SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
19 maggio 2011 (*)
«Aiuti di Stato – Concorrenza – Abuso di posizione dominante – Settore aereo – Utilizzo esclusivo del terminal 2 dell’aeroporto di Monaco di Baviera – Ricorso per carenza – Presa di posizione da parte della Commissione – Non luogo a provvedere – Obbligo di agire – Insussistenza»
Nella causa T‑423/07,
Ryanair Ltd, con sede in Dublino (Irlanda), rappresentata dall’ avv. E. Vahida,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata dai sigg. L. Flynn, S. Noë e dalla sig.ra E. Righini, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda diretta a far dichiarare una carenza della Commissione, in quanto essa si è illegittimamente astenuta dal prendere posizione in ordine alla denuncia della ricorrente riguardante, da un lato, un aiuto asseritamente concesso dalla Repubblica federale di Germania alla Lufthansa e ai suoi partner della Star Alliance, sotto forma di un utilizzo esclusivo del terminal 2 dell’aeroporto di Monaco di Baviera (Germania) e, dall’altro, un presunto abuso di posizione dominante da parte dell’aeroporto di Monaco di Baviera,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione),
composto dai sigg. S. Papasavvas, presidente, V. Vadapalas (relatore) e K. O’Higgins, giudici,
cancelliere: sig. N. Rosner, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 9 dicembre 2010,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
1 L’art. 10, n. 1, del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88 CE] (GU L 83, pag. 1), è così formulato:
«La Commissione esamina senza indugio le informazioni di cui sia eventualmente in possesso, in merito a presunti aiuti illegali, da qualsiasi fonte esse provengano».
2 L’art. 20, n. 2, del regolamento n. 659/1999 recita:
«Ogni parte interessata può informare la Commissione di ogni presunto aiuto illegale e di ogni presunta attuazione abusiva di aiuti. La Commissione, se ritiene che, in base alle informazioni in suo possesso, non vi siano motivi sufficienti per esprimere un parere sul caso, ne informa l’interessato. La Commissione, se adotta una decisione su un caso riguardante l’argomento delle informazioni fornite, invia copia di tale decisione alla parte interessata».
3 L’art. 7 del regolamento (CE) del Consiglio 16 dicembre 2002, n. 1/2003, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 [CE] e 82 [CE] (GU 2003, L 1, pag. 1), è formulato nei termini seguenti:
«1. Se la Commissione constata, in seguito a denuncia o d’ufficio, un’infrazione all’articolo 81 [CE] o all’articolo 82 [CE], può obbligare, mediante decisione, le imprese e associazioni di imprese interessate a porre fine all’infrazione constatata. A tal fine può imporre loro l’adozione di tutti i rimedi comportamentali o strutturali, proporzionati all’infrazione commessa e necessari a far cessare effettivamente l’infrazione stessa. I rimedi strutturali possono essere imposti solo quando non esiste un rimedio comportamentale parimenti efficace o quando un rimedio comportamentale parimenti efficace risulterebbe più oneroso, per l’impresa interessata, del rimedio strutturale. Qualora la Commissione abbia un legittimo interesse in tal senso, essa può inoltre procedere alla constatazione di un’infrazione già cessata.
2. Possono presentare una denuncia ai sensi del paragrafo 1 le persone fisiche o giuridiche che abbiano legittimo interesse e gli Stati membri».
4 Il sesto ‘considerando’ del regolamento (CE) della Commissione 7 aprile 2004, n. 773, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 [CE] e 82 [CE] (GU L 123, pag. 18), recita:
«Per essere ammissibile ai sensi dell’articolo 7 del regolamento (…) n. 1/2003, la denuncia deve contenere determinate informazioni specifiche».
5 Il settimo ‘considerando’ del regolamento n. 773/2004 così dispone:
«È necessario predisporre un modulo allo scopo di assistere i denuncianti nella corretta presentazione dei fatti alla Commissione. La comunicazione delle informazioni prescritte da tale modulo deve costituire una condizione indispensabile perché la denuncia possa considerarsi presentata ai sensi dell’articolo 7 del regolamento (…) n. 1/2003».
6 L’art. 5, n. 1, del regolamento n. 773/2004 è così formulato:
«Le persone fisiche e giuridiche devono dimostrare di avere un interesse legittimo alla presentazione della denuncia di cui all’articolo 7 del regolamento (…) n. 1/2003.
Tale denuncia deve contenere le informazioni prescritte dal modulo C riportato nell’allegato. La Commissione può dispensare il denunciante dall’osservanza di tale obbligo per una parte delle informazioni, anche documentali, prescritte dal modulo».
7 Il n. 3 del modulo C, riportato in allegato al regolamento n. 773/2004, così dispone:
«Esporre in modo dettagliato i fatti che configurano, secondo il denunciante, un’infrazione all’articolo 81 [CE] o 82 [CE…]. Indicare in particolare la natura dei prodotti (beni o servizi) interessati dalla presunta infrazione e spiegare, se necessario, le relazioni commerciali riguardanti tali prodotti. Fornire tutte le informazioni disponibili sugli accordi o sulle pratiche delle imprese o delle associazioni di imprese a cui si riferisce la denuncia. Indicare, per quanto possibile, le posizioni di mercato relative delle imprese interessate dalla denuncia».
8 Il n. 6 del modulo C, riportato in allegato al regolamento n. 773/2004, così prevede:
«Spiegare qual’è, secondo il denunciante, la decisione che la Commissione dovrebbe prendere o in che modo essa dovrebbe intervenire a seguito della denuncia».
9 Il n. 8 del modulo C, riportato in allegato al regolamento n. 773/2004, è formulato nei termini seguenti:
«Fornire informazioni esaurienti su eventuali esposti presentati, sul medesimo oggetto o oggetti strettamente connessi, ad un’altra autorità garante della concorrenza e indicare se è stata intentata una causa dinanzi ad una giurisdizione nazionale. In caso affermativo, specificare quale sia l’organo amministrativo o giudiziario al quale ci si è rivolti e indicare gli elementi sottoposti al suo giudizio».
Fatti
10 Il 3 novembre 2005, la ricorrente, Ryanair Ltd, ha inviato alla Commissione delle Comunità europee una lettera avente ad oggetto una «denuncia contro l’aeroporto di Monaco di Baviera a causa di un aiuto di Stato alla Lufthansa».
11 In tale denuncia, la ricorrente lamentava il fatto che la Lufthansa e i suoi partner della Star Alliance (in prosieguo: i «partner della Star Alliance») godessero dell’utilizzo esclusivo del terminal 2 dell’aeroporto di Monaco di Baviera (Germania). Essa sosteneva che tale utilizzo esclusivo era stato «accordato al costo di 1,5 miliardi di euro», e aveva comportato «perdite finanziarie per l’aeroporto superiori a 100 milioni di euro negli ultimi due anni». Secondo la ricorrente, tale situazione costituiva un abuso di posizione dominante, essendole stato negato l’accesso al terminal in questione, e significava inoltre che le autorità tedesche avevano concesso cospicui aiuti di Stato alla Lufthansa. Nella denuncia si affermava che tale «abuso manifesto» quanto alle norme comunitarie in materia di aiuti di Stato era altresì contrario agli orientamenti comunitari concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali recentemente pubblicati dalla Commissione. Di conseguenza, la ricorrente chiedeva alla Commissione di esaminare «la grave distorsione della concorrenza» derivante dai vantaggi concessi alla Lufthansa dall’aeroporto di Monaco di Baviera e dalla Repubblica federale di Germania. Nella denuncia si segnalava inoltre che una copia della stessa sarebbe stata trasmessa alla direzione generale (DG) «Concorrenza» della Commissione, alla quale sarebbe stato chiesto di esaminare l’abuso di posizione dominante dell’aeroporto di Monaco di Baviera, consistente, per quest’ultimo, nel negare alla ricorrente la possibilità di operare sul terminal 2 di tale aeroporto. La ricorrente chiedeva infine che la DG «Energia e trasporti» della Commissione obbligasse la Lufthansa a restituire le ingenti somme di aiuti di Stato ricevute.
12 Con lettera del 10 novembre 2005, la Commissione ha confermato di aver ricevuto la denuncia e di averla registrata il 4 novembre 2005. La Commissione segnalava che, conformemente al procedimento di esame delle denunce riguardanti gli aiuti di Stato, i suoi uffici avrebbero scritto alle autorità tedesche per chiedere chiarimenti in ordine al presunto aiuto concesso.
13 Con lettera del 23 gennaio 2007, la ricorrente ha rammentato alla Commissione che erano trascorsi 14 mesi dalla data in cui essa aveva accusato ricezione della denuncia concernente un aiuto di Stato a favore della Lufthansa, e che durante tale periodo le sarebbe stato possibile ottenere le informazioni necessarie da parte delle autorità tedesche per avviare un’indagine ufficiale.
14 Il 31 luglio 2007, essendo la sua denuncia rimasta senza risposta, la ricorrente ha inviato alla Commissione una lettera di diffida, invitandola formalmente ad agire ai sensi dell’art. 232 CE (in prosieguo: la «lettera di diffida»).
15 Nella lettera di diffida, la ricorrente ha invitato la Commissione ad applicare le procedure previste dal regolamento n. 659/1999, dal regolamento n. 1/2003 e dal regolamento n. 773/2004.
16 In particolare, la ricorrente ha invitato la Commissione:
– in primo luogo, a ordinare alla Repubblica federale di Germania di sospendere l’aiuto di Stato in questione, almeno fino all’adozione, da parte della stessa Commissione, di una decisione ai sensi dell’art. 11, n. 1, del regolamento n. 659/1999, in secondo luogo, ad adottare una decisione formale nell’ambito dell’esame preliminare della concessione dell’aiuto di Stato contestato nella denuncia, da un lato, ai sensi dell’art. 4, nn. 2, 3 o 4, del regolamento n. 659/1999 e, dall’altro, ai sensi dell’art. 13, n. 1, del medesimo regolamento e, in terzo luogo, a tenerla informata in ordine alle decisioni prese, conformemente all’art. 20, n. 2, del regolamento n. 659/1999;
– a ordinare la sospensione del comportamento anticoncorrenziale contestato nella denuncia, a titolo di misura cautelare, ai sensi dell’art. 8 del regolamento n. 1/2003, e ad avviare un procedimento al fine di adottare una decisione in conformità del capitolo III del regolamento n. 1/2003 in relazione a detto comportamento anticoncorrenziale, o a informarla dei motivi per cui la denuncia avrebbe dovuto essere respinta ai sensi dell’art. 7 del regolamento n. 773/2004.
17 Con lettera del 2 agosto 2007, la Commissione ha accusato ricezione della lettera di diffida e ha comunicato che essa era stata trasmessa alla DG «Energia e trasporti».
Procedimento e conclusioni delle parti
18 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 15 novembre 2007, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
19 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare, in conformità all’art. 232 CE, che la Commissione si è illegittimamente astenuta dal prendere posizione in ordine alla denuncia presentata il 3 novembre 2005, nonostante sia stata invitata formalmente a farlo;
– condannare la Commissione a tutte le spese, comprese le spese del procedimento, anche qualora, successivamente alla proposizione del ricorso, la Commissione adotti misure che, a parere del Tribunale, rendono detto ricorso privo di oggetto, o qualora il Tribunale dichiari il ricorso irricevibile;
– disporre ogni altra misura che il Tribunale ritenga necessaria.
20 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
21 Con lettera del 14 aprile 2008 (in prosieguo: la «lettera del 14 aprile 2008»), la ricorrente ha chiesto al Tribunale di adottare misure di organizzazione del procedimento dirette alla produzione di taluni documenti citati dalla Commissione nel controricorso.
22 Nelle osservazioni in merito alla lettera del 14 aprile 2008, depositate presso la cancelleria del Tribunale il 30 aprile 2008, la Commissione ha chiesto al Tribunale di respingere la domanda di misure di organizzazione del procedimento presentata dalla ricorrente.
23 Con lettera del 16 gennaio 2009 (in prosieguo: la «lettera del 16 gennaio 2009»), la Commissione ha trasmesso al Tribunale copia della decisione 23 luglio 2008 che disponeva, in applicazione dell’art. 88, n. 2, CE, l’avvio del procedimento d’indagine formale C 38/08 (ex NN 53/07), Germania – Misure a favore del terminal 2 dell’aeroporto di Monaco di Baviera (in prosieguo: la «decisione 23 luglio 2008»). In tale lettera, la Commissione ha sostenuto che, in seguito alla decisione 23 luglio 2008, il presente ricorso per carenza era divenuto privo di oggetto. Essa ha inoltre espresso il desiderio che la ricorrente comunicasse al Tribunale la volontà di desistere e ha chiesto il non luogo a provvedere ai sensi dell’art. 113 del regolamento di procedura del Tribunale, nel caso in cui la ricorrente non avesse desistito.
24 Nelle osservazioni in merito alla lettera del 16 gennaio 2009, depositate presso la cancelleria del Tribunale il 17 febbraio 2009, la ricorrente ha affermato di non voler desistere dal ricorso in quanto la Commissione non era intervenuta su alcuni punti menzionati nella denuncia, in particolare con riferimento ai partner della Star Alliance, e che la decisione di avviare un procedimento d’indagine formale non era manifestamente equivalente a una presa di posizione della Commissione in merito alla denuncia presentata relativamente all’abuso di posizione dominante. Di conseguenza, la ricorrente ha chiesto che il Tribunale voglia:
– respingere tutte le domande della Commissione contenute nella lettera del 16 gennaio 2009;
– dichiarare che la Commissione si è resa colpevole di un’omissione in quanto non ha dato seguito alla sua denuncia per abuso di posizione dominante, qualora il Tribunale non possa dichiarare che la Commissione si è resa colpevole di un’omissione non avendo dato seguito alla sua denuncia contro la concessione di un aiuto illegale;
– condannare la Commissione alle spese.
In diritto
Sulla domanda di declaratoria di carenza relativa al presunto aiuto di Stato a favore della Lufthansa e dei suoi partner della Star Alliance
25 In via preliminare, occorre rammentare che, per pronunciarsi nel merito della domanda di declaratoria di carenza, si deve accertare se, al momento della diffida rivolta alla Commissione ai sensi dell’art. 232 CE, l’istituzione fosse tenuta ad agire (ordinanze del Tribunale 13 novembre 1995, causa T‑126/95, Dumez/Commissione, Racc. pag. II‑2863, punto 44; 6 luglio 1998, causa T‑286/97, Goldstein/Commissione, Racc. pag. II‑2629, punto 24, e sentenza del Tribunale 15 settembre 1998, causa T‑95/96, Gestevisión Telecinco/Commissione, Racc. pag. II‑3407, punto 71).
26 Si deve inoltre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, il rimedio giurisdizionale previsto dall’art. 232 CE, che persegue uno scopo diverso da quello giurisdizionale previsto dall’art. 226 CE (v., in tal senso, sentenza della Corte 25 aprile 2002, causa C‑154/00, Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑3879, punto 28), è basato sul principio che l’inerzia illegittima dell’istituzione di cui trattasi consente di adire la Corte affinché questa dichiari che il comportamento omissivo è contrario al Trattato qualora l’istituzione interessata non vi abbia posto rimedio. Ai sensi dell’art. 233 CE, la detta declaratoria fa sorgere l’obbligo dell’istituzione convenuta di adottare i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza della Corte comporta, salve restando le azioni di responsabilità extracontrattuale che possono derivare dalla declaratoria medesima. In un caso nel quale l’atto la cui omissione costituisce l’oggetto della controversia è stato adottato dopo la proposizione del ricorso, ma prima che sia pronunciata la sentenza, la declaratoria della Corte sull’illegittimità dell’iniziale astensione non può più produrre gli effetti contemplati dall’art. 233 CE. Ne consegue che, in un caso del genere, esattamente come nel caso in cui l’istituzione convenuta abbia reagito alla richiesta di agire entro due mesi, l’oggetto del ricorso viene meno, con la conseguenza che non occorre più provvedere (v. ordinanza della Corte 13 dicembre 2000, causa C‑44/00 P, Sodima/Commissione, Racc. pag. I‑11231, punto 83, e la giurisprudenza citata, e sentenza del Tribunale 19 febbraio 2004, cause riunite T‑297/01 e T‑298/01, SIC/Commissione, Racc. pag. II‑743, punto 31). Il fatto che questa presa di posizione dell’istituzione non dia soddisfazione alla ricorrente è, a questo proposito, indifferente, poiché l’art. 232 CE contempla l’astensione dal pronunciarsi o dal prendere posizione, non già l’adozione di un atto diverso da quello che tale parte avrebbe desiderato o ritenuto necessario (v. ordinanza Sodima/Commissione, cit., punto 83 e la giurisprudenza citata).
27 È alla luce di tali considerazioni che occorre pronunciarsi sulla domanda di declaratoria di carenza relativa al presunto aiuto di Stato a favore della Lufthansa e dei partner della Star Alliance.
28 La ricorrente sostiene che l’omissione della Commissione consiste nel fatto che, a seguito degli scambi con le autorità tedesche, la Commissione non ha manifestamente preso alcuna misura e, in particolare, non ha adottato nessuna decisione che dichiarasse che il provvedimento statale in questione non costituiva aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, o che tale misura doveva essere considerata aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, ma che era compatibile con il mercato interno ai sensi dell’art. 87, nn. 2 e 3, oppure che doveva essere avviato il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE. La Commissione si sarebbe quindi illegittimamente astenuta dall’agire in ordine alla denuncia avente ad oggetto un presunto aiuto di Stato a favore della Lufthansa e dei partner della Star Alliance.
29 Quanto alla Commissione, essa sostiene che la domanda di declaratoria di carenza relativa al presunto aiuto di Stato è infondata e che, in ogni caso, se si tiene conto dell’adozione della decisione 23 luglio 2008, il presente ricorso è divenuto privo di oggetto.
30 Orbene, senza che sia necessario verificare se, al momento della diffida ai sensi dell’art. 232 CE, alla Commissione incombesse un obbligo di agire, è pacifico che, con la decisione 23 luglio 2008, la Commissione ha avviato il procedimento d’indagine formale di cui all’art. 88, n. 2, CE in relazione al presunto aiuto di Stato a favore della Lufthansa.
31 Ne discende che la Commissione, con l’adottare una delle decisioni cui è fatto riferimento nella lettera di diffida, ha validamente preso posizione, ai sensi dell’art. 232 CE, sulla richiesta di agire della ricorrente a tale proposito.
32 Di conseguenza, sebbene sia vero che la ricorrente aveva un interesse legittimo alla proposizione del presente ricorso, quest’ultimo risulta ormai privo di oggetto nella parte in cui è diretto ad accertare che la Commissione si è illegittimamente astenuta dal prendere posizione sulla parte della denuncia della ricorrente concernente il presunto aiuto di Stato a favore della Lufthansa.
33 Pertanto, non vi è più luogo a provvedere sulla domanda di declaratoria di carenza relativa al presunto aiuto di Stato a favore della Lufthansa.
34 Per quanto concerne la domanda di declaratoria di carenza relativa al presunto aiuto di Stato a favore dei partner della Star Alliance, la ricorrente sostiene che, nonostante l’adozione della decisione 23 luglio 2008, vi è ancora luogo a provvedere su quella parte del ricorso.
35 A tale proposito, occorre rilevare che la decisione 23 luglio 2008 non può essere considerata una presa di posizione della Commissione sul presunto aiuto di Stato a favore dei partner della Star Alliance, in quanto tale decisione riguarda soltanto il presunto aiuto di Stato a favore della Lufthansa. Ciò premesso, è giocoforza dichiarare che la ricorrente sostiene giustamente che occorre provvedere su tale parte del ricorso e stabilire se la Commissione si sia illegittimamente astenuta dall’agire su questo punto.
36 Come rammentato al punto 25 supra, al fine di statuire sulla fondatezza della domanda di declaratoria di carenza, occorre verificare se, al momento della diffida ai sensi dell’art. 232 CE, alla Commissione incombesse un obbligo di agire.
37 In materia di aiuti di Stato, le situazioni in cui la Commissione è tenuta ad agire relativamente agli aiuti illegali sono disciplinate dal regolamento n. 659/1999. In forza dell’art. 10, n. 1, di tale regolamento, «[l]a Commissione esamina senza indugio le informazioni di cui sia eventualmente in possesso, in merito a presunti aiuti illegali, da qualsiasi fonte esse provengano». In forza dell’art. 20, n. 2, del medesimo regolamento «[o]gni parte interessata può informare la Commissione di ogni presunto aiuto illegale e di ogni presunta attuazione abusiva di aiuti». Ai sensi di questa stessa disposizione, «[l]a Commissione, se ritiene che, in base alle informazioni in suo possesso, non vi siano motivi sufficienti per esprimere un parere sul caso, ne informa l’interessato».
38 Si deve quindi verificare se la denuncia abbia messo in discussione un aiuto asseritamente illegale a favore dei partner della Star Alliance.
39 Nella fattispecie, è necessario costatare che, nella sua denuncia, la ricorrente si è in realtà limitata a rilevare un aiuto di Stato a favore della Lufthansa e non dei partner della Star Alliance. Infatti, come si evince dalla denuncia, il cui titolo recitava «denuncia contro l’aeroporto di Monaco di Baviera per un aiuto di Stato alla Lufthansa», la ricorrente precisava che l’utilizzo esclusivo del terminal 2 dell’aeroporto di Monaco di Baviera da parte della Lufthansa e dei suoi partner della Star Alliance significava che le autorità tedesche concedevano cospicui aiuti di Stato alla Lufthansa. La ricorrente chiedeva altresì alla Commissione di esaminare «la grave distorsione della concorrenza» derivante dai vantaggi accordati alla Lufthansa dall’aeroporto di Monaco di Baviera e dalla Repubblica federale di Germania. Da ultimo, la ricorrente chiedeva che la DG «Energia e transporti» obbligasse la Lufthansa a rimborsare le ingenti somme di aiuti di Stato ricevuti. Dal testo della denuncia non emerge assolutamente che la ricorrente abbia affermato che i partner della Star Alliance erano stati beneficiari di un aiuto di Stato. Si deve peraltro sottolineare che anche nella lettera di sollecito del 23 gennaio 2007, allegata alla replica, l’unico beneficiario del presunto aiuto di Stato era la Lufthansa.
40 Di conseguenza, occorre dichiarare che, al momento della diffida ai sensi dell’art. 232 CE, alla Commissione non incombeva l’obbligo di agire con riferimento a un presunto aiuto di Stato a favore dei partner della Star Alliance, per cui non può esserle rimproverata alcuna omissione, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 25 supra.
41 Ne discende che la domanda di declaratoria di carenza relativa al presunto aiuto di Stato a favore dei partner della Star Alliance dev’essere respinta in quanto infondata, senza che sia necessario adottare le misure di organizzazione del procedimento chieste dalla ricorrente.
Sulla domanda di declaratoria di carenza relativa al presunto abuso di posizione dominante
Argomenti delle parti
42 La ricorrente sostiene che, quando la Commissione è investita di una denuncia, conformemente alle disposizioni dei regolamenti nn. 1/2003 e 773/2004, è tenuta ad esaminare attentamente gli elementi di fatto e di diritto portati a sua conoscenza dal denunciante al fine di decidere, entro un termine ragionevole, se debba avviare il procedimento di accertamento di infrazione o respingere la denuncia senza avviare il procedimento o procedere all’archiviazione della stessa. Essa aggiunge che, se la Commissione decide che l’esame di una denuncia ai sensi dell’art. 82 CE è ingiustificato o superfluo, deve informare la ricorrente della sua decisione fornendo una motivazione, in modo tale da consentire il controllo della legalità della decisione stessa.
43 A parere della ricorrente, poiché la sua denuncia era diretta anche contro una violazione del diritto della concorrenza, la Commissione aveva l’obbligo di agire entro un termine ragionevole.
44 Orbene, da un lato, la Commissione non le avrebbe comunicato, entro un termine di quattro mesi, conformemente al punto 61 della comunicazione della Commissione sulla procedura applicabile alle denunce presentate alla Commissione ai sensi degli articoli 81 [CE] e 82 [CE] (GU 2004, C 101, pag. 65), se intendesse o meno approfondire il caso. Dall’altro, non avrebbe preso nessuna delle decisioni che era tenuta ad adottare in seguito al ricevimento della denuncia, ossia, la decisione di avviare il procedimento al fine di accertare una violazione dell’art. 82 CE, o la decisione di rigetto della denuncia dopo aver informato la denunciante in conformità all’art. 7 del regolamento n. 773/2004, o la decisione debitamente motivata di non approfondire la denuncia in assenza di interesse comunitario. La ricorrente ritiene pertanto che si debba constatare l’omissione della Commissione.
45 Nella replica, la ricorrente ha poi sottolineato di non essere stata in grado di utilizzare il modulo C riportato nell’allegato del regolamento n. 773/2004, in quanto la sua denuncia ne riuniva una contro aiuti di Stato e una per abuso di posizione dominante e che la Commissione non aveva previsto moduli per le denunce miste. Essa ha peraltro aggiunto che, poiché l’art. 5, n. 1, del regolamento n. 773/2004 si limitava a stabilire che una «denuncia deve contenere le informazioni prescritte dal modulo C riportato nell’allegato», tale disposizione obbligava esclusivamente a fornire tali informazioni lasciando comunque il denunciante libero di scegliere la forma e l’ordine con cui queste erano fornite. Orbene, secondo la ricorrente, la sua denuncia era valida in quanto le informazioni richieste dal modulo C comparivano nella denuncia o erano già note alla Commissione oppure non erano disponibili.
46 La Commissione sostiene che la denuncia riguardava principalmente la concessione di un aiuto di Stato illegale, che tale lettera era stata indirizzata ai servizi competenti a trattare gli aiuti di Stato nel settore dei trasporti e che era intitolata «denuncia contro l’aeroporto di Monaco di Baviera per un aiuto di Stato alla Lufthansa». La Commissione non contesta che la ricorrente abbia anche affermato, nella sua lettera, che l’aeroporto di Monaco di Baviera avrebbe abusato della sua posizione dominante, né che una copia di tale lettera sarebbe stata inviata alla DG «Concorrenza», ossia al servizio competente per l’esame delle violazioni degli artt. 81 CE e 82 CE. Tuttavia, essa osserva che gli argomenti aventi ad oggetto l’abuso di posizione dominante assumevano un’importanza manifestamente secondaria e, in ogni caso, che non erano sufficientemente fondati. Invero, la ricorrente si sarebbe limitata ad affermare che la Lufthansa e i partner della Star Alliance avevano l’uso esclusivo del terminal 2 dell’aeroporto di Monaco di Baviera e che tale circostanza costituiva un abuso di posizione dominante.
47 La Commissione sostiene che una tale affermazione non può essere considerata una denuncia ai sensi dell’art. 7 del regolamento n. 1/2003. Infatti, essa rammenta in particolare che, in conformità all’art. 5, n. 1, del regolamento n. 773/2004, una denuncia ai sensi dell’art. 7 del regolamento n. 1/2003 «deve contenere le informazioni prescritte dal modulo C riportato nell’allegato».
48 Nella controreplica, la Commissione fa inoltre osservare che, anche ammettendo che sia consentito un solo ed unico documento contenente allo stesso tempo una denuncia diretta contro un aiuto di Stato illegale e una denuncia contro un abuso di posizione dominante, il denunciante sarebbe evidentemente tenuto a farlo presente in maniera molto chiara. Essa sottolinea inoltre che, anche se la denuncia conteneva effettivamente alcune informazioni richieste dal modulo C, mancavano però informazioni importanti. Secondo la Commissione, le informazioni richieste ai paragrafi 6‑8 di tale modulo non sono state fornite e la denuncia conteneva soltanto frammenti delle informazioni richieste negli altri paragrafi del modulo.
49 In ogni caso, nella lettera del 16 gennaio 2009, la Commissione asserisce che, in seguito alla decisione 23 luglio 2008 con cui ha avviato il procedimento d’indagine formale nel caso relativo al terminal 2 dell’aeroporto di Monaco di Baviera, il ricorso per carenza della ricorrente è divenuto privo di oggetto.
Giudizio del Tribunale
50 In via preliminare, occorre respingere l’argomento della Commissione secondo cui, a seguito della decisione 23 luglio 2008, il ricorso è divenuto privo di oggetto anche con riferimento al presunto abuso di posizione dominante.
51 Infatti, poiché tale decisione riguarda unicamente il presunto aiuto di Stato a favore della Lufthansa denunciato dalla ricorrente, e non il presunto abuso di posizione dominante, non si può ritenere che essa costituisca una presa di posizione della Commissione in ordine a quest’ultimo.
52 Nella fattispecie, occorre quindi verificare se, come sostiene la ricorrente, la Commissione si sia illegittimamente astenuta dall’agire con riferimento al presunto abuso di posizione dominante. A tal fine, si deve esaminare se, al momento della diffida ai sensi dell’art. 232 CE, alla Commissione incombeva un obbligo di agire (v. punto 25 supra).
53 I criteri pertinenti per valutare la sussistenza di un obbligo di agire con riferimento a una presunta violazione delle regole di concorrenza previste agli artt. 81 CE e 82 CE sono stati rammentati dalla stessa ricorrente. Essa ha infatti sottolineato che, quando la Commissione è investita di una denuncia conformemente alle disposizioni dei regolamenti nn. 1/2003 e 773/2004, essa è tenuta a esaminare attentamente gli elementi di fatto e di diritto portati a sua conoscenza dal denunciante al fine di decidere, entro un termine ragionevole, se debba avviare il procedimento di accertamento d’infrazione o respingere la denuncia senza avviare il procedimento o procedere all’archiviazione della stessa. Qualora la Commissione stabilisca che l’esame di una denuncia ai sensi dell’art. 82 CE è ingiustificato o superfluo, essa deve informare la ricorrente della sua decisione, esponendo i motivi, in modo tale da consentire il controllo della legalità della decisione stessa.
54 Orbene, secondo il Tribunale, gli obblighi derivanti da detti regolamenti non sono stati rispettati dalla ricorrente nella fattispecie.
55 A tale proposito, il Tribunale ricorda che, in forza del sesto e settimo ‘considerando’ del regolamento n. 773/2004, perché possa considerarsi diretta contro la violazione delle regole di concorrenza previste agli artt. 81 CE e 82 CE, una denuncia deve obbligatoriamente essere conforme all’art. 5 del regolamento n. 773/2004, relativo all’ammissibilità delle denunce, che prevede espressamente, da un lato, che le persone fisiche e giuridiche devono dimostrare di avere un interesse legittimo alla presentazione della denuncia di cui all’art. 7 del regolamento n. 1/2003 e, dall’altro, che la denuncia deve contenere le informazioni prescritte dal modulo C riportato nell’allegato del regolamento n. 773/2004.
56 Per quanto riguarda il modulo C, al quale fa riferimento l’art. 5 del regolamento n. 773/2004, esso prevede che i denuncianti debbano fornire un certo numero d’informazioni a sostegno della denuncia. In particolare, in forza dei nn. 3‑8 di detto modulo, il denunciante deve, in primo luogo, esporre in modo dettagliato i fatti da cui si può dedurre una violazione dell’art. 81 CE o dell’art. 82 CE, in secondo luogo, indicare qual è, a suo parere, l’ambito geografico della presunta infrazione e spiegare, se non risulta ovvio, in che misura il commercio tra Stati membri o tra l’Unione e uno o più Stati dell’Associazione europea di libero scambio (AELS) che fanno parte dello Spazio economico europeo (SEE) possa essere pregiudicato dal comportamento denunciato, in terzo luogo, spiegare il risultato atteso, in termini di decisioni o provvedimenti, in esito al procedimento avviato dalla Commissione, in quarto luogo, esporre i motivi per i quali il denunciante ritiene di avere un legittimo interesse a presentare una denuncia ai sensi dell’art. 7 del regolamento n. 1/2003, spiegando in particolare come il comportamento denunciato lo danneggi e come, a suo giudizio, un intervento della Commissione potrebbe far cessare il presunto pregiudizio, e, in quinto luogo, specificare se egli si è rivolto a un’altra autorità garante della concorrenza e se è stata intentata una causa dinanzi a un organo giurisdizionale nazionale avente ad oggetto le medesime questioni o questioni connesse.
57 Nella fattispecie, dalla denuncia emerge che, per quanto concerne il presunto abuso di posizione dominante, la ricorrente si è in sostanza limitata ad affermare che l’utilizzo esclusivo del terminal 2 dell’aeroporto di Monaco di Baviera da parte della Lufthansa e dei suoi partner della Star Alliance costituiva un abuso di posizione dominante, e che essa avrebbe trasmesso una copia della denuncia alla DG «Concorrenza» della Commissione per chiedere di avviare un’indagine sull’abuso di posizione dominante dell’aeroporto di Monaco di Baviera, che si traduceva, per quest’ultimo, nel negare alla ricorrente la possibilità di operare sul terminal 2 di detto aeroporto.
58 Orbene, tali affermazioni non possono essere considerate sufficienti a soddisfare gli obblighi imposti dall’art. 5 dal regolamento n. 773/2004. Ne consegue che, tenuto conto del contenuto della denuncia, la Commissione non poteva ragionevolmente ritenere di essere stata investita di una denuncia contro un abuso di posizione dominante ai sensi dei regolamenti nn. 1/2003 e 773/2004.
59 L’affermazione della ricorrente secondo cui la sua denuncia conteneva informazioni sufficienti per essere considerata tale ai sensi dei regolamenti nn. 1/2003 e 773/2004 deve essere respinta, in quanto, segnatamente, la ricorrente non ha dimostrato di avere un interesse legittimo in conformità all’art. 5, n. 1, del regolamento n. 773/2004 e poiché mancavano alcune informazioni necessarie in forza del modulo C riportato nell’allegato del regolamento n. 773/2004. Tra tali informazioni rientrava in particolare quella di cui al n. 3 di detto modulo, secondo la quale la ricorrente era tenuta ad esporre in modo dettagliato i fatti da cui si poteva dedurre un’infrazione all’art. 82 CE.
60 A tale proposito, il Tribunale rileva che, pur avendo la ricorrente esposto un certo numero di fatti allo scopo di dimostrare l’esistenza di un aiuto di Stato a favore della Lufthansa, nella denuncia non erano citati fatti che consentissero di determinare sotto quale profilo l’aeroporto di Monaco di Baviera detenesse una posizione dominante, né il motivo per cui il fatto di riservare il terminal 2 alla Lufthansa e ai suoi partner della Star Alliance rappresentasse un abuso di posizione dominante da parte dell’aeroporto di Monaco di Baviera. Come sostenuto dalla Commissione nella controreplica, il terminal 1 dell’aeroporto di Monaco di Baviera è utilizzato da numerose compagnie aeree (Aer Lingus, AirBerlin, Air France, Alitalia, British Airways, EasyJet, Germanwings, Iberia e KLM). Orbene, in ogni caso, la ricorrente non fornisce le ragioni per cui le sarebbe «negato l’accesso al mercato dall’aeroporto di Monaco di Baviera» vedendosi offrire l’utilizzo dello stesso terminal utilizzato da tali altre compagnie aeree. Essa non spiega neppure perché l’aeroporto di Monaco di Baviera commetterebbe un abuso di posizione dominante riservando alla ricorrente esattamente lo stesso trattamento concesso, ad esempio, a EasyJet. Inoltre, è giocoforza constatare che la denuncia non è priva di ambiguità, in quanto da essa potrebbe evincersi che è la Lufthansa a trovarsi in posizione dominante. Infatti, nella denuncia si afferma in particolare che «il fatto che la Lufthansa e i suoi partner della Star Alliance godessero dell’utilizzo esclusivo del terminal 2 dell’aeroporto di Monaco di Baviera (…) non solo costituisce un abuso di posizione dominante in quanto l’accesso a tale terminal (…) era negato (alla ricorrente), ma significa anche che la Lufthansa ha ricevuto e continua a ricevere cospicui aiuti di Stato».
61 Inoltre, si deve rilevare che, da un canto, la ricorrente non ha spiegato il risultato atteso, in termini di decisioni o di provvedimenti, in esito al procedimento avviato dalla Commissione, come prevede il n. 6 del modulo C. Contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, il fatto di avere chiesto alla Commissione, nella denuncia, di avviare un’indagine sull’abuso di posizione dominante da parte dell’aeroporto non può essere considerato sufficiente a soddisfare i requisiti imposti da detto n. 6. D’altro canto, la ricorrente non ha specificato, conformemente al n. 8 del modulo C, se avesse intrapreso un’azione presso un’autorità garante della concorrenza e non ha indicato se fosse stata intentata una causa dinanzi a un organo giurisdizionale nazionale.
62 Ciò premesso, la denuncia depositata il 3 novembre 2005 non può essere considerata come presentata conformemente ai regolamenti nn. 1/2003 e 773/2004. Pertanto, al momento della diffida ai sensi dell’art. 232 CE, alla Commissione non incombeva l’obbligo di agire, per cui non può esserle rimproverata alcuna omissione, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 25 supra.
63 Ne discende che il ricorso diretto ad accertare l’omissione della Commissione, poiché essa avrebbe illegittimamente omesso di pronunciarsi sul presunto abuso di posizione dominante, dev’essere respinto in quanto infondato, senza che sia necessario adottare le misure di organizzazione del procedimento chieste dalla ricorrente.
Sulle spese
64 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. D’altro canto, ai sensi dell’art. 87, n. 6, del medesimo regolamento, in caso di non luogo a provvedere, il Tribunale decide sulle spese in via equitativa.
65 Nel caso di specie, per quanto attiene, da un lato, alla parte principale del ricorso relativa al presunto aiuto di Stato a favore della Lufthansa e sulla quale, a seguito dell’adozione della decisione 23 luglio 2008, non vi è più luogo a provvedere, non si può rimproverare alla ricorrente di avere proposto detto ricorso, diretto a tutelare i suoi diritti, senza attendere l’adozione da parte della Commissione di tale decisione, adozione che è intervenuta dopo la scadenza del termine per proporre il ricorso per carenza.
66 Per quanto riguarda, dall’altro, la parte del ricorso relativa al presunto aiuto di Stato a favore dei partner della Star Alliance e al presunto abuso di posizione dominante, la ricorrente, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese. Ciò considerato, il Tribunale ritiene che venga operata un’equa valutazione delle circostanze di specie decidendo, da un lato, che la Commissione sosterrà le proprie spese nonché la metà di quelle sostenute dalla ricorrente e, dall’altro, che quest’ultima sopporterà la metà delle proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Non vi è più luogo a provvedere sulla domanda di declaratoria di carenza presentata dalla Ryanair Ltd per quanto concerne il presunto aiuto di Stato a favore della Lufthansa.
2) La domanda di declaratoria di carenza presentata dalla Ryanair per quanto concerne il presunto aiuto di Stato a favore dei partner della Star Alliance della Lufthansa è respinta.
3) La domanda di declaratoria di carenza presentata dalla Ryanair per quanto concerne il presunto abuso di posizione dominante è respinta.
4) La Commissione europea sopporterà le proprie spese e la metà delle spese della Ryanair.
5) La Ryanair sopporterà la metà delle proprie spese.
Papasavvas | Vadapalas | O’Higgins |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 19 maggio 2011.
Firme