UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
19 päivänä toukokuuta 2011 (*)
Valtiontuki – Kilpailu – Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö – Ilmailuala – Münchenin lentoaseman terminaalin 2 yksinomainen käyttö – Laiminlyöntikanne – Komission kannanotto – Lausunnon antamisen raukeaminen – Toimimisvelvollisuutta ei ole
Asiassa T‑423/07,
Ryanair Ltd, kotipaikka Dublin (Irlanti), edustajanaan asianajaja E. Vahida,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Flynn, S. Noë ja E. Righini,
vastaajana,
jossa unionin yleistä tuomioistuinta vaaditaan toteamaan komission syyllistyneen laiminlyöntiin, koska se pidättäytyi lainvastaisesti ottamasta kantaa kantajan tekemään kanteluun, joka koski yhtäältä valtiontukea, jonka kantaja väittää Saksan liittotasavallan myöntäneen Lufthansalle ja sen Star Alliance -kumppaneille, koska ne saivat Münchenin (Saksa) lentoaseman terminaalin 2 yksinomaiseen käyttöönsä, ja toisaalta Münchenin lentoaseman väitettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja S. Papasavvas sekä tuomarit V. Vadapalas (esittelevä tuomari) ja K. O’Higgins,
kirjaaja: hallintovirkamies N. Rosner,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 9.12.2010 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asiaa koskevat oikeussäännöt
1 [EY 88] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL L 83, s. 1) 10 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos komissiolla on miltä hyvänsä taholta saatuja tietoja oletetusta sääntöjenvastaisesta tuesta, se tutkii tiedot viipymättä.”
2 Asetuksen N:o 659/1999 20 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Asianomaiset osapuolet voivat toimittaa komissiolle tietoja oletetuista sääntöjenvastaisista tuista ja tuen väärinkäytöstä. Jos komissio katsoo, että sillä ei saamiensa tietojen perusteella ole riittävää syytä ottaa kantaa asiaan, se ilmoittaa tästä asianomaiselle osapuolelle. Jos komissio tekee päätöksen asiassa, jota toimitetut tiedot koskevat, se toimittaa jäljennöksen päätöksestä asianomaiselle osapuolelle.”
3 [EY] 81 ja [EY] 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (EYVL 2003, L 1, s. 1) 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jos komissio toteaa kantelun perusteella tai omasta aloitteestaan, että [EY] 81 tai [EY] 82 artiklaa rikotaan, se voi päätöksellään määrätä asianomaiset yritykset ja yritysten yhteenliittymät lopettamaan todetun rikkomisen. Tässä tarkoituksessa komissio voi määrätä ne toteuttamaan kaikki toimintaa koskevat tai rakenteelliset korjaustoimenpiteet, jotka ovat oikeasuhteisia tehtyyn rikkomiseen nähden ja välttämättömiä sen tosiasialliselle lopettamiselle. Rakenteellisia korjaustoimenpiteitä voidaan määrätä vain joko silloin, kun ei ole olemassa yhtä tehokasta [toimintaa koskevaa] keinoa tai kun mikä tahansa yhtä tehokas [toimintaa koskeva] toimenpide olisi asianomaiselle yritykselle raskaampi kuin kyseessä oleva rakenteellinen toimenpide. Jos komissiolla on oikeutettu etu asiassa, se voi myös todeta rikkomisen tapahtuneen menneisyydessä.
2. 1 kohdassa tarkoitetun kantelun voivat tehdä luonnolliset tai oikeushenkilöt, jotka voivat osoittaa asian koskevan oikeutettua etuaan, sekä jäsenvaltiot.”
4 [EY] 81 ja [EY] 82 artiklan mukaisten komission menettelyjen kulusta 7.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 773/2004 (EUVL L 123, s. 18) johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Jotta kantelu voidaan ottaa käsiteltäväksi asetuksen – – N:o 1/2003 7 artiklan mukaisesti, kantelussa on oltava tietyt määritetyt tiedot.”
5 Asetuksen N:o 773/2004 johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Kantelijoiden auttamiseksi olisi laadittava lomake, jolla tarvittavat tiedot voidaan toimittaa komissiolle. Kantelua olisi pidettävä asetuksen – – N:o 1/2003 7 artiklassa tarkoitettuna kanteluna, jos siinä toimitetaan lomakkeessa luetellut tiedot.”
6 Asetuksen N:o 773/2004 5 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden on osoitettava asian koskevan oikeutettua etuaan voidakseen tehdä kantelun asetuksen – – N:o 1/2003 7 artiklan mukaisesti.
Tällaisissa kanteluissa on oltava liitteessä olevassa C-lomakkeessa vaaditut tiedot. Komissio voi vapauttaa velvollisuudesta toimittaa osan C-lomakkeessa vaadituista tiedoista, mukaan lukien asiakirjat.”
7 Asetuksen N:o 773/2004 liitteenä olevan C-lomakkeen 3 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Selvittäkää yksityiskohtaisesti tosiseikat, joiden perusteella olette sitä mieltä, että kyseessä on [EY] 81 tai [EY] 82 artiklan – – rikkominen. Ilmoittakaa erityisesti niiden tuotteiden (tavaroiden tai palvelujen) laatu, joihin epäilty rikkominen vaikuttaa, ja selvittäkää tarvittaessa näitä tuotteita koskevat liikesuhteet. Antakaa kaikki saatavilla olevat tiedot niiden yritysten tai yritysten yhteenliittymien sopimuksista tai menettelytavoista, joita kantelu koskee. Ilmoittakaa mahdollisimman tarkasti asianomaisten yritysten suhteellinen markkina-asema.”
8 Asetuksen N:o 773/2004 liitteenä olevan C-lomakkeen 6 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Selvittäkää, millaista päätöstä tai toimenpidettä odotatte komission aloittamasta menettelystä.”
9 Asetuksen N:o 773/2004 liitteenä olevan C-lomakkeen 8 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Antakaa täydelliset tiedot siitä, oletteko ottanut yhteyttä samassa asiassa tai asiaan läheisesti liittyvässä asiassa muuhun kilpailuviranomaiseen ja/tai onko kansallisessa tuomioistuimessa oikeudenkäynti vireillä. Jos näin on, antakaa täydelliset tiedot hallinto- tai oikeusviranomaisesta, johon olette ottanut yhteyttä, ja viranomaiselle toimitetuista vastineista.”
Tosiseikat
10 Kantaja eli Ryanair Ltd toimitti 3.11.2005 Euroopan yhteisöjen komissiolle kirjeen, joka koski ”kantelua Münchenin lentoasemaa vastaan Lufthansalle myönnetyn valtiontuen vuoksi”.
11 Kantelussa kantaja ilmoitti, että yksinomaan Lufthansa ja sen Star Alliance -kumppanit (jäljempänä Star Alliance -kumppanit) saattoivat käyttää Münchenin (Saksa) lentoaseman terminaalia 2. Se väitti, että tämä yksinomainen käyttö oli ”järjestetty 1,5 miljardin euron hintaan” ja sen seurauksena olivat ”yli 100 miljoonan euron tappiot lentoasemalle kahden viime vuoden aikana”. Kantajan mukaan tämä asiantila merkitsi määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, koska siltä evättiin pääsy asianomaiseen terminaaliin. Tämä merkitsi kantajan mukaan myös sitä, että Saksan viranomaiset olivat myöntäneet huomattavia valtiontukia Lufthansalle. Kantelussa mainittiin, että tämä valtiontukien alan yhteisön sääntöjen ”ilmeinen väärinkäyttö” oli myös ristiriidassa lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta annettujen yhteisön suuntaviivojen, jotka komissio oli äskettäin julkaissut, kanssa. Kantaja vaati näin ollen komissiota tutkimaan ”kilpailun vakavaa vääristymistä”, joka perustui Münchenin lentoaseman ja Saksan liittotasavallan Lufthansalle myöntämään etuun. Kantelussa mainittiin myös, että komission kilpailun pääosastolle (PO) lähetettäisiin siitä jäljennös, jossa vaadittaisiin tutkimaan Münchenin lentoaseman määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, joka muodostui siitä, että tämä eväsi kantajalta mahdollisuuden toimia tämän lentoaseman terminaalista 2 käsin. Kantaja vaati lopuksi, että komission liikenteen ja energian PO velvoittaisi Lufthansan palauttamaan saamansa huomattavat valtiontuet.
12 Komissio vahvisti 10.11.2005 päivätyllä kirjeellä vastaanottaneensa kantelun ja kirjanneensa sen 4.11.2005. Komissio totesi, että kantelujen, joissa ilmoitetaan valtiontuista, tutkimista koskevan menettelyn mukaisesti sen yksiköt kirjoittaisivat Saksan viranomaisille pyytääkseen selvitystä väitetysti myönnetystä tuesta.
13 Kantaja muistutti komissiota 23.1.2007 päivätyllä kirjeellä, että tämä oli ilmoittanut vastaanottaneensa kantajan kantelun, jossa ilmoitettiin valtiontuesta Lufthansan hyväksi, 14 kuukautta aikaisemmin ja että tämän oli ollut mahdollista saada tänä ajanjaksona tarvittavat tiedot Saksan viranomaisilta virallisen tutkimuksen aloittamiseksi.
14 Koska kantaja ei saanut vastausta kanteluunsa, se lähetti 31.7.2007 komissiolle toimimisvaatimuksen, jolla se kehotti muodollisesti tätä toimimaan EY 232 artiklan nojalla (jäljempänä toimimisvaatimus).
15 Toimimisvaatimuksessa kantaja kehotti komissiota soveltamaan menettelyjä, joista säädetään asetuksilla N:o 659/1999, N:o 1/2003 ja N:o 773/2004.
16 Kantaja kehotti erityisesti komissiota
– ensinnäkin määräämään Saksan liittotasavaltaa lykkäämään asianomaista valtiontukea ainakin siihen saakka, kunnes komissio on tehnyt päätöksen asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan perusteella, toiseksi tekemään muodollisen päätöksen sen tutkiessa alustavasti kantajan kantelussa riitautetun valtiontuen myöntämistä yhtäältä asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 2, 3 tai 4 kohdan perusteella ja toisaalta saman asetuksen 13 artiklan 1 kohdan perusteella ja kolmanneksi tiedottamaan kantajaa tehdyistä päätöksistä asetuksen N:o 659/1999 20 artiklan 2 kohdan mukaisesti
– määräämään kantajan kantelussa riitautetun kilpailunvastaisen käyttäytymisen lykkäämisestä välitoimena asetuksen N:o 1/2003 8 artiklan perusteella ja aloittamaan menettelyn päätöksen tekemiseksi asetuksen N:o 1/2003 III luvun mukaisesti kyseisestä kilpailunvastaisesta käyttäytymisestä tai ilmoittamaan kantajalle syyt, joiden vuoksi kantelu olisi hylättävä asetuksen N:o 773/2004 7 artiklan mukaisesti.
17 Komissio ilmoitti 2.8.2007 päivätyllä kirjeellä vastaanottaneensa toimimisvaatimuksen ja totesi, että se oli siirretty liikenteen ja energian PO:n käsiteltäväksi.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
18 Kantaja nosti esillä olevan kanteen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 15.11.2007 jättämällään kannekirjelmällä.
19 Kantaja vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
– toteaa EY 232 artiklan mukaisesti, että komissio on lainvastaisesti pidättäytynyt kannanotosta, vaikka sitä on tähän muodollisesti kehotettu 3.11.2005 päivätyllä kantelulla
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut mukaan lukien sille oikeudenkäyntimenettelyssä aiheutuneet kulut myös siinä tapauksessa, että kanteen nostamisen jälkeen komissio toteuttaa toimenpiteitä, jotka tuomioistuimen mukaan merkitsevät sitä, että kanteella ei enää ole kohdetta, tai että tuomioistuin jättää vaatimuksen tutkimatta
– määrää kaikista asianmukaisiksi katsomistaan toimista.
20 Komissio vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
21 Kantaja pyysi 14.4.2008 päivätyllä kirjeellä (jäljempänä 14.4.2008 päivätty kirje) ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta määräämään prosessinjohtotoimista, jotta komissio toimittaisi tietyt asiakirjat, jotka se mainitsi vastineessaan.
22 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 30.4.2008 toimittamissaan huomautuksissa 14.4.2008 päivättyyn kirjeeseen komissio vaati, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkää kantajan pyynnön prosessinjohtotoimien määräämisestä.
23 Komissio toimitti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle 16.1.2009 päivätyllä kirjeellä (jäljempänä 16.1.2009 päivätty kirje) jäljennöksen 23.7.2008 tehdystä päätöksestä aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdan mukaisesti muodollinen tutkintamenettely C 38/08 (ex NN 53/07) Saksa – Toimenpiteet Münchenin lentoaseman terminaalin 2 hyväksi (jäljempänä 23.7.2008 tehty päätös). Tässä kirjeessä komissio väitti, että 23.7.2008 tehdyn päätöksen jälkeen esillä olevalta laiminlyöntikanteelta puuttuu kohde. Se ilmaisi myös toivomuksensa siitä, että kantaja ilmoittaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle luopuvansa kanteestaan, ja vaati, ettei asiassa anneta tuomiota ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 113 artiklan mukaisesti, jos kantaja ei luovu kanteestaan.
24 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 17.2.2009 toimittamissaan huomautuksissa 16.1.2009 päivättyyn kirjeeseen kantaja totesi, ettei se halunnut luopua kanteesta, koska komissio oli pidättäytynyt toimimasta tiettyjen kantelussa mainittujen seikkojen ja erityisesti Star Alliance -kumppanien osalta, ja että päätös aloittaa muodollinen menettely ei selvästi vastaa sitä, että komissio määrittelee kantansa sen kanteluun, joka koskee määräävään markkina-aseman väärinkäyttöä. Kantaja vaati näin ollen, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
– hylkää kokonaisuudessaan komission vaatimukset, jotka esitetään 16.1.2009 päivätyssä kirjeessä
– toteaa, että komissio on syyllistynyt laiminlyöntiin, koska se ei ole jatkanut määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevan kantajan tekemän kantelun käsittelyä, siinä tapauksessa, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei voi todeta, että komissio on syyllistynyt laiminlyöntiin, koska se ei ole jatkanut sääntöjenvastaisen tuen myöntämistä koskevan kantajan tekemän kantelun käsittelyä
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Laiminlyöntiin perustuvat vaatimukset, jotka liittyvät väitettyyn valtiontukeen Lufthansan ja sen Star Alliance -kumppanien hyväksi
25 Aluksi on muistutettava, että laiminlyöntiin perustuvien vaatimusten aiheellisuuden ratkaiseminen edellyttää sen tutkimista, onko komissiolla EY 232 artiklassa tarkoitetun toimimisvaatimuksen saadessaan ollut velvollisuus toimia (asia T-126/95, Dumez v. komissio, määräys 13.11.1995, Kok., s. II-2863, 44 kohta; asia T-286/97, Goldstein v. komissio, määräys 6.7.1998, Kok., s. II-2629, 24 kohta ja asia T-95/96, Gestevisión Telecinco v. komissio, tuomio 15.9.1998, Kok., s. II-3407, 71 kohta).
26 On lisäksi muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 232 artiklassa määrätty oikeussuojakeino, jolla on eri tavoitteet kuin EY 226 artiklassa määrätyllä oikeussuojakeinolla (ks. vastaavasti asia C-154/00, komissio v. Kreikka, tuomio 25.4.2002, Kok., s. I-3879, 28 kohta), perustuu siihen ajatukseen, että kyseessä olevan toimielimen pidättäytyessä lainvastaisesti toimimasta asia on mahdollista saattaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, jotta tämä toteaa, että toimimasta pidättäytyminen on perustamissopimuksen vastaista silloin, kun kyseinen toimielin ei ole korjannut tätä toimimasta pidättäytymistään. Tämän toteaminen vaikuttaa EY 233 artiklan mukaan siten, että vastaajana olevan toimielimen on toteutettava unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet; tämä velvollisuus ei kuitenkaan rajoita oikeutta nostaa samaan toteamukseen mahdollisesti perustuvia, sopimussuhteen ulkopuolisen korvausvastuun vahvistamista koskevia kanteita. Siinä tapauksessa, että toimenpide, jonka laiminlyöntiin kanne kohdistuu, on toteutettu kanteen nostamisen jälkeen mutta ennen tuomion julistamista, alkuperäisen toimimasta pidättäytymisen lainvastaisuuden toteavalla unionin tuomioistuimen tuomiolla ei enää ole EY 233 artiklassa tarkoitettuja seurauksia. Näin ollen tällaisessa tapauksessa, kuten myös silloin, kun vastaajana oleva toimielin on ryhtynyt toimenpiteisiin siihen kohdistetun vaatimuksen johdosta kahden kuukauden määräajassa, kanteelta puuttuu kohde, joten lausunnon antaminen asiassa raukeaa (ks. asia C-44/00 P, Sodima v. komissio, määräys 13.12.2000, Kok., s. I-11231, 83 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja yhdistetyt asiat T-297/01 ja T-298/01, SIC v. komissio, tuomio 19.2.2004, Kok., s. II-743, 31 kohta). Se seikka, ettei tämä toimielimen kannanotto tyydytä kantajaa, on tältä osin merkityksetöntä, koska EY 232 artiklassa tarkoitetaan laiminlyönnillä sitä, että pidättäydytään ratkaisun tai kannanoton antamisesta, eikä sitä, että toteutetaan toisenlainen toimi kuin kyseinen osapuoli on halunnut tai katsonut tarpeelliseksi (ks. em. asia Sodima v. komissio, määräyksen 83 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
27 Näiden näkemysten valossa on lausuttava laiminlyöntiin perustuvista vaatimuksista, jotka liittyvät väitettyyn valtiontukeen Lufthansan ja sen Star Alliance -kumppanien hyväksi.
28 Kantaja väittää, että komission laiminlyönti perustuu siihen, että Saksan viranomaisten kanssa käydyn kirjeenvaihdon jälkeen komissio ei selvästi toteuttanut mitään toimenpiteitä eikä erityisesti tehnyt päätöstä, jossa todetaan joko, että asianomainen valtion toimenpide ei ollut EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea tai että tällainen toimenpide oli luokiteltava EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi mutta se soveltui yhteismarkkinoille EY 87 artiklan 2 ja 3 kohdan perusteella tai että oli aloitettava EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely. Kantajan mukaan komissio pidättäytyi siis lainvastaisesti toimimasta, kun oli kyse sen kantelusta, jossa ilmoitettiin väitetystä valtiontuesta Lufthansan ja Star Alliance -kumppanien hyväksi.
29 Komissio väittää puolestaan, että laiminlyöntiin perustuvat vaatimukset, jotka liittyvät väitettyyn valtiontukeen, ovat perusteettomia ja että esillä olevalta kanteelta puuttuu joka tapauksessa kohde, kun otetaan huomioon 23.7.2008 tehty päätös.
30 Tarvitsematta selvittää, oliko komissiolla toimimisvelvollisuus EY 232 artiklassa tarkoitetun toimimisvaatimuksen esittämishetkellä, on kiistatonta, että 23.7.2008 tehdyllä päätöksellä komissio aloitti EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn muodollisen tutkintamenettelyn, joka koski väitettyä valtiontukea Lufthansan hyväksi.
31 Tästä seuraa, että kun komissio teki toimimisvaatimuksessa tarkoitetuista päätöksistä toisen, se otti EY 232 artiklassa tarkoitetulla tavalla asianmukaisesti kantaa kantajan kehotukseen toimia tähän liittyen.
32 Vaikka näin ollen kantajalla oli oikeutettu etu nostaa tämä kanne, kanteella ei enää ole kohdetta siltä osin kuin se koskee sen toteamista, että komissio pidättäytyi lainvastaisesti ottamasta kantaa kantajan tekemän kantelun siihen osaan, joka koskee väitettyä valtiontukea Lufthansan hyväksi.
33 Laiminlyöntiin perustuvista vaatimuksista, jotka liittyvät väitettyyn valtiontukeen Lufthansan hyväksi, ei näin ollen ole enää syytä lausua.
34 Laiminlyöntiin perustuvista vaatimuksista, jotka liittyvät väitettyyn valtiontukeen Star Alliance -kumppanien hyväksi, kantaja väittää, että huolimatta 23.7.2008 tehdystä päätöksestä, kanteen tästä osasta on edelleen syytä lausua.
35 Tässä yhteydessä on todettava, että 23.7.2008 tehtyä päätöstä ei voida pitää komission kannanottona väitettyyn valtiontukeen Star Alliance ‑kumppanien hyväksi, koska päätös koskee yksinomaan väitettyä valtiontukea Lufthansan hyväksi. Tässä tilanteessa on katsottava, että kantaja väittää perustellusti, että kanteen tästä osasta on lausuttava ja on määritettävä, pidättäytyikö komissio lainvastaisesti toimimasta tältä osin.
36 Kuten edellä 25 kohdassa muistutettiin, laiminlyöntiin perustuvien vaatimusten perusteltavuudesta lausumiseksi on selvitettävä, oliko komissiolla EY 232 artiklassa tarkoitetun toimimisvaatimuksen esittämishetkellä toimimisvelvollisuus.
37 Valtiontukien alalla tilanteita, joissa komissiolla on toimimisvelvollisuus sääntöjenvastaisten tukien osalta, säädellään asetuksella N:o 659/1999. Kyseisen asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jos komissiolla on miltä hyvänsä taholta saatuja tietoja oletetusta sääntöjenvastaisesta tuesta, se tutkii tiedot viipymättä.” Saman asetuksen 20 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”asianomaiset osapuolet voivat toimittaa komissiolle tietoja oletetuista sääntöjenvastaisista tuista ja tuen väärinkäytöstä”. Tässä säännöksessä säädetään myös seuraavaa: ”Jos komissio katsoo, että sillä ei saamiensa tietojen perusteella ole riittävää syytä ottaa kantaa asiaan, se ilmoittaa tästä asianomaiselle osapuolelle.”
38 On siis selvitettävä, kyseenalaistettiinko kantelulla väitetysti sääntöjenvastainen tuki Star Alliance -kumppanien hyväksi.
39 Käsiteltävässä asiassa on todettava, että kantaja tyytyi tosiasiassa ilmoittamaan kantelussaan valtiontuesta Lufthansan eikä Star Alliance -kumppanien hyväksi. Kuten kantelusta, jonka otsikkona oli ”Kantelu Münchenin lentoasemaa vastaan Lufthansalle myönnetyn valtiontuen vuoksi”, ilmenee, kantaja nimittäin täsmensi, että se, että yksinomaan Lufthansa ja sen Star Alliance -kumppanit saattoivat käyttää Münchenin lentoaseman terminaalia 2, merkitsi sitä, että Saksan viranomaiset myönsivät huomattavia valtiontukia Lufthansalle. Kantaja vaati myös komissiota tutkimaan ”kilpailun vakavaa vääristymistä”, joka perustui Münchenin lentoaseman ja Saksan liittotasavallan Lufthansalle myöntämiin etuihin. Kantaja vaati lopuksi, että liikenteen ja energian PO velvoittaa Lufthansan palauttamaan saamansa huomattavat valtiontuet. Kantelun sanamuodosta ei ilmene mitenkään, että kantaja olisi yksilöinyt Star Alliance -kumppanit valtiontuen saajiksi. On lisäksi korostettava, että 23.1.2007 päivätyssä muistutuskirjeessä, joka on liitetty vastaukseen, ainoa väitetyn valtiontuen saaja oli niin ikään Lufthansa.
40 On näin ollen katsottava, että EY 232 artiklassa tarkoitetun toimimisvaatimuksen esittämishetkellä komissiolla ei ollut toimimisvelvollisuutta, joka liittyi väitettyyn valtiontukeen Star Alliance -kumppanien hyväksi, joten edellä 25 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan sitä ei voida moittia minkäänlaisesta laiminlyönnistä.
41 Näin ollen laiminlyöntiin perustuvat vaatimukset, jotka liittyvät väitettyyn valtiontukeen Star Alliance -kumppanien hyväksi, on hylättävä perusteettomina eikä kantajan pyytämiä prosessinjohtotoimia tarvitse määrätä.
Laiminlyöntiin perustuvat vaatimukset, jotka liittyvät väitettyyn määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön
Asianosaisten lausumat
42 Kantaja väittää, että kun komission käsiteltäväksi on saatettu kantelu asetusten N:o 1/2003 ja N:o 773/2004 säännösten mukaisesti, sen velvollisuutena on tutkia huolellisesti kantelun tekijän sen tietoon saattamat tosiseikat ja oikeudelliset seikat, jotta se voi päättää kohtuullisessa ajassa, onko sen aloitettava menettely rikkomisen toteamiseksi, hylättävä kantelu menettelyä aloittamatta tai lopetettava kantelun tutkiminen. Se lisää, että jos komissio päättää, että kantelun tutkiminen EY 82 artiklan perusteella on perusteetonta tai tarpeetonta, sen on ilmoitettava päätöksestään kantelun tekijälle ja esitettävä perustelunsa, jotta päätöksen laillisuus voidaan tutkia.
43 Kantaja toteaa, että sikäli kuin sen kantelu oli niin ikään kohdistettu kilpailuoikeuden rikkomiseen, komission velvollisuutena oli toimia kohtuullisessa määräajassa.
44 Yhtäältä komissio ei kantajan mukaan ilmoittanut sille neljän kuukauden määräajassa kantelujen käsittelystä komissiossa [EY] 81 ja [EY] 82 artiklan mukaisesti annetun komission tiedonannon (EUVL 2004, C 101, s. 65) 61 kohdan mukaisesti, aikoiko se tutkia asiaa tarkemmin. Toisaalta se ei kantajan mukaan tehnyt päätöksiä, jotka sen oli kantelun vastaanottamisen seurauksena tehtävä, eli joko päätöstä aloittaa menettely EY 82 artiklan rikkomisen osoittamiseksi tai päätöstä hylätä kantelu kantelun tekijälle ilmoittamisen jälkeen asetuksen N:o 773/2004 7 artiklan mukaisesti tai asianmukaisesti perusteltua päätöstä olla tutkimatta kantelua yhteisön edun puuttumisen vuoksi. Kantaja katsoo näin ollen, että komission on todettava syyllistyneen laiminlyöntiin.
45 Vastauksessa kantaja korosti myös, että se ei ollut kyennyt käyttämään asetuksen N:o 773/2004 liitteenä olevaa C-lomaketta, koska sen kantelu sisälsi kantelun valtiontuesta ja kantelun määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä ja koska komissio ei ollut suunnitellut lomaketta yhteiskanteluita varten. Se lisäsi myös, että koska asetuksen N:o 773/2004 5 artiklan 1 kohdassa tyydytään toteamaan, että ”kanteluissa on oltava liitteessä olevassa C-lomakkeessa vaaditut tiedot”, tässä säännöksessä velvoitetaan yksinomaan toimittamaan nämä tiedot ja annetaan kantelun tekijän valita vapaasti muoto ja järjestys, jossa ne toimitetaan. Kantajan mukaan sen kantelu oli asianmukainen, koska C-lomakkeessa vaaditut tiedot joko esitettiin sen kantelussa tai komissio tunsi ne jo tai ne eivät olleet saatavissa.
46 Komissio väittää, että kantelu oli lähinnä omistettu sääntöjenvastaisen valtiontuen myöntämiselle, että tämä kirje oli osoitettu kahdelle sen yksikölle, joiden tehtävänä on käsitellä valtiontukia liikenteen alalla, ja että sen otsikko oli ”Kantelu Münchenin lentoasemaa vastaan Lufthansalle myönnetyn valtiontuen vuoksi”. Komissio ei kiistä sitä, että kantaja väitti niin ikään kirjeessään, että Münchenin lentoasema oli väärinkäyttänyt määräävää markkina-asemaansa, eikä sitä, että tästä kirjeestä oli lähetetty jäljennös kilpailun PO:lle eli sille sen yksiköistä, joka on vastuussa EY 81 ja EY 82 artiklan rikkomisten tutkimisesta. Se katsoo kuitenkin, että väitteet, jotka koskevat määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, ovat merkitykseltään selvästi toissijaisia ja että niitä ei missään tapauksessa ole tuettu riittävin todistein. Kantaja tyytyi komission mukaan nimittäin väittämään, että yksinomaan Lufthansa ja sen Star Alliance -kumppanit saattoivat käyttää Münchenin lentoaseman terminaalia 2 ja että tämä merkitsi määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.
47 Komission mukaan tällaista väitettä ei voida pitää asetuksen N:o 1/2003 7 artiklassa tarkoitettuna kanteluna. Se muistuttaa nimittäin muun muassa, että asetuksen N:o 773/2004 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti asetuksen N:o 1/2003 7 artiklassa tarkoitetuissa kanteluissa ”on oltava liitteessä olevassa C-lomakkeessa vaaditut tiedot”.
48 Komissio huomauttaa myös vastauksessa, että jos hyväksytään se, että yhdessä ja samassa asiakirjassa voi olla samanaikaisesti kantelu, jossa ilmoitetaan sääntöjenvastaisesta valtiontuesta, ja kantelu, jossa ilmoitetaan määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, on ilmeistä, että kantelun tekijän on osoitettava tämä hyvin selvästi. Se korostaa myös, että vaikka kantelussa todella oli tietyt C-lomakkeessa vaaditut tiedot, siitä puuttui tärkeitä tietoja. Komission mukaan tämän lomakkeen 6–8 kohdassa vaadittuja tietoja ei ollut toimitettu, ja kantelussa oli vain tiettyjä lomakkeen muissa kohdissa vaadittuja tietoja.
49 Komissio väittää joka tapauksessa 16.1.2009 päivätyssä kirjeessään, että sen tehtyä 23.7.2008 päätöksen, jolla se aloitti muodollisen tutkintamenettelyn Münchenin lentoaseman terminaalin 2 tapauksessa, kantajan nostamalta laiminlyöntikanteelta puuttui kohde.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
50 Aluksi on hylättävä komission argumentti, jonka mukaan 23.7.2008 tehdyn päätöksen vuoksi kanteelta puuttuu kohde myös väitetyn määräävän markkina-aseman väärinkäytön osalta.
51 Koska tämä päätös koskee yksinomaan kantajan ilmoittamaa väitettyä valtiontukea Lufthansan hyväksi eikä väitettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, ei nimittäin voida katsoa, että se on komission kannanotto tähän jälkimmäiseen seikkaan.
52 Käsiteltävässä asiassa on näin ollen selvitettävä, pidättäytyikö komissio lainvastaisesti toimimasta väitetyn määräävän markkina-aseman osalta, kuten kantaja väittää. Tätä varten on tutkittava, oliko komissiolla toimimisvelvollisuus EY 232 artiklassa tarkoitetun toimimisvaatimuksen esittämishetkellä (ks. edellä 25 kohta).
53 Kantaja itse muistutti merkityksellisistä kriteereistä toimimisvelvollisuuden olemassaolon arvioimiseksi, kun on kyse EY 81 ja EY 82 artiklassa määrättyjen kilpailusääntöjen väitetystä rikkomisesta. Se korosti, että kun komission käsiteltäväksi on saatettu kantelu asetusten N:o 1/2003 ja N:o 773/2004 säännösten mukaisesti, sen velvollisuutena on tutkia huolellisesti kantelun tekijän sen tietoon saattamat tosiseikat ja oikeudelliset seikat, jotta se voi päättää kohtuullisessa ajassa, onko sen aloitettava menettely rikkomisen toteamiseksi, hylättävä kantelu menettelyä aloittamatta tai lopetettava kantelun tutkiminen. Jos komissio päättää, että kantelun tutkiminen EY 82 artiklan perusteella on perusteetonta tai tarpeetonta, sen on ilmoitettava päätöksestään kantelun tekijälle ja esitettävä perustelunsa, jotta päätöksen laillisuus voidaan tutkia.
54 Unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että käsiteltävässä asiassa kantaja ei ole noudattanut kyseisiin asetuksiin perustuvia vaatimuksia.
55 Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa tässä, että asetuksen N:o 773/2004 johdanto-osan kuudennen ja seitsemännen perustelukappaleen perusteella kantelua voidaan pitää kanteluna, jossa ilmoitetaan EY 81 ja EY 82 artiklassa määrättyjen kilpailusääntöjen rikkomisesta, ainoastaan siinä tapauksessa, että se on kantelujen tutkittavaksi ottamista koskevan asetuksen N:o 773/2004 5 artiklan, jossa säädetään nimenomaisesti yhtäältä, että luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden on osoitettava asian koskevan oikeutettua etuaan, jotta ne voivat tehdä kantelun asetuksen N:o 1/2003 7 artiklan mukaisesti, ja toisaalta, että kantelussa on oltava asetuksen N:o 773/2004 liitteessä olevassa C-lomakkeessa vaaditut tiedot, mukainen.
56 C-lomakkeen, johon asetuksen N:o 773/2004 5 artiklassa viitataan, mukaan kantelun tekijöiden on toimitettava tietyt tiedot kantelunsa tueksi. Erityisesti kyseisen lomakkeen 3–8 kohdan perusteella kantelun tekijän on ensinnäkin selvitettävä yksityiskohtaisesti tosiseikat, joiden perusteella voidaan päätellä, että EY 81 tai EY 82 artiklaa on rikottu, toiseksi esitettävä näkemys epäillyn rikkomisen maantieteellisestä laajuudesta ja selvitettävä, jollei tämä käy muuten ilmi, missä määrin kantelun kohteena oleva toiminta voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen tai unionin ja yhden tai useamman Euroopan talousalueesta (ETA) tehdyn sopimuksen osapuolena olevan Euroopan vapaakauppajärjestön (EFTA) valtion väliseen kauppaan, kolmanneksi selvitettävä, millaista päätöstä tai toimenpidettä komission aloittamasta menettelystä odotetaan, neljänneksi perusteltava, miksi se katsoo asian koskevan oikeutettua etuaan asetuksen N:o 1/2003 7 artiklan mukaisesti – kantelun tekijän on erityisesti ilmoitettava, miten kantelun kohteena oleva toiminta vaikuttaa siihen, ja selvitettävä, miten komission väliintulo voisi korjata epäillyn rikkomisen –, ja viidenneksi selvitettävä, onko samassa asiassa tai asiaan läheisesti liittyvässä asiassa otettu yhteyttä muuhun kilpailuviranomaiseen ja/tai onko kansallisessa tuomioistuimessa oikeudenkäynti vireillä.
57 Käsiteltävässä asiassa kantelusta ilmenee, että kantaja tyytyi lähinnä toteamaan väitetystä määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, että se, että yksinomaan Lufthansa ja sen Star Alliance -kumppanit saattoivat käyttää Münchenin lentoaseman terminaalia 2, merkitsi määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, ja että se lähettäisi jäljennöksen kantelustaan komission kilpailun PO:lle pyytääkseen tätä tutkimaan Münchenin lentoaseman määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, joka muodostui tämän jälkimmäisen osalta siitä, ettei tämä sallinut kantajan toimia kyseisen lentoaseman terminaalista 2 käsin.
58 Ei kuitenkaan voida katsoa, että tällaiset toteamukset täyttävät vaatimukset, jotka asetuksen N:o 773/2004 5 artiklassa asetetaan. Näin ollen komissio ei voinut kantelun sisällön valossa kohtuullisesti katsoa, että sen käsiteltäväksi oli saatettu kantelu, jossa ilmoitettiin asetuksissa N:o 1/2003 ja N:o 773/2004 tarkoitetusta määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä.
59 Kantajan väite, jonka mukaan se kantelussa oli riittävästi tietoja, jotta se voidaan luokitella asetuksissa N:o 1/2003 ja N:o 773/2004 tarkoitetuksi kanteluksi, on näin ollen hylättävä muun muassa siksi, että kantaja ei vedonnut oikeutettuun etuun asetuksen N:o 773/2004 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti, ja koska tiettyjä asetuksen N:o 773/2004 liitteessä olevassa C-lomakkeessa edellytettyjä tietoja ei esitetty. Näihin tietoihin kuuluvat muun muassa kyseisen lomakkeen 3 kohdassa tarkoitetut tiedot, joiden mukaan kantajan on selvitettävä yksityiskohtaisesti tosiseikat, joiden perusteella voidaan päätellä, että EY 82 artiklaa on rikottu.
60 Unionin yleinen tuomioistuin toteaa tässä yhteydessä, että vaikka kantaja esitti tiettyjä tosiseikkoja osoittaakseen, että Lufthansa oli saanut valtiontukea, kantelussa ei esitetä tosiseikkoja, joiden perusteella voidaan määrittää, miten Münchenin lentoasemalla oli määräävä markkina-asema, eikä miksi se, että terminaali 2 varattiin Lufthansalle ja sen Star Alliance -kumppaneille, merkitsi määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä Münchenin lentoaseman taholta. Kuten komissio totesi vastauksessa, monet lentoyhtiöt (Aer Lingus, AirBerlin, Air France, Alitalia, British Airways, EasyJet, Germanwings, Iberia ja KLM) käyttävät Münchenin lentoaseman terminaalia 1. Kantaja ei missään tapauksessa esitä syitä, joiden vuoksi siltä olisi ”evätty pääsy Münchenin lentoaseman markkinoille”, koska sen käyttöön tarjottiin samaa terminaalia, jota muut lentoyhtiöt käyttävät. Se ei myöskään osoita, miksi Münchenin lentoasema syyllistyisi määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön kohtelemalla kantajaa täsmälleen samalla tavoin kuin esimerkiksi EasyJetiä. On lisäksi todettava, ettei kantelu ole yksiselitteinen, koska se voidaan ymmärtää siten, että Lufthansa on määräävässä markkina-asemassa. Kantelussa todetaan nimittäin muun muassa, että ”se, että yksinomaan Lufthansa ja sen Star Alliance -kumppanit saattoivat käyttää Münchenin lentoaseman terminaalia 2, ei merkitse ainoastaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, koska kantajalta evättiin tämän terminaalin käyttöoikeus, vaan se merkitsi myös, että Lufthansa sai ja saa edelleen huomattavia valtiontukia”.
61 On lisäksi todettava, että yhtäältä kantaja ei selittänyt millaista päätöstä tai toimenpidettä se odotti komission aloittamasta menettelystä, mitä edellytetään C-lomakkeen 6 kohdassa. Toisin kuin kantaja väittää, sen, että se pyysi kantelussaan komissiota tutkimaan lentoaseman määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, ei voida katsoa täyttävän vaatimuksia, joita tarkoitetaan kyseisessä 6 kohdassa. Kantaja ei toisaalta täsmentänyt C-lomakkeen 8 kohdan mukaisesti, oliko asiassa otettu yhteyttä muuhun kilpailuviranomaiseen ja/tai oliko kansallisessa tuomioistuimessa oikeudenkäynti vireillä.
62 Tässä tilanteessa 3.11.2005 jätettyä kantelua ei voida luokitella kanteluksi, joka on tehty asetusten N:o 1/2003 ja N:o 773/2004 mukaisesti. EY 232 artiklassa tarkoitetun toimimisvaatimuksen esittämishetkellä komissiolla ei näin ollen ollut toimimisvelvollisuutta, joten sitä ei edellä 25 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti voida moittia laiminlyönnistä.
63 Näin ollen kanne, jolla pyritään siihen, että komission todettaisiin syyllistyneen laiminlyöntiin, koska se jätti lainvastaisesti lausumatta määräävän markkina-aseman väitetystä väärinkäytöstä, on hylättävä perusteettomana eikä kantajan pyytämiä prosessinjohtotoimia tarvitse määrätä.
Oikeudenkäyntikulut
64 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Työjärjestyksen 87 artiklan 6 kohdan mukaan on lisäksi niin, että jos lausunnon antaminen asiassa raukeaa, unionin yleinen tuomioistuin määrää oikeudenkäyntikuluista harkintansa mukaan.
65 Käsiteltävässä asiassa yhtäältä kanteen pääosan osalta, joka koskee väitettyä valtiontukea Lufthansan hyväksi ja josta ei 23.7.2008 tehdyn päätöksen jälkeen tarvitse enää lausua, kantajaa ei voida moittia siitä, että se nosti tämän kanteen oikeuksiensa puolustamiseksi odottamatta sitä, että komissio tekee kyseisen päätöksen, jonka se teki vasta sen määräajan päättymisen jälkeen, jossa laiminlyöntikanne on nostettava.
66 Kun tarkastellaan toisaalta kanteen sitä osaa, joka koskee väitettyä valtiontukea Star Alliance -kumppanien hyväksi ja väitettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, kantaja on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, koska se on hävinnyt asian. Tässä tilanteessa unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että asian olosuhteet arvioidaan oikein, kun yhtäältä komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan ja se velvoitetaan korvaamaan puolet kantajalle aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista ja toisaalta kantaja vastaa puolesta omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Lausunnon antaminen raukeaa laiminlyöntiin perustuvista vaatimuksista, jotka Ryanair Ltd esitti väitetystä valtiontuesta Lufthansan hyväksi.
2) Laiminlyöntiin perustuvat vaatimukset, jotka Ryanair esitti väitetystä valtiontuesta Lufthansan Star Alliance ‑kumppanien hyväksi, hylätään.
3) Laiminlyöntiin perustuvat vaatimukset, jotka Ryanair esitti väitetystä määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, hylätään.
4) Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan puolet Ryanairin oikeudenkäyntikuluista.
5) Ryanair vastaa puolesta omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Papasavvas | Vadapalas | O’Higgins |
Julistettiin Luxemburgissa 19 päivänä toukokuuta 2011.
Allekirjoitukset