ARREST VAN HET GERECHT (Vijfde kamer)
19 mei 2011 (*)
„Staatssteun – Mededinging – Misbruik van machtspositie – Luchtvaartsector – Exclusief gebruik van terminal 2 van luchthaven van München – Beroep wegens nalaten – Standpuntbepaling van de Commissie – Afdoening zonder beslissing – Verplichting tot handelen – Ontbreken”
In zaak T‑423/07,
Ryanair Ltd, gevestigd te Dublin (Ierland), vertegenwoordigd door E. Vahida, advocaat,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn, S. Noë en E. Righini als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek tot vaststelling van een verzuim van de Commissie die onrechtmatig heeft nagelaten een standpunt te bepalen aangaande de klacht van verzoekster betreffende enerzijds een vermeende door de Bondsrepubliek Duitsland aan Lufthansa en haar partners van Star Alliance verleende steun onder de vorm van het exclusief gebruik van terminal 2 van de luchthaven van München (Duitsland) en, anderzijds het vermeende misbruik van machtspositie vanwege de luchthaven van München,
wijst
HET GERECHT (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: S. Papasavvas, kamerpresident, V. Vadapalas (rapporteur) en K. O’Higgins, rechters,
griffier: N. Rosner, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 9 december 2010,
het navolgende
Arrest
Toepasselijke bepalingen
1 Artikel 10, lid 1, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] (PB L 83, blz. 1) bepaalt:
„Indien de Commissie, uit welke bron ook, over informatie beschikt met betrekking tot beweerdelijk onrechtmatige steun, onderwerpt zij die informatie onverwijld aan een onderzoek.”
2 Artikel 20, lid 2, van verordening nr. 659/1999 bepaalt:
„Elke belanghebbende kan de Commissie in kennis stellen van beweerdelijk onrechtmatige steun en van beweerd misbruik van steun. Indien de Commissie op basis van de informatie waarover zij beschikt meent dat er onvoldoende gronden zijn om in de zaak een standpunt te bepalen, stelt zij de belanghebbende daarvan op de hoogte. Indien de Commissie een beschikking geeft in een geval dat betrekking heeft op het onderwerp van de verstrekte informatie, zendt zij de belanghebbende een afschrift van die beschikking.”
3 Artikel 7 van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] (PB 2003, L 1, blz. 1) bepaalt:
„1. Wanneer de Commissie, naar aanleiding van een klacht of ambtshalve, een inbreuk op artikel 81 [EG] of artikel 82 [EG] vaststelt, kan zij bij beschikking de betrokken ondernemingen en ondernemersverenigingen gelasten een einde aan de vastgestelde inbreuk te maken. Zij kan hun daartoe alle maatregelen ter correctie van gedragingen of structurele maatregelen opleggen die evenredig zijn aan de gepleegde inbreuk en noodzakelijk zijn om aan de inbreuk daadwerkelijk een einde te maken. Structurele maatregelen kunnen alleen worden opgelegd als er niet een even effectieve maatregel ter correctie van gedragingen bestaat of als een dergelijke even effectieve maatregel voor de betrokken onderneming belastender zou zijn dan de structurele maatregel. De Commissie kan ook een reeds beëindigde inbreuk vaststellen, indien zij hierbij een legitiem belang heeft.
2. Natuurlijke personen en rechtspersonen die een rechtmatig belang kunnen aantonen en de lidstaten, zijn gerechtigd tot het indienen van een klacht in de zin van lid 1.”
4 Punt 6 van de considerans van verordening (EG) nr. 773/2004 van de Commissie van 7 april 2004 betreffende procedures van de Commissie op grond van de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] (PB L 123, blz. 18) bepaalt:
„Om ontvankelijk te zijn voor de toepassing van artikel 7 van verordening [...] nr. 1/2003 moet een klacht bepaalde specifieke gegevens bevatten.”
5 Punt 7 van de considerans van verordening nr. 773/2004 luidt:
„Om klagers bij te staan bij het verstrekken van de nodige gegevens aan de Commissie, moet een formulier worden opgesteld. Het verstrekken van de in dat formulier verlangde gegevens moet een voorwaarde zijn om een klacht als klacht in de zin van artikel 7 van verordening [...] nr. 1/2003 te behandelen.”
6 Artikel 5, lid 1, van verordening nr. 773/2004 luidt:
„Om gerechtigd te zijn tot het indienen van een klacht in de zin van artikel 7 van verordening [...] nr. 1/2003 moeten natuurlijke en rechtspersonen een rechtmatig belang aantonen.
Dergelijke klachten bevatten alle in formulier C in de bijlage verlangde gegevens. De Commissie kan ontheffing verlenen van deze verplichting met betrekking tot een deel van de in formulier C verlangde gegevens, met inbegrip van documenten.”
7 Lid 3 van formulier C, in bijlage bij verordening nr. 773/2004, bepaalt:
„Gelieve uitvoerig de feiten uiteen te zetten waaruit volgens u een inbreuk op artikel 81 [EG] of 82 [EG...]. Vermeld met name de aard van de producten (goederen of diensten) die worden beïnvloed door de vermeende inbreuken en zet zonodig de zakelijke betrekkingen ten aanzien van deze producten uiteen. Gelieve alle beschikbare gegevens te verstrekken over de overeenkomsten of gedragingen van de ondernemingen of ondernemersverenigingen waarop deze klacht betrekking heeft. Vermeld, voor zover mogelijk, de relatieve marktpositie van de ondernemingen waartegen de klacht is gericht.”
8 Lid 6 van formulier C in bijlage bij verordening nr. 773/2004 bepaalt:
„Gelieve uiteen te zetten welke vaststelling of maatregel u als resultaat van het door de Commissie gegeven gevolg voor ogen staat.”
9 Lid 8 van formulier C in bijlage bij verordening nr. 773/2004 bepaalt:
„Gelieve volledige informatie te verstrekken over de vraag of u, met betrekking tot dezelfde of nauw verwante onderwerpen, een andere mededingingsautoriteit heeft benaderd en/of een rechtszaak aanhangig heeft gemaakt bij een nationale rechter. Zo ja, gelieve volledige gegevens te verstrekken over de administratieve of gerechtelijke autoriteit waarmee contact is opgenomen en de stukken die aan deze autoriteit zijn voorgelegd.”
Feiten
10 Op 3 november 2005 heeft verzoekster, Ryanair Ltd, de Commissie van de Europese Gemeenschappen een brief gestuurd betreffende een „klacht tegen de luchthaven de München wegens een staatssteun aan Lufthansa.”
11 Met deze klacht kwam verzoekster op tegen het feit dat Lufthansa en haar partners van Star Alliance (hierna: „partners van Star Alliance”) het exclusief gebruik van terminal 2 van de luchthaven van München (Duitsland) hadden. Zij voerde aan dat dit exclusief gebruik „1,5 miljard EUR had gekost”, met „financiële verliezen van meer dan 100 miljoen EUR voor de luchthaven in de loop van de twee laatste jaren” als gevolg. Volgens verzoekster vormde deze feitelijke situatie een misbruik van machtspositie, aangezien zij geen toegang tot de betrokken terminal kreeg. Bovendien hield dit in dat de Duitse autoriteiten aan Lufthansa aanzienlijke staatssteun hadden verleend. De klacht vermeldde dat dit „duidelijk misbruik” betreffende de communautaire regels inzake staatssteun tevens in strijd was met de recentelijk door de Commissie gepubliceerde communautaire richtsnoeren inzake de financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven. Bijgevolg verzocht verzoekster de Commissie de „aanzienlijke verstoring van de mededinging” te onderzoeken die voortvloeide uit de door de luchthaven van München en door de Bondsrepubliek Duitsland aan Lufthansa verleende voordelen. In de klacht was ook vermeld dat een kopie ervan zou worden meegedeeld aan het directoraat-generaal (DG) „Concurrentie” van de Commissie, die om een onderzoek zou worden verzocht van het misbruik van machtspositie door de luchthaven van München, dat erin bestaat dat deze laatste verzoekster het gebruik van terminal 2 van deze luchthaven ontzegt. Verzoekster vroeg ten slotte dat het DG „Transport en energie” van de Commissie Lufthansa zou verplichten tot terugbetaling van de aanzienlijke bedragen aan staatssteun die zij had ontvangen.
12 Bij brief van 10 november 2005 heeft de Commissie bevestigd dat zij de klacht had ontvangen en deze op 4 november 2005 had geregistreerd. De Commissie gaf aan dat haar diensten, overeenkomstig de onderzoeksprocedure voor klachten wegens staatssteun, de Duitse autoriteiten schriftelijk om verduidelijking zouden verzoeken over de verleende vermeende steun.
13 Bij brief van 23 januari 2007, heeft verzoekster de Commissie eraan herinnerd dat zij 14 maanden geleden de ontvangst had bevestigd van haar klacht die staatssteun in het voordeel van Lufthansa aan het licht bracht en dat de Commissie tijdens deze periode van de Duitse autoriteiten de nodige inlichtingen had kunnen verkrijgen om een officieel onderzoek in te stellen.
14 Aangezien zij op 31 juli 2007 geen antwoord op haar klacht had ontvangen, heeft verzoekster de Commissie een schriftelijke ingebrekestelling gestuurd, waarbij zij deze formeel heeft verzocht om overeenkomstig artikel 232 EG te handelen (hierna: „ingebrekestelling”).
15 In de ingebrekestelling heeft verzoekster de Commissie verzocht om de toepassing van de in verordening nr. 659/1999, verordening nr. 1/2003 en verordening nr. 773/2004 neergelegde procedures.
16 Verzoekster heeft de Commissie meer bepaald verzocht om:
– ten eerste, de Bondsrepubliek Duitsland te gelasten de betrokken staatssteun te schorsen, althans tot de Commissie een beschikking krachtens artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 geeft, ten tweede een formele beschikking te geven in het kader van het vooronderzoek van de in de klacht betwiste toekenning van staatssteun, enerzijds krachtens artikel 4, leden 2, 3 of 4, van verordening nr. 659/1999 en anderzijds krachtens artikel 13, lid 1, van dezelfde verordening, en, ten derde haar op de hoogte te houden van de krachtens artikel 20, lid 2, van verordening nr. 659/1999 gegeven beschikkingen;
– bij wege van voorlopige maatregel krachtens artikel 8 van verordening nr. 1/2003 de schorsing van de in haar klacht betwiste mededingingsverstorende gedraging te gelasten en een procedure in te leiden met het oog op het geven van een beschikking overeenkomstig hoofdstuk III van verordening nr. 1/2003 betreffende de betrokken mededingingsverstorende gedraging, dan wel verzoekster in kennis te stellen van de redenen waarom de klacht overeenkomstig artikel 7 van verordening nr. 773/2004 moet worden afgewezen.
17 Bij brief van 2 augustus 2007 heeft de Commissie ontvangst gemeld van de ingebrekestelling en aangegeven dat deze aan het DG „Transport en energie” was toegewezen.
Procesverloop en conclusies van partijen
18 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 15 november 2007, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
19 Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
– overeenkomstig artikel 232 EG te verklaren dat de Commissie onrechtmatig heeft verzuimd een standpunt te bepalen aangaande verzoeksters klacht van 3 november 2005, hoewel zij hiertoe formeel werd verzocht;
– de Commissie te verwijzen in alle kosten, met inbegrip van haar kosten in de procedure, zelfs indien de Commissie na de instelling van het beroep maatregelen neemt waardoor naar het oordeel van het Gerecht het betrokken beroep zonder voorwerp wordt, of het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk verklaart;
– alle andere maatregelen te nemen die het Gerecht gepast acht.
20 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
21 Bij brief van 14 april 2008 (hierna: „brief van 14 april 2008”), heeft verzoekster het Gerecht verzocht maatregelen te nemen tot organisatie van de procesgang met het oog op het overleggen van bepaalde door de Commissie in haar verweerschrift vermelde stukken.
22 In haar op 30 april 2008 ter griffie van het Gerecht ingediende opmerkingen bij de brief van 14 april 2008, heeft de Commissie geconcludeerd tot afwijzing van verzoeksters verzoek om maatregelen tot organisatie van de procesgang.
23 Bij brief van 16 januari 2009 (hierna: „brief van 16 januari 2009”), heeft de Commissie het Gerecht een kopie gestuurd van het besluit van 23 juli 2008 om, overeenkomstig artikel 88, lid 2, EG, de formele onderzoeksprocedure C 38/08 (ex NN 53/07), Duitsland – Maatregelen ten gunste van terminal van de luchthaven van München (hierna: „besluit van 23 juli 2008”) in te leiden. In deze brief heeft de Commissie aangevoerd dat het onderhavige beroep wegens nalaten wegens het besluit van 23 juli 2008 zonder voorwerp was geworden. Bovendien heeft zij verzoekster verzocht afstand van geding te doen bij het Gerecht en heeft zij, overeenkomstig artikel 113 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, om afdoening zonder beslissing verzocht, voor het geval dat verzoekster geen afstand zou doen.
24 In haar op 17 februari 2009 ter griffie van het Gerecht neergelegde opmerkingen over de brief van 16 januari 2009, heeft verzoekster verklaard geen afstand van geding te willen doen aangezien de Commissie had nagelaten een standpunt te bepalen aangaande bepaalde in de klacht vermelde punten, meer bepaald wat de partners van Star Alliance betreft, en dat de beschikking om een formele procedure in te leiden duidelijk niet neerkwam op een standpuntbepaling door de Commissie aangaande verzoeksters klacht inzake het misbruik van machtspositie. Verzoekster heeft bijgevolg geconcludeerd dat het het Gerecht behage:
– alle verzoeken van de Commissie in haar brief van 16 januari 2009 af te wijzen;
– te verklaren dat de Commissie ten onrechte heeft verzuimd haar klacht inzake het verlenen van onrechtmatige staatssteun te onderzoeken, subsidiair, haar klacht wegens misbruik van machtspositie te onderzoeken;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
In rechte
Beroep wegens nalaten betreffende vermeende staatssteun ten gunste van Lufthansa en haar partners van Star Alliance
25 Vooreerst zij eraan herinnerd dat, om uitspraak te doen over de gegrondheid van het beroep wegens nalaten, moet worden nagegaan of ten tijde van de aanmaning van de Commissie in de zin van artikel 232 EG, op de Commissie een verplichting tot handelen rustte (beschikkingen Gerecht van 13 november 1995, Dumez/Commissie, T‑126/95, Jurispr. blz. II‑2863, punt 44, en 6 juli 1998, Goldstein/Commissie, T‑286/97, Jurispr. blz. II‑2629, punt 24, en arrest Gerecht van 15 september 1998, Gestevisión Telecinco/Commissie, T‑95/96, Jurispr. blz. II‑3407, punt 71).
26 Bovendien zij eraan herinnerd dat, volgens vaste rechtspraak, aan het in artikel 232 EG bepaalde rechtsmiddel, dat een ander oogmerk heeft dan het in artikel 226 EG bepaalde rechtsmiddel (zie in die zin arrest Hof van 25 april 2002, Commissie/Griekenland, C‑154/00, Jurispr. blz. I‑3879, punt 28), de idee ten grondslag ligt dat bij onrechtmatig nalaten van de betrokken instelling het Hof kan worden verzocht vast te stellen dat dit nalaten, indien de betrokken instelling hieraan nog geen einde heeft gemaakt, in strijd is met het Verdrag. Volgens artikel 233 EG brengt deze vaststelling mee dat de verwerende instelling gehouden is de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof, onverminderd de vordering wegens niet-contractuele aansprakelijkheid die uit die vaststelling kan voortvloeien. Wanneer de nagelaten handeling waarop het beroep betrekking heeft, na de instelling van het beroep, doch vóór de uitspraak van het arrest is vastgesteld, kan de vaststelling door het Hof van de onrechtmatigheid van het aanvankelijke nalaten niet meer de in artikel 233 EG bedoelde gevolgen sorteren. In een dergelijk geval is het beroep derhalve, net als wanneer de verwerende instelling binnen de termijn van twee maanden op de uitnodiging tot handelen is ingegaan, zonder voorwerp geraakt, zodat geen uitspraak meer behoeft te worden gedaan (zie beschikking Hof van 13 december 2000, Sodima/Commissie, C‑44/00 P, Jurispr. blz. I‑11231, punt 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest Gerecht van 19 februari 2004, SIC/Commissie, T‑297/01 en T‑298/01, Jurispr. blz. II‑743, punt 31). Dat de verzoekende partij met deze standpuntbepaling van de instelling geen genoegen kan nemen, is in dit opzicht niet van belang, want artikel 232 EG ziet op een nalaten door het achterwege blijven van een besluit of van een standpuntbepaling, en niet op het stellen van een andere handeling dan die welke deze partij wenselijk of noodzakelijk acht (zie beschikking Sodima/Commissie, reeds aangehaald, punt 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27 Het is in het licht van deze overwegingen dat uitspraak dient te worden gedaan over het beroep wegens nalaten betreffende de vermeende staatssteun ten gunste van Lufthansa en haar partners van Star Alliance.
28 Verzoekster voert aan dat het verzuim van de Commissie erin bestaat dat de Commissie, na de uitwisseling van standpunten met de Duitse autoriteiten, klaarblijkelijk geen enkele maatregel heeft genomen en meer bepaald geen beschikking heeft gegeven waarmee wordt vastgesteld dat de betrokken overheidsmaatregel geen steun in de zin van artikel 87, lid 1, EG was of dat een dergelijke maatregel als steun in de zin van artikel 87, lid 1, EG moet worden beschouwd, maar overeenkomstig artikel 87, leden 2 en 3, EG verenigbaar met de gemeenschappelijke markt was, dan wel dat de in artikel 88, lid 2, EG neergelegde procedure diende te worden ingeleid. De Commissie zou dus onrechtmatig hebben nagelaten te handelen met betrekking tot verzoeksters klacht waarmee werd opgekomen tegen vermeende staatssteun ten gunste van Lufthansa en haar partners van Star Alliance.
29 De Commissie voert evenwel aan dat de conclusies wegens nalaten betreffende vermeende staatssteun niet gegrond zijn en dat het onderhavige beroep, gelet op de vaststelling van het besluit van 23 juli 2008, in elk geval zonder voorwerp is geworden.
30 Zonder dat dient te worden nagegaan of ten tijde van de ingebrekestelling in de zin van artikel 232 EG op de Commissie een verplichting tot handelen rustte, staat vast dat de Commissie met haar besluit van 23 juli 2008 de in artikel 88, lid 2, EG neergelegde formele onderzoeksprocedure heeft ingeleid betreffende vermeende staatssteun ten gunste van Lufthansa.
31 Hieruit volgt dat de Commissie, door het geven van een van de in de ingebrekestelling bedoelde beschikkingen, rechtsgeldig een standpunt heeft bepaald in de zin van artikel 232 EG na de uitnodiging tot handelen vanwege verzoekster in dit verband.
32 Hoewel verzoekster een gewettigd belang had bij het instellen van het onderhavige beroep, is dit laatste dus zonder voorwerp geworden voor zover het strekt tot de vaststelling van het onrechtmatig nalaten van de Commissie om een standpunt te bepalen over het gedeelte van verzoeksters klacht dat betrekking heeft op de vermeende staatssteun ten gunste van Lufthansa.
33 Bijgevolg dient niet langer te worden beslist over de conclusies wegens nalaten betreffende de vermeende staatssteun ten gunste van Lufthansa.
34 Wat de conclusies wegens nalaten betreft die betrekking hebben op de vermeende staatssteun ten gunste van de partners van Star Alliance, voert verzoekster aan dat, ondanks het besluit van 23 juli 2008, over dit deel van het beroep nog steeds dient te worden beslist.
35 In dit verband zij opgemerkt dat het besluit van 23 juli 2008 niet kan worden beschouwd als een standpuntbepaling van de Commissie over de vermeende staatssteun ten gunste van de partners van Star Alliance, aangezien dit besluit slechts op de vermeende staatssteun ten gunste van Lufthansa betrekking heeft. In die omstandigheden kan worden aangenomen dat verzoekster terecht aanvoert dat er over dit deel van het beroep dient te worden beslist, meer bepaald over de vraag of de Commissie op dit punt onrechtmatig heeft nagelaten te handelen.
36 Zoals in punt 25 hierboven in herinnering is gebracht, moet om uitspraak te doen over de gegrondheid van het beroep wegens nalaten, worden nagegaan of ten tijde van de aanmaning in de zin van artikel 232 EG op de Commissie een verplichting tot handelen rustte.
37 Inzake staatssteun worden de situaties waarin de Commissie verplicht is te handelen inzake onrechtmatige steun geregeld bij verordening nr. 659/1999. Artikel 10, lid 1, van deze verordening bepaalt: „Indien de Commissie, uit welke bron ook, over informatie beschikt met betrekking tot beweerdelijk onrechtmatige steun, onderwerpt zij die informatie onverwijld aan een onderzoek.” Volgens artikel 20, lid 2, van de verordening „[kan] elke belanghebbende [...] de Commissie in kennis stellen van beweerdelijk onrechtmatige steun en van beweerd misbruik van steun”. Volgens diezelfde bepaling: „Indien de Commissie op basis van de informatie waarover zij beschikt meent dat er onvoldoende gronden zijn om in de zaak een standpunt in te nemen, stelt zij de belanghebbende daarvan op de hoogte.”
38 Nagegaan moet dus worden of de klacht een vermeend onrechtmatige steun ten gunste van de partners van Star Alliance betrof.
39 In casu moet worden vastgesteld dat verzoekster met haar klacht slechts opkwam tegen staatssteun ten gunste van Lufthansa en niet ten gunste van de partners van Star Alliance. Zoals immers uit de klacht met als opschrift „klacht tegen de luchthaven van München wegens staatssteun aan Lufthansa” blijkt, preciseerde verzoekster dat het exclusief gebruik van terminal 2 van de luchthaven van München door Lufthansa en haar partners van Star Alliance inhield dat de Duitse autoriteiten aanzienlijke staatssteun aan Lufthansa verleenden. Verzoekster verzocht de Commissie tevens om „de aanzienlijke verstoring van de mededinging” te onderzoeken die voortvloeide uit de door de luchthaven van München en door de Bondsrepubliek Duitsland aan Lufthansa verleende voordelen. Ten slotte vroeg verzoekster dat het DG „Transport en energie” Lufthansa zou verplichten tot terugbetaling van de aanzienlijke bedragen staatssteun die zij had ontvangen. Uit de bewoordingen van de klacht blijkt geenszins dat verzoekster de partners van Star Alliance als begunstigden van staatssteun heeft aangeduid. Overigens dient te worden benadrukt dat ook in de herinneringsbrief van 23 januari 2007, in bijlage bij het antwoord, Lufthansa de enige begunstigde van de vermeende staatssteun was.
40 Bijgevolg moet worden aangenomen dat ten tijde van de ingebrekestelling in de zin van artikel 232 EG op de Commissie geen verplichting tot handelen rustte betreffende vermeende staatssteun ten gunste van de partners van Star Alliance, zodat haar, overeenkomstig de hierboven onder punt 25 aangehaalde rechtspraak, geen enkel verzuim kan worden verweten.
41 Hieruit volgt dat het beroep wegens nalaten met betrekking tot de vermeende staatssteun ten gunste van de partners van Star Alliance ongegrond moeten worden verklaard, zonder dat de door verzoekster gevraagde maatregelen tot organisatie van de procesgang moeten worden gelast.
Beroep wegens nalaten betreffende het vermeende misbruik van machtspositie
Argumenten van partijen
42 Verzoekster voert aan dat de Commissie, wanneer overeenkomstig de bepalingen van verordening nr. 1/2003 en verordening nr. 773/2004 bij haar een klacht wordt ingediend, verplicht is de haar door verzoekster ter kennis gebrachte elementen in feite en in rechte zorgvuldig te onderzoeken teneinde binnen een redelijke termijn te beslissen of zij de procedure moet aanvatten tot vaststelling van een inbreuk, dan wel de klacht moet afwijzen zonder een procedure in te leiden of de klacht zonder gevolg moet klasseren. Zij voegt eraan toe dat de Commissie, indien zij beslist dat het onderzoek van een klacht uit hoofde van artikel 82 EG niet gerechtvaardigd of overbodig was, haar in kennis moet stellen van haar beschikking met uiteenzetting van de redenen teneinde de wettigheidscontrole ervan mogelijk te maken.
43 Volgens haar was de Commissie verplicht binnen een redelijke termijn te handelen, aangezien de klacht tevens een inbreuk op het mededingingsrecht betrof.
44 Enerzijds zou de Commissie haar niet, overeenkomstig punt 61 van de mededeling van de Commissie betreffende de behandeling van klachten door de Commissie op grond van de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] (PB 2004, C 101, blz. 65), binnen een termijn van vier maanden hebben meegedeeld of zij voornemens was de zaak aan een nader onderzoek te onderwerpen. Anderzijds zou zij geen van de beschikkingen hebben vastgesteld die zij had moeten vaststellen bij het ontvangen van de klacht, dus de beschikking, ertoe strekkende de procedure in te leiden met het oog op het vaststellen van een inbreuk op artikel 82 EG, dan wel de klacht af te wijzen na mededeling aan verzoekster overeenkomstig artikel 7 van verordening nr. 773/2004, of anders de naar behoren met redenen omklede beschikking de klacht niet nader te onderzoeken wegens ontbreken van gemeenschapsbelang. Verzoekster is bijgevolg van mening dat het nalaten van de Commissie dient te worden vastgesteld.
45 In repliek heeft verzoekster bovendien benadrukt dat zij het formulier C in bijlage bij verordening nr. 773/2004 niet had kunnen gebruiken aangezien haar klacht een klacht wegens staatssteun en een klacht wegens misbruik van machtspositie combineerde en de Commissie niet in een formulier voor gemengde klachten had voorzien. Overigens heeft zij eraan toegevoegd dat artikel 5, lid 1, van verordening nr. 773/2004 slechts aangaf dat „klachten alle in formulier C in de bijlage bepaalde gegevens moeten bevatten”, zodat deze bepaling slechts oplegde deze gegevens te verstrekken en de klager hierbij vrijliet in de keuze van de vorm en de volgorde waarin deze werden verstrekt. Volgens verzoekster was haar klacht rechtsgeldig aangezien de volgens formulier C vereiste gegevens in haar klacht waren opgenomen dan wel reeds bij de Commissie bekend waren of onbeschikbaar waren.
46 De Commissie stelt dat de klacht hoofdzakelijk het verlenen van onrechtmatige staatssteun betrof, dat deze brief gericht was aan de diensten die belast waren met het behandelen van staatssteun in de transportsector en dat de klacht als opschrift „klacht tegen de luchthaven van München wegens staatssteun aan Lufthansa” had. De Commissie betwist niet dat verzoekster in haar brief tevens heeft aangevoerd dat de luchthaven van München misbruik van haar machtspositie maakte, en evenmin dat een kopie van deze brief naar het DG „Concurrentie” zou worden gestuurd, dus de dienst die verantwoordelijk was voor het onderzoek van inbreuken op de artikelen 81 EG en 82 EG. Zij is echter van mening dat de argumenten met betrekking tot het misbruik van machtspositie duidelijk van ondergeschikt belang zijn en in elk geval niet voldoende door bewijzen ondersteund zijn. Verzoekster zou zich ertoe hebben beperkt te stellen dat Lufthansa en haar partners van Star Alliance het exclusief gebruik hadden van terminal 2 van de luchthaven van München en dat dit element misbruik van machtspositie vormde.
47 De Commissie stelt dat een dergelijke bewering niet als een klacht in de zin van artikel 7 van verordening nr. 1/2003 kan worden beschouwd. Zij herinnert er immers aan dat een klacht overeenkomstig artikel 5, lid 1, van verordening nr. 773/2004 „alle in formulier C in de bijlage verlangde gegevens moet bevatten”.
48 De Commissie doet in dupliek tevens opmerken dat, in de veronderstelling dat wordt toegestaan dat eenzelfde document tegelijkertijd een klacht wegens onrechtmatige staatssteun en een klacht wegens misbruik van machtspositie kon bevatten, verzoekster dit vanzelfsprekend heel duidelijk zou moeten aangeven. Bovendien benadrukt zij dat, ook al bevatte de klacht inderdaad bepaalde door het formulier C vereiste gegevens, belangrijke gegevens evenwel ontbraken. Volgens de Commissie werden de in de leden 6 tot en met 8 van dat formulier gevraagde gegevens niet verstrekt en bevatte de klacht slechts een deel van de in de andere rubrieken van het formulier gevraagde gegevens.
49 In elk geval stelt de Commissie in haar brief van 16 januari 2009 dat verzoeksters beroep wegens nalaten wegens het besluit van 23 juli 2008 waarbij zij een formele onderzoeksprocedure in de zaak van terminal 2 van de luchthaven van München heeft ingeleid, zonder voorwerp is geworden.
Beoordeling door het Gerecht
50 Vooraf moet het argument van de Commissie dat wegens het besluit van 23 juli 2007 het beroep ook wat het vermeende misbruik van machtspositie betreft zonder voorwerp is geworden, worden afgewezen.
51 Aangezien dit besluit immers slechts de door verzoekster aan de orde gestelde vermeende staatssteun ten gunste van Lufthansa betreft en niet het vermeende misbruik van machtspositie, kan het niet worden beschouwd als een standpuntbepaling van de Commissie over dit laatste punt.
52 In casu dient dus te worden nagegaan of de Commissie, zoals verzoekster stelt, onrechtmatig heeft nagelaten te handelen aangaande het vermeende misbruik van machtspositie. Daartoe moet worden nagegaan of, ten tijde van de aanmaning in de zin van artikel 232 EG, op de Commissie een verplichting tot handelen rustte (zie punt 25 hierboven).
53 De relevante criteria om het bestaan van een verplichting tot handelen te beoordelen met betrekking tot een vermeende schending van de in de artikelen 81 EG en 82 EG neergelegde mededingingsregels, werden door verzoekster zelf in herinnering gebracht. Zij heeft immers benadrukt dat de Commissie, wanneer bij haar overeenkomstig de bepalingen van verordening nr. 1/2003 en verordening nr. 773/2004 een klacht wordt ingediend, verplicht is de haar door verzoekster ter kennis gebrachte elementen in feite en in rechte zorgvuldig te onderzoeken teneinde te beslissen binnen een redelijke termijn of zij de procedure moet aanvatten tot vaststelling van een inbreuk dan wel de klacht moet afwijzen zonder een procedure in te leiden of de klacht zonder gevolg moet klasseren. Indien de Commissie beslist dat het onderzoek van een klacht uit hoofde van artikel 82 EG niet gerechtvaardigd of overbodig was, moet zij verzoekster van haar beschikking in kennis stellen, met uiteenzetting van de redenen teneinde de wettigheidscontrole ervan mogelijk te maken.
54 Het Gerecht is van oordeel dat de uit voornoemde verordeningen voortvloeiende eisen door verzoekster in casu niet werden nageleefd.
55 In dit verband herinnert het Gerecht eraan dat een klacht, overeenkomstig de punten 6 en 7 van de considerans van verordening nr. 773/2004, om aangemerkt te worden als een klacht die gericht is tegen een schending van de in de artikelen 81 EG en 82 EG neergelegde mededingingsregels, noodzakelijkerwijs conform moet zijn aan artikel 5 van verordening nr. 773/2004 met betrekking tot de ontvankelijkheid van klachten, dat uitdrukkelijk bepaalt dat natuurlijke en rechtspersonen een rechtmatig belang moeten aantonen om gerechtigd te zijn tot het indienen van een klacht in de zin van artikel 7 van verordening nr. 1/2003 en dat de klacht de in formulier C in de bijlage bij verordening nr. 773/2004 bepaalde gegevens moet bevatten.
56 Formulier C, waarnaar artikel 5 van verordening nr. 773/2004 verwijst, bepaalt dat door de klager ter ondersteuning van zijn klacht een aantal gegevens moeten worden verstrekt. Met name krachtens de leden 3 tot en met 8 van bedoeld formulier, moet de klager ten eerste uitvoerig de feiten uiteenzetten waaruit een inbreuk op artikel 81 EG of 82 EG blijkt, ten tweede zijn standpunt uiteenzetten over de geografische reikwijdte van de vermeende inbreuk en, ingeval dit niet duidelijk is, uitleggen in hoeverre de handel tussen de lidstaten of tussen de Unie en één of meer staten van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA) die partij zijn bij de Europese Economische Ruimte (EER), door het gedrag waarop de klacht betrekking heeft, ongunstig kan worden beïnvloed, ten derde uiteenzetten welke vaststelling of maatregel hem als resultaat van het door de Commissie gegeven gevolg voor ogen staat, en ten vierde uiteenzetten waarom hij een rechtmatig belang als klager geldend maakt overeenkomstig artikel 7 van verordening nr. 1/2003. Hierbij moet de klager met name verklaren op welke wijze hij nadeel ondervindt van het gedrag waarop de klacht betrekking heeft en uitleggen hoe volgens hem een handelen van de Commissie de situatie zou kunnen verhelpen. Ten vijfde moet de klager nader aanduiden of hij, met betrekking tot dezelfde of nauw verwante onderwerpen, een andere mededingingsautoriteit heeft benaderd en of hij een rechtszaak aanhangig heeft gemaakt bij een nationale rechter.
57 In de onderhavige zaak blijkt uit de klacht dat, wat het vermeende misbruik van machtspositie betreft, verzoekster zich heeft beperkt tot het vermelden dat het exclusief gebruik van terminal 2 van de luchthaven van München door Lufthansa en haar partners van Star Alliance misbruik van machtspositie was en dat zij een kopie van haar klacht zou sturen aan het DG „Concurrentie” van de Commissie om daaraan te verzoeken een onderzoek in te stellen naar het misbruik van machtspositie door de luchthaven van München, dat erin bestaat te weigeren dat zij verzoekster het gebruik van terminal 2 van deze luchthaven ontzegt.
58 Van dergelijke vermeldingen kan niet worden aangenomen dat zij voldoen aan de bij artikel 5 van verordening nr. 773/2004 opgelegde eisen. Gelet op de inhoud van de klacht blijkt hieruit dat de Commissie niet redelijkerwijs kon aannemen dat bij haar een klacht wegens misbruik van machtspositie in de zin van verordening nr. 1/2003 en verordening nr. 773/2004 aanhangig was gemaakt.
59 Verzoeksters bewering dat haar klacht voldoende gegevens bevatte om te worden beschouwd als een klacht in de zin van verordening nr. 1/2003 en verordening nr. 773/2004 moet dus worden afgewezen, aangezien verzoekster met name geen rechtmatig belang heeft aangetoond overeenkomstig artikel 5, lid 1, van verordening nr. 773/2004 en bepaalde krachtens formulier C in bijlage bij verordening nr. 773/2004 vereiste gegevens ontbraken. Een van de ontbrekende gegevens was met name bedoeld in rubriek 3 van het formulier, op grond waarvan verzoekster uitvoerig de feiten diende uiteen te zetten waaruit een inbreuk op artikel 82 EG bleek.
60 In dit verband merkt het Gerecht op dat de klacht, hoewel verzoekster een aantal feiten had uiteengezet teneinde aan te tonen dat er sprake was van staatssteun ten gunste van Lufthansa, geen enkele uiteenzetting bevatte van de feiten die toelieten te bepalen op welke wijze de luchthaven van München een machtspositie innam en evenmin waarom het feit dat terminal 2 alleen door Lufthansa en door haar partners van Star Alliance mocht worden gebruikt, misbruik van machtspositie van de luchthaven van München was. Zoals de Commissie in dupliek stelt, wordt terminal 1 van de luchthaven van München gebruikt door een groot aantal luchtvaartmaatschappijen (Aer Lingus, AirBerlin, Air France, Alitalia, British Airways, EasyJet, Germanwings, Iberia en KLM). In elk geval geeft verzoekster niet de redenen waarom zij zou zijn „uitgesloten van toegang tot de markt van de luchthaven van München” aangezien zij het gebruik aangeboden krijgt van de terminal die ook wordt gebruikt door die andere luchtvaartmaatschappijen. Zij toont ook niet aan waarom de luchthaven van München zich schuldig zou maken aan misbruik van machtspositie door verzoekster op precies dezelfde manier als, bijvoorbeeld, EasyJet te behandelen. Bovendien zij vastgesteld dat de klacht niet ondubbelzinnig is aangezien zij aldus zou kunnen worden begrepen dat het Lufthansa is die een machtspositie inneemt. In de klacht is met name immers aangegeven dat „het feit dat Lufthansa en haar partners van Star Alliance het exclusief gebruik hadden van terminal 2 van de luchthaven van München [...] niet enkel misbruik van machtspositie is omdat de toegang tot die terminal [...] werd geweigerd [aan verzoekster], maar tevens inhield dat Lufthansa bovendien aanzienlijke staatssteun heeft ontvangen en nog steeds ontvangt”.
61 Bovendien zij opgemerkt dat verzoekster enerzijds niet heeft uiteengezet welke vaststelling of maatregel haar als resultaat van het door de Commissie gegeven gevolg voor ogen staat, zoals bij lid 6 van formulier C is bepaald. Anders dan verzoekster stelt, kan niet worden aangenomen dat het feit dat zij de Commissie in haar klacht om een onderzoek heeft verzocht naar het misbruik van machtspositie van de luchthaven, voldoet aan de bij het bedoelde lid 6 gestelde eisen. Anderzijds heeft verzoekster niet nader bepaald of, overeenkomstig lid 8 van formulier C, een andere mededingingsautoriteit werd benaderd en of een rechtszaak aanhangig werd gemaakt bij een nationale rechter.
62 In die omstandigheden kan de op 3 november 2005 ingediende klacht niet worden aangemerkt als een klacht die is ingediend overeenkomstig verordening nr. 1/2003 en verordening nr. 773/2004. Ten tijde van de ingebrekestelling in de zin van artikel 232 EG rustte op de Commissie dus geen verplichting tot handelen, zodat haar geen enkel verzuim kan worden verweten in de zin van de in bovenvermeld punt 25 aangehaalde rechtspraak.
63 Hieruit volgt dat het beroep tot vaststelling van het nalaten van de Commissie, die onrechtmatig zou hebben nagelaten een standpunt te bepalen aangaande het vermeende misbruik van machtspositie, moet worden verworpen, zonder dat de door verzoekster gevraagde maatregelen tot organisatie van de procesgang behoeven te worden gelast.
Kosten
64 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Overigens beslist het Gerecht volgens artikel 87, lid 6, van dat Reglement vrijelijk over de kosten, wanneer het geding zonder voorwerp is geraakt.
65 Wat in casu het voornaamste deel van het beroep betreft met betrekking tot de vermeende staatssteun ten gunste van Lufthansa, dat naar aanleiding van het nemen van het besluit van 23 juli 2008 zonder voorwerp is geworden, kan verzoekster niet worden verweten dat zij, om haar rechten te vrijwaren, bedoeld beroep heeft ingesteld zonder te wachten op dat besluit van de Commissie, dat is vastgesteld na het verstrijken van de termijn die geldt in geval van verzuim om te handelen.
66 Wat het onderdeel van het beroep betreft met betrekking tot de vermeende staatssteun ten gunste van de partners van Star Alliance en het vermeende misbruik van machtspositie, is verzoekster in het ongelijk gesteld en moet zij in de kosten worden verwezen. In die omstandigheden is het Gerecht van oordeel dat het de omstandigheden van de zaak billijk heeft beoordeeld door te beslissen dat de Commissie haar eigen kosten en de helft van verzoeksters kosten zal dragen en dat verzoekster de helft van haar eigen kosten zal dragen.
HET GERECHT (Vijfde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Op het beroep van Ryanair Ltd wegens nalaten betreffende de vermeende staatssteun ten gunste van Lufthansa, behoeft niet meer te worden beslist.
2) Het beroep van Ryanair wegens nalaten betreffende de vermeende staatssteun ten gunste van de partners van Lufthansa van Star Alliance, wordt verworpen.
3) Het beroep van Ryanair wegens nalaten betreffende het vermeende misbruik van machtspositie, wordt verworpen.
4) De Europese Commissie zal haar eigen kosten en de helft van de kosten van Ryanair dragen.
5) Ryanair zal de helft van haar eigen kosten dragen.
Papasavvas | Vadapalas | O’Higgins |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 19 mei 2011.
ondertekeningen