URTEIL DES GERICHTS (Fünfte Kammer)
19. Mai 2011(*)
„Staatliche Beihilfen – Wettbewerb – Missbrauch einer beherrschenden Stellung – Luftverkehrssektor – Ausschließliche Nutzung des Terminals 2 des Flughafens München – Untätigkeitsklage – Stellungnahme der Kommission – Erledigung – Verpflichtung zum Handeln – Fehlen“
In der Rechtssache T‑423/07
Ryanair Ltd mit Sitz in Dublin (Irland), Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt E. Vahida,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch L. Flynn, S. Noë und E. Righini als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen Feststellung der Untätigkeit der Kommission, weil sie es rechtswidrig unterlassen hat, zur Beschwerde der Klägerin, die zum einen eine von der Bundesrepublik Deutschland der Lufthansa und deren Star Alliance Partnern angeblich gewährte Beihilfe in Form der ausschließlichen Nutzung von Terminal 2 des Flughafens München (Deutschland) und zum anderen einen angeblichen Missbrauch einer beherrschenden Stellung durch den Flughafen München betraf, Stellung zu nehmen,
erlässt
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten S. Papasavvas sowie der Richter V. Vadapalas (Berichterstatter) und K. O’Higgins,
Kanzler: N. Rosner, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 9. Dezember 2010,
folgendes
Urteil
Rechtlicher Rahmen
1 Art. 10 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [88 EG] (ABl. L 83, S. 1) lautet:
„Befindet sich die Kommission im Besitz von Informationen gleich welcher Herkunft über angebliche rechtswidrige Beihilfen, so prüft sie diese Informationen unverzüglich.“
2 Art. 20 Abs. 2 Verordnung Nr. 659/1999 bestimmt:
„Jeder Beteiligte kann der Kommission Mitteilung über mutmaßlich rechtswidrige Beihilfen und über eine mutmaßlich missbräuchliche Anwendung von Beihilfen machen. Bestehen für die Kommission in Anbetracht der ihr vorliegenden Informationen keine ausreichenden Gründe, zu dem Fall eine Auffassung zu vertreten, so unterrichtet sie den betreffenden Beteiligten hiervon. Trifft die Kommission in einem Fall, zu dem ihr eine solche Mitteilung zugegangen ist, eine Entscheidung, so übermittelt sie dem betreffenden Beteiligten eine Kopie der Entscheidung.“
3 Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln 81 [EG] und 82 [EG] niedergelegten Wettbewerbsregeln (ABl. 2003, L 1, S. 1) lautet:
„(1) Stellt die Kommission auf eine Beschwerde hin oder von Amts wegen eine Zuwiderhandlung gegen Artikel 81 [EG] oder Artikel 82 [EG] fest, so kann sie die beteiligten Unternehmen und Unternehmensvereinigungen durch Entscheidung verpflichten, die festgestellte Zuwiderhandlung abzustellen. Sie kann ihnen hierzu alle erforderlichen Abhilfemaßnahmen verhaltensorientierter oder struktureller Art vorschreiben, die gegenüber der festgestellten Zuwiderhandlung verhältnismäßig und für eine wirksame Abstellung der Zuwiderhandlung erforderlich sind. Abhilfemaßnahmen struktureller Art können nur in Ermangelung einer verhaltensorientierten Abhilfemaßnahme von gleicher Wirksamkeit festgelegt werden, oder wenn letztere im Vergleich zu Abhilfemaßnahmen struktureller Art mit einer größeren Belastung für die beteiligten Unternehmen verbunden wäre. Soweit die Kommission ein berechtigtes Interesse hat, kann sie auch eine Zuwiderhandlung feststellen, nachdem diese beendet ist.
(2) Zur Einreichung einer Beschwerde im Sinne von Absatz 1 befugt sind natürliche und juristische Personen, die ein berechtigtes Interesse darlegen, sowie die Mitgliedstaaten.“
4 Im sechsten Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 773/2004 der Kommission vom 7. April 2004 über die Durchführung von Verfahren auf der Grundlage der Artikel 81 [EG] und 82 [EG] durch die Kommission (ABl. L 123, S. 18) heißt es:
„Beschwerden im Sinne von Artikel 7 der Verordnung … Nr. 1/2003 sind nur dann zulässig, wenn sie bestimmte festgelegte Angaben enthalten.“
5 Der siebte Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 773/2004 bestimmt:
„Um den Beschwerdeführern bei der Vorlage der notwendigen Sachverhaltsangaben behilflich zu sein, sollte ein Formblatt erstellt werden. Eine Eingabe sollte nur dann als Beschwerde im Sinne von Artikel 7 der Verordnung … Nr. 1/2003 behandelt werden, wenn die in dem Formblatt aufgeführten Angaben vorgelegt werden.“
6 Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 773/2004 hat folgenden Wortlaut:
„Natürliche und juristische Personen müssen ein berechtigtes Interesse darlegen, um zur Einreichung einer Beschwerde für Zwecke von Artikel 7 der Verordnung … Nr. 1/2003 befugt zu sein.
Beschwerden müssen die Angaben enthalten, die in dem im Anhang zu dieser Verordnung beigefügten Formblatt C gefordert werden. Die Kommission kann von der Vorlage eines Teils der im Formblatt C geforderten Angaben und Unterlagen absehen.“
7 In Nr. 3 des im Anhang zur Verordnung Nr. 773/2004 beigefügten Formblatts C heißt es:
„Geben Sie eine ausführliche Darstellung des Sachverhalts, aus dem sich Ihrer Meinung nach ergibt, dass eine Zuwiderhandlung gegen Artikel 81 [EG] oder 82 [EG] vorliegt. Geben Sie insbesondere an, welcher Art die Produkte sind (Waren oder Dienstleistungen), die von der mutmaßlichen Zuwiderhandlung betroffen sind, und erläutern Sie die diese Produkte betreffenden Handelsbeziehungen. Legen Sie alle verfügbaren Angaben über Vereinbarungen oder Verhaltensweisen von Unternehmen oder Unternehmensvereinigungen vor, auf die sich die Beschwerde bezieht. Geben Sie nach Möglichkeit die Marktstellung der von dieser Beschwerde betroffenen Unternehmen an.“
8 Nr. 6 des im Anhang zur Verordnung Nr. 773/2004 beigefügten Formblatts C sieht vor:
„Erläutern Sie, welche Ziele Sie mit Ihrer Beschwerde verfolgen bzw. was Sie von dem Vorgehen der Kommission erwarten.“
9 Nr. 8 des im Anhang zur Verordnung Nr. 773/2004 beigefügten Formblatts C hat folgenden Wortlaut:
„Geben Sie an, ob Sie sich in derselben Sache oder einer eng damit verbundenen anderen Sache bereits an eine andere Wettbewerbsbehörde gewandt und/oder ein Verfahren vor einem nationalen Gericht angestrengt haben. Wenn ja, geben Sie genau an, an welche Verwaltungs‑ oder Justizbehörde Sie sich gewandt haben und welche Eingaben Sie bei dieser Behörde gemacht haben.“
Sachverhalt
10 Am 3. November 2005 übermittelte die Klägerin, die Ryanair Ltd, der Kommission der Europäischen Gemeinschaften ein Schreiben betreffend eine „Beschwerde gegen den Flughafen München wegen einer staatlichen Beihilfe zugunsten der Lufthansa“.
11 Mit dieser Beschwerde beanstandete die Klägerin, dass der Lufthansa und deren Star Alliance Partnern (im Folgenden: Star Alliance Partner) die ausschließliche Nutzung von Terminal 2 des Flughafens München (Deutschland) eingeräumt worden sei. Diese ausschließliche Nutzung sei „zu Kosten von 1,5 Milliarden Euro gewährt“ worden mit der Folge, dass „dem Flughafen in den letzten beiden Jahren finanzielle Verluste von über 100 Millionen Euro“ entstanden seien. Dieser Sachverhalt stelle insoweit einen Missbrauch einer beherrschenden Stellung dar, als der Klägerin der Zugang zum betreffenden Terminal verwehrt worden sei. Er bedeute ferner, dass die deutschen Behörden der Lufthansa beträchtliche staatliche Beihilfen gewährt hätten. In der Beschwerde hieß es, dieser „offensichtliche Missbrauch“ in Bezug auf die Gemeinschaftsvorschriften über staatliche Beihilfen verstoße auch gegen die von der Kommission kürzlich veröffentlichten gemeinschaftlichen Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen. Dementsprechend forderte die Klägerin die Kommission auf, die „erhebliche Verfälschung des Wettbewerbs“ zu untersuchen, die sich aus den vom Flughafen München und von der Bundesrepublik Deutschland der Lufthansa gewährten Vorteilen ergebe. In der Beschwerde hieß es weiter, dass sie in Kopie der Generaldirektion (GD) „Wettbewerb“ der Kommission übermittelt werde, die aufgefordert werde, den Missbrauch einer beherrschenden Stellung durch den Flughafen München zu prüfen, der darin bestehe, dass der Flughafen der Klägerin die Möglichkeit versage, von Terminal 2 aus tätig zu werden. Die Klägerin forderte schließlich die GD „Verkehr und Energie“ der Kommission auf, die Lufthansa zur Rückzahlung der von ihr in erheblicher Höhe bezogenen staatlichen Beihilfen zu verpflichten.
12 Mit Schreiben vom 10. November 2005 bestätigte die Kommission, die Beschwerde erhalten und sie am 4. November 2005 eingetragen zu haben. Sie teilte mit, dass ihre Dienststellen gemäß dem Verfahren zur Prüfung von Beschwerden, mit denen eine staatliche Beihilfe beanstandet werde, die deutschen Behörden anschreiben würden, um Aufklärung über die angeblich gewährte Beihilfe zu erbitten.
13 Mit Schreiben vom 23. Januar 2007 wies die Klägerin die Kommission darauf hin, dass seit der Bestätigung des Eingangs ihrer Beschwerde wegen einer staatlichen Beihilfe zugunsten der Lufthansa 14 Monate verstrichen seien. In dieser Zeit hätte es der Kommission möglich sein müssen, bei den deutschen Behörden die erforderlichen Informationen einzuholen, um eine amtliche Untersuchung einzuleiten.
14 Am 31. Juli 2007 sandte die Klägerin, da sie noch keine Antwort auf ihre Beschwerde erhalten hatte, ein Schreiben an die Kommission, in dem sie diese förmlich aufforderte, im Sinne von Art. 232 EG tätig zu werden (im Folgenden: Aufforderungsschreiben).
15 In dem Aufforderungsschreiben ersuchte sie die Kommission, die in der Verordnung Nr. 659/1999, in der Verordnung Nr. 1/2003 und in der Verordnung Nr. 773/2004 vorgesehenen Verfahren durchzuführen.
16 Die Klägerin forderte die Kommission insbesondere auf,
– erstens der Bundesrepublik Deutschland aufzugeben, die betreffende staatliche Beihilfe zumindest solange auszusetzen, bis die Kommission eine Entscheidung gemäß Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 erlassen hat, zweitens im Rahmen der vorläufigen Prüfung der in ihrer Beschwerde beanstandeten Gewährung der staatlichen Beihilfe eine förmliche Entscheidung zum einen nach Art. 4 Abs. 2, 3 oder 4 der Verordnung Nr. 659/1999 und zum anderen nach Art. 13 Abs. 1 dieser Verordnung zu erlassen und drittens sie gemäß Art. 20 Abs. 2 der Verordnung Nr. 659/1999 über die erlassenen Entscheidungen zu unterrichten;
– im Wege einer einstweiligen Maßnahme gemäß Art. 8 der Verordnung Nr. 1/2003 die Einstellung des in ihrer Beschwerde beanstandeten wettbewerbswidrigen Verhaltens anzuordnen und wegen dieses wettbewerbswidrigen Verhaltens ein Verfahren zum Erlass einer Entscheidung nach Kapitel III der Verordnung Nr. 1/2003 einzuleiten oder ihr mitzuteilen, aus welchen Gründen die Beschwerde gemäß Art. 7 der Verordnung Nr. 773/2004 zurückzuweisen ist.
17 Mit Schreiben vom 2. August 2007 bestätigte die Kommission den Eingang des Aufforderungsschreibens und erklärte, sie habe es an die GD „Verkehr und Energie“ weitergeleitet.
Verfahren und Anträge der Parteien
18 Die Klägerin hat mit Klageschrift, die am 15. November 2007 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.
19 Die Klägerin beantragt,
– gemäß Art. 232 EG festzustellen, dass es die Kommission rechtswidrig unterlassen hat, zu der am 3. November 2005 eingereichten Beschwerde Stellung zu nehmen, obwohl sie hierzu förmlich aufgefordert worden war;
– der Kommission sämtliche Kosten des Verfahrens einschließlich der Kosten der Klägerin auch dann aufzuerlegen, wenn die Kommission nach der Klageerhebung in einer Weise tätig wird, die nach Ansicht des Gerichts die Klage gegenstandslos macht, oder wenn das Gericht die Klage als unzulässig abweist;
– jede Maßnahme zu erlassen, die das Gericht für angebracht hält.
20 Die Kommission beantragt,
– die Klage abzuweisen;
– der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
21 Mit Schreiben vom 14. April 2008 hat die Klägerin den Erlass prozessleitender Maßnahmen beantragt, um die Vorlage bestimmter von der Kommission in ihrer Klagebeantwortung erwähnter Unterlagen zu erwirken.
22 In ihrer Stellungnahme zum Schreiben vom 14. April 2008, die am 30. April 2008 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission beantragt, den Antrag der Klägerin auf Erlass prozessleitender Maßnahmen zurückzuweisen.
23 Mit Schreiben vom 16. Januar 2009 hat die Kommission dem Gericht eine Kopie der Entscheidung vom 23. Juli 2008 über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens C 38/08 (ex NN 53/07) Deutschland – Maßnahmen zugunsten des Flughafens München, Terminal T2, gemäß Art. 88 Abs. 2 EG (im Folgenden: Entscheidung vom 23. Juli 2008) übermittelt. Sie hat in diesem Schreiben geltend gemacht, dass die vorliegende Untätigkeitsklage nach der Entscheidung vom 23. Juli 2008 gegenstandslos geworden sei. Sie hat darüber hinaus die Erwartung geäußert, dass die Klägerin dem Gericht mitteilen werde, dass sie die Klage zurücknehme, und hat beantragt, nach Art. 113 der Verfahrensordnung des Gerichts die Erledigung der Hauptsache festzustellen, falls die Klägerin die Klage nicht zurücknimmt.
24 In ihrer Stellungnahme zum Schreiben vom 16. Januar 2009, die am 17. Februar 2009 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin erklärt, die Klage nicht zurücknehmen zu wollen, da die Kommission keine Maßnahmen hinsichtlich bestimmter in der Beschwerde genannter Punkte, insbesondere was die Star Alliance Partner betreffe, ergriffen habe, und da die Entscheidung über die Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens offensichtlich nicht bedeute, dass die Kommission sich auf einen bestimmten Standpunkt zu der von der Klägerin eingereichten Beschwerde über den Missbrauch einer beherrschenden Stellung festgelegt habe. Die Klägerin hat daher beantragt,
– sämtliche im Schreiben vom 16. Januar 2009 enthaltenen Anträge der Kommission zurückzuweisen;
– festzustellen, dass die Kommission auf die Beschwerde der Klägerin wegen Missbrauchs einer beherrschenden Stellung nicht tätig geworden ist, wenn sich das Gericht nicht zu der Feststellung in der Lage sieht, dass die Kommission auf ihre Beschwerde wegen Gewährung einer unzulässigen Beihilfe nicht tätig geworden ist.
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
Zum Antrag auf Feststellung einer Untätigkeit in Bezug auf die angebliche staatliche Beihilfe zugunsten der Lufthansa und deren Star Alliance Partner
25 Um über die Begründetheit des Antrags auf Feststellung der Untätigkeit entscheiden zu können, ist zunächst zu prüfen, ob die Kommission zu dem Zeitpunkt, als sie nach Art. 232 EG zum Tätigwerden aufgefordert wurde, eine entsprechende Verpflichtung traf (Beschlüsse des Gerichts vom 13. November 1995, Dumez/Kommission, T‑126/95, Slg. 1995, II‑2863, Randnr. 44, vom 6. Juli 1998, Goldstein/Kommission, T‑286/97, Slg. 1998, II‑2629, Randnr. 24, und Urteil des Gerichts vom 15. September 1998, Gestevisión Telecinco/Kommission, T‑95/96, Slg. 1998, II‑3407, Randnr. 71).
26 Nach ständiger Rechtsprechung beruht die in Art. 232 EG vorgesehene Klagemöglichkeit, mit der andere Ziele verfolgt werden als mit der in Art. 226 EG eröffneten Klagemöglichkeit (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 25. April 2002, Kommission/Griechenland, C‑154/00, Slg. 2002, I‑3879, Randnr. 28), darauf, dass bei rechtswidriger Untätigkeit des betreffenden Organs der Gerichtshof angerufen werden kann, um dessen Feststellung zu erwirken, dass die Unterlassung, wenn das betroffene Organ nicht doch noch tätig geworden ist, gegen den Vertrag verstößt. Diese Feststellung hat nach Art. 233 EG zur Folge, dass das beklagte Organ die sich aus dem Urteil des Gerichtshofs ergebenden Maßnahmen treffen muss; daneben kann sie zu Klagen aus außervertraglicher Haftung Anlass geben. Ist die Handlung, deren Unterlassung Gegenstand des Rechtsstreits ist, nach der Erhebung der Klage, aber vor Verkündung des Urteils vorgenommen worden, so kann eine die Rechtswidrigkeit der ursprünglichen Unterlassung feststellende Entscheidung des Gerichtshofs die in Art. 233 EG bezeichneten Rechtsfolgen nicht mehr auslösen. In einem solchen Fall ist der Rechtsstreit daher ebenso gegenstandslos geworden, wie wenn das beklagte Organ der Aufforderung, tätig zu werden, innerhalb der Zweimonatsfrist entsprochen hat, so dass die Hauptsache erledigt ist (vgl. Beschluss des Gerichtshofs vom 13. Dezember 2000, Sodima/Kommission, C‑44/00 P, Slg. 2000, I‑11231, Randnr. 83 und die dort angeführte Rechtsprechung, und Urteil des Gerichts vom 19. Februar 2004, SIC/Kommission, T‑297/01 und T‑298/01, Slg. 2004, II‑743, Randnr. 31). Der Umstand, dass die Stellungnahme des Organs die Klägerin nicht zufrieden stellt, ist in diesem Zusammenhang unerheblich, denn Art. 232 EG bezieht sich auf die Untätigkeit durch Nichtbescheidung oder Unterlassen einer Stellungnahme, nicht dagegen auf den Erlass einer anderen als der von dieser Partei gewünschten oder für notwendig erachteten Handlung (vgl. Beschluss Sodima/Kommission, Randnr. 83 und die dort angeführte Rechtsprechung).
27 Im Licht dieser Erwägungen ist über den Antrag auf Feststellung einer Untätigkeit in Bezug auf die angebliche staatliche Beihilfe zugunsten der Lufthansa und deren Star Alliance Partner zu entscheiden.
28 Die Klägerin trägt vor, die Untätigkeit der Kommission bestehe darin, dass sie nach dem Schriftwechsel mit den deutschen Behörden erkennbar keine Maßnahme getroffen und insbesondere keine Entscheidung des Inhalts erlassen habe, dass entweder die betreffende staatliche Maßnahme keine Beihilfe im Sinne von Art. 87 Abs. 1 EG sei oder dass diese Maßnahme zwar als Beihilfe im Sinne von Art. 87 Abs. 1 EG zu qualifizieren sei, dass sie jedoch gemäß Art. 87 Abs. 2 EG und 3 EG mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei, oder dass das Verfahren nach Art. 88 Abs. 2 EG eingeleitet werde. Die Kommission habe es daher rechtswidrig unterlassen, auf die Beschwerde der Klägerin wegen einer mutmaßlichen staatlichen Beihilfe zugunsten der Lufthansa und der Star Alliance Partner tätig zu werden.
29 Die Kommission ist der Ansicht, dass der Antrag auf Feststellung einer Untätigkeit in Bezug auf die angebliche staatliche Beihilfe unbegründet und dass die vorliegende Klage nach dem Erlass der Entscheidung vom 23. Juli 2008 jedenfalls gegenstandslos geworden sei.
30 Ohne dass geprüft zu werden braucht, ob die Kommission zu dem Zeitpunkt, als sie nach Art. 232 EG zum Tätigwerden aufgefordert wurde, eine Verpflichtung zum Tätigwerden traf, steht fest, dass sie mit der Entscheidung vom 23. Juli 2008 wegen der angeblichen staatlichen Beihilfe zugunsten der Lufthansa das förmliche Prüfverfahren nach Art. 88 Abs. 2 EG eingeleitet hat.
31 Folglich hat die Kommission mit dem Erlass einer der in dem Aufforderungsschreiben angesprochenen Entscheidungen zu der Aufforderung durch die Klägerin, insoweit tätig zu werden, wirksam im Sinne von Art. 232 EG Stellung genommen.
32 Infolgedessen ist die vorliegende Klage, falls die Klägerin ein berechtigtes Interesse an ihrer Erhebung hatte, gegenstandslos geworden, soweit sie auf die Feststellung gerichtet ist, dass die Kommission es rechtswidrig unterlassen habe, zu dem Teil der Beschwerde der Klägerin Stellung zu nehmen, der die angebliche staatliche Beihilfe zugunsten der Lufthansa betrifft.
33 Daher braucht über den Antrag auf Feststellung der Untätigkeit in Bezug die angebliche staatliche Beihilfe zugunsten der Lufthansa nicht mehr entschieden zu werden.
34 Zum Antrag auf Feststellung einer Untätigkeit in Bezug auf die angebliche staatliche Beihilfe zugunsten der Star Alliance Partner vertritt die Klägerin die Ansicht, dass über diesen Teil der Klage trotz der Entscheidung vom 23. Juli 2008 noch entschieden werden müsse.
35 Die Entscheidung vom 23. Juli 2008 kann nicht als Stellungnahme der Kommission zur angeblichen staatlichen Beihilfe zugunsten der Star Alliance Partner angesehen werden, da sie nur die angebliche staatliche Beihilfe zugunsten der Lufthansa betrifft. Deshalb macht die Klägerin zu Recht geltend, dass über diesen Teil der Klage noch zu entscheiden ist und dass zu prüfen ist, ob die Kommission es rechtswidrig unterlassen hat, insoweit tätig zu werden.
36 Wie oben in Randnr. 25 ausgeführt worden ist, ist, um über die Begründetheit eines Antrags auf Feststellung einer Untätigkeit entscheiden zu können, zu prüfen, ob die Kommission zu dem Zeitpunkt, als sie nach Art. 232 EG zum Tätigwerden aufgefordert wurde, eine entsprechende Verpflichtung traf.
37 Auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen sind die Fälle, in denen die Kommission verpflichtet ist, wegen rechtswidriger Beihilfen tätig zu werden, durch die Verordnung Nr. 659/1999 geregelt. In Art. 10 Abs. 1 dieser Verordnung heißt es: „Befindet sich die Kommission im Besitz von Informationen gleich welcher Herkunft über angebliche rechtswidrige Beihilfen, so prüft sie diese Informationen unverzüglich.“ Nach Art. 20 Abs. 2 dieser Verordnung kann „[j]eder Beteiligte … der Kommission Mitteilung über mutmaßlich rechtswidrige Beihilfen und über eine mutmaßlich missbräuchliche Anwendung von Beihilfen machen“. Weiter heißt es in dieser Bestimmung: „Bestehen für die Kommission in Anbetracht der ihr vorliegenden Informationen keine ausreichenden Gründe, zu dem Fall eine Auffassung zu vertreten, so unterrichtet sie den betreffenden Beteiligten hiervon.“
38 Daher ist zu prüfen, ob mit der Beschwerde die Frage einer mutmaßlich rechtswidrigen Beihilfe zugunsten der Star Alliance Partner aufgeworfen wurde.
39 Im vorliegenden Fall hat die Klägerin in ihrer Beschwerde in Wirklichkeit nur auf eine staatliche Beihilfe zugunsten der Lufthansa, nicht aber auf eine zugunsten der Star Alliance Partner hingewiesen. In dieser Beschwerde mit der Überschrift „Beschwerde gegen den Flughafen München wegen einer staatlichen Beihilfe zugunsten der Lufthansa“ hat die Klägerin erläutert, dass die ausschließliche Nutzung des Terminals 2 des Flughafens München durch die Lufthansa und ihre Star Alliance Partner bedeute, dass die deutschen Behörden der Lufthansa beträchtliche staatliche Beihilfen gewährten. Die Klägerin forderte die Kommission auch auf, die „erhebliche Verfälschung des Wettbewerbs“ zu untersuchen, die sich aus den vom Flughafen München und von der Bundesrepublik Deutschland der Lufthansa gewährten Vorteilen ergebe. Schließlich verlangte die Klägerin, dass die GD „Verkehr und Energie“ die Lufthansa zur Rückzahlung der von ihr in erheblicher Höhe bezogenen staatlichen Beihilfen verpflichte. Der Beschwerde ist an keiner Stelle zu entnehmen, dass die Klägerin die Star Alliance Partner als die Empfänger einer staatlichen Beihilfe ausgemacht hätte. Im Übrigen ist auch nach dem Erinnerungsschreiben vom 23. Januar 2007, das der Erwiderung beigefügt ist, die Lufthansa der einzige Empfänger der angeblichen staatlichen Beihilfe.
40 Demnach ist davon auszugehen, dass die Kommission zu dem Zeitpunkt, als sie nach Art. 232 EG wegen einer angeblichen staatlichen Beihilfe zugunsten der Star Alliance Partner zum Tätigwerden aufgefordert wurde, keine entsprechende Verpflichtung traf, so dass ihr nach der oben in Randnr. 25 angeführten Rechtsprechung keine Untätigkeit zur Last gelegt werden kann.
41 Folglich ist der Antrag auf Feststellung einer Untätigkeit in Bezug auf die angebliche staatliche Beihilfe zugunsten der Star Alliance Partner als unbegründet zurückzuweisen, ohne dass die von der Klägerin beantragten prozessleitenden Maßnahmen erlassen zu werden brauchen.
Zum Antrag auf Feststellung der Untätigkeit in Bezug auf den angeblichen Missbrauch einer beherrschenden Stellung
Vorbringen der Parteien
42 Die Klägerin trägt vor, dass die Kommission, wenn sie mit einer Beschwerde befasst wird, nach den Bestimmungen der Verordnungen Nrn. 1/2003 und 773/2004 die vom Beschwerdeführer vorgetragenen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte aufmerksam zu prüfen habe, um binnen angemessener Frist darüber zu entscheiden, ob sie ein Verfahren zur Feststellung des Verstoßes einleite oder die Beschwerde ohne Verfahrenseinleitung zurückweise, oder aber eine Einstellungsverfügung erlasse. Entscheide die Kommission, dass die Prüfung einer Beschwerde nach Art. 82 EG nicht gerechtfertigt oder entbehrlich sei, habe sie den Beschwerdeführer über ihre Entscheidung zu unterrichten und dabei ihre Gründe darzulegen, um so die Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung zu ermöglichen.
43 Da die Klägerin mit ihrer Beschwerde auch einen Verstoß gegen das Wettbewerbsrecht gerügt habe, sei die Kommission verpflichtet gewesen, binnen angemessener Frist tätig zu werden.
44 Zum einen habe die Kommission der Klägerin jedoch nicht gemäß Nr. 61 der Bekanntmachung der Kommission über die Behandlung von Beschwerden durch die Kommission gemäß Artikel 81 [EG] und 82 [EG] (ABl. 2004, C 101, S. 65) innerhalb von vier Monaten mitgeteilt, ob sie beabsichtige, der Beschwerde weiter nachzugehen. Zum anderen habe sie keine der Entscheidungen getroffen, die sie nach Eingang einer Beschwerde zu treffen habe, d. h. weder die Entscheidung, das Verfahren einzuleiten, um einen Verstoß gegen Art. 82 EG festzustellen, noch die Entscheidung über die Zurückweisung der Beschwerde nach Unterrichtung der Beschwerdeführerin gemäß Art. 7 der Verordnung Nr. 773/2004, noch die ordnungsgemäß mit Gründen versehene Entscheidung, wegen fehlenden Gemeinschaftsinteresses der Beschwerde nicht weiter nachzugehen. Nach Ansicht der Klägerin ist daher festzustellen, dass die Kommission untätig geblieben sei.
45 In der Erwiderung hat die Klägerin darüber hinaus unterstrichen, dass sie das Formblatt C im Anhang der Verordnung Nr. 773/2004 nicht habe verwenden können, da in ihrer Eingabe die Beschwerde gegen eine staatliche Beihilfe mit der Beschwerde wegen Missbrauchs einer beherrschenden Stellung verbunden gewesen sei und die Kommission für gemischte Beschwerden kein Formblatt vorgesehen habe. Da es in Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 773/2004 lediglich heiße, dass „Beschwerden … die Angaben enthalten [müssen], die in dem im Anhang zu dieser Verordnung beigefügten Formblatt C gefordert werden“, schreibe diese Bestimmung nur vor, diese Angaben vorzulegen, stelle es aber dem Beschwerdeführer frei, in welcher Form und Reihenfolge sie vorgelegt würden. Ihre Beschwerde sei rechtswirksam, da die mit dem Formblatt C geforderten Angaben entweder in ihrer Beschwerde enthalten oder der Kommission bereits bekannt oder aber nicht verfügbar gewesen seien.
46 Die Kommission macht geltend, dass es in der Beschwerde hauptsächlich um die Gewährung einer rechtswidrigen staatlichen Beihilfe gegangen sei, dass dieses Schreiben an ihre für die Bearbeitung staatlicher Beihilfen im Verkehrssektor zuständigen Dienststellen gerichtet gewesen sei und dass es die Überschrift getragen habe „Beschwerde gegen den Flughafen München wegen einer staatlichen Beihilfe zugunsten der Lufthansa“. Die Kommission bestreitet weder, dass die Klägerin in ihrem Schreiben auch geltend gemacht hat, dass der Flughafen München seine beherrschende Stellung missbraucht habe, noch, dass eine Kopie dieses Schreibens an die GD „Wettbewerb“, also ihre für die Prüfung von Zuwiderhandlungen gegen die Art. 81 EG und 82 EG zuständigen Dienststellen gesandt werden sollte. Sie ist jedoch der Meinung, dass die Klägerin sich zum Missbrauch einer beherrschenden Stellung offensichtlich nur beiläufig geäußert habe und dass ihr Vorbringen jedenfalls nicht hinreichend untermauert sei. Die Klägerin habe sich nämlich auf die Behauptung beschränkt, der Lufthansa und den Star Alliance Partnern stehe die ausschließliche Nutzung des Terminals 2 des Flughafens München zu, und dieser Umstand stelle den Missbrauch einer beherrschenden Stellung dar.
47 Nach Ansicht der Kommission kann eine solche Behauptung nicht als Beschwerde im Sinne von Art. 7 der Verordnung Nr. 1/2003 angesehen werden. Insbesondere müsse nach Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 773/2004 eine Beschwerde im Sinne von Art. 7 der Verordnung Nr. 1/2003 „die Angaben enthalten, die in dem im Anhang zu dieser Verordnung beigefügten Formblatt C gefordert werden“.
48 Wie die Kommission in der Gegenerwiderung weiter ausführt, wäre der Beschwerdeführer, selbst wenn ein und dasselbe Schriftstück eine Beschwerde wegen einer rechtswidrigen staatlichen Beihilfe und zugleich eine Beschwerde wegen Missbrauchs einer beherrschenden Stellung enthalten könnte, natürlich verpflichtet, dies sehr deutlich herauszustellen. Außerdem habe die Beschwerde zwar tatsächlich einige der im Formblatt C geforderten Angaben enthalten, doch hätten wichtige Angaben gefehlt. Die in den Nrn. 6 bis 8 dieses Formblatts verlangten Angaben seien nicht vorgelegt worden, und die Beschwerde habe nur Bruchstücke der in den anderen Nummern des Formblatts verlangten Angaben enthalten.
49 In ihrem Schreiben vom 16. Januar 2009 macht die Kommission auf jeden Fall geltend, dass nach der Entscheidung vom 23. Juli 2008, mit der sie ein förmliches Prüfverfahren in der den Terminal 2 des Flughafens München betreffenden Sache eingeleitet habe, die von der Klägerin erhobene Untätigkeitsklage gegenstandslos geworden sei.
Würdigung durch das Gericht
50 Vorab ist das Vorbringen der Kommission zurückzuweisen, dass nach der Entscheidung vom 23. Juli 2008 die Klage auch in Bezug auf den angeblichen Missbrauch einer beherrschenden Stellung gegenstandslos geworden sei.
51 Da diese Entscheidung nämlich nur die von der Klägerin beanstandete angebliche staatliche Beihilfe zugunsten der Lufthansa, nicht aber den angeblichen Missbrauch einer beherrschenden Stellung betraf, kann sie nicht als Stellungnahme der Kommission zu diesem Missbrauch angesehen werden.
52 Daher ist im vorliegenden Fall zu untersuchen, ob die Kommission, wie die Klägerin vorträgt, es rechtswidrig unterlassen hat, wegen des angeblichen Missbrauchs einer beherrschenden Stellung tätig zu werden. Zu diesem Zweck ist zu prüfen, ob die Kommission zu dem Zeitpunkt, als sie nach Art. 232 EG zum Tätigwerden aufgefordert wurde, eine entsprechende Verpflichtung traf (siehe oben, Randnr. 25).
53 Die maßgeblichen Kriterien für die Beurteilung, ob eine Verpflichtung zum Tätigwerden besteht, wenn ein Verstoß gegen die Wettbewerbsregeln nach den Art. 81 EG und 82 EG behauptet wird, sind von der Klägerin selbst angeführt worden. Wie sie nämlich vorgetragen hat, hat die Kommission, wenn sie mit einer Beschwerde befasst wird, nach den Bestimmungen der Verordnungen Nrn. 1/2003 und 773/2004 die vom Beschwerdeführer vorgetragenen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte aufmerksam zu prüfen habe, um binnen angemessener Frist darüber zu entscheiden, ob sie ein Verfahren zur Feststellung des Verstoßes einleitet oder die Beschwerde ohne Verfahrenseinleitung zurückweist, oder aber eine Einstellungsverfügung erlässt. Entscheidet die Kommission, dass die Prüfung einer Beschwerde nach Art. 82 EG nicht gerechtfertigt oder entbehrlich sei, hat sie den Beschwerdeführer über ihre Entscheidung zu unterrichten und dabei ihre Gründe darzulegen, um so die Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung zu ermöglichen.
54 Nach Auffassung des Gerichts hat die Klägerin im vorliegenden Fall jedoch die sich aus diesen Verordnungen ergebenden Anforderungen nicht beachtet.
55 Nach den Erwägungsgründen 6 und 7 der Verordnung Nr. 773/2004 kann eine Eingabe überhaupt nur dann als eine Beschwerde wegen Verstoßes gegen die Wettbewerbsregeln nach den Art. 81 EG und 82 EG behandelt werden, wenn sie mit Art. 5 der Verordnung Nr. 773/2004, der die Zulässigkeit von Beschwerden betrifft, im Einklang steht. Diese Bestimmung sieht ausdrücklich vor, dass natürliche und juristische Personen ein berechtigtes Interesse darlegen müssen, um zur Einreichung einer Beschwerde für Zwecke von Art. 7 der Verordnung Nr. 1/2003 befugt zu sein, und dass Beschwerden die Angaben enthalten müssen, die in dem im Anhang zur Verordnung Nr. 773/2004 beigefügten Formblatt C gefordert werden.
56 Das Formblatt C, auf das Art. 5 der Verordnung Nr. 773/2004 Bezug nimmt, sieht vor, dass die Beschwerdeführer zur Stützung ihrer Beschwerde eine Reihe von Angaben vorlegen müssen. So hat der Beschwerdeführer insbesondere nach den Nrn. 3 bis 8 dieses Formblatts erstens eine ausführliche Darstellung des Sachverhalts zu geben, aus dem sich ergibt, dass eine Zuwiderhandlung gegen Art. 81 EG oder Art. 82 EG vorliegt, zweitens nach seiner Einschätzung den räumlichen Einzugsbereich der mutmaßlichen Zuwiderhandlung anzugeben und zu erläutern, soweit dies nicht offensichtlich ist, in welchem Umfang der Handel zwischen den Mitgliedstaaten oder zwischen der Union und den Staaten der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA), die dem Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) angehören, durch das beanstandete Verhalten beeinträchtigt werden kann, drittens zu erläutern, welche Ziele mit der Beschwerde verfolgt werden bzw. was von dem Vorgehen der Kommission erwartet wird, viertens darzulegen, aus welchen Gründen er als Beschwerdeführer ein berechtigtes Interesse im Sinne von Art. 7 der Verordnung Nr. 1/2003 geltend macht, wobei er insbesondere zu erläutern hat, in welcher Weise er von dem beanstandeten Verhalten betroffen ist und wie die Kommission durch ihr Tätigwerden seiner Ansicht nach den behaupteten Missstand beseitigen kann, und fünftens anzugeben, ob er sich in derselben Sache oder einer eng damit verbundenen anderen Sache bereits an eine andere Wettbewerbsbehörde gewandt und ein Verfahren vor einem nationalen Gericht angestrengt hat.
57 Im vorliegenden Fall ist der Beschwerde zu entnehmen, dass sich die Klägerin in Bezug auf den angeblichen Missbrauch einer beherrschenden Stellung im Wesentlichen auf die Feststellung beschränkt hat, dass die ausschließliche Nutzung des Terminals 2 des Flughafens München durch die Lufthansa und ihre Star Alliance Partner einen Missbrauch einer beherrschenden Stellung darstelle und dass sie eine Kopie ihrer Beschwerde an die GD „Wettbewerb“ der Kommission übermitteln werde, um sie aufzufordern, Ermittlungen zum Missbrauch einer beherrschenden Stellung des Flughafens München anzustellen, der darin bestehe, dass der Flughafen ihr die Möglichkeit versage, von seinem Terminal 2 aus tätig zu werden.
58 Diese Angaben können jedoch nicht als den Anforderungen des Art. 5 der Verordnung Nr. 773/2004 genügend angesehen werden. In Anbetracht des Inhalts der Eingabe gab es für die Kommission daher keinen vernünftigen Grund für die Annahme, mit einer Beschwerde wegen Missbrauchs einer beherrschenden Stellung im Sinne der Verordnungen Nrn. 1/2003 und 773/2004 befasst zu sein.
59 Die Behauptung der Klägerin, ihre Beschwerde habe genügend Angaben enthalten, um als Beschwerde im Sinne der Verordnungen Nrn. 1/2003 und 773/2004 behandelt zu werden, ist zurückzuweisen, weil die Klägerin insbesondere kein berechtigtes Interesse gemäß Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 773/2004 dargelegt hat und weil bestimmte mit dem im Anhang zu dieser Verordnung beigefügten Formblatt C geforderte Angaben fehlten, insbesondere die in Nr. 3 dieses Formblatts genannte Angabe. Danach hätte die Klägerin eine ausführliche Darstellung des Sachverhalts geben müssen, aus dem sich ergibt, dass eine Zuwiderhandlung gegen Art. 82 EG vorlag.
60 Die Klägerin hat zwar eine Reihe von Sachverhaltsangaben vorgelegt, um eine staatliche Beihilfe zugunsten der Lufthansa nachzuweisen, doch wurde in der Beschwerde kein Sachverhalt dargestellt, der die Feststellung ermöglicht hätte, inwiefern der Flughafen München eine beherrschende Stellung innehatte oder warum der Umstand, dass der Terminal 2 der Lufthansa und ihren Star Alliance Partnern vorbehalten war, den Missbrauch einer beherrschenden Stellung durch den Flughafen München darstellte. Wie die Kommission in ihrer Gegenerwiderung ausgeführt hat, wird der Terminal 1 des Flughafens München von zahlreichen Fluggesellschaften genutzt (Aer Lingus, AirBerlin, Air France, Alitalia, British Airways, EasyJet, Germanwings, Iberia und KLM). Auf jeden Fall nennt die Klägerin keine Gründe, warum sie dadurch, dass ihr die Nutzung desselben Terminals angeboten wird, der auch von diesen übrigen Fluggesellschaften genutzt wird, vom „Zugang zum Markt des Flughafens München ausgeschlossen“ sei. Sie legt auch nicht dar, warum der Flughafen München eine beherrschende Stellung missbraucht, wenn er die Klägerin genau so behandelt wie beispielsweise EasyJet. Außerdem ist festzustellen, dass die Beschwerde nicht eindeutig ist, da sie dahin verstanden werden könnte, dass es die Lufthansa sei, die sich in beherrschender Stellung befinde. In der Beschwerde heißt es nämlich u. a., dass „der Umstand, dass der Lufthansa und ihren Star Alliance Partnern die ausschließliche Nutzung von Terminal 2 des Flughafens München eingeräumt worden ist … nicht nur insoweit den Missbrauch einer beherrschenden Stellung darstellt, als [der Klägerin] der Zugang zu diesem Terminal verwehrt wird, sondern darüber hinaus bedeutet, dass die Lufthansa beträchtliche staatliche Beihilfen erhalten hat und weiterhin erhält“.
61 Außerdem hat die Klägerin nicht – wie in Nr. 6 des Formblatts C vorgesehen – erläutert, welche Ziele sie mit ihrer Beschwerde verfolgt bzw. was sie von dem Vorgehen der Kommission erwartet. Entgegen dem Vorbringen der Klägerin kann der Umstand, dass sie die Kommission in ihrer Beschwerde ersucht hat, Ermittlungen zum Missbrauch einer beherrschenden Stellung des Flughafens aufzunehmen, nicht als den in dieser Nr. 6 genannten Anforderungen genügend angesehen werden. Des Weiteren hat die Klägerin nicht gemäß Nr. 8 des Formulars C angegeben, ob Sie sich bereits an eine andere Wettbewerbsbehörde gewandt und ein Verfahren vor einem nationalen Gericht angestrengt hatte.
62 Unter diesen Umständen kann die am 3. November 2005 eingereichte Beschwerde nicht als eine Beschwerde behandelt werden, die im Einklang mit den Verordnungen Nrn. 1/2003 und 773/2004 erhoben worden ist. Daher traf die Kommission zu dem Zeitpunkt, als sie nach Art. 232 EG zum Tätigwerden aufgefordert wurde, keine entsprechende Verpflichtung, so dass ihr nach der oben in Randnr. 25 angeführten Rechtsprechung keine Untätigkeit zur Last gelegt werden kann.
63 Folglich ist die Klage, mit der die Feststellung einer Untätigkeit der Kommission begehrt wird, weil sie es rechtswidrig unterlassen habe, über den angeblichen Missbrauch einer beherrschenden Stellung zu befinden, als unbegründet zurückzuweisen, ohne dass die von der Klägerin beantragten prozessleitenden Maßnahmen erlassen zu werden brauchen.
Kosten
64 Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Im Übrigen entscheidet gemäß Art. 87 § 6 der Verfahrensordnung das Gericht im Fall der Erledigung der Hauptsache über die Kosten nach freiem Ermessen.
65 Soweit es im vorliegenden Fall um den wesentlichen Teil der Klage geht, der die angebliche staatliche Beihilfe zugunsten der Lufthansa betrifft und über den nach dem Erlass der Entscheidung vom 23. Juli 2008 nicht mehr entschieden zu werden braucht, kann der Klägerin nicht vorgeworfen werden, dass sie zur Wahrung ihrer Rechte diese Klage erhoben hat, ohne diese Entscheidung der Kommission abzuwarten, die nach Ablauf der Wartefrist für die Erhebung einer Untätigkeitsklage erlassen wurde.
66 Da die Klägerin aber mit dem Teil der Klage unterlegen ist, der die angebliche staatliche Beihilfe zugunsten der Star Alliance Partner und den angeblichen Missbrauch einer beherrschenden Stellung betrifft, sind ihr insoweit die Kosten aufzuerlegen. Unter diesen Umständen ist das Gericht der Ansicht, dass bei angemessener Würdigung der Umstände des vorliegenden Falles der Kommission ihre eigenen Kosten sowie die Hälfte der Kosten der Klägerin und der Klägerin die Hälfte ihrer eigenen Kosten aufzuerlegen sind.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Über den Antrag der Ryanair Ltd auf Feststellung einer Untätigkeit in Bezug auf die angebliche staatliche Beihilfe zugunsten der Lufthansa braucht nicht entschieden zu werden.
2. Der Antrag von Ryanair auf Feststellung einer Untätigkeit in Bezug auf die angebliche staatliche Beihilfe zugunsten der Star Alliance Partner der Lufthansa wird zurückgewiesen.
3. Der Antrag von Ryanair auf Feststellung einer Untätigkeit in Bezug auf den angeblichen Missbrauch einer beherrschenden Stellung wird zurückgewiesen.
4. Die Europäische Kommission trägt ihre eigenen Kosten sowie die Hälfte der Kosten von Ryanair.
5. Ryanair trägt die Hälfte ihrer eigenen Kosten.
Papasavvas | Vadapalas | O’Higgins |
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 19. Mai 2011.
Unterschriften