WYROK SĄDU (piąta izba)
z dnia 19 maja 2011 r.(*)
Pomoc państwa – Konkurencja – Nadużycie pozycji dominującej – Sektor lotniczy – Wyłączność na korzystanie z terminalu 2 w porcie lotniczym w Monachium – Skarga na bezczynność – Zajęcie stanowiska przez Komisję – Umorzenie postępowania – Obowiązek działania – Brak
W sprawie T‑423/07
Ryanair Ltd, z siedzibą w Dublinie (Irlandia), reprezentowana przez adwokata E. Vahidę,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez L. Flynna, S. Noëgo oraz E. Righini, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot skargę na bezczynność Komisji, zmierzającą do stwierdzenia, że instytucja ta bezprawnie zaniechała zajęcia stanowiska w przedmiocie skargi do Komisji wniesionej przez skarżącą, dotyczącej po pierwsze, pomocy przyznanej podobno przez Republikę Federalną Niemiec Lufthansie i jej partnerom ze Star Alliance w formie wyłączności na korzystanie z terminalu 2 w porcie lotniczym w Monachium (Niemcy), a po drugie, domniemywanego nadużycia pozycji dominującej przez port lotniczy w Monachium,
SĄD (piąta izba),
w składzie: S. Papasavvas, prezes, V. Vadapalas (sprawozdawca) i K. O’Higgins, sędziowie,
sekretarz: N. Rosner, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 9 grudnia 2010 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Ramy prawne
1 Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88 WE] (Dz.U. L 83, s. 1) ma następujące brzmienie:
„W przypadku gdy Komisja posiada informacje pochodzące z niezależnego źródła, dotyczące domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie, bada informacje bezzwłocznie”.
2 Artykuł 20 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 stanowi:
„Każda z zainteresowanych stron może powiadomić Komisję o jakiejkolwiek domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie oraz o jakiejkolwiek domniemanej pomocy świadczonej niezgodnie z przeznaczeniem. W przypadku gdy Komisja uważa, że na podstawie znajdujących się w jej posiadaniu informacji istnieją niewystarczające podstawy do przyjęcia opinii w sprawie, informuje o tym zainteresowaną stronę. W przypadku gdy Komisja podejmuje decyzję w sprawie dotyczącej przedmiotu dostarczonej informacji, przesyła kopię tej decyzji zainteresowanej stronie”.
3 Artykuł 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 [WE] i 82 [WE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1) ma następujące brzmienie:
„1. Jeżeli Komisja, działając z urzędu lub na wniosek [z urzędu lub na podstawie złożonej do niej skargi], stwierdzi naruszenie art. 81 [WE] lub 82 [WE], może w drodze decyzji nakazać przedsiębiorstwom lub związkom przedsiębiorstw, których sprawa dotyczy, by zaprzestały takiego naruszenia. W tym celu Komisja może użyć wobec przedsiębiorstw środków zaradczych o charakterze behawioralnym lub strukturalnym, proporcjonalnych do popełnionego naruszenia i koniecznych do jego skutecznego zakończenia. Środki strukturalne zastosować można jedynie, gdy nie istnieją równie skuteczne środki behawioralne lub gdy równie skutecznie środki behawioralne byłyby bardziej uciążliwe dla zainteresowanych przedsiębiorstw niż środki strukturalne. Jeżeli Komisja posiada uzasadniony interes, może [również] stwierdzić, że naruszenie zostało popełnione w przeszłości.
2. Uprawnione do składania wniosków [skarg], o których mowa w ust. 1, są osoby fizyczne lub osoby prawne, które wykażą uzasadniony interes, oraz państwa członkowskie”.
4 Motyw 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 773/2004 z dnia 7 kwietnia 2004 r. odnoszącego się do prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. 81 [WE] i art. 82 [WE] (Dz.U. L 123, s. 18), stanowi:
„Wniosek [skarga] w rozumieniu art. 7 rozporządzenia [...] nr 1/2003 jest tylko wtedy dopuszczalny [dopuszczalna], gdy zawiera pewne wyszczególnione informacje”.
5 Motyw 7 rozporządzenia nr 773/2004 ma następujące brzmienie:
„Aby pomóc skarżącym w dostarczeniu Komisji niezbędnych faktów, należy sporządzić formularz. Dostarczenie informacji wymienionych w tym formularzu powinno być warunkiem dla traktowania wniosku [skargi] jako zażalenia [skargi] w rozumieniu art. 7 rozporządzenia [...] nr 1/2003”.
6 Artykuł 5 ust. 1 rozporządzenia nr 773/2004 ma następujące brzmienie:
„Osoby fizyczne lub prawne wykazują uzasadniony interes, aby być uprawnione do składania wniosków [skarg] do celów art. 7 rozporządzenia [...] nr 1/2003.
Takie wnioski [skargi] zawierają informacje wymagane w formularzu C, przedstawionym w załączniku. Komisja może odstąpić od tego obowiązku w zakresie informacji częściowej, włączając dokumenty wymagane na mocy formularza C”.
7 Ustęp 3 formularza C załączonego do rozporządzenia nr 773/2004 stanowi:
„Należy szczegółowo wymienić fakty, z których w opinii wnioskodawcy wydaje się [z których w opinii składającego skargę wynika], że nastąpiło naruszenie art. 81 [WE] lub art. 82 [WE] [...]. Należy w szczególności wskazać charakter produktów (towarów lub usług), na które miało wpływ domniemane naruszenie, oraz wyjaśnić, tam gdzie to konieczne, relacje handlowe dotyczące tych produktów. Należy dostarczyć wszelkich niezbędnych szczegółów dotyczących porozumień lub praktyk tych przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw, do których odnosi się wniosek [skarga]. Należy wskazać, w możliwie szerokim zakresie, stosunkową pozycję na rynku przedsiębiorstw, których dotyczy wniosek [skarga]”.
8 Ustęp 6 formularza C załączonego do rozporządzenia nr 773/2004 przewiduje:
„Należy wyjaśnić, jakich ustaleń lub działań oczekuje się w wyniku postępowań prowadzonych przez Komisję”.
9 Ustęp 8 formularza C załączonego do rozporządzenia nr 773/2004 ma następujące brzmienie:
„Należy dostarczyć pełnej informacji o tym, czy wnioskodawca [składający skargę] zwracał się, w zakresie tej samej lub przedmiotowo zbliżonej sprawy, do jakiegokolwiek innego organu ochrony konkurencji [lub] czy przed sądem krajowym był prowadzony proces sądowy. Jeżeli tak, należy dostarczyć pełne informacje dotyczące organu administracyjnego lub sądowego, do którego się zwrócono, oraz [poinformować,] jakich informacji wnioskodawca [składający skargę] tam udzielił”.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
10 W dniu 3 listopada 2005 r. skarżąca, Ryanair Ltd, wysłała do Komisji Wspólnot Europejskich pismo w sprawie „skargi na port lotniczy w Monachium z uwagi na pomoc państwa dla Lufthansy”.
11 W owej skardze do Komisji skarżąca wskazała na fakt, iż Lufthansa i jej partnerzy ze Star Alliance (zwani dalej „partnerami ze Star Alliance”) korzystali na zasadzie wyłączności z terminalu 2 w porcie lotniczym w Monachium (Niemcy). Podniosła ona, że wspomniana wyłączność na korzystanie została „udzielona kosztem 1,5 mld EUR”, wskutek czego „port lotniczy poniósł straty finansowe przekraczające 100 mln EUR w ciągu dwóch ostatnich lat”. Zdaniem skarżącej taki stan rzeczy stanowił nadużycie pozycji dominującej, jako że odmówiono jej dostępu do wspomnianego terminalu. Oznaczał on ponadto, że władze niemieckie udzieliły Lufthansie znacznej pomocy państwa. Ryanair wskazała w skardze do Komisji, że owo „ewidentne nadużycie” w zakresie wspólnotowych reguł dotyczących pomocy państwa było też sprzeczne z niedawno opublikowanymi przez Komisję wytycznymi wspólnotowymi dotyczącymi finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych. W konsekwencji skarżąca wniosła do Komisji o zbadanie „poważnego zakłócenia konkurencji” wynikającego z korzyści przyznanych Lufthansie przez port lotniczy w Monachium i przez Republikę Federalną Niemiec. Ryanair Ltd wskazała też w skardze do Komisji, że kopia tej skargi zostanie przekazana do Dyrekcji Generalnej Komisji (DG) ds. Konkurencji, która zostanie poproszona o zbadanie nadużycia pozycji dominującej przez port lotniczy w Monachium, polegającego na tym, że odmówił on skarżącej zapewnienia możliwości operowania z terminalu 2 tego portu lotniczego. Skarżąca wniosła wreszcie o zobowiązanie Lufthansy przez DG Komisji ds. Transportu i Energii do zwrotu otrzymanych przez nią znacznych kwot pomocy państwa.
12 Pismem z dnia 10 listopada 2005 r. Komisja potwierdziła fakt wpłynięcia skargi, którą zarejestrowała w dniu 4 listopada 2005 r. Komisja wskazała, że zgodnie z procedurą badania skarg do Komisji informujących o przypadkach pomocy państwa jej służby zwrócą się do władz niemieckich o udzielenie wyjaśnień w przedmiocie przyznanej jakoby pomocy.
13 Pismem z dnia 23 stycznia 2007 r. skarżąca przypomniała Komisji, że 14 miesięcy temu potwierdziła ona otrzymanie skargi wskazującej na pomoc państwa dla Lufthansy i że mogła przez ten czas uzyskać od władz niemieckich informacje niezbędne do wszczęcia oficjalnego dochodzenia.
14 Nie otrzymawszy odpowiedzi na swą skargę do Komisji, w dniu 31 lipca 2007 r. skarżąca wysłała do Komisji pismo, w którym wezwała ją formalnie do podjęcia działania na podstawie art. 232 WE (zwane dalej „pismem wzywającym do podjęcia działania”).
15 W piśmie wzywającym do podjęcia działania skarżąca wezwała Komisję do zastosowania procedur przewidzianych w rozporządzeniu nr 659/1999, w rozporządzeniu nr 1/2003 i w rozporządzeniu nr 773/2004.
16 Skarżąca w szczególności wezwała Komisję:
– w pierwszej kolejności do nakazania Republice Federalnej Niemiec, by ta zawiesiła omawianą pomoc państwa, przynajmniej do momentu wydania przez Komisję decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999; w drugiej kolejności do wydania formalnej decyzji w ramach badania wstępnego dotyczącego przyznania pomocy państwa krytykowanej w jej skardze do Komisji, po pierwsze, na podstawie art. 4 ust. 2, 3 lub 4 rozporządzenia nr 659/1999, a po drugie, na podstawie art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia; a w trzeciej kolejności do informowania skarżącej na bieżąco o wydawanych decyzjach zgodnie z art. 20 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999;
– do nakazania – w drodze środka tymczasowego zarządzonego na podstawie art. 8 rozporządzenia nr 1/2003 – zaniechania antykonkurencyjnego zachowania wskazanego w jej skardze do Komisji i do wszczęcia postępowania w celu wydania, zgodnie z rozdziałem III rozporządzenia nr 1/2003, decyzji dotyczącej wspomnianego antykonkurencyjnego zachowania lub do poinformowania jej o przyczynach, z jakich należy oddalić skargę do Komisji zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 773/2004.
17 Pismem z dnia 2 sierpnia 2007 r. Komisja potwierdziła otrzymanie pisma wzywającego do podjęcia działania i wskazała, że zostało ono przekazane DG ds. Transportu i Energii.
Przebieg postępowania i żądania stron
18 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 15 listopada 2007 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
19 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie, zgodnie z art. 232 WE, że Komisja bezprawnie zaniechała zajęcia stanowiska w przedmiocie skargi do Komisji wniesionej w dniu 3 listopada 2005 r., mimo że została do tego formalnie wezwana;
– obciążenie Komisji całością kosztów, w tym kosztami poniesionymi przez skarżącą w ramach postępowania, nawet jeśli w następstwie wniesienia skargi Komisja podejmie działania, które zdaniem Sądu uczynią rzeczoną skargę bezprzedmiotową, lub jeśli Sąd odrzuci skargę jako niedopuszczalną;
– zarządzenie wszelkich środków, które Sąd uzna za stosowne.
20 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
21 Pismem z dnia 14 kwietnia 2008 r. (zwanym dalej „pismem z dnia 14 kwietnia 2008 r.”) skarżąca wniosła do Sądu o zarządzenie środków organizacji postępowania zmierzających do przedstawienia pewnych dokumentów wskazanych przez Komisję w jej odpowiedzi na skargę.
22 W swych uwagach dotyczących pisma z dnia 14 kwietnia 2008 r., złożonych w sekretariacie Sądu w dniu 30 kwietnia 2008 r., Komisja wniosła do Sądu o odrzucenie wniosku skarżącej o zarządzenie środków organizacji postępowania.
23 Pismem z dnia 16 stycznia 2009 r. (zwanym dalej „pismem z dnia 16 stycznia 2009 r.”) Komisja przekazała Sądowi kopię decyzji z dnia 23 lipca 2008 r. o wszczęciu, na podstawie art. 88 ust. 2 WE, formalnego postępowania wyjaśniającego C 38/08 (ex NN 53/07), Niemcy – Środki na rzecz terminalu 2 w porcie lotniczym w Monachium (zwanej dalej „decyzją z dnia 23 lipca 2008 r.”). Komisja podniosła w tym piśmie, że w wyniku wydania decyzji z dnia 23 lipca 2008 r. niniejsza skarga na bezczynność stała się bezprzedmiotowa. Wyraziła ponadto życzenie, by skarżąca poinformowała Sąd o wycofaniu swej skargi, i wniosła o umorzenie postępowania, zgodnie z art. 113 regulaminu postępowania przed Sądem, na wypadek gdyby skarżąca nie wycofała skargi.
24 W swych uwagach dotyczących pisma z dnia 16 stycznia 2009 r., złożonych w sekretariacie Sądu w dniu 17 lutego 2009 r., skarżąca oświadczyła, że nie zamierza wycofać swej skargi, ponieważ Komisja zaniechała podjęcia działania w pewnych kwestiach wskazanych w skardze do Komisji, w szczególności jeśli chodzi o partnerów ze Star Alliance, i że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania nie była ewidentnie równoznaczna z przyjęciem przez Komisję stanowiska w przedmiocie skargi do Komisji na nadużycie pozycji dominującej. W związku z tym skarżąca wniosła do Sądu o:
– oddalenie wszystkich wniosków Komisji zawartych w piśmie z dnia 16 stycznia 2009 r.;
– w wypadku gdyby Sąd nie mógł stwierdzić, że Komisja zaniechała działania w przedmiocie jej skargi do Komisji na bezprawnie przyznaną pomoc – stwierdzenie, że Komisja zaniechała działania w przedmiocie skargi złożonej przez skarżącą do Komisji na nadużycie pozycji dominującej;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie żądania stwierdzenia bezczynności dotyczącego domniemywanej pomocy państwa na rzecz Lufthansy i jej partnerów ze Star Alliance
25 Tytułem wstępu należy przypomnieć, że w celu rozstrzygnięcia kwestii zasadności żądania stwierdzenia bezczynności należy zbadać, czy w momencie wezwania Komisji do działania w rozumieniu art. 232 WE spoczywał na niej obowiązek działania (postanowienia Sądu: z dnia 13 listopada 1995 r. w sprawie T‑126/95 Dumez przeciwko Komisji, Rec. s. II‑2863, pkt 44; z dnia 6 lipca 1998 r. w sprawie T‑286/97 Goldstein przeciwko Komisji, Rec. s. II‑2629, pkt 24; wyrok Sądu z dnia 15 września 1998 r. w sprawie T‑95/96 Gestevisión Telecinco przeciwko Komisji, Rec. s. II‑3407, pkt 71).
26 Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga przewidziana w art. 232 WE, która służy osiągnięciu innych celów niż cele realizowane przez skargę przewidzianą w art. 226 WE (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie C‑154/00 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. I‑3879, pkt 28), opiera się na założeniu, iż niezgodna z prawem bezczynność inkryminowanej instytucji pozwala wnieść do Trybunału o stwierdzenie, że zaniechanie działania jest sprzeczne z traktatem, jeśli dana instytucja nie zaradziła temu zaniechaniu. Zgodnie z art. 233 WE takie stwierdzenie ma ten skutek, że pozwana instytucja jest zobowiązana do przedsięwzięcia środków, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału, bez uszczerbku dla skarg o stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej mogących wyniknąć ze wspomnianego stwierdzenia. W wypadku gdy akt, którego niewydanie jest przedmiotem sporu, został wydany po wniesieniu skargi, lecz przed ogłoszeniem wyroku, stwierdzenie przez Trybunał, że początkowe zaniechanie działania jest niezgodne z prawem, nie może już wywołać skutków przewidzianych w art. 233 WE. Wynika stąd, że w takiej sytuacji – jak również w sytuacji, gdy pozwana instytucja odpowiedziała na wezwanie do podjęcia działania w terminie dwóch miesięcy – przedmiot sporu zniknął, tak że należy umorzyć postępowanie (zob. postanowienie Trybunału z dnia 13 grudnia 2000 r. w sprawie C‑44/00 P Sodima przeciwko Komisji, Rec. s. I‑11231, pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok Sądu z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawach połączonych T‑297/01 i T‑298/01 SIC przeciwko Komisji, Rec. s. II‑743, pkt 31). Okoliczność, że to zajęcie stanowiska przez instytucję nie zadowala strony skarżącej, jest w tym względzie bez znaczenia, ponieważ art. 232 WE dotyczy bezczynności polegającej na zaniechaniu wydania aktu lub zajęcia stanowiska, a nie wydania aktu innego niż akt, którego skarżąca życzyłaby sobie lub który uważałaby za niezbędny (zob. ww. postanowienie w sprawie Sodima przeciwko Komisji, pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo).
27 W świetle tych rozważań należy wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania stwierdzenia bezczynności dotyczącego domniemywanej pomocy państwa na rzecz Lufthansy i jej partnerów ze Star Alliance.
28 Skarżąca podnosi, że bezczynność Komisji polega na tym, iż po nawiązaniu kontaktu z władzami niemieckimi Komisja najwyraźniej nie podjęła żadnego działania, a w szczególności nie wydała decyzji stwierdzającej, albo że omawiany środek państwowy nie stanowił pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, albo że taki środek winien zostać uznany za pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, ale był zgodny ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 87 ust. 2 i 3 WE, albo że winno zostać wszczęte postępowanie przewidziane w art. 88 ust. 2 WE. Tak więc Komisja bezprawnie zaniechała podjęcia działania w przedmiocie jej skargi do Komisji wskazującej na domniemywaną pomoc państwa na rzecz Lufthansy i jej partnerów ze Star Alliance.
29 Komisja twierdzi natomiast, że żądanie stwierdzenia bezczynności dotyczące domniemywanej pomocy państwa jest bezzasadne oraz że w każdym razie z uwagi na wydanie decyzji z dnia 23 lipca 2008 r. niniejsza skarga stała się bezprzedmiotowa.
30 Bez potrzeby badania, czy w momencie wezwania do działania w rozumieniu art. 232 WE na Komisji spoczywał obowiązek działania, należy stwierdzić, że bezsporny jest fakt, iż decyzją z dnia 23 lipca 2008 r. Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 88 ust. 2 WE w sprawie domniemywanej pomocy państwa na rzecz Lufthansy.
31 Wynika stąd, że wydając jedną z decyzji wskazanych w piśmie wzywającym do podjęcia działania, Komisja zajęła odpowiednio stanowisko w rozumieniu art. 232 WE w odpowiedzi na wystosowane przez skarżącą wezwanie do podjęcia działania w tym względzie.
32 W konsekwencji chociaż skarżąca miała uzasadniony interes we wniesieniu niniejszej skargi, skarga ta jest bezprzedmiotowa w zakresie, w jakim dotyczy stwierdzenia, że Komisja bezprawnie zaniechała zajęcia stanowiska w przedmiocie części skargi wniesionej przez skarżącą do Komisji, dotyczącej domniemywanej pomocy państwa na rzecz Lufthansa.
33 W związku z tym należy umorzyć postępowanie w przedmiocie żądania stwierdzenia bezczynności dotyczącego domniemywanej pomocy państwa na rzecz Lufthansy.
34 Jeśli chodzi o żądanie stwierdzenia bezczynności dotyczące domniemywanej pomocy państwa na rzecz partnerów ze Star Alliance, skarżąca twierdzi, że pomimo wydania decyzji z dnia 23 lipca 2008 r. nadal należy wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie tej części skargi.
35 Należy zaznaczyć w tym względzie, że decyzja z dnia 23 lipca 2008 r. nie może zostać uznana za zajęcie przez Komisję stanowiska w przedmiocie domniemywanej pomocy państwa na rzecz partnerów ze Star Alliance, ponieważ owa decyzja dotyczy wyłącznie domniemywanej pomocy państwa na rzecz Lufthansy. W tych okolicznościach należy uznać, że skarżąca słusznie podnosi, iż trzeba wydać rozstrzygniecie w przedmiocie tej części skargi i ustalić, czy Komisja bezprawnie zaniechała działania w tym zakresie.
36 Jak przypomniano w pkt 25 powyżej, w celu rozstrzygnięcia kwestii zasadności żądania stwierdzenia bezczynności należy zbadać, czy w momencie wezwania Komisji do działania w rozumieniu art. 232 WE spoczywał na niej obowiązek działania.
37 W dziedzinie pomocy państwa sytuacje, w których Komisja jest zobowiązana do podjęcia działania w przedmiocie bezprawnie przyznanej pomocy, są uregulowane w rozporządzeniu nr 659/1999. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tego rozporządzenia „[w] przypadku gdy Komisja posiada informacje pochodzące z niezależnego źródła, dotyczące domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie, bada informacje bezzwłocznie”. Stosownie do art. 20 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia „[k]ażda z zainteresowanych stron może powiadomić Komisję o jakiejkolwiek domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie oraz o jakiejkolwiek domniemanej pomocy świadczonej niezgodnie z przeznaczeniem”. W myśl tego samego przepisu „[w] przypadku gdy Komisja uważa, że na podstawie znajdujących się w jej posiadaniu informacji istnieją niewystarczające podstawy do przyjęcia opinii w sprawie, informuje o tym zainteresowaną stronę”.
38 Należy więc zbadać, czy skarga dotyczyła pomocy przyznanej jakoby bezprawnie na rzecz partnerów ze Star Alliance.
39 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że skarżąca poprzestała tak naprawdę na wskazaniu w swej skardze do Komisji na pomoc państwa na rzecz Lufthansy, a nie na rzecz partnerów ze Star Alliance. Jak wynika bowiem z jej skargi do Komisji, której nagłówek brzmiał następująco: „Skarga na port lotniczy w Monachium z uwagi na pomoc państwa dla Lufthansy”, skarżąca podniosła, że wyłączność na korzystanie z terminalu 2 w porcie lotniczym w Monachium przez Lufthansę i jej partnerów ze Star Alliance oznaczała, iż władze niemieckie udzieliły Lufthansie znacznej pomocy państwa. Skarżąca wniosła też do Komisji o zbadanie „poważnego zakłócenia konkurencji” wynikającego z korzyści przyznanych Lufthansie przez port lotniczy w Monachium i przez Republikę Federalną Niemiec. Wreszcie skarżąca wniosła o zobowiązanie Lufthansy przez DG ds. Transportu i Energii do zwrotu otrzymanych przez nią znacznych kwot pomocy państwa. Z treści skargi do Komisji w ogóle nie wynika, że skarżąca wskazała partnerów ze Star Alliance jako beneficjentów pomocy państwa. Poza tym należy podkreślić, że w piśmie przypominającym z dnia 23 stycznia 2007 r., załączonym do repliki jedynym wskazanym beneficjentem domniemywanej pomocy państwa również była Lufthansa.
40 W konsekwencji należy uznać, że w momencie wezwania do działania w rozumieniu art. 232 WE na Komisji nie spoczywał obowiązek podjęcia działania w zakresie domniemywanej pomocy państwa na rzecz partnerów ze Star Alliance, w związku z czym zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 25 powyżej nie można jej zarzucać żadnej bezczynności.
41 Wynika stąd, że żądanie stwierdzenia bezczynności dotyczące domniemywanej pomocy państwa na rzecz partnerów ze Star Alliance winno zostać oddalone jako bezzasadne i że nie zachodzi potrzeba zarządzenia środków organizacji postępowania, o które wniosła skarżąca.
W przedmiocie żądania stwierdzenia bezczynności dotyczącego domniemywanego nadużycia pozycji dominującej
Argumenty stron
42 Skarżąca podnosi, że gdy do Komisji wpływa skarga, zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1/2003 i rozporządzenia nr 773/2004 Komisja jest zobowiązana do uważnego zbadania okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych jej przez składającego skargę, aby zadecydować w rozsądnym terminie, czy powinna wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia naruszenia, czy oddalić skargę bez wszczynania postępowania, czy też umorzyć sprawę. Skarżąca dodaje, że jeśli Komisja uzna, iż badanie skargi do Komisji na podstawie art. 82 WE jest nieuzasadnione lub zbyteczne, Komisja powinna poinformować ją o swej decyzji, przedstawiając jej motywy, aby umożliwić dokonanie kontroli zgodności tej decyzji z prawem.
43 Zdaniem skarżącej skoro jej skarga do Komisji dotyczyła też naruszenia prawa konkurencji, Komisja była zobowiązana do podjęcia działania w rozsądnym terminie.
44 Po pierwsze, Komisja nie poinformowała jej w terminie czterech miesięcy, zgodnie z pkt 61 projektu komunikatu Komisji dotyczącego rozpatrywania przez Komisję skarg wnoszonych na podstawie art. 81 [WE] i 82 [WE] (Dz.U. 2004, C 101, s. 65), czy zamierza wszcząć dochodzenie. Po drugie, nie wydała ona żadnej z decyzji, które powinna była wydać po otrzymaniu skargi, mianowicie albo decyzji o wszczęciu postępowania w celu wykazania naruszenia art. 82 WE, albo decyzji o oddaleniu skargi po poinformowaniu składającego skargę zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 773/2004, albo należycie uzasadnionej decyzji o odstąpieniu od wszczęcia dochodzenia w przedmiocie skargi z uwagi na brak interesu wspólnotowego. Skarżąca uważa w związku z tym, że należy stwierdzić bezczynność Komisji.
45 Skarżąca podkreśliła ponadto w replice, że nie była w stanie skorzystać z formularza C załączonego do rozporządzenia nr 773/2004, ponieważ jej skarga do Komisji obejmowała skargę na pomoc państwa i skargę na nadużycie pozycji dominującej, a Komisja nie przewidziała formularza w wypadku skarg mieszanych. Skarżąca dodała poza tym, że skoro art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 773/2004 stanowi jedynie, że skarga powinna „zawiera[ć] informacje wymagane w formularzu C, przedstawionym w załączniku”, przepis ten wymaga wyłącznie przekazania tych informacji, pozostawiając jednocześnie składającemu skargę swobodę w zakresie wyboru formy i porządku, w jakim mają być one przekazane. Skarżąca uważa, że jej skarga do Komisji była ważna, ponieważ informacje wymagane w formularzu C albo figurowały w jej skardze, albo były już znane Komisji, albo były niedostępne.
46 Komisja podnosi, że skarga dotyczyła głównie bezprawnie przyznanej pomocy państwa, że owo pismo zostało skierowane do tych służb Komisji, które zajmowały się pomocą państwa w sektorze transportu, i że jego nagłówek brzmiał następująco: „Skarga na port lotniczy w Monachium z uwagi na pomoc państwa dla Lufthansy”. Komisja nie kwestionuje tego, że skarżąca twierdziła też w swym piśmie, iż port lotniczy w Monachium nadużywał pozycji dominującej, ani tego, że kopia rzeczonego pisma miała zostać wysłana do DG ds. Konkurencji, to znaczy do służby Komisji, która była odpowiedzialna za badanie naruszeń art. 81 WE i 82 WE. Komisja uważa jednak, że argumenty dotyczące nadużycia pozycji dominującej miały ewidentnie drugorzędne znaczenie i nie były w żadnym razie wystarczająco uzasadnione. Skarżąca poprzestała bowiem na twierdzeniu, że Lufthansa i jej partnerzy ze Star Alliance mieli wyłączność na korzystanie z terminalu 2 w porcie lotniczym w Monachium i że ta okoliczność stanowiła nadużycie pozycji dominującej.
47 Komisja utrzymuje, że takie twierdzenie nie może zostać uznane za skargę do Komisji w rozumieniu art. 7 rozporządzenia nr 1/2003. Przypomina ona bowiem w szczególności, że zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 773/2004 skarga do Komisji w rozumieniu art. 7 rozporządzenia nr 1/2003 powinna „zawiera[ć] informacje wymagane w formularzu C, przedstawionym w załączniku”.
48 Komisja zauważa też w duplice, że zakładając nawet, iż jeden i ten sam dokument może zawierać równocześnie skargę wskazującą na bezprawnie przyznaną pomoc państwa i skargę wskazującą na nadużycie pozycji dominującej, składający skargę jest ewidentnie zobowiązany do wykazania tego w bardzo wyraźny sposób. Podkreśla ponadto, że wprawdzie skarga do Komisji zawierała faktycznie pewne informacje wymagane w formularzu C, jednak brakowało istotnych informacji. Zdaniem Komisji nie przekazano informacji wymienionych w ust. 6–8 tego formularza, a skarga do Komisji zawierała jedynie fragmenty informacji wskazanych w pozostałych ustępach formularza.
49 W każdym wypadku Komisja podnosi w swym piśmie z dnia 16 stycznia 2009 r., że wskutek wydania decyzji z dnia 23 lipca 2008 r., na mocy której wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające w sprawie terminalu 2 w porcie lotniczym w Monachium, wniesiona przez skarżącą skarga na bezczynność stała się bezprzedmiotowa.
Ocena Sądu
50 Na wstępie należy oddalić argument Komisji, że po wydaniu decyzji z dnia 23 lipca 2008 r. skarga stała się bezprzedmiotowa również w odniesieniu do domniemywanego nadużycia pozycji dominującej.
51 Zważywszy bowiem, że owa decyzja dotyczy wyłącznie wskazanej przez skarżącą domniemywanej pomocy państwa na rzecz Lufthansy, a nie domniemywanego nadużycia pozycji dominującej, nie można uznać, że omawiana decyzja stanowi zajęcie przez Komisję stanowiska w przedmiocie tego drugiego zagadnienia.
52 Należy zatem zbadać, czy – jak twierdzi skarżąca – w niniejszej sprawie Komisja zaniechała bezprawnie podjęcia działania w zakresie domniemywanego nadużycia pozycji dominującej. W tym celu należy zbadać, czy w momencie wezwania do działania w rozumieniu art. 232 WE na Komisji spoczywał obowiązek działania (zob. pkt 25 powyżej).
53 Sama skarżąca przypomniała kryteria właściwe do dokonania oceny istnienia obowiązku działania w zakresie domniemywanego naruszenia reguł konkurencji przewidzianych w art. 81 WE i 82 WE. Podkreśliła ona bowiem, że gdy do Komisji wpływa skarga, zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1/2003 i rozporządzenia nr 773/2004 Komisja jest zobowiązana do uważnego zbadania okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych jej przez składającego skargę, aby zadecydować w rozsądnym terminie, czy powinna wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia naruszenia, czy oddalić skargę bez wszczynania postępowania, czy też umorzyć sprawę. Jeśli Komisja uzna, iż badanie skargi do Komisji na podstawie art. 82 WE jest nieuzasadnione lub zbyteczne, Komisja powinna poinformować skarżącą o swej decyzji, przedstawiając jej motywy, aby umożliwić dokonanie kontroli zgodności tej decyzji z prawem.
54 Sąd uważa, że skarżąca nie spełniła w niniejszej sprawie wymogów wynikających ze wspomnianych rozporządzeń.
55 Sąd przypomina w tym względzie, że zgodnie z motywami 6 i 7 rozporządzenia nr 773/2004, aby można było uznać skargę do Komisji za skargę wskazującą na naruszenie reguł konkurencji przewidzianych w art. 81 WE i 82 WE, owa skarga do Komisji musi bezwzględnie być zgodna z art. 5 rozporządzenia nr 773/2004 dotyczącym dopuszczalności skarg do Komisji, który stanowi wyraźnie, po pierwsze, że osoby fizyczne lub prawne powinny wykazać uzasadniony interes, aby były uprawnione do składania skarg do celów art. 7 rozporządzenia nr 1/2003, a po drugie, że skarga do Komisji powinna zawierać informacje przewidziane w formularzu C załączonym do rozporządzenia nr 773/2004.
56 Jeśli chodzi o formularz C, do którego nawiązuje art. 5 rozporządzenia nr 773/2004, stanowi on, że składający skargę do Komisji powinien przedstawić na jej poparcie szereg informacji. W szczególności zgodnie z ust. 3–8 omawianego formularza składający skargę winien, po pierwsze, szczegółowo omówić okoliczności faktyczne, z których jego zdaniem wynika, że doszło do naruszenia art. 81 WE lub art. 82 WE, po drugie, przedstawić swój punkt widzenia na temat zasięgu geograficznego domniemywanego naruszenia i wyjaśnić, jeśli nie jest to oczywiste, w jakim zakresie wskazane zachowanie może wpływać na handel między państwami członkowskimi lub między Unią a jednym lub kilkoma z państw Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA), które należą do Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), po trzecie, sprecyzować, jakich ustaleń lub działań oczekuje w wyniku postępowania wszczętego przez Komisję, po czwarte, wyjaśnić, dlaczego ma uzasadniony interes jako składający skargę do Komisji zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 1/2003, przy czym składający skargę powinien w szczególności wytłumaczyć, w jaki sposób wskazane zachowanie wyrządza mu szkodę, i wyjaśnić, w jaki sposób interwencja Komisji może jego zdaniem uczynić zadość jego żądaniom, a po piąte, poinformować, czy zwracał się, w zakresie tych samych lub podobnych zagadnień, do innego organu ochrony konkurencji lub czy przed sądem krajowym wszczęto postępowanie sądowe.
57 W niniejszej sprawie ze skargi do Komisji wynika, że w zakresie domniemywanego nadużycia pozycji dominującej skarżąca poprzestała w istocie na stwierdzeniu, że korzystanie na zasadzie wyłączności przez Lufthansę i jej partnerów ze Star Alliance z terminalu 2 w porcie lotniczym w Monachium stanowiło nadużycie pozycji dominującej i że miała przekazać kopię swej skargi do DG Komisji ds. Konkurencji, aby zażądać od niej przeprowadzenia dochodzenia w przedmiocie nadużycia pozycji dominującej przez port lotniczy w Monachium, polegającego na tym, że odmówił on skarżącej zapewnienia możliwości operowania z terminalu 2 tego portu lotniczego.
58 Jednakże nie można uznać, że takie stwierdzenia spełniają wymogi przewidziane w art. 5 rozporządzenia nr 773/2004. Wynika stąd, że ze względu na treść skargi do Komisji instytucja ta nie mogła uznać w słuszny sposób, że złożono do niej skargę wskazującą na nadużycie pozycji dominującej w rozumieniu rozporządzenia nr 1/2003 i rozporządzenia nr 773/2004.
59 Twierdzenie skarżącej, że jej skarga do Komisji zawierała dostateczną ilość informacji, by uznać ją za skargę do Komisji w rozumieniu rozporządzenia nr 1/2003 i rozporządzenia nr 773/2004, winno zostać oddalone w szczególności dlatego, że skarżąca nie wykazała uzasadnionego interesu zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 773/2004 i brakowało pewnych informacji wymaganych na podstawie formularza C załączonego do rozporządzenia nr 773/2004. W szczególności chodzi o informacje wskazane w ust. 3 omawianego formularza, z którego wynika, że skarżąca powinna szczegółowo omówić okoliczności faktyczne, z których jej zdaniem można wysnuć wniosek, że doszło do naruszenia art. 82 WE.
60 Sąd wskazuje w tym względzie, że chociaż skarżąca przedstawiła szereg okoliczności faktycznych w celu wykazania, że miała miejsce pomoc państwa na rzecz Lufthansy, skarga do Komisji nie zawierała żadnego omówienia okoliczności faktycznych pozwalającego ustalić, dlaczego port lotniczy w Monachium miał zajmować pozycję dominującą ani dlaczego fakt zastrzeżenia terminalu 2 dla Lufthansy i jej partnerów ze Star Alliance miał stanowić nadużycie pozycji dominującej przez port lotniczy w Monachium. Jak Komisja podnosi w duplice, terminal 1 w porcie lotniczym w Monachium jest wykorzystywany przez wielu przewoźników lotniczych (Aer Lingus, AirBerlin, Air France, Alitalia, British Airways, EasyJet, Germanwings, Iberia i KLM). Skarżąca nie przedstawia zaś w żadnym razie powodów, z jakich została „pozbawiona dostępu do rynku pod postacią portu lotniczego w Monachium”, w sytuacji gdy zapewniono jej korzystanie z tego samego terminalu co terminal wykorzystywany przez tych innych przewoźników lotniczych. Skarżąca nie wyjaśnia też, dlaczego port lotniczy w Monachium dopuścił się nadużycia pozycji dominującej, traktując skarżącą w dokładnie ten sam sposób co na przykład EasyJet. Ponadto należy stwierdzić, że skarga do Komisji jest niejednoznaczna, ponieważ może być rozumiana w ten sposób, że to Lufthansa zajmuje pozycję dominującą. W skardze do Komisji wskazano bowiem w szczególności, że „fakt, iż Lufthansa i jej partnerzy ze Star Alliance mieli zapewnioną wyłączność na korzystanie z terminalu 2 w porcie lotniczym w Monachium [...], stanowi nie tylko nadużycie pozycji dominującej, jako że odmówiono [skarżącej] dostępu do tego terminalu [...], ale oznaczał ponadto, że Lufthansa otrzymała i w dalszym ciągu otrzymuje znaczną pomoc państwa”.
61 Poza tym należy zaznaczyć, po pierwsze, że skarżąca nie sprecyzowała, jakich ustaleń lub działań oczekuje w wyniku postępowania wszczętego przez Komisję, co przewiduje ust. 6 formularza C. Wbrew twierdzeniom skarżącej fakt, iż w skardze do Komisji wniosła o przeprowadzenie dochodzenia w sprawie nadużycia pozycji dominującej przez port lotniczy, nie może zostać uznany za spełniający wymogi przewidziane w rzeczonym ust. 6. Po drugie, skarżąca nie poinformowała, zgodnie z ust. 8 formularza C, czy zwróciła się do organu ochrony konkurencji lub czy przed sądem krajowym wszczęto postępowanie sądowe.
62 W tych okolicznościach skarga złożona do Komisji w dniu 3 listopada 2005 r. nie może zostać uznana za skargę do Komisji złożoną zgodnie z rozporządzeniem nr 1/2003 i rozporządzeniem nr 773/2004. Dlatego też w momencie wezwania do działania w rozumieniu art. 232 WE na Komisji nie spoczywał obowiązek działania, w związku z czym zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 25 powyżej nie można jej zarzucić żadnej bezczynności.
63 Wynika stąd, że skarga na bezczynność Komisji, zmierzającą do stwierdzenia, że instytucja ta bezprawnie zaniechała zajęcia stanowiska w przedmiocie domniemywanego naruszenia pozycji dominującej winna zostać oddalona jako bezzasadna i że nie zachodzi potrzeba zarządzenia środków organizacji postępowania, o które wniosła skarżąca.
W przedmiocie kosztów
64 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponadto stosownie do art. 87 § 6 regulaminu w przypadku umorzenia postępowania rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów zależy od uznania Sądu.
65 Po pierwsze, jeśli chodzi w niniejszej sprawie o główną część skargi dotyczącą domniemywanej pomocy państwa na rzecz Lufthansy, w przedmiocie której – w wyniku wydania decyzji z dnia 23 lipca 2008 r. – nie zachodzi już potrzeba wydania rozstrzygnięcia, nie można zarzucać skarżącej, że w celu ochrony swych praw wniosła rzeczoną skargę, nie czekając na wydanie tej decyzji przez Komisję, co nastąpiło po upływie terminu na wniesienie skargi na bezczynność.
66 Po drugie, jeśli chodzi o część skargi dotyczącą domniemywanej pomocy państwa na rzecz partnerów ze Star Alliance i domniemywanego nadużycia pozycji dominującej, żądania skarżącej nie zostały uwzględnione, w związku z czym należy obciążyć ją kosztami. W tej sytuacji Sąd uważa, że słuszna ocena okoliczności niniejszej sprawy wymaga, by Komisja pokryła swe własne koszty oraz połowę kosztów poniesionych przez skarżącą, a skarżąca pokryła połowę swych własnych kosztów.
Z powyższych względów
SĄD (piąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Umarza się postępowanie w przedmiocie żądania stwierdzenia bezczynności przedstawionego przez Ryanair Ltd w odniesieniu do domniemywanej pomocy państwa na rzecz Lufthansy.
2) Żądanie stwierdzenia bezczynności przedstawione przez Ryanair w odniesieniu do domniemywanej pomocy państwa na rzecz partnerów Lufthansy ze Star Alliance zostaje oddalone.
3) Żądanie stwierdzenia bezczynności przedstawione przez Ryanair w odniesieniu do domniemywanego nadużycia pozycji dominującej zostaje oddalone.
4) Komisja Europejska pokrywa własne koszty oraz połowę kosztów poniesionych przez Ryanair.
5) Ryanair pokrywa połowę własnych kosztów.
Papasavvas | Vadapalas | O’Higgins |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 19 maja 2011 r.
Podpisy