RETTENS DOM (Femte Afdeling)
19. maj 2011 (*)
»Statsstøtte – konkurrence – misbrug af dominerende stilling – luftfartssektoren – eneret til at benytte terminal 2 i München lufthavn – passivitetssøgsmål – stillingtagen fra Kommissionen – ufornødent at træffe afgørelse – pligt til at handle – foreligger ikke«
I sag T-423/07,
Ryanair Ltd, Dublin (Irland), ved advokat E. Vahida,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved L. Flynn, S. Noë og E. Righini, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Kommissionen har udvist passivitet, idet den ulovligt har afholdt sig fra at tage stilling til sagsøgerens klage vedrørende dels støtte, som angiveligt er blevet ydet af Forbundsrepublikken Tyskland til Lufthansa og selskabets partnere i Star Alliance, i form af eneret til at benytte terminal 2 i lufthavnen i München (Tyskland), dels München lufthavns påståede misbrug af dominerende stilling,
har
RETTEN (Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, S. Papasavvas, og dommerne V. Vadapalas (refererende dommer) og K. O’Higgins,
justitssekretær: fuldmægtig N. Rosner,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. december 2010,
afsagt følgende
Dom
Retsforskrifter
1 Artikel 10, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af […] artikel [88 EF] (EFT L 83, s. 1), har følgende ordlyd:
»Er Kommissionen kommet i besiddelse af oplysninger om en påstået ulovlig støtte, undersøger den omgående oplysningerne, uanset kilden til disse oplysninger.«
2 Artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 659/1999 bestemmer:
»Alle interesserede parter kan underrette Kommissionen om påstået ulovlig støtte og om påstået misbrug af støtte. Hvis Kommissionen finder, at der på grundlag af de oplysninger, den er i besiddelse af, ikke er tilstrækkeligt grundlag for at undersøge sagen, giver den den interesserede part meddelelse herom. Hvis Kommissionen vedtager en beslutning i en sag vedrørende det spørgsmål, de forelagte oplysninger omhandler, sender den en kopi af beslutningen til den interesserede part.«
3 Artikel 7 i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 [EF] og 82 [EF] (EFT 2003 L 1, s. 1) har følgende ordlyd:
»1. Hvis Kommissionen på grundlag af en klage eller på eget initiativ konstaterer, at […] artikel 81 [EF] eller 82 [EF] er overtrådt, kan den ved en beslutning pålægge de deltagende virksomheder eller virksomhedssammenslutninger at bringe den pågældende overtrædelse til ophør. I denne forbindelse kan den pålægge dem enhver forpligtelse af adfærdsregulerende eller strukturel karakter, der står i passende forhold til overtrædelsen, og som er nødvendig for effektivt at bringe overtrædelsen til ophør. Strukturelle foranstaltninger kan kun pålægges, såfremt der ikke forefindes ligeså effektive adfærdsregulerende foranstaltninger, eller såfremt en ligeså effektiv adfærdsregulerende foranstaltning ville være mere byrdefuld for den pågældende virksomhed end en strukturel foranstaltning. Når Kommissionen har en berettiget interesse deri, kan den endvidere fastslå, at der tidligere forelå en overtrædelse, som er bragt til ophør.
2. Fysiske eller juridiske personer, der kan godtgøre en berettiget interesse, og medlemsstaterne er berettiget til at indgive klage som omhandlet i stk. 1.«
4 Sjette betragtning til Kommissionens forordning (EF) nr. 773/2004 af 7. april 2004 om Kommissionens gennemførelse af procedurer i henhold til […] artikel 81 [EF] og 82 [EF] (EUT L 123, s. 18) har følgende ordlyd:
»For at en klage kan antages til behandling i henhold til artikel 7 i forordning […] nr. 1/2003, skal den indeholde visse nærmere angivne oplysninger.«
5 Syvende betragtning til forordning nr. 773/2004 lyder:
»For at bistå klagerne med at fremlægge de nødvendige oplysninger for Kommissionen bør der udarbejdes en formular. For at en klage kan blive behandlet som en klage som omhandlet i artikel 7 i forordning […] nr. 1/2003, bør det være en betingelse, at der er fremlagt de oplysninger, der er anført på denne formular.«
6 Artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 773/2004 er affattet således:
»Fysiske og juridiske personer skal godtgøre at have en berettiget interesse for at være klageberettigede i henhold til artikel 7 i forordning […] nr. 1/2003.
Sådanne klager skal indeholde de oplysninger, der kræves i formular C, jf. bilaget. Kommissionen kan indrømme fritagelse for denne forpligtelse med hensyn til en del af de oplysninger, herunder dokumenter, der kræves i formular C.«
7 Punkt 3 i formular C, som er indeholdt i bilaget til forordning nr. 773/2004, bestemmer:
»Giv en detaljeret beskrivelse af de forhold, hvoraf det efter Deres opfattelse fremgår, at der er tale om en overtrædelse af traktatens artikel 81 [EF] eller 82 [EF] […]. Angiv især arten af de produkter (varer eller tjenesteydelser), der berøres af de påståede overtrædelser, og redegør om nødvendigt for handelsforholdene vedrørende disse produkter. Anfør alle tilgængelige oplysninger om aftaler eller praksis i de virksomheder eller virksomhedssammenslutninger, som denne klage angår. Angiv så vidt muligt den relative markedsstilling for de virksomheder, der berøres af klagen.«
8 Punkt 6 i formular C, som er indeholdt i bilaget til forordning nr. 773/2004, foreskriver:
»Beskriv, hvilken afgørelse eller foranstaltning De ønsker som resultat af en procedure indledt af Kommissionen.«
9 Punkt 8 i formular C, som er indeholdt i bilaget til forordning nr. 773/2004, har følgende ordlyd:
»Oplys, om De i forbindelse med det samme eller nært beslægtet forhold har henvendt Dem til en anden konkurrencemyndighed, og/eller om der er anlagt sag ved en national domstol. I så fald bedes De give detaljerede oplysninger om, hvilken administrativ myndighed eller retsinstans De har henvendt Dem til, og angive, hvad De har gjort gældende over for denne myndighed.«
Sagens faktiske omstændigheder
10 Den 3. november 2005 fremsendte sagsøgeren, Ryanair Ltd, en skrivelse til Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber vedrørende en »klage mod München lufthavn på grund af statsstøtte til Lufthansa«.
11 I denne klage fremsatte sagsøgeren kritik af det forhold, at Lufthansa og selskabets partnere i Star Alliance (herefter »partnerne i Star Alliance«) havde eneret til at benytte terminal 2 i lufthavnen i München (Tyskland). Sagsøgeren gjorde gældende, at denne eneret havde »kostet 1,5 mia. EUR« og havde bevirket »finansielle tab på mere end 100 mio. EUR de seneste to år for lufthavnen«. Ifølge sagsøgeren udgjorde disse faktiske omstændigheder et misbrug af dominerende stilling, idet sagsøgeren nægtedes adgang til den omhandlede terminal. De indebar desuden, at de tyske myndigheder havde tildelt en betydelig statsstøtte til Lufthansa. Klagen nævnte, at dette »klare misbrug« af fællesskabsbestemmelserne om statsstøtte også var i strid med EF-retningslinjerne for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne, som nyligt var blevet offentliggjort af Kommissionen. Sagsøgeren anmodede derfor Kommissionen om at undersøge »den alvorlige konkurrencefordrejning« som følge af de fordele, som Lufthansa var blevet indrømmet af München lufthavn og af Forbundsrepublikken Tyskland. Det var ligeledes angivet i klagen, at en kopi heraf ville blive fremsendt Kommissionens generaldirektorat (GD) for »Konkurrence«, som ville blive anmodet om at undersøge München lufthavns misbrug af dominerende stilling, som for sidstnævntes vedkommende bestod i at nægte sagsøgeren at operere fra terminal 2 i denne lufthavn. Endelig anmodede sagsøgeren om, at Kommissionens generaldirektorat (GD) for »Transport og energi« skulle pålægge Lufthansa at tilbagebetale de væsentlige beløb i statsstøtte, som selskabet havde modtaget.
12 Ved skrivelse af 10. november 2005 bekræftede Kommissionen at have modtaget klagen og at have registreret sidstnævnte den 4. november 2005. Kommissionen angav, at dens tjenestegrene i overensstemmelse med proceduren for undersøgelse af klager vedrørende statsstøtte ville skrive til de tyske myndigheder med henblik på at opnå yderligere oplysninger om den påståede tildelte støtte.
13 Ved skrivelse af 23. januar 2007 gjorde sagsøgeren Kommissionen opmærksom på, at der var gået 14 måneder siden, at Kommissionen havde modtaget klagen om statsstøtte til fordel for Lufthansa, og at det i løbet af denne periode havde været muligt for Kommissionen at opnå de oplysninger fra de tyske myndigheder, som var nødvendige for at indlede en officiel undersøgelse.
14 Sagsøgeren, som ikke modtog noget svar på sin klage, fremsendte den 31. juli 2007 en skrivelse til Kommissionen, hvorved den formelt opfordrede Kommissionen til at handle i medfør af artikel 232 EF (herefter »opfordringen til at handle«).
15 I opfordringen til at handle opfordrede sagsøgeren Kommissionen til at anvende procedurerne fastsat ved forordning nr. 659/1999, nr. 1/2003 og nr. 773/2004.
16 Sagsøgeren opfordrede navnlig Kommissionen til:
– for det første at pålægge Forbundsrepublikken Tyskland at suspendere den omhandlede statsstøtte, i det mindste indtil Kommissionen har truffet en beslutning i medfør af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, for det andet at træffe en formel beslutning inden for rammerne af den indledende undersøgelse af den tildeling af statsstøtte, som anfægtes i sagsøgerens klage, dels i medfør af artikel 4, stk. 2, 3 eller 4, i forordning nr. 659/1999, dels i medfør af samme forordnings artikel 13, stk. 1, og for det tredje at holde sagsøgeren informeret om beslutninger, som måtte træffes, i overensstemmelse med artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 659/1999
– at pålægge, at den konkurrencebegrænsende adfærd, som anfægtes i sagsøgerens klage, suspenderes som en foreløbig forholdsregel i medfør af artikel 8 i forordning nr. 1/2003, og at indlede en procedure med henblik på at træffe en beslutning i overensstemmelse med kapitel III i forordning nr. 1/2003 vedrørende nævnte konkurrencebegrænsende adfærd eller at oplyse sagsøgeren om årsagerne til, at klagen skal afvises i overensstemmelse med artikel 7 i forordning nr. 773/2004.
17 Ved skrivelse af 2. august 2007 bekræftede Kommissionen modtagelsen af opfordringen til at handle og oplyste, at den var tilgået GD for »Transport og energi«.
Retsforhandlinger og parternes påstande
18 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 15. november 2007 har sagsøgeren anlagt denne sag.
19 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås i henhold til artikel 232 EF, at Kommissionen ulovligt har undladt at tage stilling til klagen indgivet den 3. november 2005, selv om den formelt er blevet opfordret hertil.
– Kommissionen tilpligtes at betale alle sagens omkostninger, herunder omkostninger afholdt af sagsøgeren i forbindelse med sagen, selv om Kommissionen efter anlæggelsen af søgsmålet træffer afgørelse, hvilket efter Rettens opfattelse vil bevirke, at søgsmålet bliver uden genstand, eller hvis Retten afviser at realitetsbehandle søgsmålet.
– Der træffes sådanne foranstaltninger, som Retten måtte finde passende.
20 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
21 Ved skrivelse af 14. april 2008 (herefter »skrivelsen af 14. april 2008«) har sagsøgeren fremsat en begæring til Retten om vedtagelse af foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse med henblik på fremlæggelse af visse dokumenter, som Kommissionen har nævnt i svarskriftet.
22 Kommissionen har i sine bemærkninger vedrørende skrivelsen af 14. april 2008, indleveret til Rettens Justitskontor den 30. april 2008, nedlagt påstand om afvisning af sagsøgerens begæring om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse.
23 Ved skrivelse af 16. januar 2009 (herefter »skrivelsen af 16. januar 2009«) har Kommissionen tilsendt Retten en kopi af beslutningen af 23. juli 2008 om i medfør af artikel 88, stk. 2, EF at indlede den formelle undersøgelsesprocedure C 38/08 (ex NN 53/07), Tyskland – Foranstaltninger til fordel for terminal 2 i München lufthavn (herefter »beslutningen af 23. juli 2008«). Kommissionen angav i denne skrivelse, at det foreliggende passivitetssøgsmål efter beslutningen af 23. juli 2008 var blevet uden genstand. Den gav endvidere udtryk for et ønske om, at sagsøgeren over for Retten frafaldt søgsmålet, og den nedlagde påstand om, at Retten fastslog, at det var ufornødent at træffe afgørelse i overensstemmelse med procesreglementets artikel 113, for det tilfælde, at sagsøgeren ikke hævede sagen.
24 Sagsøgeren har i sine bemærkninger til skrivelsen af 16. januar 2009, indleveret til Rettens Justitskontor den 17. februar 2009, erklæret, at den ikke ønsker at hæve søgsmålet, for så vidt som Kommissionen har undladt at gribe ind vedrørende visse punkter nævnt i klagen, herunder navnlig hvad angår partnerne i Star Alliance, og at beslutningen om at indlede en formel procedure klart ikke kunne sidestilles med Kommissionens endelige stillingtagen til den af sagsøgeren indgivne klage hvad angår misbrug af dominerende stilling. Sagsøgeren har derfor nedlagt følgende påstande:
– Samtlige Kommissionens påstande, som er indeholdt i dens skrivelse af 16. januar 2009, afvises.
– For det tilfælde, at Retten ikke fastslår, at Kommissionen har gjort sig skyldig i passivitet, idet den ikke har behandlet sagsøgerens klage over tildeling af ulovlig støtte, fastslås det, at Kommissionen har gjort sig skyldig i passivitet, idet den ikke har behandlet sagsøgerens klage over misbrug af dominerende stilling.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
Om påstanden om, at Kommissionen har udvist passivitet i forbindelse med den påståede statsstøtte til fordel for Lufthansa og selskabets partnere i Star Alliance
25 Indledningsvis bemærkes, at det med henblik på afgørelsen af, om påstanden om passivitet kan tages til følge, skal undersøges, om Kommissionen på det tidspunkt, hvor den blev opfordret til at handle i overensstemmelse med artikel 232 EF, havde en pligt til at handle (Rettens kendelse af 13.11.1995, sag T-126/95, Dumez mod Kommissionen, Sml. II, s. 2863, præmis 44, af 6.7.1998, sag T-286/97, Goldstein mod Kommissionen, Sml. II, s. 2629, præmis 24, og Rettens dom af 15.9.1998, sag T-95/96, Gestevisión Telecinco mod Kommissionen, Sml. II, s. 3407, præmis 71).
26 Det bemærkes desuden, at ifølge fast retspraksis bygger et søgsmål i henhold til artikel 232 EF, som forfølger mål, der er forskellige fra et søgsmål i henhold til artikel 226 EF (jf. i denne retning Domstolens dom af 25.4.2002, sag C-154/00, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3879, præmis 28), på den tankegang, at den pågældende institutions retsstridige undladelse af at handle gør det muligt at anlægge sag ved Domstolen med påstand om, at det fastslås, at undladelsen af at handle er traktatstridig, når den pågældende institution ikke har rådet bod på undladelsen. Dommen i overensstemmelse med en sådan påstand medfører ifølge artikel 233 EF, at den sagsøgte institution har pligt til at gennemføre de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af den af Domstolen afsagte dom, hvilket i øvrigt ikke berører adgangen til i anledning af samme dom at rejse krav, der støttes på ansvar uden for kontraktforhold. Når en sag drejer sig om undladelse af at udstede en retsakt, og denne først er blevet udstedt efter sagens anlæggelse, men før domsafsigelsen, vil en dom, hvorved Domstolen fastslår, at den oprindelige undladelse er retsstridig, ikke længere kunne få de i artikel 233 EF omhandlede retsvirkninger. Heraf følger, at søgsmålets genstand er bortfaldet i et sådant tilfælde, ligesom i det tilfælde, hvor den sagsøgte institution har efterkommet opfordringen til at handle inden for tomånedersfristen, således at det ikke længere er fornødent at træffe afgørelse (jf. Rettens kendelse af 13.12.2000, sag C-44/00 P, Sodima mod Kommissionen, Sml. I, s. 11231, præmis 83 og den deri nævnte retspraksis, og Rettens dom af 19.2.2004, forenede sager T-297/01 og T-298/01, SIC mod Kommissionen, Sml. II, s. 743, præmis 31). Den omstændighed, at institutionens stillingtagen ikke giver sagsøgeren medhold, er i den forbindelse irrelevant, da artikel 232 EF vedrører passivitet i form af en undladelse af at træffe afgørelse eller tage stilling og ikke i form af vedtagelse af en anden retsakt end den, som denne part måtte ønske eller anse for nødvendig (jf. kendelsen i sagen Sodima mod Kommissionen, præmis 83 og den deri nævnte retspraksis).
27 Det er i lyset af disse betragtninger, at påstanden om, at Kommissionen har udvist passivitet i forbindelse med den påståede statsstøtte til fordel for Lufthansa og partnerne i Star Alliance, skal undersøges.
28 Sagsøgeren har anført, at Kommissionens passivitet bunder i det forhold, at Kommissionen efter udvekslingen af skrivelser med de tyske myndigheder tydeligvis ikke har truffet nogen foranstaltning og navnlig ikke har truffet nogen beslutning, hvorved det konstateres, enten at den omhandlede statslige foranstaltning ikke udgjorde støtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, eller at en sådan foranstaltning skulle kvalificeres som støtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, men at den var forenelig med fællesmarkedet i medfør af artikel 87, stk. 2 og 3, EF, eller at proceduren i artikel 88, stk. 2, EF skulle indledes. Kommissionen har således ulovligt afholdt sig fra at handle med hensyn til sagsøgerens klage om en påstået statsstøtte til fordel for Lufthansa og partnerne i Star Alliance.
29 Kommissionen har for sin del anført, at påstanden om, at den skulle have udvist passivitet i forbindelse med den påståede statsstøtte, savner grundlag, og at det foreliggende søgsmål under alle omstændigheder, henset til vedtagelsen af beslutningen af 23. juli 2008, er blevet uden genstand.
30 Uden at det er nødvendigt at undersøge, om Kommissionen på det tidspunkt, hvor den blev opfordret til at handle i overensstemmelse med 232 EF, havde en pligt til at handle, er det ubestridt, at den med beslutningen af 23. juli 2008 har indledt den formelle undersøgelsesprocedure som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF med hensyn til den påståede statsstøtte til fordel for Lufthansa.
31 Det følger heraf, at Kommissionen ved at træffe en af de beslutninger, som er omhandlet i opfordringen til at handle, gyldigt har taget stilling som omhandlet i artikel 232 EF efter sagsøgerens opfordring hertil.
32 Hvis sagsøgeren havde en berettiget interesse i at anlægge det foreliggende søgsmål, har sidstnævnte følgelig mistet sin genstand, idet det vedrører konstateringen af, at Kommissionen ulovligt har undladt at tage stilling til den del af sagsøgerens klage, som vedrører den påståede statsstøtte til fordel for Lufthansa.
33 Det er derfor ikke længere fornødent at tage stilling til påstanden om, at Kommissionen har udvist passivitet i forbindelse med den påståede statsstøtte til fordel for Lufthansa.
34 Hvad angår påstanden om, at Kommissionen har udvist passivitet i forbindelse med den påståede statsstøtte til fordel for partnerne i Star Alliance, har sagsøgeren anført, at det uanset vedtagelsen af beslutningen af 23. juli 2008 stadig er nødvendigt at træffe afgørelse vedrørende denne del af søgsmålet.
35 Det bemærkes herved, at beslutningen af 23. juli 2008 ikke kan anses for en stillingtagen fra Kommissionen vedrørende den påståede statsstøtte til fordel for partnerne i Star Alliance, eftersom denne beslutning kun vedrører den påståede statsstøtte til fordel for Lufthansa. Det må under disse omstændigheder konstateres, at det er med rette, at sagsøgeren har gjort gældende, at det er nødvendigt at træffe afgørelse om denne del af søgsmålet og at afgøre, om Kommissionen ulovligt har afholdt sig fra at handle på dette punkt.
36 Som anført i præmis 25 ovenfor skal det med henblik på at undersøge, om passivitetspåstanden kan tages til følge, afgøres, om Kommissionen på det tidspunkt, hvor Kommissionen blev opfordret til at handle i overensstemmelse med 232 EF, havde en pligt til at handle.
37 På statsstøtteområdet reguleres de situationer, hvor Kommissionen har pligt til at handle med hensyn til ulovlig støtte, i forordning nr. 659/1999. Det følger af denne forordnings artikel 10, stk. 1, at »[e]r Kommissionen kommet i besiddelse af oplysninger om en påstået ulovlig støtte, undersøger den omgående oplysningerne, uanset kilden til disse oplysninger«. I medfør af samme forordnings artikel 20, stk. 2, »[kan] [a]lle interesserede parter […] underrette Kommissionen om påstået ulovlig støtte og om påstået misbrug af støtte«. Det følger af samme bestemmelse, at »[h]vis Kommissionen finder, at der på grundlag af de oplysninger, den er i besiddelse af, ikke er tilstrækkeligt grundlag for at undersøge sagen, giver den den interesserede part meddelelse herom«.
38 Det må således undersøges, om klagen vedrørte en påstået ulovlig støtte til fordel for partnerne i Star Alliance.
39 Det bemærkes i den foreliggende sag, at sagsøgeren i klagen i virkeligheden har begrænset sig til at kritisere en statsstøtte til fordel for Lufthansa og ikke til fordel for partnerne i Star Alliance. Som det således fremgår af klagen, hvis overskrift var »klage mod München lufthavn på grund af en statsstøtte til Lufthansa«, præciserede sagsøgeren, at den eneret til at benytte terminal 2 i München lufthavn, som Lufthansa og selskabets partnere i Star Alliance havde, betød, at de tyske myndigheder tildelte Lufthansa en betydelig statsstøtte. Sagsøgeren anmodede også Kommissionen om at undersøge »den alvorlige konkurrencefordrejning« som følge af de fordele, som Lufthansa er blevet indrømmet af München lufthavn og af Forbundsrepublikken Tyskland. Endelig anmodede sagsøgeren GD for »Transport og energi« om at pålægge Lufthansa at tilbagebetale de betydelige beløb i statsstøtte, som selskabet havde modtaget. Det fremgår på ingen måde af ordlyden af klagen, at sagsøgeren har identificeret partnerne i Star Alliance som modtagerne af en statsstøtte. Det må desuden understreges, at i rykkerskrivelsen af 23. januar 2007, som var vedlagt som bilag til replikken, var den eneste modtager af den påståede statsstøtte ligeledes Lufthansa.
40 Det må således fastslås, at Kommissionen på tidspunktet for opfordringen til at handle i overensstemmelse med artikel 232 EF ikke havde en pligt til at handle med hensyn til en påstået statsstøtte til fordel for partnerne i Star Alliance, hvorfor den i henhold til den retspraksis, der er nævnt i præmis 25 ovenfor, ikke kan foreholdes at have udvist passivitet.
41 Det følger heraf, at påstanden om, at Kommissionen har udvist passivitet i forbindelse med den påståede statsstøtte til fordel for partnerne i Star Alliance, bør forkastes som ugrundet, uden at det er nødvendigt at vedtage de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, hvorom sagsøgeren har fremsat begæring.
Om påstanden om, at Kommissionen har udvist passivitet i forbindelse med det påståede misbrug af dominerende stilling
Parternes argumenter
42 Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen, når den modtager en klage, i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 1/2003 og nr. 773/2004 har pligt til at nøje at undersøge de faktiske og retlige omstændigheder, som klageren har bragt til dens kendskab, med henblik på inden for en rimelig frist at beslutte, om den skal indlede proceduren for konstatering af en overtrædelse eller afvise klagen uden at indlede proceduren eller henlægge klagen. Sagsøgeren har herudover anført, at hvis Kommissionen beslutter, at undersøgelsen af en klage i medfør af artikel 82 EF savner grundlag eller er overflødig, skal den oplyse sagsøgeren om dens beslutning, idet den skal angive en begrundelse, som gør det muligt at efterprøve lovligheden af beslutningen.
43 Det er sagsøgerens opfattelse, at i det omfang sagsøgerens klage også vedrørte en overtrædelse af konkurrencebestemmelserne, havde Kommissionen pligt til at handle inden for en rimelig frist.
44 For det første har Kommissionen ikke inden for en frist på fire måneder i overensstemmelse med punkt 61 i udkastet til Kommissionens meddelelse om Kommissionens behandling af klager i henhold til EF-traktatens artikel 81 [EF] og 82 [EF] (EUT 2004 C 101, s. 65) oplyst sagsøgeren om, hvorvidt den havde til hensigt at undersøge sagen. For det andet har den ikke truffet nogen af de beslutninger, som den skulle træffe som følge af modtagelsen af klagen, det være sig beslutningen om at indlede proceduren med henblik på at fastslå, om der er sket en overtrædelse af artikel 82 EF, beslutningen om at afvise klagen efter at have underrettet klageren herom i overensstemmelse med artikel 7 i forordning nr. 773/2004, eller en behørigt begrundet beslutning om ikke at undersøge klagen under henvisning til manglende fællesskabsinteresse. Det er følgelig sagsøgerens opfattelse, at det må fastslås, at Kommissionen har udvist passivitet.
45 Sagsøgeren har desuden i replikken understreget, at sagsøgeren ikke havde været i stand til at anvende formular C i bilaget til forordning nr. 773/2004, eftersom sagsøgerens klage kombinerede en klage over en statsstøtte og en klage over misbrug af dominerende stilling, og at Kommissionen ikke havde udarbejdet nogen formular for kombinerede klager. Sagsøgeren har herudover anført, at eftersom artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 773/2004 begrænsede sig til at angive, at »[s]ådanne klager skal indeholde de oplysninger, der kræves i formular C, jf. bilaget«, var det ifølge denne bestemmelse alene at krav, at disse oplysninger blev fremlagt, idet klageren kunne bestemme, under hvilken form og i hvilken rækkefølge disse oplysninger blev fremlagt. Ifølge sagsøgeren var sagsøgerens klage gyldig, for så vidt som de oplysninger, som kræves i henhold til formular C, enten var indeholdt i klagen, kendtes af Kommissionen eller ikke var tilgængelige.
46 Kommissionen har anført, at klagen hovedsageligt vedrørte tildelingen af en ulovlig statsstøtte, at denne skrivelse var adresseret til de af dens tjenestegrene, som havde til opgave at behandle statsstøtte i transportsektoren, og at dens overskrift var »klage over München lufthavn på grund af en statsstøtte til Lufthansa«. Kommissionen har ikke bestridt, at sagsøgeren ligeledes i sin skrivelse har gjort gældende, at München lufthavn har misbrugt sin dominerende stilling, eller at en kopi af denne skrivelse ville blive tilsendt GD for »Konkurrence«, dvs. til den af dens tjenestegrene med ansvaret for undersøgelsen af overtrædelser af artikel 81 EF og 82 EF. Det er imidlertid Kommissionens opfattelse, at argumenterne vedrørende misbrug af dominerende stilling klart var af sekundær betydning og under alle omstændigheder ikke var tilstrækkeligt underbygget. Sagsøgeren har således begrænset sig til at påstå, at Lufthansa og partnerne i Star Alliance havde eneret til at benytte terminal 2 i München lufthavn, og at dette element udgjorde et misbrug af dominerende stilling.
47 Kommissionen har anført, at en sådan påstand ikke kan anses for en klage som omhandlet i artikel 7 i forordning nr. 1/2003. Den har navnlig anført, at i henhold til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 773/2004 skal en klage i medfør af artikel 7 i forordning nr. 1/2003 »indeholde de oplysninger, der kræves i formular C, jf. bilaget«.
48 Kommissionen har også i duplikken anført, at dersom det anerkendes, at ét og samme dokument på én gang kan indeholde en klage over en ulovlig statsstøtte og en klage over misbrug af dominerende stilling, har klageren pligt til at fremhæve det meget tydeligt. Kommissionen har endvidere understreget, at selv om klagen reelt indeholdt visse oplysninger, som kræves i henhold til formular C, manglede der vigtige oplysninger. Ifølge Kommissionen er de oplysninger, som kræves i punkt 6-8 i denne formular, ikke blevet fremlagt, og klagen indeholdt kun fragmenter af de oplysninger, som kræves i de andre punkter i formularen.
49 Kommissionen har under alle omstændigheder i sin skrivelse af 16. januar 2009 gjort gældende, at efter beslutningen af 23. juli 2008, hvorved Kommissionen indledte en formel undersøgelsesprocedure af sagen vedrørende terminal 2 i München lufthavn, er passivitetssøgsmålet blevet uden genstand.
Rettens bemærkninger
50 Indledningsvis bør Kommissionens argument om, at søgsmålet efter beslutningen af 23. juli 2008 også hvad angår det påståede misbrug af dominerende stilling er blevet uden genstand, forkastes.
51 For så vidt som denne beslutning kun vedrører den påståede statsstøtte til fordel for Lufthansa, som sagsøgeren har kritiseret, og ikke det påståede misbrug af dominerende stilling, kan den således ikke anses for at udgøre en stillingtagen fra Kommissionen vedrørende sidstnævnte.
52 Det må således undersøges, om Kommissionen, som sagsøgeren har anført, i den foreliggende sag ulovligt har undladt at handle med hensyn til det påståede misbrug af dominerende stilling. Det må herved undersøges, om Kommissionen på tidspunktet for opfordringen til at handle i overensstemmelse med artikel 232 EF havde en pligt til at handle (jf. præmis 25 ovenfor).
53 De relevante kriterier for at vurdere, om der består en pligt til at handle med hensyn til en påstået overtrædelse af konkurrencebestemmelserne i artikel 81 EF og 82 EF, er blevet angivet af sagsøgeren selv. Sagsøgeren har således understreget, at Kommissionen, når den modtager en klage, i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 1/2003 og nr. 773/2004 har pligt til nøje at undersøge de faktiske og retlige omstændigheder, som klageren har bragt til dens kendskab, med henblik på inden for en rimelig frist at beslutte, om den skal indlede proceduren for konstatering af en overtrædelse eller afvise klagen uden at indlede proceduren eller henlægge klagen. Hvis Kommissionen beslutter, at undersøgelsen af en klage i medfør af artikel 82 EF savner grundlag eller er overflødig, skal den oplyse sagsøgeren om dens beslutning, idet den skal angive en begrundelse, som gør det muligt at efterprøve lovligheden af beslutningen.
54 Det er Rettens opfattelse, at de krav, som følger af disse forordninger, ikke er blevet overholdt af sagsøgeren i den foreliggende sag.
55 Retten bemærker herved, at det følger af sjette og syvende betragtning til forordning nr. 773/2004, at en klage for at kunne kvalificeres som en klage over en overtrædelse af konkurrencebestemmelserne i artikel 81 EF og 82 EF skal være i overensstemmelse med artikel 5 i forordning nr. 773/2004 om antagelse af klager til behandling, hvoraf det udtrykkeligt fremgår, dels at fysiske og juridiske personer skal godtgøre at have en berettiget interesse for at være klageberettigede i henhold til artikel 7 i forordning nr. 1/2003, dels at sådanne klager skal indeholde de oplysninger, der kræves i formular C i bilaget til forordning nr. 773/2004.
56 Hvad angår formular C, hvortil der henvises i artikel 5 i forordning nr. 773/2004, bestemmer den, at klagerne skal fremlægge et vist antal oplysninger til støtte for deres klage. I medfør af navnlig punkt 3-8 i nævnte formular skal klageren for det første give en detaljeret beskrivelse af de forhold, hvoraf det efter klagerens opfattelse fremgår, at der er tale om en overtrædelse af traktatens artikel 81 EF eller 82 EF, for det andet angive klagerens opfattelse af det geografiske omfang af den påståede overtrædelse og beskrive, såfremt det ikke er indlysende, i hvilket omfang samhandelen mellem medlemsstaterne eller mellem Unionen og en eller flere af staterne i Den Europæiske Frihandelssammenslutning (EFTA), som er en del af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), kan påvirkes af den adfærd, der klages over, for det tredje beskrive, hvilken afgørelse eller foranstaltning klageren ønsker som resultat af en procedure indledt af Kommissionen, for det fjerde anføre, på hvilket grundlag klageren påberåber sig en berettiget interesse som klager i henhold til artikel 7 i forordning nr. 1/2003, idet klageren især skal angive, hvordan den adfærd, der klages over, berører klageren, og forklare, hvordan en indgriben fra Kommissionens side efter klagerens opfattelse kan afhjælpe det påståede problem, og for det femte oplyse, om klageren i forbindelse med det samme eller nært beslægtet forhold har henvendt sig til en anden konkurrencemyndighed, og/eller om der er anlagt sag ved en national domstol.
57 I den foreliggende sag fremgår det af klagen, at hvad angår det påståede misbrug af dominerende stilling har sagsøgeren i det væsentlige begrænset sig til at angive, at den eneret til at benytte terminal 2 i München lufthavn, som Lufthansa og selskabets partnere i Star Alliance havde, udgjorde et misbrug af dominerende stilling, og at det ville tilsende en kopi af dets klage til Kommissionens GD for »Konkurrence« for at anmode det om at undersøge München lufthavns misbrug af dominerende stilling, som for sidstnævnte bestod i at nægte sagsøgeren at operere fra terminal 2 i denne lufthavn.
58 Sådanne angivelser kan ikke anses for at opfylde kravene fastlagt i artikel 5 i forordning nr. 773/2004. Det følger heraf, at henset til indholdet af klagen kunne Kommissionen ikke med rette anse, at der var blevet indbragt en klage for den over et misbrug af dominerende stilling som omhandlet i forordning nr. 1/2003 og nr. 773/2004.
59 Sagsøgerens påstand om, at dens klage indeholdt tilstrækkelige oplysninger til at kunne kvalificeres som klage som omhandlet i forordning nr. 1/2003 og nr. 773/2004, bør forkastes, når navnlig henses til, at sagsøgeren ikke har gjort gældende, at selskabet har en berettiget interesse i overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 773/2004, og at visse oplysninger, som kræves i henhold til formular C, som er indeholdt i bilaget til forordning nr. 773/2004, manglede. Blandt disse oplysninger var navnlig oplysningen omhandlet i punkt 3 i nævnte formular, hvorefter sagsøgeren skal give en detaljeret beskrivelse af de forhold, hvoraf det efter dens opfattelse fremgår, at der er tale om en overtrædelse af traktatens artikel 82 EF.
60 Retten bemærker herved, at selv om sagsøgeren har angivet et vist antal faktiske omstændigheder med det sigte at vise, at der var tale om statsstøtte til fordel for Lufthansa, indeholdt klagen ikke nogen redegørelse for de faktiske forhold, som gjorde det muligt at afgøre, hvorfor München lufthavn havde en dominerende stilling, og forklarede heller ikke, hvorfor det forhold, at terminal 2 forbeholdes Lufthansa og selskabets partnere i Star Alliance, udgør et misbrug af dominerende stilling fra München lufthavns side. Som Kommissionen har anført i duplikken, anvendes terminal 1 i München lufthavn af et stort antal luftfartselskaber (Aer Lingus, AirBerlin, Air France, Alitalia, British Airways, EasyJet, Germanwings, Iberia og KLM). Under alle omstændigheder har sagsøgeren ikke angivet årsagerne til, at den er »udelukket fra adgangen til markedet i München lufthavn« ved at få adgang til at benytte den samme terminal som den, der anvendes af disse andre luftfartsselskaber. Sagsøgeren har heller ikke godtgjort, hvorfor München lufthavn har misbrugt en dominerende stilling ved at behandle sagsøgeren på nøjagtig samme vis som eksempelvis EasyJet. Det bemærkes endvidere, at klagen ikke er fuldstændig entydig, idet den kan forstås således, at det er Lufthansa, som har en dominerende stilling. Således angives det navnlig i klagen, at »den omstændighed, at Lufthansa og selskabets partnere i Star Alliance havde eneret til at benytte terminal 2 i München lufthavn […], ikke blot udgør et misbrug af dominerende stilling, idet [sagsøgeren] nægtes adgang til denne terminal, men indebærer også, at Lufthansa har modtaget og fortsat modtager en betydelig statsstøtte«.
61 Det bemærkes herudover for det første, at sagsøgeren ikke har beskrevet, hvilken afgørelse eller foranstaltning den ønsker som resultat af en procedure indledt af Kommissionen som foreskrevet i punkt 6 i formular C. I modsætning til hvad sagsøgeren har anført, kan det forhold, at den i sin klage har anmodet Kommissionen om at undersøge lufthavnens misbrug af dominerende stilling, ikke anses for at opfylde kravene i nævnte punkt 6. For det andet har sagsøgeren ikke i overensstemmelse med punkt 8 i formular C oplyst, om den har henvendt sig til en anden konkurrencemyndighed, og/eller om der er anlagt sag ved en national domstol.
62 Under disse omstændigheder kan klagen indleveret den 3. november 2005 ikke kvalificeres som en klage indgivet i overensstemmelse med forordning nr. 1/2003 og nr. 773/2004. Det følger heraf, at Kommissionen på tidspunktet for opfordringen til at handle i overensstemmelse med artikel 232 EF ikke havde en pligt til at handle, hvorfor den i henhold til den retspraksis, der er nævnt i præmis 25 ovenfor, ikke kan foreholdes at have udvist passivitet.
63 Det følger heraf, at Kommissionen skal frifindes i søgsmålet med påstand om, at det fastslås, at Kommissionen har udvist passivitet, idet den ulovligt har undladt at træffe afgørelse vedrørende det påståede misbrug af dominerende stilling, uden at det er nødvendigt at vedtage de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, hvorom sagsøgeren har fremsat begæring.
Sagens omkostninger
64 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Hvis det endvidere er ufornødent at træffe afgørelse om sagens genstand, er Retten ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 6, frit stillet i sin afgørelse om sagens omkostninger.
65 I den foreliggende sag kan det hvad for det første angår søgsmålets hovedspørgsmål vedrørende den påståede statsstøtte til fordel for Lufthansa, med hensyn til hvilket det efter vedtagelsen af beslutningen af 23. juli 2008 ikke længere er fornødent at træffe afgørelse, ikke bebrejdes sagsøgeren, at denne for at bevare sine rettigheder har anlagt nævnte søgsmål uden at afvente Kommissionens vedtagelse af denne beslutning, en vedtagelse, som fandt sted efter udløbet af fristen for anlæggelse af passivitetssøgsmål.
66 Hvad dernæst angår den del af søgsmålet, som vedrører den påståede statsstøtte til fordel for partnerne i Star Alliance og det påståede misbrug af dominerende stilling, bør sagsøgeren pålægges at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom, da sagsøgeren har tabt sagen. Under disse omstændigheder finder Retten, at det på grundlag af en rimelig vurdering af sagens omstændigheder bør bestemmes, at Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler halvdelen af sagsøgerens omkostninger, og at sagsøgeren bærer halvdelen af sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Femte Afdeling):
1) Det er ikke længere fornødent at træffe afgørelse vedrørende passivitetspåstanden fremsat af Ryanair Ltd vedrørende den påståede statsstøtte til fordel for Lufthansa.
2) Passivitetspåstanden fremsat af Ryanair vedrørende den påståede statsstøtte til fordel for Lufthansas partnere i Star Alliance forkastes.
3) Passivitetspåstanden fremsat af Ryanair vedrørende det påståede misbrug af dominerende stilling forkastes.
4) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler halvdelen af Ryanairs omkostninger.
5) Ryanair bærer halvdelen af sine egne omkostninger.
Papasavvas | Vadapalas | O’Higgins |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 19. maj 2011.
Underskrifter