SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
de 19 de mayo de 2011 (*)
«Ayudas de Estado – Competencia – Abuso de posición dominante – Sector aéreo – Uso exclusivo de la Terminal 2 del Aeropuerto de Múnich – Recurso por omisión – Postura de la Comisión – Sobreseimiento – Obligación de actuar – Inexistencia»
En el asunto T‑423/07,
Ryanair Ltd, con domicilio social en Dublín, representada por Me E. Vahida, abogado,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. L. Flynn y S. Noë y la Sra. E. Righini, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso dirigido a que se declare que la Comisión ha incurrido en omisión al haberse abstenido de manera ilegal de definir su postura con respecto a la denuncia de la demandante relativa, por una parte, a una ayuda supuestamente concedida por la República Federal de Alemania a Lufthansa y a sus socios de la Star Alliance, consistente en el uso exclusivo de la Terminal 2 del Aeropuerto de Múnich (Alemania) y, por otra parte, a un supuesto abuso de posición dominante por parte del Aeropuerto de Múnich,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta),
integrado por el Sr. S. Papasavvas, Presidente, y los Sres. V. Vadapalas (Ponente) y K. O’Higgins, Jueces;
Secretario: Sr. N. Rosner, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 9 de diciembre de 2010;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
1 El artículo 10, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (DO L 83, p. 1), tiene el siguiente tenor:
«Cuando obre en poder de la Comisión cualquier información, sea cual sea su origen, referente a una presunta ayuda ilegal, deberá proceder a su examen sin demora.»
2 El artículo 20, apartado 2, del Reglamento nº 659/1999 dispone:
«Las partes interesadas podrán informar a la Comisión de las presuntas ayudas ilegales o abusivas. Cuando la Comisión considere que la información que posee es insuficiente para adoptar una posición al respecto, informará de ello a la parte interesada. Cuando la Comisión adopte una decisión sobre un caso relacionado con la materia objeto de la información suministrada, enviará una copia de dicha decisión a la parte interesada.»
3 El artículo 7 del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 [CE] y 82 [CE] (DO 2003, L 1, p. 1), tiene el siguiente tenor:
«1. Cuando la Comisión, de oficio o previa denuncia de parte, constate la existencia de una infracción de los artículos 81 [CE] u 82 [CE], podrá ordenar mediante decisión a las empresas y asociaciones de empresas involucradas que pongan fin a la infracción constatada. A tal efecto, podrá imponerles cualquier remedio estructural o de comportamiento que sea proporcionado y sea necesario para producir el cese efectivo de la misma. Los remedios estructurales sólo podrán imponerse en ausencia de otros remedios de comportamiento de eficacia equivalente o cuando, a pesar de existir remedios de comportamiento, éstos resulten más gravosos para la empresa en cuestión que el remedio estructural. Cuando la Comisión tenga un interés legítimo para hacerlo, podrá igualmente constatar la pasada comisión de una infracción.
2. Estarán facultadas para formular denuncias a efectos del apartado 1 las personas físicas o jurídicas que acrediten un interés legítimo y los Estados miembros.»
4 El considerando 6 del Reglamento (CE) nº 773/2004 de la Comisión, de 7 de abril de 2004, relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos 81 [CE] y 82 [CE] (DO L 123, p. 18), establece:
«Las denuncias deben cumplir ciertas condiciones específicas para ser admisibles a efectos del artículo 7 del Reglamento […] nº 1/2003.»
5 El considerando 7 del Reglamento nº 773/2004 dispone:
«Conviene elaborar un formulario con objeto de ayudar a los denunciantes a presentar los hechos necesarios a la Comisión. La presentación de la información recogida en dicho formulario será una condición para que una denuncia pueda considerarse tal en el sentido del artículo 7 del Reglamento […] nº 1/2003.»
6 El artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 773/2004 tiene el siguiente tenor:
«Las personas físicas y jurídicas deberán acreditar un interés legítimo para tener derecho a presentar una denuncia a efectos del artículo 7 del Reglamento […] nº 1/2003.
Dichas denuncias habrán de contener la información requerida en el formulario C, que figura en el anexo. La Comisión podrá dispensar de esta obligación en lo relativo a una parte de la información requerida por el formulario C, incluida la documentación correspondiente.»
7 El apartado 3 del formulario C, que figura como anexo del Reglamento nº 773/2004, esta redactado del siguiente modo:
«Exponga de forma detallada los hechos de los que, a su juicio, se desprende la existencia de una infracción del artículo 81 [CE] u 82 [CE…]. Indique, en particular, la naturaleza de los productos afectados (bienes o servicios) por las presuntas infracciones y explique, en su caso, las relaciones comerciales de las que son objeto dichos productos. Proporcione todos los detalles disponibles sobre los acuerdos o prácticas de las empresas o asociaciones de empresas a los que se refiere la presente denuncia. Indique, en la medida de lo posible, las posiciones de mercado relativas de las empresas afectadas por la denuncia.»
8 El apartado 6 del formulario C, que figura como anexo del Reglamento nº 773/2004, prevé:
«Explique el resultado o las medidas que pretende como consecuencia de un procedimiento instruido por la Comisión.»
9 El apartado 8 del formulario C, que figura como anexo del Reglamento nº 773/2004, tiene el siguiente tenor:
«Si ha recurrido a otra autoridad de competencia y/o interpuesto demanda ante un órgano jurisdiccional nacional en relación con el mismo asunto o con un asunto estrechamente vinculado, facilite toda la información al respecto. En tal caso, proporcione información detallada sobre la autoridad administrativa o judicial a la que haya recurrido, así como los escritos que le haya presentado.»
Hechos que originaron el litigio
10 El 3 de noviembre de 2005, la demandante, Ryanair Ltd, remitió un escrito a la Comisión de las Comunidades Europeas que tenía por objeto una «denuncia contra el Aeropuerto de Múnich como consecuencia de una ayuda de Estado a Lufthansa».
11 En la referida denuncia, la demandante señalaba que Lufthansa y sus socios de la Star Alliance (en lo sucesivo, «socios de la Star Alliance») disfrutaban del uso exclusivo de la Terminal 2 del Aeropuerto de Múnich (Alemania). La demandante alegaba que ese uso exclusivo se había «facilitado con un coste de 1.500 millones de euros», lo cual había dado lugar a «pérdidas financieras para el Aeropuerto de más de 100 millones de euros durante los dos últimos años». Según la demandante, esta situación de hecho constituía un abuso de posición dominante, en la medida en que se le denegaba el acceso a la terminal de que se trata. Además, la demandante subrayaba que las autoridades alemanas habían concedido importantes ayudas de Estado a Lufthansa. La denuncia señalaba que este «abuso manifiesto» de las normas comunitarias en materia de ayudas de Estado era, asimismo, contrario a las Directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales recientemente publicadas por la Comisión. Por consiguiente, la demandante solicitaba a la Comisión que examinase «la grave distorsión de la competencia» resultante de las ventajas otorgadas a Lufthansa por el Aeropuerto de Múnich y por la República Federal de Alemania. Asimismo, en la denuncia se indicaba que se transmitiría una copia de ésta a la Dirección General (DG) «Competencia» de la Comisión, a la que se solicitaría que examinase el abuso de posición dominante del Aeropuerto de Múnich consistente en negarse a que la demandante pudiese operar desde la Terminal 2 de dicho Aeropuerto. Finalmente, la demandante solicitaba que la DG «Transporte y Energía» de la Comisión obligase a Lufthansa a devolver los sustanciosos importes de ayudas de Estado que había recibido.
12 Mediante escrito de 10 de noviembre de 2005, la Comisión confirmó haber recibido la denuncia y haber procedido a su registro el 4 de noviembre de 2005. La Comisión indicaba que, con arreglo al procedimiento de examen de las denuncias relativas a la existencia de una ayuda de Estado, sus servicios escribirían a las autoridades alemanas para pedirles aclaraciones acerca de la ayuda supuestamente concedida.
13 Mediante escrito de 23 de enero de 2007, la demandante recordó a la Comisión que hacia 14 meses que había acusado recibo de su denuncia relativa a la existencia de una ayuda de Estado a favor de Lufthansa y que, durante ese tiempo, le habría resultado posible obtener de las autoridades alemanas la información necesaria para iniciar una investigación oficial.
14 El 31 de julio de 2007, al no habérsele dado ninguna respuesta a su denuncia, la demandante envió un escrito de requerimiento a la Comisión, en la que le instaba formalmente a actuar en virtud del artículo 232 CE (en lo sucesivo, «escrito de requerimiento»).
15 En el escrito de requerimiento, la demandante instaba a la Comisión a que aplicase los procedimientos previstos en el Reglamento nº 659/1999, en el Reglamento nº 1/2003 y en el Reglamento nº 773/2004.
16 En particular, la demandante instó a la Comisión a que:
– En primer lugar, ordenase a la República Federal de Alemania que suspendiese la ayuda de Estado de que se trataba, al menos hasta que la Comisión hubiera adoptado una decisión en virtud del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, en segundo lugar, adoptase una decisión formal en el marco del examen preliminar de la concesión de la ayuda de Estado impugnada en su denuncia, por una parte, con arreglo al artículo 4, apartados 2, 3 o 4, del Reglamento nº 659/1999 y, por otra parte, con arreglo al artículo 13, apartado 1, del mismo Reglamento, y, en tercer lugar, la mantuviese informada de las decisiones adoptadas, de conformidad con el artículo 20, apartado 2, del Reglamento nº 659/1999.
– Ordenase la suspensión del comportamiento contrario a la competencia impugnado en su denuncia, como medida provisional, en virtud del artículo 8 del Reglamento nº 1/2003 e iniciase un procedimiento con vista a la adopción de una decisión de conformidad con el capítulo III del Reglamento nº 1/2003 en relación con el antedicho comportamiento contrario a la competencia o le informase de los motivos por los cuales procedía desestimar la denuncia con arreglo al artículo 7 del Reglamento nº 773/2004.
17 Mediante escrito de 2 de agosto de 2007, la Comisión acusó recibo del escrito de requerimiento e indicó que dicho escrito había sido asignado a la DG «Transporte y Energía».
Procedimiento y pretensiones de las partes
18 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 15 de noviembre de 2007, la demandante interpuso el presente recurso.
19 La demandante solicita al Tribunal que:
– Declare, de conformidad con el artículo 232 CE, que la Comisión se abstuvo ilegalmente de definir su posición sobre la denuncia presentada el 3 de noviembre de 2005, aunque se le había instado formalmente a hacerlo.
– Condene a la Comisión a pagar la totalidad de las costas, incluyendo aquellas en las que incurra la demandante como consecuencia del procedimiento, aun en el caso de que, tras la interposición del recurso, la Comisión adopte medidas que, en opinión del Tribunal, dejen al recurso sin objeto, o de que el Tribunal declare la inadmisibilidad del recurso.
– Adopte cualquier otra medida que el Tribunal pueda considerar adecuada.
20 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
21 Mediante escrito de 14 de abril de 2008 (en lo sucesivo, «escrito de 14 de abril de 2008»), la demandante solicitó al Tribunal la adopción de diligencias de ordenación del procedimiento dirigidas a que se aportasen determinados documentos mencionados por la Comisión en su escrito de contestación a la demanda.
22 En sus observaciones sobre el escrito de 14 de abril de 2008, presentadas en la Secretaría del Tribunal el 30 de abril de 2008, la Comisión solicitó al Tribunal que denegase a la demandante su solicitud de adopción de diligencias de ordenación del procedimiento.
23 Mediante escrito de 16 de enero de 2009 (en lo sucesivo, «escrito de 16 de enero de 2009»), la Comisión transmitió al Tribunal una copia de la decisión de 23 de julio de 2008 de iniciar, en aplicación del artículo 88 CE, apartado 2, el procedimiento de investigación formal C 38/08 (ex NN 53/07), Alemania – Medidas en favor de la Terminal 2 del Aeropuerto de Múnich (en lo sucesivo, «decisión de 23 de julio de 2008»). En el referido escrito, la Comisión alegó que, como consecuencia de la decisión de 23 de julio de 2008, el presente recurso por omisión había quedado sin objeto. Asimismo, la Comisión manifestó su deseo de que la demandante comunicase al Tribunal su desistimiento y solicitó, de conformidad con el artículo 113 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, el sobreseimiento en el caso de que la demandante no desistiese.
24 En sus observaciones sobre el escrito de 16 de enero de 2009, presentadas en la Secretaría del Tribunal el 17 de febrero de 2009, la demandante declaró que no quería desistir del recurso dado que la Comisión se había abstenido de intervenir en relación con determinados aspectos mencionados en la denuncia y, en particular, por lo que respecta a los socios de la Star Alliance, y dado que la decisión de iniciar un procedimiento formal manifiestamente no equivalía a la definición por parte de la Comisión de su posición acerca de su denuncia por lo que atañe al abuso de posición dominante. Por consiguiente, la demandante solicitó al Tribunal que:
– Desestimase todas las pretensiones de la Comisión que figuraban en el escrito de 16 de enero de 2009.
– Declarase que la Comisión incurrió en una omisión al no haber dado seguimiento a su denuncia por abuso de posición dominante en el caso de que el Tribunal no pudiese declarar que la Comisión incurrió en una omisión al no haber dado seguimiento a su denuncia contra la concesión de una ayuda ilícita.
– Condenase en costas a la Comisión.
Fundamentos de Derecho
Sobre las pretensiones de omisión relativas a la supuesta ayuda de Estado en favor de Lufthansa y de sus socios de la Star Alliance
25 Con carácter preliminar, procede recordar que, para pronunciarse sobre la fundamentación del recurso por omisión, procede verificar si, en el momento en que se dirigió un requerimiento a la Comisión con arreglo al artículo 232 CE, recaía sobre dicha institución una obligación de actuar (autos del Tribunal de 13 de noviembre de 1995, Dumez/Comisión, T‑126/95, Rec. p. II‑2863, apartado 44; de 6 de julio de 1998, Goldstein/Comisión, T‑286/97, Rec. p. II‑2629, apartado 24, y sentencia del Tribunal de 15 de septiembre de 1988, Gestevisión Telecinco/Comisión, T‑95/96, Rec. p. II‑3407, apartado 71).
26 Además, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el recurso previsto en el artículo 232 CE, que persigue objetivos distintos del recurso previsto en el artículo 226 CE (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de abril de 2002, Comisión/Grecia, C‑154/00, Rec. p. I‑3879, apartado 28), está basado en la idea de que la inacción ilegal de la institución demandada permite recurrir ante el Tribunal de Justicia a fin de que éste declare que la abstención de actuar es contraria al Tratado en tanto en cuanto la institución de que se trate no haya subsanado dicha abstención. Esta declaración produce el efecto, a tenor del artículo 233 CE, de que la institución demandada esté obligada a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia, sin perjuicio de las acciones de responsabilidad extracontractual que puedan traer causa de la propia declaración. En el caso de que el acto cuya omisión constituye el objeto del litigio haya sido adoptado después de la interposición del recurso, pero antes de pronunciarse la sentencia, una declaración del Tribunal de Justicia de la ilegalidad de la abstención inicial ya no puede producir las consecuencias previstas por el artículo 233 CE. De ello se deriva que, en tal caso, al igual que en aquel en que la institución demandada hubiera respondido al requerimiento para actuar en el plazo de dos meses, el objeto del recurso ha desaparecido, por lo que ya no procede resolver (véase el auto del Tribunal de Justicia de 13 de diciembre de 2000, Sodima/Comisión, C‑44/00 P, Rec. p. I‑11231, apartado 83, y la jurisprudencia citada, y la sentencia del Tribunal General de 19 de febrero de 2004, SIC/Comisión, T‑297/01 y T‑298/01, Rec. p. II‑743, apartado 31). Es indiferente la circunstancia de que la postura adoptada por la institución no satisfaga a la parte demandante, ya que el artículo 232 CE se refiere a la omisión por haberse abstenido de adoptar una decisión o una posición y no a la adopción de un acto diferente del que dicha parte habría deseado o considerado necesario (véase el auto Sodima/Comisión, antes citado, apartado 83, y la jurisprudencia citada).
27 Procede pronunciarse sobre las pretensiones de omisión relativas a la supuesta ayuda de Estado en favor de Lufthansa y de sus socios de la Star Alliance a la luz de las anteriores consideraciones.
28 La demandante alega que la omisión de la Comisión consiste en que, tras el intercambio de información con las autoridades alemanas, visiblemente la Comisión no ha adoptado ninguna medida ni, en particular, ha adoptado decisión alguna en la que se declare que bien la medida estatal de que se trata no constituía una ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, bien que tal medida debía considerarse como ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, pero que esa ayuda era compatible con el mercado común con arreglo al artículo 87 CE, apartados 2 y 3, o bien que debía iniciarse el procedimiento contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2. Por tanto, a su entender, la Comisión se abstuvo ilegalmente de actuar por lo que respecta a su denuncia en la que se señalaba la existencia de una supuesta ayuda de Estado en favor de Lufthansa y de sus socios de la Star Alliance.
29 Por su parte, la Comisión sostiene que las pretensiones de omisión relativas a la supuesta ayuda de Estado son infundadas y que, en cualquier caso, habida cuenta de la adopción de la decisión de 23 de julio de 2008, el presente recurso ha quedado sin objeto.
30 Pues bien, sin que sea necesario comprobar si, en el momento del requerimiento con arreglo al artículo 232 CE, recaía sobre la Comisión una obligación de actuar, ha quedado acreditado que, mediante la decisión de 23 de julio de 2008, la Comisión ha iniciado el procedimiento de investigación formal contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2, por lo que atañe a la supuesta ayuda de Estado en favor de Lufthansa.
31 De lo anterior se desprende que la Comisión, al adoptar una de las decisiones a las que se hacía referencia en el escrito de requerimiento, definió de forma válida su posición, en el sentido del artículo 232 CE, en respuesta al requerimiento de la demandante de que actuase a ese respecto.
32 Por tanto, si bien la demandante tenía un interés legítimo en interponer el presente recurso, este último ha quedado sin objeto por lo que atañe a la constatación de la abstención ilegal de la Comisión de adoptar una postura acerca de la parte de la denuncia de la demandante relativa a la supuesta ayuda de Estado a favor de Lufthansa.
33 Por consiguiente, ya no procede pronunciarse sobre las pretensiones de omisión relativas a la supuesta ayuda de Estado en favor de Lufthansa.
34 Por lo que respecta a las pretensiones de omisión relativas a la supuesta ayuda de Estado en favor de los socios de la Star Alliance, la demandante sostiene que, a pesar de la adopción de la decisión de 23 de julio de 2008, sigue siendo procedente pronunciarse sobre esta parte del recurso.
35 A este respecto, es preciso señalar que la decisión de 23 de julio de 2008 no puede considerarse una adopción de postura de la Comisión sobre la supuesta ayuda de Estado en favor de los socios de la Star Alliance, ya que dicha decisión sólo tiene por objeto la supuesta ayuda de Estado en favor de Lufthansa. En estas circunstancias, debe considerarse que la demandante alega acertadamente que es necesario pronunciarse sobre esta parte del recurso y determinar si la Comisión se abstuvo ilegalmente de actuar por lo que atañe a este aspecto.
36 Tal como se recuerda en el apartado 25 supra, para pronunciarse sobre la fundamentación del recurso por omisión, procede verificar si, en el momento en que se dirigió el requerimiento con arreglo al artículo 232 CE, recaía sobre la Comisión una obligación de actuar.
37 En materia de ayudas de Estado, las situaciones en las que la Comisión está obligada a actuar por lo que atañe a las ayudas ilegales se regulan en el Reglamento nº 659/1999. En virtud del artículo 10, apartado 1, de dicho Reglamento, «cuando obre en poder de la Comisión cualquier información, sea cual sea su origen, referente a una presunta ayuda ilegal, deberá proceder a su examen sin demora». En virtud del artículo 20, apartado 2, del mismo Reglamento, «las partes interesadas podrán informar a la Comisión de las presuntas ayudas ilegales o abusivas». A tenor de esta misma disposición, «cuando la Comisión considere que la información que posee es insuficiente para adoptar una posición al respecto, informará de ello a la parte interesada».
38 Por tanto, es preciso verificar si la denuncia ponía en entredicho una ayuda supuestamente ilegal en favor de los socios de la Star Alliance.
39 En el caso de autos, procede señalar que, en realidad, la demandante se limitó a señalar, en su denuncia, la existencia de una ayuda de Estado en favor de Lufthansa y no en favor de los socios de la Star Alliance. En efecto, tal como se desprende de la denuncia, cuyo título era «denuncia contra el Aeropuerto de Múnich como consecuencia de una ayuda de Estado a Lufthansa», la demandante precisaba que el uso exclusivo de la Terminal 2 del Aeropuerto de Múnich por Lufthansa y sus socios de la Star Alliance significaba que las autoridades alemanas concedían importantes ayudas de Estado a Lufthansa. Asimismo, la demandante solicitaba a la Comisión que examinase «la grave distorsión de competencia» resultante de las ventajas otorgadas a Lufthansa por el Aeropuerto de Múnich y por la República Federal de Alemania. Finalmente, la demandante pedía que la DG «Transporte y Energía» obligase a Lufthansa a devolver los sustanciosos importes de ayudas de Estado que ésta había recibido. Del tenor de la denuncia en modo alguno se desprende que la demandante identificase a los socios de la Star Alliance como beneficiarios de una ayuda de Estado. Por otra parte, es preciso subrayar que en el escrito de recordatorio de 23 de enero de 2007, adjunto a la réplica, el único beneficiario de la supuesta ayuda de Estado era también Lufthansa.
40 Por consiguiente, procede considerar que, en el momento del requerimiento, con arreglo al artículo 232 CE, no recaía ninguna obligación de actuar sobre la Comisión por lo que atañe a una supuesta ayuda de Estado en favor de los socios de la Star Alliance, de modo que, conforme a la jurisprudencia citada en el apartado 25 supra, no puede reprochársele ninguna omisión.
41 De lo anterior se desprende que las pretensiones de omisión relativas a la supuesta ayuda de Estado en favor de los socios de la Star Alliance deben desestimarse por infundadas, sin que sea necesaria la adopción de las diligencias de ordenación del procedimiento solicitadas por la demandante.
Sobre las pretensiones de omisión relativas al supuesto abuso de posición dominante
Alegaciones de las partes
42 La demandante alega que, cuando la Comisión recibe una denuncia, con arreglo a las disposiciones de los Reglamentos nos 1/2003 y 773/2004, está obligada a examinar con atención los elementos de hecho y de Derecho que los denunciantes ponen en su conocimiento con objeto de decidir, dentro de un plazo razonable, si debe iniciar el procedimiento de declaración de infracción o desestimar la denuncia sin iniciar el procedimiento o proceder a archivar la denuncia. La demandante añade que, si la Comisión decide que el examen de una denuncia con arreglo al artículo 82 CE es injustificado o superfluo, debe informarle de su decisión, explicando sus motivos, de forma que sea posible ejercer el control de la legalidad de dicha decisión.
43 Según la demandante, en la medida en que su denuncia también iba dirigida contra una infracción del Derecho de la competencia, la Comisión tenía la obligación de actuar dentro de un plazo razonable.
44 Pues bien, según la demandante, por una parte, la Comisión no le informó dentro de un plazo de cuatro meses, de conformidad con el apartado 61 de la Comunicación de la Comisión sobre la tramitación de denuncias por parte de la Comisión al amparo de los artículos 81 [CE] y 82 [CE] (DO 2004, C 101, p. 65), si tenía la intención de investigar el asunto. Por otra parte, a su entender, la Comisión no adoptó ninguna de las decisiones que debía adoptar tras la recepción de la denuncia, a saber, bien la decisión de iniciar el procedimiento con el fin de demostrar una infracción del artículo 82 CE, bien la decisión de desestimar la denuncia después de informar a la denunciante de conformidad con el artículo 7 del Reglamento nº 773/2004, o bien la decisión debidamente motivada de no investigar la denuncia por falta de interés comunitario. Por consiguiente, la demandante considera que debe declararse que la Comisión incurrió en omisión.
45 Asimismo, en la réplica, la demandante ha subrayado que no le había resultado posible utilizar el formulario C que figura como anexo del Reglamento nº 773/2004, ya que su denuncia combinaba una denuncia contra una ayuda de Estado y una denuncia por abuso de posición dominante y que la Comisión no había previsto formulario alguno para las denuncias mixtas. Por otra parte, la demandante ha añadido que, dado que el artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 773/2004 se limitaba a señalar que las «denuncias habrán de contener la información requerida en el formulario C, que figura en el anexo», dicha disposición únicamente imponía que se facilitase dicha información dejando al demandante la posibilidad de elegir la forma y el orden en que habían de facilitarse. Pues bien, según la demandante, su denuncia era válida, puesto que la información requerida por el formulario C o bien figuraba en su denuncia, o bien ya era conocida por la Comisión, o bien no era posible disponer de ella.
46 La Comisión alega que la denuncia se centraba principalmente en la concesión de una ayuda ilegal, que ese escrito fue remitido a los servicios de la Comisión que estaban encargados de tratar las ayudas de Estado en el sector de los transportes y que su título era «denuncia contra el Aeropuerto de Múnich a causa de una ayuda de Estado a Lufthansa». La Comisión no pone en entredicho que la demandante también haya sostenido en su escrito que el Aeropuerto de Múnich hubiese abusado de su posición dominante, ni que se hubiese enviado una copia de dicho escrito a la DG «Competencia», es decir, al servicio de la Comisión responsable del examen de las infracciones de los artículos 81 CE y 82 CE. Sin embargo, la Comisión considera que resultaba manifiesto que las alegaciones relativas al abuso de posición dominante tenían una importancia accesoria y, en cualquier caso, no estaban suficientemente fundamentadas. En efecto, según la Comisión, la demandante se limitó a afirmar que Lufthansa y los socios de la Star Alliance disponían del uso exclusivo de la Terminal 2 del Aeropuerto de Múnich y que esa circunstancia constituía un abuso de posición dominante.
47 La Comisión sostiene que tal afirmación no puede considerarse una denuncia en el sentido del artículo 7 del Reglamento nº 1/2003. En efecto, la Comisión recuerda, en particular, que con arreglo al artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 773/2004, las denuncias en el sentido del artículo 7 del Reglamento nº 1/2003 «habrán de contener la información requerida en el formulario C, que figura en el anexo».
48 En la dúplica, la Comisión también señala que, aun suponiendo que se admita que un único y mismo documento pueda contener a la vez una denuncia relativa a una ayuda de Estado ilegal y una denuncia relativa a un abuso de posición dominante, el denunciante estaría evidentemente obligado a especificarlo muy claramente. Además, la Comisión señala que, si bien es cierto que, efectivamente, la denuncia contenía parte de la información exigida por el formulario C, faltaba información importante. Según la Comisión, no se facilitó la información solicitada en los apartados 6 a 8 de dicho formulario y la denuncia sólo contenía fragmentos de la información solicitada en los otros apartados del formulario.
49 En cualquier caso, la Comisión, en su escrito de 16 de enero de 2009, alega que, tras su decisión de 23 de julio de 2008 mediante la cual inició un procedimiento de investigación formal en el asunto de la Terminal 2 del Aeropuerto de Múnich, el recurso por omisión de la demandante quedó sin objeto.
Apreciación del Tribunal
50 Con carácter preliminar, debe desestimarse la alegación de la Comisión, según la cual, tras la decisión de 23 de julio de 2008, el recurso quedó sin objeto también por lo que respecta al supuesto abuso de posición dominante.
51 En efecto, en la medida en que la referida decisión sólo se refiere a la supuesta ayuda de Estado en favor de Lufthansa denunciada por la demandante y no al supuesto abuso de posición dominante, no puede considerarse que constituya una adopción de postura de la Comisión acerca de este último.
52 Por tanto, en el caso de autos, es preciso verificar si, como sostiene la demandante, la Comisión se abstuvo ilegalmente de actuar por lo que atañe al supuesto abuso de posición dominante. A tal efecto, debe examinarse si, en el momento en que se dirigió un requerimiento a la Comisión con arreglo al artículo 232 CE, recaía sobre ésta una obligación de actuar (véase el apartado 25 supra).
53 Los criterios pertinentes para apreciar la existencia de una obligación de actuar, por lo que atañe a una supuesta infracción de las normas de competencia previstas en los artículos 81 CE y 82 CE, han sido recordados por la propia demandante. En efecto, la demandante ha subrayado que, cuando la Comisión recibe una denuncia, con arreglo a las disposiciones de los Reglamentos nos 1/2003 y 773/2004, está obligada a examinar con atención los elementos de hecho y de Derecho que los denunciantes ponen en su conocimiento con objeto de decidir, dentro de un plazo razonable, si debe iniciar el procedimiento de declaración de infracción o desestimar la denuncia sin iniciar el procedimiento o proceder a archivar la denuncia. Si la Comisión decide que el examen de una denuncia, con arreglo al artículo 82 CE, es injustificado o superfluo, debe informar a la demandante de su decisión, explicando sus motivos, de forma que sea posible ejercer el control de la legalidad de dicha decisión.
54 Pues bien, el Tribunal considera que la demandante no ha respetado las exigencias derivadas de los antedichos Reglamentos en el caso de autos.
55 A este respecto, el Tribunal recuerda que, en virtud de los considerandos 6 y 7 del Reglamento nº 773/2004, para que pueda ser considerada como una denuncia relativa a una infracción de las normas de competencia previstas en los artículos 81 CE y 82 CE, una denuncia debe ser obligatoriamente conforme al artículo 5 del Reglamento nº 773/2004, relativo a la admisibilidad de las denuncias, que prevé expresamente, por una parte, que las personas físicas y jurídicas deberán acreditar un interés legítimo para tener derecho a presentar una denuncia a efectos del artículo 7 del Reglamento nº 1/2003 y, por otra parte, que las denuncias habrán de contener la información requerida en el formulario C, que figura como anexo del Reglamento nº 773/2004.
56 Por lo que respecta al formulario C, al que se refiere el artículo 5 del Reglamento nº 773/2004, hay que decir que prevé que los denunciantes deben facilitar determinada información en apoyo de su denuncia. En particular, en virtud de los apartados 3 a 8 del antedicho formulario, el denunciante deberá, en primer lugar, exponer de forma detallada los hechos de los que pueda desprenderse la existencia de una infracción del artículo 81 CE o del artículo 82 CE, en segundo lugar, exponer su punto de vista sobre el alcance geográfico de la presunta infracción y explicar, cuando no resulte obvio, hasta qué punto podría verse afectado el comercio entre Estados miembros o entre la Unión y uno o varios Estados de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) que formen parte del Espacio Económico Europeo (EEE) a raíz del comportamiento denunciado, en tercer lugar, explicar el resultado o las medidas que pretende como consecuencia de un procedimiento instruido por la Comisión, en cuarto lugar, exponer las razones por las que invoca un interés legítimo como denunciante con arreglo al artículo 7 del Reglamento nº 1/2003, debiendo señalar, en especial, el denunciante de qué manera le afecta el comportamiento denunciado y explicar el modo en que, a su juicio, la intervención de la Comisión podría remediar el presunto agravio y, en quinto lugar, especificar si ha recurrido a otra autoridad en materia de competencia y si ha interpuesto demanda ante un órgano jurisdiccional nacional en relación con el mismo asunto o con un asunto estrechamente vinculado.
57 En el caso de autos, de la denuncia se desprende que, por lo que atañe al supuesto abuso de posición dominante, la demandante se ha limitado, en esencia, a mencionar que el uso exclusivo por parte de Lufthansa y de sus socios de la Star Alliance de la Terminal 2 del Aeropuerto de Múnich constituía un abuso de posición dominante y que iba a transmitir una copia de su denuncia a la DG «Competencia» de la Comisión para solicitarle que investigase acerca del abuso de posición dominante del Aeropuerto de Múnich, consistente, a su entender, en impedirle que operase a partir de la Terminal 2 de dicho aeropuerto.
58 Pues bien, no puede considerarse que tales indicaciones cumplan las exigencias impuestas por el artículo 5 del Reglamento nº 773/2004. De ello se deriva que, habida cuenta del contenido de la denuncia, la Comisión no podía razonablemente estimar que hubiese recibido una denuncia relativa a la existencia de un abuso de posición dominante en el sentido del los Reglamentos nos 1/2003 y 773/2004.
59 La afirmación de la demandante según la cual su denuncia contenía suficiente información para ser considerada una denuncia en el sentido de los Reglamentos nos 1/2003 y 773/2004 debe desestimarse ya que, en particular, la demandante no ha alegado ningún interés legítimo de conformidad con el artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 773/2004 y que no facilitó determinada información exigida en virtud del formulario C que figura como anexo del Reglamento nº 773/2004. Entre esa información, se encontraba, en concreto, la contemplada en el apartado 3 del antedicho formulario, según la cual la demandante debía exponer de forma detallada los hechos de los que podía desprenderse la existencia de una infracción del artículo 82 CE.
60 A este respecto, el Tribunal señala que, aunque la demandante haya expuesto una serie de hechos con el fin de demostrar que había habido una ayuda de Estado en favor de Lufthansa, la denuncia no exponía ningún hecho que permitiese determinar de qué modo el Aeropuerto de Múnich disponía de una posición dominante, ni por qué el hecho de reservar la Terminal 2 a Lufthansa y a sus socios de la Star Alliance constituía una abuso de posición dominante por parte del Aeropuerto de Múnich. Tal como alega la Comisión en la dúplica, la Terminal 1 del Aeropuerto de Múnich es utilizada por un gran número de compañías aéreas (Aer Lingus, Air Berlin, Air France, Alitalia, British Airways, EasyJet, Gemanwings, Iberia y KLM). Pues bien, de todas formas, la demandante no explica las razones por las que se le «excluye del acceso al mercado del Aeropuerto de Múnich» por el hecho de que se le ofrezca el uso de la misma terminal que la que utilizan esas otras compañías aéreas. La demandante tampoco demuestra por qué el Aeropuerto de Múnich incurriría en un abuso de posición dominante al tratar a la demandante exactamente de la misma manera que a, por ejemplo, EasyJet. Además, es preciso señalar que la denuncia no está exenta de ambigüedad dado que podría entenderse que es Lufthansa la que tiene una posición dominante. En efecto, en la denuncia se señala, en particular, que «el hecho de que Lufthansa y sus socios de la Star Alliance disfrutasen del uso exclusivo de la Terminal 2 del Aeropuerto de Múnich […] no es únicamente un abuso de posición dominante por el hecho de que el acceso a esa Terminal […] se le hubiese denegado [a la demandante], sino que además significaba que Lufthansa ha recibido y continúa recibiendo ayudas de Estado considerables».
61 Asimismo, es preciso señalar que, por una parte, la demandante no ha explicado el resultado o las medidas que pretende como consecuencia de un procedimiento instruido por la Comisión, tal como se prevé en el apartado 6 del formulario C. Contrariamente a lo que sostiene la demandante, el hecho de haber solicitado a la Comisión en su denuncia que investigase acerca del abuso de posición dominante del aeropuerto no puede entenderse que suponga que se cumplen las exigencias contempladas en el antedicho apartado 6. Por otra parte, la demandante no ha especificado, con arreglo al apartado 8 del formulario C, si había recurrido a una autoridad en materia de competencia y si se había interpuesto demanda ante un órgano jurisdiccional nacional.
62 En estas circunstancias, la denuncia presentada el 3 de noviembre de 2005 no puede ser considerada como una denuncia formulada de conformidad con los Reglamentos nos 1/2003 y 773/2004. Por tanto, en el momento en el que se dirigió el requerimiento a la Comisión, con arreglo al artículo 232 CE, no recaía sobre ella ninguna obligación de actuar, de modo que no puede reprochársele omisión alguna, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 25 supra.
63 De lo anterior se desprende que el recurso, dirigido a que se declare que la Comisión incurrió en omisión, en la medida en que se abstuvo ilegalmente de pronunciarse acerca del supuesto abuso de posición dominante, debe desestimarse por infundado, sin que resulte necesario adoptar las diligencias de ordenación del procedimiento solicitadas por la demandante.
Costas
64 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por otra parte, conforme al artículo 87, apartado 6, del mismo Reglamento, en caso de sobreseimiento el Tribunal resolverá discrecionalmente sobre las costas.
65 En el caso de autos, por lo que se refiere, por un lado, a la parte principal del recurso relativa a la supuesta ayuda de Estado en favor de Lufthansa, con respecto a la cual, tras la adopción de la decisión de 23 de julio de 2008, procede el sobreseimiento, no puede reprochársele a la demandante que, para preservar sus derechos, haya interpuesto dicho recurso sin esperar a la adopción por parte de la Comisión de la referida decisión, adopción que se produjo después de la expiración del plazo para entablar una acción por omisión.
66 Por lo que se refiere, por otro lado, a la parte del recurso relativa a la supuesta ayuda de Estado en favor de los socios de la Star Alliance y al supuesto abuso de posición dominante, al haberse desestimado las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas. En estas circunstancias, el Tribunal considera que, al decidir, por una parte, que la Comisión cargue, además de con sus propias costas, con la mitad de las costas de la demandante y, por otra parte, que esta última cargue con la mitad de sus propia costas, se hace una justa apreciación de las circunstancias del presente asunto.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
decide:
1) Declarar que no procede pronunciarse sobre las pretensiones de omisión presentadas por Ryanair Ltd por lo que atañe a la supuesta ayuda de Estado en favor de Lufthansa.
2) Desestimar las pretensiones de omisión presentadas por Ryanair por lo que atañe a la supuesta ayuda de Estado en favor de los socios de Lufthansa de la Star Alliance.
3) Desestimar las pretensiones de omisión presentadas por Ryanair por lo que atañe al supuesto abuso de posición dominante.
4) La Comisión Europea cargará con sus propias costas y con la mitad de las costas de Ryanair.
5) Ryanair cargará con la mitad de sus propias costas.
Papasavvas | Vadapalas | O’Higgins |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 19 de mayo de 2011.
Firmas