HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a cincea)
19 mai 2011(*)
„Ajutoare de stat – Concurență – Abuz de poziție dominantă – Sectorul aerian – Utilizarea exclusivă a terminalului 2 al Aeroportului din München – Acțiune în constatarea abținerii de a acționa – Luare de poziție a Comisiei – Nepronunțare asupra fondului – Obligația de a acționa – Inexistență”
În cauza T‑423/07,
Ryanair Ltd, cu sediul în Dublin (Irlanda), reprezentată de E. Vahida, avocat,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de domnii L. Flynn și S. Noë și de doamna E. Righini, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere de constatare a abținerii de a acționa a Comisiei întrucât aceasta s‑a abținut în mod ilegal să își precizeze poziția cu privire la plângerea reclamantei referitoare, pe de o parte, la un pretins ajutor acordat de Republica Federală Germania societății Lufthansa și partenerilor săi din Star Alliance, sub forma utilizării exclusive a terminalului 2 al Aeroportului din München (Germania), și, pe de altă parte, la un pretins abuz de poziție dominantă din partea Aeroportului din München,
TRIBUNALUL (Camera a cincea),
compus din domnii S. Papasavvas, președinte, V. Vadapalas (raportor) și K. O’Higgins, judecători,
grefier: domnul N. Rosner, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 9 decembrie 2010,
pronunță prezenta
Hotărâre
Cadrul juridic
1 Articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [88 CE] (JO L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41) are următorul cuprins:
„În cazul în care deține informații privind un ajutor pretins ilegal, indiferent de sursa acestora, Comisia va examina aceste informații fără întârziere.”
2 Articolul 20 alineatul (2) din Regulamentul nr. 659/1999 prevede:
„Orice parte interesată poate informa Comisia asupra oricărui presupus ajutor ilegal, precum și asupra oricărei presupuse utilizări abuzive a unui ajutor. În cazul în care consideră, pe baza informațiilor pe care le deține, că nu există suficiente motive pentru examinarea cazului, Comisia informează partea interesată asupra acestui fapt. Atunci când adoptă o decizie într‑un caz cu privire la obiectul informației furnizate, Comisia transmite o copie a deciziei respective părții interesate.”
3 Articolul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 81 [CE] și 82 [CE] (JO 2003, L 1, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167) are următorul cuprins:
„(1) Atunci când Comisia, acționând ca urmare a unei plângeri sau din oficiu, constată că există o încălcare a articolului 81 [CE] sau 82 [CE], poate solicita printr‑o decizie întreprinderilor și asociațiilor de întreprinderi în cauză să înceteze respectiva încălcare. În acest scop, Comisia le poate impune orice măsuri corective comportamentale sau structurale care sunt proporționale cu încălcarea comisă și necesare pentru încetarea efectivă a încălcării. Măsurile corective structurale nu ar trebui impuse decât atunci când nu există o măsură corectivă comportamentală la fel de eficientă sau atunci când o măsură corectivă comportamentală la fel de eficientă ar fi mai oneroasă pentru întreprinderea în cauză decât o măsură corectivă structurală. Atunci când Comisia are un interes legitim de a acționa în acest mod, aceasta poate de asemenea constata că s‑a comis o încălcare în trecut.
(2) Pot depune o plângere în sensul alineatului (1) persoanele fizice sau juridice care au un interes legitim și statele membre.”
4 Considerentul (6) al Regulamentului (CE) nr. 773/2004 al Comisiei din 7 aprilie 2004 privind desfășurarea procedurilor puse în aplicare de Comisie în temeiul articolelor 81 [CE] și 82 [CE] (JO L 123, p. 18, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 242) prevede:
„Pentru a fi admisibilă în sensul articolului 7 din Regulamentul […] nr. 1/2003, o plângere trebuie să conțină anumite informații specifice.”
5 Considerentul (7) al Regulamentului nr. 773/2004 prevede:
„Ar trebui întocmit un formular pentru a ajuta reclamanții să prezinte faptele pertinente Comisiei. Prezentarea informațiilor prevăzute în formularul respectiv ar trebui să fie o condiție indispensabilă pentru ca plângerea să fie considerată plângere în sensul articolului 7 din Regulamentul […] nr. 1/2003.”
6 Articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004 are următorul cuprins:
„Persoanele fizice și juridice trebuie să demonstreze un interes legitim pentru a fi abilitate să depună o plângere în sensul articolului 7 din Regulamentul […] nr. 1/2003.
Astfel de plângeri trebuie să conțină informațiile prevăzute în formularul C din anexă. Comisia poate scuti de la această obligație cu privire la o parte din informații, inclusiv documente, prevăzute în formularul C.”
7 Alineatul 3 al formularului C, care figurează în anexa la Regulamentul nr. 773/2004, prevede:
„Prezentați în detaliu faptele din care reiese, în opinia dumneavoastră, că există o încălcare a articolului 81 [CE] sau 82 [CE …]. Precizați, în special, natura produselor (bunuri sau servicii) afectate de încălcările prezumate și explicați, dacă este cazul, relațiile comerciale în care sunt implicate aceste produse. Furnizați toate detaliile disponibile cu privire la acordurile sau practicile întreprinderilor sau ale asociației de întreprinderi care fac obiectul plângerii. Precizați, în măsura posibilului, pozițiile pe piață ale întreprinderilor vizate de plângere.”
8 Alineatul 6 al formularului C, care figurează în anexa la Regulamentul nr. 773/2004, prevede:
„Explicați ce concluzii sau măsuri așteptați ca rezultat al procedurii întreprinse de Comisie.”
9 Alineatul 8 al formularului C, care figurează în anexa la Regulamentul nr. 773/2004, are următorul cuprins:
„Precizați dacă v‑ați adresat, cu privire la aceleași probleme sau la probleme strâns legate de acestea, unei alte autorități de concurență și/sau dacă a fost intentat un proces în fața unei instanțe naționale. În caz afirmativ, furnizați informațiile complete cu privire la autoritatea administrativă sau judiciară în cauză și la observațiile pe care le‑ați prezentat acestei autorități.”
Situația de fapt
10 La 3 noiembrie 2005, reclamanta, Ryanair Ltd, a transmis o scrisoare Comisiei Comunităților Europene având ca obiect o „plângere împotriva Aeroportului din München din cauza unui ajutor de stat către Lufthansa”.
11 În această plângere, reclamanta denunța faptul că Lufthansa și partenerii săi din Star Alliance (denumiți în continuare „partenerii din Star Alliance”) beneficiau de utilizarea exclusivă a terminalului 2 al Aeroportului din München (Germania). Reclamanta arăta că această utilizare exclusivă fusese „acordată la un cost de 1,5 miliarde de euro”, cu consecința „unor pierderi financiare de mai mult de 100 de milioane de euro în cursul ultimilor doi ani pentru aeroport”. Potrivit reclamantei, această stare de fapt constituia un abuz de poziție dominantă, întrucât accesul la terminalul în cauză îi era refuzat. Acest fapt însemna, în plus, că autoritățile germane acordaseră ajutoare de stat considerabile societății Lufthansa. Plângerea menționa că acest „abuz vădit” în privința normelor comunitare în materia ajutoarelor de stat era de asemenea contrar Orientărilor comunitare privind ajutorul de stat referitor la finanțarea aeroporturilor și ajutorul la înființare pentru companiile aeriene cu plecare de pe aeroporturi regionale, publicate recent de Comisie. În consecință, reclamanta solicita Comisiei să examineze „grava denaturare a concurenței” care rezulta din avantajele acordate Lufthansa de Aeroportul din München și de Republica Federală Germania. În plângere se indica de asemenea că o copie a acesteia va fi comunicată Direcției Generale (DG) Concurență a Comisiei, căreia i se va solicita să examineze abuzul de poziție dominantă al Aeroportului din München care constă în faptul că acesta din urmă a refuzat ca reclamanta să poată opera de pe terminalul 2 al acestui aeroport. Reclamanta solicita, în sfârșit, ca DG Transporturi și Energie a Comisiei să oblige Lufthansa la rambursarea cuantumurilor substanțiale ale ajutoarelor de stat pe care le primise.
12 Prin scrisoarea din 10 noiembrie 2005, Comisia a confirmat primirea plângerii și înregistrarea acesteia la 4 noiembrie 2005. Comisia arăta că, potrivit procedurii de examinare a plângerilor prin care se denunță un ajutor de stat, serviciile sale vor scrie autorităților germane pentru a solicita clarificări cu privire la pretinsul ajutor acordat.
13 Printr‑o scrisoare din 23 ianuarie 2007, reclamanta a amintit Comisiei că trecuseră 14 luni de când aceasta confirmase primirea plângerii sale prin care denunța un ajutor de stat în favoarea Lufthansa și că ar fi putut obține în această perioadă informațiile necesare din partea autorităților germane pentru a iniția o investigație oficială.
14 La 31 iulie 2007, întrucât nu a obținut niciun răspuns la plângerea sa, reclamanta a trimis o scrisoare de punere în întârziere Comisiei, prin care a invitat‑o în mod oficial să acționeze în temeiul articolului 232 CE (denumită în continuare „scrisoarea de punere în întârziere”).
15 În scrisoarea de punere în întârziere, reclamanta a invitat Comisia să aplice procedurile prevăzute de Regulamentul nr. 659/1999, de Regulamentul nr. 1/2003 și de Regulamentul nr. 773/2004.
16 Reclamanta a invitat Comisia în special:
– în primul rând, să oblige Republica Federală Germania să suspende ajutorul de stat în cauză, cel puțin până când Comisia adoptă o decizie în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, în al doilea rând, să adopte o decizie formală în cadrul examinării preliminare a acordării ajutorului de stat contestat în plângerea sa, pe de o parte, în temeiul articolului 4 alineatele (2), (3) sau (4) din Regulamentul nr. 659/1999 și, pe de altă parte, în temeiul articolului 13 alineatul (1) din același regulament și, în al treilea rând, să o informeze cu privire la deciziile adoptate, conform articolului 20 alineatul (2) din Regulamentul nr. 659/1999;
– să dispună suspendarea comportamentului anticoncurențial contestat în plângerea sa, ca măsură provizorie, în temeiul articolului 8 din Regulamentul nr. 1/2003 și să inițieze o procedură în vederea adoptării unei decizii potrivit capitolului III din Regulamentul nr. 1/2003 privind respectivul comportament anticoncurențial sau să o informeze cu privire la motivele pentru care s‑ar impune respingerea plângerii conform articolului 7 din Regulamentul nr. 773/2004.
17 Prin scrisoarea din 2 august 2007, Comisia a confirmat primirea scrisorii de punere în întârziere și a indicat că aceasta fusese repartizată DG Transporturi și Energie.
Procedura și concluziile părților
18 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 15 noiembrie 2007, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
19 Reclamanta solicită Tribunalului:
– declararea, în conformitate cu articolul 232 CE, a faptului că Comisia s‑a abținut în mod ilegal să își precizeze poziția, deși a fost invitată în mod formal să facă acest lucru, cu privire la plângerea prezentată la 3 noiembrie 2005;
– obligarea Comisiei la plata tuturor cheltuielilor de judecată, inclusiv a celor efectuate de reclamantă în cadrul procedurii, chiar dacă, în urma introducerii acțiunii, Comisia adoptă măsuri care, în opinia Tribunalului, conduc la dispariția necesității de a pronunța o hotărâre sau dacă Tribunalul respinge acțiunea ca inadmisibilă;
– dispunerea oricărei măsuri pe care Tribunalul o va considera adecvată.
20 Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
21 Prin scrisoarea din 14 aprilie 2008 (denumită în continuare „scrisoarea din 14 aprilie 2008”), reclamanta a solicitat Tribunalului adoptarea unor măsuri de organizare a procedurii privind prezentarea anumitor documente menționate de Comisie în memoriul său în apărare.
22 În observațiile sale cu privire la scrisoarea din 14 aprilie 2008, depuse la grefa Tribunalului la 30 aprilie 2008, Comisia a solicitat ca Tribunalul să respingă cererea de măsuri de organizare a procedurii a reclamantei.
23 Prin scrisoarea din 16 ianuarie 2009 (denumită în continuare „scrisoarea din 16 ianuarie 2009”), Comisia a transmis Tribunalului o copie a Deciziei din 23 iulie 2008 de a iniția, în aplicarea articolului 88 alineatul (2) CE, procedura oficială de investigare C 38/08 (ex NN 53/07), Germania – Măsuri în favoarea Aeroportului din München, Terminalul T2 (denumită în continuare „Decizia din 23 iulie 2008”). În această scrisoare, Comisia a arătat că, în urma Deciziei din 23 iulie 2008, prezenta acțiune în constatarea abținerii de a acționa rămăsese fără obiect. Comisia a exprimat, în plus, dorința ca reclamanta să comunice Tribunalului renunțarea sa la acțiune și a solicitat nepronunțarea asupra fondului, conform articolului 113 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, în ipoteza în care reclamanta nu ar renunța la acțiune.
24 În observațiile cu privire la scrisoarea din 16 ianuarie 2009, depuse la grefa Tribunalului la 17 februarie 2009, reclamanta a declarat că nu dorește să renunțe la acțiune în măsura în care Comisia s‑a abținut să intervină cu privire la anumite puncte menționate în plângere, în particular referitoare la partenerii din Star Alliance, și că decizia de a iniția o procedură oficială nu echivala în mod vădit cu definirea de către Comisie a poziției sale referitoare la plângerea introdusă cu privire la abuzul de poziție dominantă. În consecință, reclamanta a solicitat Tribunalului:
– respingerea în ansamblu a cererilor Comisiei care figurează în scrisoarea din 16 ianuarie 2009;
– declararea faptului că Comisia s‑a făcut vinovată de o abținere de a acționa întrucât nu a acționat cu privire la plângerea sa pentru abuz de poziție dominantă în cazul în care Tribunalul nu ar putea să declare că Comisia se face vinovată de o abținere de a acționa întrucât nu a acționat cu privire la plângerea sa împotriva unui ajutor ilicit;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Cu privire la concluziile referitoare la constatarea abținerii de a acționa privind pretinsul ajutor de stat în favoarea Lufthansa și a partenerilor săi din Star Alliance
25 Cu titlu prealabil, trebuie amintit că, pentru a se pronunța cu privire la temeinicia cererii referitoare la abținerea de a acționa, trebuie să se verifice dacă, la momentul punerii în întârziere a Comisiei în sensul articolului 232 CE, instituția avea o obligație de a acționa (Ordonanța Tribunalului din 13 noiembrie 1995, Dumez/Comisia, T‑126/95, Rec., p. II‑2863, punctul 44, Ordonanța Tribunalului din 6 iulie 1998, Goldstein/Comisia, T‑286/97, Rec., p. II‑2629, punctul 24, și Hotărârea Tribunalului din 15 septembrie 1998, Gestevisión Telecinco/Comisia, T‑95/96, Rec., p. II‑3407, punctul 71).
26 În plus, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, calea de atac prevăzută la articolul 232 CE, care urmărește obiective distincte de cele ale căii de atac prevăzute la articolul 226 CE (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 25 aprilie 2002, Comisia/Grecia, C‑154/00, Rec., p. I‑3879, punctul 28), se bazează pe ideea că inacțiunea ilegală a instituției pusă sub semnul întrebării permite sesizarea Curții pentru ca aceasta să declare că abținerea de a acționa este contrară tratatului, în cazul în care instituția în cauză nu a remediat această abținere. Această declarație are ca efect, potrivit articolului 233 CE, faptul că instituția pârâtă este obligată să adopte măsurile pe care le implică executarea hotărârii Curții, fără a aduce atingere acțiunilor în răspundere extracontractuală care pot fi introduse ca urmare a aceleiași declarații. În cazul în care actul a cărui omisiune face obiectul litigiului a fost adoptat după introducerea acțiunii, dar înainte de pronunțarea hotărârii, o declarație a Curții prin care se constată nelegalitatea abținerii inițiale nu mai poate conduce la consecințele prevăzute la articolul 233 CE. De aici rezultă că, într‑un asemenea caz, precum și în cel în care instituția pârâtă a reacționat la invitația de a acționa în termenul de două luni, obiectul acțiunii a dispărut, astfel încât nu mai este necesară pronunțarea (a se vedea Ordonanța Curții din 13 decembrie 2000, Sodima/Comisia, C‑44/00 P, Rec., p. I‑11231, punctul 83 și jurisprudența citată, și Hotărârea Tribunalului din 19 februarie 2004, SIC/Comisia, T‑297/01 și T‑298/01, Rec., p. II‑743, punctul 31). Împrejurarea că această precizare a poziției instituției nu o mulțumește pe reclamantă este indiferentă în această privință, întrucât articolul 232 CE are ca obiect abținerea de a acționa prin abținerea de a statua sau de a‑și preciza poziția, iar nu adoptarea unui act diferit de cel pe care această parte l‑ar fi dorit sau l‑ar fi considerat necesar (a se vedea Ordonanța Sodima/Comisia, citată anterior, punctul 83 și jurisprudența citată).
27 În lumina acestor considerații, Tribunalul trebuie să se pronunțe cu privire la cererea referitoare la abținerea de a acționa în legătură cu pretinsul ajutor de stat în favoarea Lufthansa și a partenerilor din Star Alliance.
28 Reclamanta susține că abținerea de a acționa a Comisiei rezidă în faptul că, în urma unui dialog cu autoritățile germane, Comisia nu a adoptat în mod vizibil nicio măsură și în special nu a adoptat o decizie prin care să declare fie că măsura de stat în cauză nu constituia un ajutor în sensul articolului 87 alineatul (1) CE, fie că o astfel de măsură trebuia să fie calificată drept ajutor în sensul articolului 87 alineatul (1) CE, dar era compatibilă cu piața comună în temeiul articolului 87 alineatele (2) și (3) CE, fie că trebuia să fie inițiată procedura vizată la articolul 88 alineatul (2) CE. Comisia s‑ar fi abținut, așadar, în mod ilegal să acționeze cu privire la plângerea sa prin care era denunțat un pretins ajutor de stat în favoarea Lufthansa și a partenerilor din Star Alliance.
29 În ceea ce o privește, Comisia susține că cererea referitoare la abținerea de a acționa cu privire la pretinsul ajutor de stat nu este întemeiată și că, în orice caz, având în vedere adoptarea Deciziei din 23 iulie 2008, prezenta acțiune a rămas fără obiect.
30 Or, fără să fie necesar să verifice dacă, la momentul punerii în întârziere în sensul articolului 232 CE, Comisia avea o obligație de a acționa, este cert că, prin Decizia din 23 iulie 2008, Comisia a inițiat procedura oficială de investigare vizată la articolul 88 alineatul (2) CE cu privire la pretinsul ajutor de stat în favoarea Lufthansa.
31 Rezultă că, prin adoptarea uneia dintre deciziile vizate în scrisoarea de punere în întârziere, Comisia și‑a precizat poziția în mod valabil, în sensul articolului 232 CE, cu privire la invitația de a acționa a reclamantei în această privință.
32 În consecință, deși reclamanta avea un interes legitim pentru a introduce prezenta acțiune, aceasta a rămas fără obiect în ceea ce privește constatarea abținerii ilegale a Comisiei de a‑și preciza poziția cu privire la aspectul din plângerea reclamantei referitor la pretinsul ajutor de stat în favoarea Lufthansa.
33 În consecință, nu mai este necesară pronunțarea asupra fondului cererii referitoare la abținerea de a acționa în privința pretinsului ajutor de stat în favoarea Lufthansa.
34 În ceea ce privește cererea referitoare la abținerea de a acționa cu privire la pretinsul ajutor de stat în favoarea partenerilor din Star Alliance, reclamanta susține că, în pofida adoptării Deciziei din 23 iulie 2008, este în continuare necesară pronunțarea cu privire la această parte a acțiunii.
35 În această privință, trebuie să se arate că Decizia din 23 iulie 2008 nu poate fi considerată drept o precizare a poziției Comisiei cu privire la pretinsul ajutor de stat în favoarea partenerilor din Star Alliance, întrucât această decizie nu privește decât pretinsul ajutor de stat în favoarea Lufthansa. În aceste condiții, trebuie să se considere că în mod întemeiat reclamanta susține că este necesară pronunțarea cu privire la această parte a acțiunii și stabilirea faptului dacă Comisia s‑a abținut în mod ilegal să acționeze cu privire la acest aspect.
36 Astfel cum s‑a amintit la punctul 25 de mai sus, pentru a se pronunța cu privire la temeinicia cererii referitoare la abținerea de a acționa, trebuie să se verifice dacă, la momentul punerii în întârziere în sensul articolului 232 CE, Comisia avea o obligație de a acționa.
37 În materia ajutoarelor de stat, situațiile în care Comisia este obligată să acționeze cu privire la ajutoarele ilegale sunt reglementate de Regulamentul nr. 659/1999. În temeiul articolului 10 alineatul (1) din acest regulament, „[î]n cazul în care deține informații privind un ajutor pretins ilegal, indiferent de sursa acestora, Comisia va examina aceste informații fără întârziere”. În temeiul articolului 20 alineatul (2) din același regulament, „[o]rice parte interesată poate informa Comisia asupra oricărui presupus ajutor ilegal, precum și asupra oricărei presupuse utilizări abuzive a unui ajutor”. Potrivit aceleiași dispoziții, „[î]n cazul în care consideră, pe baza informațiilor pe care le deține, că nu există suficiente motive pentru examinarea cazului, Comisia informează partea interesată asupra acestui fapt”.
38 Prin urmare, trebuie să se verifice dacă plângerea punea sub semnul întrebării un ajutor pretins ilegal în favoarea partenerilor din Star Alliance.
39 În speță, trebuie să se constate că reclamanta s‑a limitat să denunțe, în plângerea sa, un ajutor de stat în favoarea Lufthansa, iar nu în favoarea partenerilor din Star Alliance. Astfel, după cum reiese din plângere, al cărei titlu era „Plângere împotriva Aeroportului din München în privința unui ajutor de stat către Lufthansa”, reclamanta preciza că utilizarea exclusivă a terminalului 2 al Aeroportului din München de către Lufthansa și de către partenerii din Star Alliance însemna că autoritățile germane acordau ajutoare de stat considerabile Lufthansa. Reclamanta solicita de asemenea Comisiei să examineze „grava denaturare a concurenței” care rezulta din avantajele acordate Lufthansa de Aeroportul din München și de Republica Federală Germania. În sfârșit, reclamanta solicita ca DG Transporturi și Energie să oblige Lufthansa să ramburseze cuantumurile substanțiale ale ajutoarelor de stat pe care le primise. Nu rezultă deloc din cuprinsul plângerii că reclamanta a identificat partenerii din Star Alliance ca fiind beneficiarii unui ajutor de stat. Pe de altă parte, trebuie subliniat că, în scrisoarea de atenționare din 23 ianuarie 2007, anexată la replică, singurul beneficiar al pretinsului ajutor de stat era de asemenea Lufthansa.
40 În consecință, trebuie să se considere că, la momentul punerii în întârziere, în sensul articolului 232 CE, Comisia nu avea o obligație de a acționa cu privire la un pretins ajutor de stat în favoarea partenerilor din Star Alliance, astfel încât nu îi poate fi imputată o abținere de a acționa, potrivit jurisprudenței citate la punctul 25 de mai sus.
41 Rezultă că cererea referitoare la abținerea de a acționa cu privire la pretinsul ajutor de stat în favoarea partenerilor din Star Alliance trebuie să fie respinsă ca neîntemeiată, fără să fie necesară adoptarea măsurilor de organizare a procedurii solicitate de reclamantă.
Cu privire la cererea referitoare la abținerea de a acționa în legătură cu pretinsul abuz de poziție dominantă
Argumentele părților
42 Reclamanta susține că, atunci când Comisia este sesizată cu o plângere, conform dispozițiilor Regulamentelor nr. 1/2003 și 773/2004, aceasta are obligația de a examina cu atenție elementele de fapt și de drept aduse la cunoștința sa de autorul plângerii pentru a decide, într‑un termen rezonabil, dacă trebuie să inițieze procedura de constatare a încălcării sau să respingă plângerea fără să inițieze procedura sau să procedeze la clasarea plângerii. Reclamanta adaugă că, în cazul în care Comisia decide că examinarea unei plângeri în temeiul articolului 82 CE este nejustificată sau superfluă, aceasta trebuie să o informeze cu privire la decizia sa, prezentându‑și motivele, astfel încât să permită controlul legalității acesteia.
43 Potrivit reclamantei, în măsura în care plângerea sa era îndreptată și împotriva unei încălcări a dreptului concurenței, Comisia avea obligația de a acționa într‑un termen rezonabil.
44 Or, pe de o parte, Comisia nu i‑ar fi indicat într‑un termen de patru luni, conform punctului 61 din Proiectul de Comunicare a Comisiei privind soluționarea de către Comisie a plângerilor depuse în temeiul articolelor 81 [CE] și 82 [CE] (JO 2004, C 101, p. 65), dacă avea intenția de a investiga cauza. Pe de altă parte, Comisia nu ar fi adoptat nicio decizie pe care trebuia să o adopte în urma primirii plângerii, și anume fie decizia de inițiere a procedurii în vederea stabilirii unei încălcări a articolului 82 CE, fie decizia de respingere a plângerii după informarea autoarei plângerii conform articolului 7 din Regulamentul nr. 773/2004, fie decizia motivată în mod corespunzător de a nu soluționa plângerea din cauza lipsei interesului comunitar. Reclamanta consideră, în consecință, că trebuie să fie constatată abținerea de a acționa a Comisiei.
45 În replică, reclamanta a subliniat în plus că nu fusese în măsură să utilizeze formularul C care figurează în anexa la Regulamentul nr. 773/2004 întrucât plângerea sa combina o plângere împotriva unui ajutor de stat și o plângere pentru un abuz de poziție dominantă, iar Comisia nu prevăzuse un formular pentru plângerile mixte. Reclamanta a adăugat, pe de altă parte, că, întrucât articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004 se limita să indice că o „plângere trebuie să conțină informațiile prevăzute în formularul C din anexă”, această dispoziție impunea numai furnizarea acestor informații, lăsând la alegerea autorului plângerii forma și ordinea în care acestea erau furnizate. Or, potrivit reclamantei, plângerea sa era valabilă în măsura în care informațiile cerute în formularul C fie figurau în plângerea sa, fie erau deja cunoscute de Comisie, fie erau indisponibile.
46 Comisia arată că plângerea era consacrată în principal acordării unui ajutor de stat ilegal, că această scrisoare a fost adresată acelora dintre serviciile sale care erau însărcinate cu analizarea ajutoarelor de stat în sectorul transporturilor și că titlul său era „Plângere împotriva Aeroportului din München în privința unui ajutor de stat către Lufthansa”. Comisia nu contestă că reclamanta a susținut de asemenea în scrisoarea sa că Aeroportul din München ar fi abuzat de poziția sa dominantă, nici că o copie a acestei scrisori urma să fie trimisă către DG Concurență, și anume aceluia dintre serviciile sale care era responsabil cu examinarea încălcărilor articolelor 81 CE și 82 CE. Totuși, Comisia consideră că argumentele privind abuzul de poziție dominantă aveau în mod vădit o importanță accesorie și, în orice caz, că acestea nu erau susținute în mod suficient. Astfel, reclamanta s‑ar fi limitat să afirme că Lufthansa și partenerii din Star Alliance beneficiau de utilizarea exclusivă a terminalului 2 al Aeroportului din München și că acest element constituia un abuz de poziție dominantă.
47 Comisia susține că o astfel de afirmație nu poate fi considerată drept o plângere în sensul articolului 7 din Regulamentul nr. 1/2003. Astfel, Comisia amintește în special că, potrivit articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004, o plângere în sensul articolului 7 din Regulamentul nr. 1/2003 „trebuie să conțină informațiile prevăzute în formularul C din anexă”.
48 Comisia observă de asemenea, în duplică, faptul că, și dacă se admite că un singur document poate cuprinde atât o plângere prin care se denunță un ajutor de stat ilegal, cât și o plângere prin care se denunță un abuz de poziție dominantă, autorul plângerii ar fi, fără îndoială, obligat să stabilească acest lucru foarte clar. În plus, Comisia subliniază că, deși plângerea cuprindea efectiv anumite informații cerute în formularul C, lipseau informații importante. Potrivit Comisiei, informațiile solicitate la alineatele 6-8 ale acestui formular nu au fost furnizate și plângerea nu cuprindea decât fragmente de informații cerute în celelalte alineate ale formularului.
49 În orice caz, Comisia arată, în scrisoarea sa din 16 ianuarie 2009, că, în urma Deciziei din 23 iulie 2008 prin care a inițiat o procedură oficială de investigare în cauza privind terminalul 2 al Aeroportului din München, acțiunea în constatarea abținerii de a acționa a reclamantei a rămas fără obiect.
Aprecierea Tribunalului
50 În prealabil, trebuie respins argumentul Comisiei potrivit căruia, în urma Deciziei din 23 iulie 2008, acțiunea a rămas fără obiect și în ceea ce privește pretinsul abuz de poziție dominantă.
51 Astfel, în măsura în care această decizie nu privește decât pretinsul ajutor de stat în favoarea Lufthansa denunțat de reclamantă, și nu pretinsul abuz de poziție dominantă, nu se poate constata că aceasta constituie o precizare a poziției Comisiei cu privire la abuzul de poziție dominantă.
52 Prin urmare, trebuie să se verifice în speță dacă, astfel cum susține reclamanta, Comisia s‑a abținut în mod ilegal să acționeze în ceea ce privește pretinsul abuz de poziție dominantă. În acest scop, trebuie să se examineze dacă, la momentul punerii în întârziere în sensul articolului 232 CE, Comisia avea o obligație de a acționa (a se vedea punctul 25 de mai sus).
53 Criteriile relevante pentru aprecierea existenței unei obligații de a acționa, în ceea ce privește o pretinsă încălcare a normelor privind concurența prevăzute la articolele 81 CE și 82 CE, au fost amintite chiar de reclamantă. Astfel, aceasta a subliniat că, în cazul în care este sesizată cu o plângere, conform dispozițiilor Regulamentelor nr. 1/2003 și 773/2004, Comisia are obligația de a examina cu atenție elementele de fapt și de drept aduse la cunoștința sa de autorul plângerii pentru a decide, într‑un termen rezonabil, dacă trebuie să inițieze procedura în constatarea unei încălcări sau să respingă plângerea fără să inițieze procedura sau să procedeze la clasarea plângerii. Dacă Comisia decide că examinarea unei plângeri, în temeiul articolului 82 CE, este nejustificată sau superfluă, aceasta trebuie să informeze reclamanta cu privire la decizia sa, prezentându‑și motivele, astfel încât să permită controlul legalității acesteia.
54 Or, Tribunalul consideră că cerințele care decurg din regulamentele menționate nu au fost respectate de reclamantă în speță.
55 În această privință, Tribunalul amintește că, în temeiul considerentelor (6) și (7) ale Regulamentului nr. 773/2004, pentru a putea fi calificată drept plângere prin care se denunță o încălcare a normelor privind concurența prevăzute la articolele 81 CE și 82 CE, o plângere trebuie să fie în mod obligatoriu conformă articolului 5 din Regulamentul nr. 773/2004 privind admisibilitatea plângerilor, care prevede în mod expres, pe de o parte, că persoanele fizice sau juridice trebuie să demonstreze un interes legitim pentru a fi abilitate să depună o plângere în sensul articolului 7 din Regulamentul nr. 1/2003 și, pe de altă parte, că plângerea trebuie să conțină informațiile prevăzute în formularul C din anexa la Regulamentul nr. 773/2004.
56 În ceea ce privește formularul C, la care face trimitere articolul 5 din Regulamentul nr. 773/2004, acesta prevede că autorii plângerii trebuie să furnizeze un anumit număr de informații în susținerea acesteia. În temeiul în special al alineatelor 3 și 8 ale formularului menționat, autorul plângerii trebuie, în primul rând, să prezinte în detaliu faptele din care reiese că există o încălcare a articolului 81 CE sau a articolului 82 CE, în al doilea rând, să își prezinte punctul de vedere cu privire la dimensiunea geografică a încălcării prezumate și să explice, dacă acest lucru nu este evident, în ce măsură poate fi afectat comerțul dintre statele membre sau dintre Uniune și unul sau mai multe state din Asociația Europeană a Liberului Schimb (AELS) care fac parte din Spațiul Economic European (SEE) de comportamentul care face obiectul plângerii, în al treilea rând, să explice ce concluzii sau măsuri așteaptă ca rezultat al procedurii întreprinse de Comisie, în al patrulea rând, să prezinte motivele în temeiul cărora invocă un interes legitim ca reclamant în temeiul articolului 7 din Regulamentul nr. 1/2003, reclamantul trebuind să indice în special modul în care comportamentul denunțat îl prejudiciază și să explice modul în care, în opinia sa, intervenția Comisiei va putea remedia prejudiciul prezumat, și, în al cincilea rând, să precizeze dacă s‑a adresat, cu privire la aceleași probleme sau la probleme strâns legate de acestea, unei alte autorități de concurență și dacă a fost intentat un proces în fața unei instanțe naționale.
57 În speță, rezultă din plângere că, în ceea ce privește pretinsul abuz de poziție dominantă, reclamanta s‑a limitat în esență să menționeze că utilizarea exclusivă de către Lufthansa și de către partenerii săi din Star Alliance a terminalului 2 al Aeroportului din München constituia un abuz de poziție dominantă și că urma să transmită o copie a plângerii sale către DG Concurență a Comisiei pentru a‑i solicita să investigheze abuzul de poziție dominantă al Aeroportului din München care consta în refuzul acestuia din urmă de a permite ca reclamanta să poată opera de pe terminalul 2 al acestui aeroport.
58 Or, astfel de mențiuni nu pot fi considerate ca îndeplinind cerințele impuse de articolul 5 din Regulamentul nr. 773/2004. De aici rezultă că, având în vedere conținutul plângerii, Comisia nu putea în mod rezonabil să se considere sesizată cu o plângere prin care se denunța un abuz de poziție dominantă în sensul Regulamentelor nr. 1/2003 și 773/2004.
59 Afirmația reclamantei potrivit căreia plângerea sa cuprindea suficiente informații pentru a fi calificată drept plângere în sensul Regulamentelor nr. 1/2003 și 773/2004 trebuie să fie respinsă în special întrucât reclamanta nu a demonstrat un interes legitim conform articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004, iar anumite informații cerute în temeiul formularului C din anexa la Regulamentul nr. 773/2004 lipseau. Printre aceste informații figura în special cea vizată la alineatul 3 al respectivului formular, potrivit căreia reclamanta trebuia să expună în detaliu faptele din care se putea deduce că exista o încălcare a articolului 82 CE.
60 În această privință, Tribunalul arată că, deși reclamanta a expus un anumit număr de fapte pentru a demonstra că exista un ajutor de stat în favoarea Lufthansa, plângerea nu conținea nicio expunere a faptelor care să permită să se determine în ce sens Aeroportul din München deținea o poziție dominantă, nici de ce faptul de a rezerva terminalul 2 pentru Lufthansa și partenerii săi din Star Alliance ar constitui un abuz de poziție dominantă din partea Aeroportului din München. După cum arată Comisia în duplică, terminalul 1 al Aeroportului din München este utilizat de un număr mare de companii aeriene (Aer Lingus, AirBerlin, Air France, Alitalia, British Airways, EasyJet, Germanwings, Iberia și KLM). Or, în orice caz, reclamanta nu oferă motivele pentru care ar fi „exclusă de la accesul pe piața Aeroportului din München” oferindu‑i‑se utilizarea aceluiași terminal ca și cel utilizat de aceste alte companii aeriene. Reclamanta nu stabilește nici de ce Aeroportul din München ar săvârși un abuz de poziție dominantă prin tratarea reclamantei exact în același mod ca și, de exemplu, EasyJet. În plus, trebuie să se constate că plângerea nu este lipsită de ambiguitate, întrucât ar putea fi înțeleasă în sensul că Lufthansa se află într‑o poziție dominantă. Astfel, se indică în special în plângere că „faptul că Lufthansa și partenerii săi din Star Alliance se bucurau de utilizarea exclusivă a terminalului 2 al Aeroportului din München […] este nu numai un abuz de poziție dominantă întrucât accesul la acest terminal […] era refuzat [reclamantei], ci însemna în plus că Lufthansa a primit și continuă să primească ajutoare de stat considerabile”.
61 În plus, trebuie să se arate că, pe de o parte, reclamanta nu a explicat ce concluzii sau măsuri așteaptă ca rezultat al procedurii întreprinse de Comisie, astfel cum prevede alineatul 6 al formularului C. Spre deosebire de cele susținute de reclamantă, faptul de a fi solicitat Comisiei, în plângerea sa, să investigheze abuzul de poziție dominantă al aeroportului nu poate fi considerat ca îndeplinind cerințele vizate la alineatul 6 menționat anterior. Pe de altă parte, reclamanta nu a precizat, conform alineatului 8 al formularului C, dacă se adresase, cu privire la aceeași problemă, unei alte autorități de concurență și dacă a fost intentat un proces în fața unei instanțe naționale.
62 În aceste condiții, plângerea depusă la 3 noiembrie 2005 nu poate fi calificată drept plângere introdusă conform Regulamentelor nr. 1/2003 și 773/2004. Prin urmare, la momentul punerii în întârziere, în sensul articolului 232 CE, Comisia nu avea o obligație de a acționa, așadar nu îi poate fi imputată nicio abținere de a acționa, conform jurisprudenței citate la punctul 25 de mai sus.
63 Rezultă de aici că acțiunea prin care se solicită constatarea abținerii de a acționa a Comisiei, întrucât aceasta ar fi omis în mod ilegal să se pronunțe cu privire la pretinsul abuz de poziție dominantă, trebuie să fie respinsă ca neîntemeiată, fără să fie necesară adoptarea măsurilor de organizare a procedurii solicitate de reclamantă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
64 Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Pe de altă parte, potrivit articolului 87 alineatul (6) din același regulament, cheltuielile de judecată rămân la aprecierea Tribunalului în cazul în care acesta nu se pronunță asupra fondului cauzei.
65 În speță, în ceea ce privește, pe de o parte, aspectul principal al acțiunii referitoare la pretinsul ajutor de stat în favoarea Lufthansa, asupra fondului căreia, ca urmare a adoptării Deciziei din 23 iulie 2008, nu mai este necesară pronunțarea, nu se poate reproșa reclamantei că, pentru a‑și apăra drepturile, a introdus acțiunea menționată fără să aștepte adoptarea de către Comisie a acestei decizii, adoptare care a intervenit după expirarea termenului pentru a introduce o acțiune în constatarea abținerii de a acționa.
66 În ceea ce privește, pe de altă parte, aspectul acțiunii referitor la pretinsul ajutor de stat în favoarea partenerilor din Star Alliance și la pretinsul abuz de poziție dominantă, întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată. În aceste condiții, Tribunalul consideră că se realizează o justă apreciere a împrejurărilor cauzei dacă se decide, pe de o parte, că Comisia va suporta propriile cheltuieli de judecată, precum și jumătate din cele efectuate de reclamantă și, pe de altă parte, că aceasta din urmă va suporta jumătate din propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a cincea)
declară și hotărăște:
1) Nu mai este necesară pronunțarea cu privire la cererea referitoare la abținerea de a acționa formulată de Ryanair Ltd în privința pretinsului ajutor de stat în favoarea Lufthansa.
2) Respinge cererea referitoare la abținerea de a acționa prezentată de Ryanair cu privire la pretinsul ajutor de stat în favoarea partenerilor Lufthansa din Star Alliance.
3) Respinge cererea referitoare la abținerea de a acționa prezentată de Ryanair cu privire la pretinsul abuz de poziție dominantă.
4) Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată și jumătate din cheltuielile de judecată efectuate de Ryanair.
5) Ryanair suportă jumătate din propriile cheltuieli de judecată.
Papasavvas | Vadapalas | O’Higgins |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 19 mai 2011.
Semnături