toimenpiteen luokittelusta valtiontueksi ole epäilyjä, vaan se on sen sijaan velvollinen tutkimaan sitä, onko kantaja osoittanut tällaisten epäilyjen olemassaolon.
124 Toiseksi on muistettava aluksi, kun on kyse siitä, onko muiden rahoituslaitosten kohtelua pidettävä poikkeuksena, että pelkän kilpailusuhteen perusteella ei voida sellaisenaan päätellä, että nämä laitokset ovat riskiveron tavoitteen kannalta riskiverovelvollisiin luottolaitoksiin rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa.
125 Seuraavaksi väite, jonka mukaan se, ettei muille rahoituslaitoksille aseteta vaatimuksia, voi aiheuttaa uusia uhkia rahoitusvakaudelle ja lisäriskin välillisten kustannusten aiheutumisesta valtiolle, on hylättävä edellä 78 kohdassa esitetyistä syistä.
126 Lopuksi kantajat väittävät, ettei komissio arvioinut asianmukaisesti asuntolainarahastojen kokonaisvelkojen määrää. Ilmoittamatta näiden velkojen tarkkaa määrää kantajat kuitenkin vetoavat tiettyihin kotitalouksien asuntolainojen kokonaismääriin eli 19 miljardiin SEK:uun (noin 1,68 miljardia euroa) ja 35,1 miljardiin SEK:uun (noin 3,1 miljardia euroa). Sen lisäksi, että nämä määrät liittyvät asuntolainarahastojen kollektiivisiin tietoihin, vaikka riskiveron kynnysarvo koskee kunkin luottolaitoksen omia tietoja, esitetyt luvut eivät kuitenkaan ole lähellä riskiveron kynnysarvoa eli 150 miljardia SEK:a.
127 On näin ollen katsottava, että kantajien väitteet, jotka koskevat poikkeusta viitejärjestelmästä, eivät osoita, että komissiolla olisi pitänyt olla vakavia vaikeuksia arvioinnissaan tältä osin.
128 Edellä esitetystä seuraa, etteivät kantajat ole osoittaneet, että komissiolla olisi pitänyt olla riskiveron SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaisen luokittelun osalta sellaisia epäilyjä, joiden vuoksi sen olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely. Näin ollen kanne on hylättävä kokonaisuudessaan ilman, että on tarpeen toteuttaa kantajien vaatimia prosessinjohtotoimia, koska unionin yleinen tuomioistuin määrää tällaisia prosessinjohtotoimia työjärjestyksensä 90 artiklan 1 kohdan mukaan ainoastaan, jos se pitää niitä hyödyllisinä.
Oikeudenkäyntikulut
129 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
130 Koska kantajat ovat hävinneet asian, ne vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut, koska komissio on sitä vaatinut.
131 Ruotsin kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan nojalla.
Näillä perusteilla,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu neljäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhetja Länsförsäkringar Bank AB vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
3) Ruotsin kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Papasavvas | da Silva Passos | Jaeger |
Julistettiin Luxemburgissa 17 päivänä huhtikuuta 2024.
Allekirjoitukset