ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer)
18 september 2015 (*)
„Staatssteun – Postbestelling – Maatregelen van de Duitse autoriteiten ten gunste van Deutsche Post AG – Besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG – Procesbelang – Hervatting van een beëindigde procedure – Gevolgen van een arrest houdende nietigverklaring”
In zaak T‑421/07 RENV,
Deutsche Post AG, gevestigd te Bonn (Duitsland), vertegenwoordigd door J. Sedemund en T. Lübbig, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. Martenczuk, T. Maxian Rusche en R. Sauer als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
UPS Europe NV/SA, gevestigd te Brussel (België),
en
UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, gevestigd te Neuss (Duitsland),
vertegenwoordigd door T. Ottervanger, advocaat,
interveniënten,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 12 september 2007 tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, [EG] met betrekking tot de door de Bondsrepubliek Duitsland aan Deutsche Post AG toegekende staatssteun [steunmaatregel C 36/07 (ex NN 25/07)],
wijst
HET GERECHT (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: H. Kanninen (rapporteur), president, I. Pelikánová en E. Buttigieg, rechters,
griffier: K. Andová, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 9 januari 2015,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Op 7 juli 1994 heeft pakketdienst UPS Europe NV/SA bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen een klacht ingediend tegen het Duitse openbare postbedrijf Deutsche Bundespost Postdienst (hierna: „DB‑Postdienst”), waarvan de activiteiten op 1 januari 1995 zijn overgenomen door verzoekster, Deutsche Post AG. Op deze klacht, die zowel op artikel 86 van het EG-Verdrag (later artikel 82 EG) als op artikel 92 van het EG-Verdrag (later artikel 87 EG) was gebaseerd, is een andere klacht gevolgd, die in 1997 werd ingediend door de vereniging van particuliere aanbieders van koeriers- en expresdiensten, het Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste eV.
2 UPS Europe en het Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste eV verweten DB‑Postdienst een beleid van verkoop met verlies te voeren in de aan mededinging onderworpen sector van het deur-tot-deurpakketvervoer, gefinancierd met opbrengsten uit de postvervoersector, waar zij een wettelijk monopolie geniet, of met steun in strijd met artikel 87 EG.
3 De Commissie heeft de Bondsrepubliek Duitsland bij schrijven van 17 augustus 1999, bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen op 23 oktober 1999 (PB C 306, blz. 25), in kennis gesteld van haar besluit om de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden ten aanzien van verschillende maatregelen op grond waarvan verzoekster overheidsmiddelen zou hebben ontvangen (hierna: „inleidingsbesluit van 1999”).
4 Op 19 juni 2002 heeft de Commissie beschikking 2002/753/EG betreffende maatregelen van de Bondsrepubliek Duitsland ten gunste van verzoekster vastgesteld (PB L 247, blz. 27; hierna: „beschikking van 2002”), waarvan het dispositief bepaalt:
„Artikel 1
De door [de Bondsrepubliek Duitsland] aan [verzoekster] verleende staatssteun ten bedrage van 572 miljoen EUR (1 118,7 miljoen DEM) is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 2
1. [De Bondsrepubliek Duitsland] neemt alle nodige maatregelen om de in artikel 1 bedoelde steun, die reeds ten onrechte is uitgekeerd, van [verzoekster] terug te vorderen.
[...]”
5 Bij arrest van 1 juli 2008, Deutsche Post/Commissie (T‑266/02, Jurispr., EU:T:2008:235; hierna: „arrest houdende nietigverklaring”), heeft het Gerecht de beschikking van 2002 nietig verklaard. De hogere voorziening van de Commissie tegen dat arrest is afgewezen bij arrest van 2 september 2010, Commissie/Deutsche Post (C‑399/08 P, Jurispr., EU:C:2010:481).
6 Op 11 mei 2004 heeft UPS bij de Commissie een nieuwe klacht ingediend, waarbij zij aanvoerde dat de Commissie in haar beschikking van 2002 niet alle in de klacht van 1994 genoemde overheidsmaatregelen had onderzocht en dat de voordelen die verzoekster genoot aanzienlijk hoger waren dan het bedrag waarvan de Commissie de terugvordering had gelast. TNT Post AG & Co. KG heeft op 16 juli 2004 op haar beurt een klacht ingediend met het argument dat de tarieven die verzoekster aan een van haar dochterondernemingen voor diensten aanrekende, buitensporig laag waren omdat die diensten gefinancierd werden met opbrengsten uit de postvervoersector.
7 Bij schrijven van 12 september 2007 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG met betrekking tot de staatssteun van de Duitse autoriteiten aan Deutsche Post AG [steunmaatregel C 36/07 (ex NN 25/07)] (hierna: „bestreden besluit”). Het bestreden besluit is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie van 19 oktober 2007 (PB C 245, blz. 21) in de authentieke taal, het Duits, voorafgegaan door een samenvatting in de andere officiële talen.
8 In het bestreden besluit heeft de Commissie, ten eerste, de sinds 1994 krachtens artikel 87 EG tegen verzoekster ingestelde procedures in herinnering gebracht. Zij heeft aangevoerd dat een globaal onderzoek diende te worden verricht naar alle mededingingsverstoringen die voortvloeien uit de aan verzoekster en haar voorgangster toegekende overheidsmiddelen en heeft aangegeven dat de bij het inleidingsbesluit van 1999 ingeleide procedure zou worden vervolledigd teneinde daarin de recentelijk meegedeelde gegevens op te nemen en een definitief standpunt in te nemen over de verenigbaarheid van die middelen met het EG-Verdrag (punten 1 tot en met 15 van het bestreden besluit).
9 Ten tweede heeft de Commissie benadrukt dat het „aanvullend onderzoek” waartoe zij wenste over te gaan, „geenszins in de plaats [zou] komen van de beschikking van 2002”, aangezien in die beschikking werd vastgesteld dat „de staatssteun ten bedrage van 572 miljoen EUR gebruikt was voor de kruissubsidiëring van handelsactiviteiten, maar zonder dat uitspraak werd gedaan over de algemene vraag of [verzoekster en haar voorgangster] via overheidsmiddelen overcompensatie hadden ontvangen [voor de vervulling van hun diensten van algemeen economisch belang]”. De Commissie heeft uiteengezet dat zij beoogde vast te stellen of er een overcompensatie, boven deze 572 miljoen EUR, had plaatsgevonden en heeft aangekondigd dat zij alle overheidsmaatregelen zou onderzoeken die ten gunste van genoemde ondernemingen waren genomen tussen 1 juli 1989, datum van oprichting van DB‑Postdienst, en 31 december 2007, vermoedelijke einddatum van verzoeksters dienst van algemeen economisch belang (punt 15 van het bestreden besluit).
10 Ten derde heeft de Commissie melding gemaakt van drie overheidsmaatregelen waarvan DB-Postdienst en verzoekster voordeel hadden getrokken (punten 25 tot en met 32, 38, 39 en 40 tot en met 48 van het bestreden besluit).
11 Ten vierde was de Commissie van mening dat de drie in punt 10 van dit arrest bedoelde maatregelen staatssteun waren of mogelijkerwijs staatssteun waren (overwegingen 76 tot en met 78 van het bestreden besluit).
12 Ten vijfde heeft de Commissie aangegeven dat zij zou onderzoeken in hoeverre de aan verzoekster en haar voorgangster toegekende compensatie noodzakelijk was om de uitvoering van een dienst van algemeen economisch belang te verzekeren (punten 80 en 81 van het bestreden besluit).
13 Ten zesde heeft de Commissie, ten slotte, de Bondsrepubliek Duitsland verzocht „binnen een maand na ontvangst [van het bestreden besluit] haar standpunt kenbaar te maken” en „alle informatie mee te delen die nuttig is om voormelde maatregelen juridisch te beoordelen in het licht van de voorschriften inzake staatssteun”.
Procesverloop voor het Gerecht en het Hof
14 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 22 november 2007, heeft verzoekster geconcludeerd tot nietigverklaring van het bestreden besluit en tot verwijzing van de Commissie in de kosten.
15 De Commissie heeft op 6 februari 2008 ter griffie van het Gerecht een verweerschrift neergelegd waarin zij het Gerecht heeft verzocht het bij het Gerecht aanhangig gemaakte beroep niet-ontvankelijk of, subsidiair, ongegrond te verklaren, en verzoekster te verwijzen in de kosten.
16 Bij een op 29 februari 2008 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief hebben UPS Europe en UPS Deutschland Inc. & Co. OHG (hierna gezamenlijk: „UPS”) verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie.
17 Bij beschikking van 9 juli 2008 heeft de president van de Eerste kamer van het Gerecht het verzoek om toelating tot interventie van UPS toegewezen.
18 Bij arrest van 8 december 2011, Deutsche Post/Commissie (T‑421/07, Jurispr., EU:T:2011:720), heeft het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk verklaard en verzoekster verwezen in haar eigen kosten alsook in die van de Commissie. UPS is verwezen in haar eigen kosten.
19 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 13 februari 2012, heeft verzoekster krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie hogere voorziening ingesteld tegen het arrest van het Gerecht.
20 Bij arrest van 24 oktober 2013, Deutsche Post/Commissie (C‑77/12 P, EU:C:2013:695; hierna: „arrest in hogere voorziening”), heeft het Hof het arrest van het Gerecht vernietigd, de zaak naar het Gerecht terugverwezen en de beslissing omtrent de kosten aangehouden.
Procesverloop en conclusies na terugverwijzing
21 Na het arrest in hogere voorziening is de zaak overeenkomstig artikel 118, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van 2 mei 1991, bij beslissing van de president van het Gerecht van 13 november 2013 aan de Eerste kamer toegewezen.
22 Overeenkomstig artikel 119, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van 2 mei 1991 hebben verzoekster en de Commissie ter griffie van het Gerecht schriftelijke opmerkingen ingediend op respectievelijk 23 december 2013 en 19 februari 2014. Op 17 april 2014 heeft UPS afgezien van de indiening van opmerkingen.
23 Bij wege van maatregelen tot organisatie van de procesgang op grond van artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering van 2 mei 1991 heeft het Gerecht partijen vragen gesteld, waarop zij binnen de gestelde termijn hebben geantwoord. In het belang van een goede rechtsbedeling en met het oog op een optimaal beheer van drie voor hem aanhangige zaken tussen verzoekster en de Commissie, namelijk ten eerste de onderhavige zaak, ten tweede zaak T‑388/11, Deutsche Post/Commissie, en ten derde zaak T‑152/12, Deutsche Post/Commissie, wenste het Gerecht met name te vernemen wat volgens partijen de prioriteiten zouden kunnen of moeten zijn inzake de volgorde van behandeling van die zaken, en of het volgens hen mogelijk was de behandeling van een of meer zaken te schorsen in afwachting van de beslechting van de overige zaken. In zaak T‑388/11, Deutsche Post/Commissie, concludeert verzoekster tot nietigverklaring van besluit C(2011) 3081 definitief van de Commissie van 10 mei 2011 waarbij de hangende formele onderzoeksprocedure inzake de door Duitsland aan verzoekster als compensatie voor haar universeledienstverplichtingen toegekende staatssteun is uitgebreid tot de subsidies die de Duitse autoriteiten aan verzoekster hebben uitgekeerd ter dekking van de kosten van de pensioenen van de werknemers die ambtenaar zijn [steunmaatregel C 36/07 (ex NN 25/07)]. In zaak T‑152/12, Deutsche Post/Commissie, concludeert verzoekster tot nietigverklaring van de artikelen 1, 2 en 4 tot en met 6 van besluit 2012/636/EU van de Commissie van 25 januari 2012 betreffende steunmaatregel C 36/07 (ex NN 25/07) van Duitsland ten faveure van Deutsche Post AG (PB L 289, blz. 1).
24 Na de opmerkingen van partijen is bij beschikkingen van 15 september 2014 van de president van de Eerste kamer van het Gerecht in zaak T‑388/11, Deutsche Post/Commissie, en van de president van de Achtste kamer van het Gerecht in zaak T‑152/12, Deutsche Post/Commissie, de behandeling van die twee zaken geschorst in afwachting van de eindbeslissing in de onderhavige zaak.
25 Partijen zijn ter terechtzitting van 9 januari 2015 gehoord in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht.
26 In haar memorie van opmerkingen van 23 december 2013 concludeert verzoekster tot:
– nietigverklaring van het bestreden besluit;
– verwijzing van de Commissie in de kosten.
27 Ter terechtzitting heeft verzoekster het beroep gedeeltelijk ingetrokken. Zij heeft afgezien van het verzoek tot nietigverklaring van het bestreden besluit voor zover daarbij de formele onderzoeksprocedure is ingeleid ten aanzien van bepaalde aan haarzelf of haar voorgangster verstrekte overheidsgaranties. Voor het overige – en dus met betrekking tot de inleiding van de formele onderzoeksprocedure ten aanzien van de andere overheidsmaatregelen waarop het bestreden besluit betrekking heeft (hierna: „litigieuze maatregelen”) – heeft zij haar beroep gehandhaafd.
28 De Commissie, ondersteund door UPS, concludeert tot:
– vaststelling dat niet meer op het beroep hoeft te worden beslist;
– subsidiair, verwerping van het beroep;
– verwijzing van verzoekster in de kosten.
In rechte
Procesbelang
29 Volgens vaste rechtspraak moet het procesbelang van een verzoekende partij, gelet op het voorwerp van het beroep, op straffe van niet-ontvankelijkheid bestaan op het tijdstip waarop dat beroep wordt ingesteld. Bovendien moet het belang van die verzoekende partij om genoegdoening te verkrijgen, op straffe van afdoening zonder beslissing blijven bestaan tot aan de uitspraak van de rechterlijke beslissing (zie in die zin arresten van 16 december 1963, Forges de Clabecq/Hoge Autoriteit, 14/63, Jurispr., EU:C:1963:60, punt 748, en van 7 juni 2007, Wunenburger/Commissie, C‑362/05 P, Jurispr., EU:C:2007:322, punt 42).
30 In de opmerkingen die de Commissie na terugverwijzing van de zaak heeft ingediend, voert zij aan dat verzoekster ten gevolge van de nietigverklaring van de beschikking van 2002 niet langer een belang had om op te komen tegen het bestreden besluit, en verzoekt zij het Gerecht vast te stellen dat niet meer op het beroep hoeft te worden beslist.
31 De Commissie herinnert eraan dat het Hof in het arrest in hogere voorziening heeft geoordeeld dat het beroep bij de instelling ervan op 22 november 2007 ondanks de nietigverklaring van de beschikking van 2002 ontvankelijk moest worden geacht omdat die beschikking op die datum nog niet nietig was verklaard. Het Hof heeft zich er echter niet over uitgesproken of het beroep naderhand, gelet op die nietigverklaring, zonder voorwerp was geraakt. Dienaangaande merkt de Commissie op dat de bij het inleidingsbesluit van 1999 ingeleide formele onderzoeksprocedure de litigieuze maatregelen betrof, en verder dat het enige rechtsgevolg van het bestreden besluit, namelijk de verplichting voor de Bondsrepubliek Duitsland om de tenuitvoerlegging van de litigieuze maatregelen op te schorten, reeds uit het inleidingsbesluit van 1999 voortvloeide. De nietigverklaring van de beschikking van 2002 op 1 juli 2008 had tot gevolg dat de bij het inleidingsbesluit van 1999 ingeleide formele onderzoeksprocedure in haar geheel is hervat. Voorts merkt de Commissie op dat zij na de nietigverklaring van de beschikking van 2002 krachtens artikel 233 EG verplicht was alle maatregelen te nemen die nodig waren ter uitvoering van het arrest houdende nietigverklaring, waaronder de beëindiging van de ingeleide formele onderzoeksprocedure met een eindbesluit. De Commissie besluit daaruit dat de nietigverklaring van het bestreden besluit verzoekster niet langer enig voordeel kan opleveren, aangezien, ten eerste, de formele onderzoeksprocedure aanhangig zou blijven en met een eindbesluit zou moeten worden beëindigd, en, ten tweede, de verplichting om de tenuitvoerlegging van de maatregelen op te schorten zou blijven bestaan.
32 Verzoekster bestrijdt het betoog van de Commissie en stelt dat zij nog steeds een belang heeft om in rechte op te komen tegen het bestreden besluit.
33 In dat verband zij eraan herinnerd dat het procesbelang als bedoeld in de in punt 29 supra vermelde rechtspraak een voorwaarde voor ontvankelijkheid is en ook in geval van hogere voorziening moet blijven bestaan totdat de rechter ten gronde beslist. Volgens de rechtspraak van het Hof bestaat een procesbelang zolang de uitkomst van de hogere voorziening een voordeel kan opleveren voor de partij die de hogere voorziening heeft ingesteld (arrest van 14 september 2010, Akzo Nobel Chemicals en Akcros Chemicals/Commissie, C‑550/07 P, Jurispr., EU:C:2010:512, punten 22 en 23).
34 Aangezien de beschikking van 2002 nietig is verklaard op 1 juli 2008, dus vóór de uitspraak van het arrest in hogere voorziening, en het Hof bovendien die nietigverklaring in zijn arrest heeft vermeld en het derhalve niet onkundig kon zijn van de gevolgen ervan, dient te worden vastgesteld dat het Hof door verzoeksters hogere voorziening ontvankelijk te verklaren, impliciet maar onmiskenbaar heeft geoordeeld dat verzoekster zelfs na de nietigverklaring van de beschikking van 2002 nog een belang had om het bestreden besluit aan te vechten.
35 In dit verband dient verzoekster overigens te worden geacht nog een belang te hebben om op te komen tegen het bestreden besluit, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, namelijk het bestaan van meerdere opeenvolgende besluiten die de Commissie sinds 1999 heeft genomen over de maatregelen die ten gunste van verzoekster zijn vastgesteld, en met name gelet op de omstandigheid dat aanvaarding van bepaalde door verzoekster in het onderhavige beroep aangevoerde argumenten over inachtneming van de redelijke termijn niet alleen tot de nietigverklaring van het bestreden besluit zou kunnen leiden, maar ook een impact zou kunnen hebben op de verplichting voor de Commissie om rekening daarmee te houden bij het verdere onderzoek van die maatregelen.
36 Bijgevolg moet het verzoek van de Commissie om de zaak zonder beslissing af te doen, worden afgewezen.
Ten gronde
37 Ter ondersteuning van haar verzoek tot gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit voert verzoekster drie middelen aan, die worden bestreden door de Commissie, ondersteund door UPS. Het eerste middel is ontleend aan schending van de fundamentele procedurele beginselen, het tweede aan niet-nakoming van de motiveringsplicht en het derde aan schending van artikel 87, lid 1, EG en artikel 88 EG.
38 In het kader van het eerste middel voert verzoekster verschillende grieven aan. Met de eerste grief, die vooraf dient te worden onderzocht, betwist zij dat de Commissie ten aanzien van de litigieuze maatregelen de formele onderzoeksprocedure kan inleiden, aangezien die maatregelen het voorwerp hebben uitgemaakt van een beëindigde formele onderzoeksprocedure en de redelijke termijn waarbinnen het vereiste onderzoek moet worden verricht, is overschreden. Zij betoogt dat de Commissie volgens de rechtspraak met het oog op de eerbiediging van het vertrouwensbeginsel niet kan eisen dat onrechtmatige steun wordt teruggevorderd nadat zij buitensporig lang heeft stilgezeten. Voorts staan verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB L 83, blz. 1) en de algemene procedurele beginselen, met name het rechtszekerheidsbeginsel, eraan in de weg dat een beëindigde procedure wordt hervat.
39 De Commissie merkt op dat de vóór de vaststelling van het bestreden besluit verstreken termijn redelijk is, gezien de complexiteit van het onderzoek van de kosten en de opbrengsten van DB‑Postdienst en van verzoekster gedurende een periode van meer dan 20 jaar, en voorts gezien het feit dat zij na de vaststelling van de beschikking van 2002 informatie heeft ontvangen die nieuwe vragen opriep. Daarnaast voorziet artikel 15, lid 1, van verordening nr. 659/1999 met betrekking tot onrechtmatige steun in een verjaringstermijn van tien jaar en kan geen gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend aan het verstrijken van termijnen wanneer een uitdrukkelijke verjaringstermijn is vastgesteld. Bovendien brengt de Commissie in herinnering dat zij na de nietigverklaring van de beschikking van 2002 verplicht was de formele onderzoeksprocedure te hervatten, waarop het bestreden besluit enkel is vooruitgelopen, en dat een eindbesluit niet noodzakelijk definitief is aangezien het op grond van artikel 9 van verordening nr. 659/1999 kan worden herroepen.
40 Om te beginnen dient te worden onderzocht of de Commissie met de vaststelling van het bestreden besluit verordening nr. 659/1999 en het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden.
41 Ten eerste zij opgemerkt dat de Commissie in haar opmerkingen over het arrest in hogere voorziening en verzoekster in haar antwoord op de in punt 23 supra bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang alsook ter terechtzitting hebben bevestigd dat de litigieuze maatregelen al het voorwerp uitmaakten van de bij het inleidingsbesluit van 1999 ingeleide formele onderzoeksprocedure, zoals het Gerecht reeds had vastgesteld in de punten 56 tot en met 60 van het arrest Deutsche Post/Commissie, punt 18 supra (EU:T:2011:720), zonder dat het Hof in het arrest in hogere voorziening heeft gewezen op welke vergissing ook dienaangaande.
42 Aangenomen dient dus te worden dat de formele onderzoeksprocedure ten aanzien van de litigieuze maatregelen is ingeleid in 1999.
43 Ten tweede zij eraan herinnerd dat op grond van artikel 7, lid 1, van verordening nr. 659/1999, dat krachtens artikel 13, lid 1, van die verordening van toepassing is op de procedure inzake onrechtmatige steun, de formele onderzoeksprocedure wordt beëindigd met een besluit als bepaald in de leden 2 tot en met 5 van hetzelfde artikel, tenzij de betrokken lidstaat de aanmelding intrekt, en voorts dat het Hof in het arrest in hogere voorziening heeft geoordeeld dat de Commissie met de beschikking van 2002 de in 1999 ingeleide formele onderzoeksprocedure volledig had beëindigd (arrest in hogere voorziening, punten 56 tot en met 64).
44 Het bestreden besluit moet dus ten aanzien van de litigieuze maatregelen worden aangemerkt als een besluit om een volledig beëindigde formele onderzoeksprocedure te hervatten.
45 Ten derde zij opgemerkt dat een besluit waarmee de formele onderzoeksprocedure is beëindigd, op grond van artikel 9 van verordening nr. 659/1999 alleen kan worden herroepen indien het berust op tijdens de procedure verstrekte onjuiste informatie die voor het besluit doorslaggevend was. In dat artikel wordt eveneens gepreciseerd dat de formele onderzoeksprocedure moet worden ingeleid alvorens dat besluit wordt herroepen en een nieuw besluit wordt vastgesteld.
46 Het is juist dat artikel 9 van verordening nr. 659/1999 niet de enige mogelijkheid is waarover de Commissie beschikt om een besluit te wijzigen waarmee de formele onderzoeksprocedure wordt beëindigd.
47 Die bepaling vormt immers slechts een specifieke uitdrukking van het algemene rechtsbeginsel dat de intrekking met terugwerkende kracht van een onrechtmatige bestuurshandeling waarbij subjectieve rechten in het leven zijn geroepen, is toegestaan, met name wanneer de betreffende bestuurshandeling is vastgesteld op basis van onjuiste of onvolledige aanwijzingen van de betrokkene. De mogelijkheid tot intrekking met terugwerkende kracht van een onrechtmatige bestuurshandeling waarbij subjectieve rechten in het leven zijn geroepen, is echter niet tot deze omstandigheid alleen beperkt, daar die intrekking steeds kan geschieden mits de instelling die de handeling heeft vastgesteld, voldoet aan de voorwaarden inzake de inachtneming van een redelijke termijn en de eerbiediging van het gerechtvaardigde vertrouwen van de begunstigde van de handeling die op de rechtmatigheid ervan mocht vertrouwen (zie arrest van 12 september 2007, González y Díez/Commissie, T‑25/04, Jurispr., EU:T:2007:257, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48 De Commissie heeft evenwel nooit overwogen de beschikking van 2002 te herroepen of in te trekken, zoals zij in haar schrifturen erkent, en heeft niet gesteld dat die beschikking op onjuiste informatie was gebaseerd, maar zij heeft de inleiding van een nieuwe formele onderzoeksprocedure gerechtvaardigd met de noodzaak om de in 1999 ingeleide procedure aan te vullen met recentelijk meegedeelde gegevens (punt 14 van het bestreden besluit). Bovendien heeft de Commissie in punt 15 van het bestreden besluit aangegeven dat dit besluit niet in de plaats kwam van de beschikking van 2002 (zie punt 9 supra).
49 Het bestreden besluit kan dus niet worden aangemerkt als een besluit tot intrekking of herroeping van de beschikking van 2002 dat is vastgesteld op grond van artikel 9 van verordening nr. 659/1999 of krachtens het algemene rechtsbeginsel dat de intrekking met terugwerkende kracht van een onrechtmatige bestuurshandeling onder bepaalde omstandigheden is toegestaan.
50 Ten vierde biedt geen enkele bepaling van verordening nr. 659/1999 de Commissie de mogelijkheid om een beëindigde formele onderzoeksprocedure te hervatten en een nieuw besluit vast te stellen zonder het besluit tot beëindiging te herroepen of in te trekken.
51 Hoewel een dergelijke hervatting door verordening nr. 659/1999 niet uitdrukkelijk wordt verboden, zou zij in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel en de geest van die verordening, waarvan overweging 3 leert dat de noodzaak om de rechtszekerheid te vergroten een van de redenen was om de verordening vast te stellen en waarvan overweging 9 bepaalt dat de formele onderzoeksprocedure wordt afgesloten met een „eind”beslissing.
52 Een dergelijke hervatting zou immers meebrengen dat twee onverenigbare besluiten in de rechtsorde naast elkaar bestaan. Indien wordt aanvaard dat de Commissie een beëindigde formele onderzoeksprocedure kan hervatten en een nieuw besluit kan nemen zonder het besluit tot beëindiging voorafgaandelijk te herroepen of in te trekken, zou de Commissie bovendien in staat zijn op elk ogenblik van dat besluit terug te komen, zodat de bij de beëindigde onderzoeksprocedure betrokken partijen niet de minste zekerheid over hun juridische situatie zouden hebben.
53 Gelet op het voorgaande dient te worden geoordeeld dat het bestreden besluit is vastgesteld in strijd met verordening nr. 659/2009 en het rechtszekerheidsbeginsel voor zover de met de beschikking van 2002 volledig beëindigde formele onderzoeksprocedure bij dat besluit is hervat met het oog op de vaststelling van een nieuw besluit zonder dat die beschikking wordt herroepen of ingetrokken.
54 De Commissie heeft ter terechtzitting erkend dat het onrechtmatig was een volledig beëindigde formele onderzoeksprocedure als die in casu te hervatten zonder dat het besluit tot beëindiging was herroepen of ingetrokken. Volgens de Commissie dient in de onderhavige zaak evenwel rekening te worden gehouden met het feit dat de nietigverklaring van de beschikking van 2002 tot gevolg had dat het besluit waarmee de in 1999 ingeleide formele onderzoeksprocedure was beëindigd, met terugwerkende kracht uit de rechtsorde verdween. Het bestreden besluit is volgens haar dan ook rechtmatig.
55 In dit verband zij eraan herinnerd dat de rechtmatigheid van een handeling ex tunc moet worden beoordeeld (arrest van 7 februari 1979, Frankrijk/Commissie, 15/76 en 16/76, Jurispr., EU:C:1979:29, punt 7). Toen het bestreden besluit in 2007 werd vastgesteld, bestond het in 2008 gewezen arrest houdende nietigverklaring nog niet en kon de Commissie er geen rekening mee houden. Dat de beschikking van 2002 naderhand met terugwerkende kracht nietig is verklaard, staat er bovendien niet aan in de weg dat rekening daarmee wordt gehouden bij de beoordeling van de procedurele situatie vóór die nietigverklaring, zoals blijkt uit het arrest in hogere voorziening, waarin het Hof heeft overwogen dat de beschikking van 2002 nog deel uitmaakte van de rechtsorde van de Europese Unie en nog van kracht was toen het bestreden besluit werd vastgesteld (arrest in hogere voorziening, punten 65 en 66).
56 Vervolgens zij opgemerkt dat het bestreden besluit is vastgesteld op basis van de veronderstelling dat de procedure niet volledig was beëindigd met de beschikking van 2002 en dat de voortzetting van de procedure die tot het bestreden besluit heeft geleid, bijgevolg een „aanvulling op het onderzoek” vormde (zie punt 9 supra). Zoals het Hof in het arrest in hogere voorziening heeft geoordeeld, was die veronderstelling evenwel onjuist en had de Commissie niet het recht het bestreden besluit op basis van die premisse vast te stellen (zie punt 53 supra).
57 Het is zeker juist dat, wanneer een beroep tot nietigverklaring gegrond is, de Unierechter de bestreden handeling krachtens artikel 231, eerste alinea, EG nietig verklaart. Volgens vaste rechtspraak volgt daaruit dat de beslissing van de Unierechter tot nietigverklaring de bestreden handeling met terugwerkende kracht opheft ten aanzien van alle justitiabelen [arresten van 1 juni 2006, P & O European Ferries (Vizcaya) en Diputación Foral de Vizcaya/Commissie, C‑442/03 P en C‑471/03 P, Jurispr., EU:C:2006:356, punt 43, en van 12 februari 2008, CELF en ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, Jurispr., EU:C:2008:79, punt 61]. Sinds het arrest houdende nietigverklaring is dus met terugwerkende kracht geen sprake meer van de beschikking van 2002.
58 Ten gevolge van de nietigverklaring van de beschikking van 2002 bij het arrest houdende nietigverklaring is voor de Commissie overeenkomstig artikel 233 EG de verplichting ontstaan om de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van dat arrest. Daarbij moet zij rekening houden met het feit dat die beschikking met terugwerkende kracht uit de rechtsorde is verdwenen.
59 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de instelling waarvan een handeling nietig is verklaard, om zich te voegen naar het arrest en er volledig uitvoering aan te geven, niet alleen het dictum ervan moet naleven, maar ook de rechtsoverwegingen die daartoe hebben geleid en er de noodzakelijke steun aan bieden in die zin dat zij onontbeerlijk zijn om de juiste betekenis van het dictum te bepalen. Het zijn immers die rechtsoverwegingen die aangeven welke bepaling precies als onrechtmatig wordt beschouwd, en wat precies de redenen zijn van de in het dictum vastgestelde onrechtmatigheid en waarmee de betrokken instelling bij de vervanging van de nietig verklaarde handeling rekening moet houden (arrest van 26 april 1988, Asteris e.a./Commissie 97/86, 99/86, 193/86 en 215/86, Jurispr., EU:C:1988:199, punt 27).
60 Met betrekking tot de hervatting van een beëindigde formele onderzoeksprocedure dient derhalve te worden geoordeeld dat de Commissie, wanneer zij een dergelijke procedure na nietigverklaring van het besluit tot beëindiging hervat, zich juridisch in een andere situatie bevindt dan die waarin zij zich bevond bij de vaststelling van het bestreden besluit, dat niet uitging van het niet-bestaan van de beschikking van 2002.
61 Bijgevolg kan de Commissie zich niet op goede gronden beroepen op het arrest houdende nietigverklaring om te betogen dat het bestreden besluit rechtmatig is terwijl bij de vaststelling van dat besluit rekening is gehouden met de beschikking van 2002, die bij dat arrest nietig is verklaard. Anders dan de Commissie stelt, kan het bestreden besluit daarom evenmin „vooruitlopen” op het arrest houdende nietigverklaring.
62 Ten slotte moet de nietigverklaring van het besluit waarmee een formele onderzoeksprocedure wordt beëindigd, bij ontstentenis van de intrekking of herroeping van dat besluit worden geacht een noodzakelijke en voorafgaande formele voorwaarde te zijn om die procedure te hervatten. De bij de formele onderzoeksprocedure betrokken partijen zouden anders in onzekerheid komen te verkeren over de aard van het besluit tot hervatting, wat onverenigbaar is met de noodzaak om de rechtszekerheid te vergroten, die een van de redenen was om verordening nr. 659/1999 vast te stellen (zie punt 51 supra).
63 Gelet op een ander had de Commissie niet het recht het bestreden besluit vast te stellen voordat de beschikking van 2002 nietig werd verklaard. Derhalve is de eerste grief die door verzoekster in het kader van het eerste middel is aangevoerd, gegrond.
64 Aangezien het eerste middel slaagt, dient het bestreden besluit nietig te worden verklaard zonder dat de andere door verzoekster ter ondersteuning van haar conclusies aangevoerde middelen, grieven en argumenten hoeven te worden onderzocht.
Kosten
65 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig verzoeksters vordering te worden verwezen in de kosten van het beroep tot nietigverklaring, met inbegrip van de kosten van de procedure in hogere voorziening bij het Hof.
66 Overeenkomstig artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering zal UPS haar eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Eerste kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het besluit van de Commissie van 12 september 2007 tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG met betrekking tot de door de Bondsrepubliek Duitsland aan Deutsche Post AG toegekende staatssteun [steunmaatregel C 36/07 (ex NN 25/07)] wordt nietig verklaard voor zover daarbij ten aanzien van de bedoelde overheidsmaatregelen, met uitzondering van de aan Deutsche Bundespost Postdienst en Deutsche Post verstrekte overheidsgaranties, de formele onderzoeksprocedure is ingeleid.
2) De Europese Commissie wordt, behalve in haar eigen kosten, verwezen in de door Deutsche Post in verband met het beroep tot nietigverklaring gemaakte kosten, de kosten van de procedure in hogere voorziening bij het Hof daaronder begrepen.
3) UPS Europe NV/SA en UPS Deutschland Inc. & Co. OHG dragen hun eigen kosten.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 18 september 2015.
ondertekeningen