TRIBUNALENS DOM (femte avdelningen)
den 19 maj 2011 (*)
”Statligt stöd – Konkurrens – Missbruk av dominerande ställning – Luftfartssektorn – Exklusiv rätt till terminal 2 på Münchens flygplats – Passivitetstalan – Kommissionens ställningstagande – Anledning saknas att döma i saken – Skyldighet att agera – Föreligger inte”
I mål T‑423/07,
Ryanair Ltd, Dublin (Irland), företrätt av advokaten E. Vahida,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av L. Flynn, S. Noë och E. Righini, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en passivitetstalan som syftar till att få fastställt att kommissionen rättsstridigt har underlåtit att ta ställning till sökandens klagomål avseende dels ett stöd som Förbundsrepubliken Tyskland påstås ha beviljat Lufthansa och partners i Star Alliance i form av en exklusiv rätt att nyttja terminal 2 på Münchens flygplats (Tyskland), dels ett påstående om att Münchens flygplats har missbrukat sin dominerande ställning,
meddelar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
sammansatt av ordföranden S. Papasavvas samt domarna V. Vadapalas (referent) och K. O’Higgins,
justitiesekreterare: handläggaren N. Rosner,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 9 december 2010,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
1 Artikel 10.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [88 EG] (EGT L 83, s. 1) har följande lydelse:
”Om kommissionen har upplysningar om påstått olagligt stöd skall den undersöka dessa upplysningar utan dröjsmål, oavsett källan för dessa.”
2 I artikel 20.2 i förordning nr 659/1999 föreskrivs följande:
”Varje intresserad part kan underrätta kommissionen om varje påstått olagligt stöd och varje påstått missbruk av stöd. Om kommissionen anser att den, på grundval av de upplysningar den innehar, inte har tillräckligt underlag för att ta ställning till fallet skall den underrätta den intresserade parten om detta. Om kommissionen fattar ett beslut i ett fall där upplysningar har lämnats skall den sända en kopia av detta beslut till den intresserade parten.”
3 Artikel 7 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 [EG] och 82 [EG] (EGT L 1, 2003, s. 1) har följande lydelse:
”1. Om kommissionen till följd av ett klagomål eller på eget initiativ konstaterar att bestämmelserna i artikel 81 [EG] eller artikel 82 [EG] har överträtts, får den genom beslut ålägga de berörda företagen eller företagssammanslutningarna att upphöra med överträdelsen. För detta ändamål får kommissionen ålägga dem alla åtgärder som hänför sig till företagets agerande (beteendemässiga åtgärder) eller strukturella åtgärder som är proportionerliga mot överträdelsen och nödvändiga för att få denna att upphöra. Strukturella åtgärder får endast åläggas om det antingen inte finns någon lika effektiv beteendemässig åtgärd eller om en lika effektiv beteendemässig åtgärd skulle vara mer betungande för det berörda företaget än den strukturella åtgärden. Om kommissionen har ett berättigat intresse av det får den även konstatera att en överträdelse tidigare har ägt rum.
2. Fysiska och juridiska personer som kan åberopa ett berättigat intresse i saken samt medlemsstaterna skall ha rätt att ge in klagomål enligt punkt 1.”
4 Skäl 6 i kommissionens förordning (EG) nr 773/2004 av den 7 april 2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna 81 [EG] och 82 [EG] (EUT L 123, s. 18) har följande lydelse:
”För att ett klagomål skall kunna tas upp till prövning på det sätt som avses i artikel 7 i förordning … nr 1/2003 måste det innehålla vissa närmare angivna uppgifter.”
5 Skäl 7 i förordning nr 773/2004 har följande lydelse:
”För att hjälpa klagande att lämna de nödvändiga uppgifterna om sakförhållandena till kommissionen, bör det utarbetas ett formulär. En förutsättning för att ett klagomål skall behandlas som ett sådant klagomål som avses i artikel 7 i förordning … nr 1/2003 bör vara att de uppgifter som anges i detta formulär lämnas.”
6 Artikel 5.1 i förordning nr 773/2004 har följande lydelse:
”Fysiska och juridiska personer skall påvisa ett berättigat intresse i saken för att ha rätt att ge in ett klagomål i enlighet med artikel 7 i förordning … nr 1/2003.
Sådana klagomål skall innehålla de uppgifter som anges i formulär C, vilket återfinns i bilagan. Kommissionen får bevilja undantag från denna skyldighet i fråga om delar av de uppgifter, inbegripet handlingar, som krävs enligt formulär C.”
7 I punkt 3 i formulär C i bilagan till förordning nr 773/2004 anges följande:
”Ange i detalj de sakförhållanden som enligt er uppfattning tyder på att det föreligger en överträdelse av artiklarna 81 [EG] eller 82 [EG] ... Ange särskilt vilken typ av produkter (varor eller tjänster) som påverkas av den påstådda överträdelsen och förklara vid behov de kommersiella förhållandena kring dessa produkter. Lämna alla tillgängliga upplysningar om de avtal eller förfaranden inom företaget eller företagssammanslutningen som klagomålet gäller. Ange i den mån det är möjligt vilken relativ marknadsställning de företag som berörs av klagomålet har.”
8 I punkt 6 i formulär C till förordning nr 773/2004 anges följande:
”Ange vilka beslut eller åtgärder som ni önskar att kommissionens förfarande skall leda till.”
9 Punkt 8 i formulär C i bilagan till förordning nr 773/2004 har följande lydelse:
”Lämna fullständig information om huruvida ni avseende samma sak eller en sak som har nära anknytning till denna har vänt er till en annan konkurrensmyndighet och/eller väckt talan inför en nationell domstol. Lämna i så fall fullständiga upplysningar om vilken administrativ eller rättslig myndighet som har kontaktats och vilka inlagor ni har lämnat till denna myndighet.”
Bakgrund till tvisten
10 Den 3 november 2005 sände sökanden, Ryanair Ltd, en skrivelse till Europeiska gemenskapernas kommission angående ett ”klagomål mot Münchens flygplats till följd av ett statligt stöd till Lufthansa”.
11 Sökanden angav i sitt klagomål att Lufthansa och partners i Star Alliance fått exklusiv rätt att nyttja terminal 2 på Münchens flygplats (Tyskland). Sökanden gjorde gällande att denna exklusiva rätt hade ”beviljats till en kostnad av 1,5 miljarder euro”, vilket innebar ”att flygplatsen led ekonomiska förluster på mer än 100 miljoner euro under de senaste två åren”. Enligt sökanden innebar detta förhållande ett missbruk av en dominerande ställning i det att sökanden nekats tillträde till nämnda terminal. Förhållandet innebar dessutom att de tyska myndigheterna hade beviljat Lufthansa ett ansenligt statligt stöd. I klagomålet nämndes att detta ”uppenbara missbruk” med avseende på gemenskapsbestämmelserna om statligt stöd även stred mot gemenskapens riktlinjer om finansiering av flygplatser och statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser som kommissionen nyligen publicerat. Sökanden anmodade således kommissionen att undersöka ”den allvarliga snedvridningen av konkurrensen” till följd av de fördelar som Münchens flygplats och Förbundsrepubliken Tyskland tilldelat Lufthansa. Vidare angavs i klagomålet att en kopia skulle sändas till kommissionens generaldirektorat för konkurrens (GD konkurrens), vilket skulle anmodas undersöka huruvida Münchens flygplats gjort sig skyldig till missbruk av dominerande ställning, bestående i att ha nekat sökanden möjlighet att nyttja terminal 2 vid denna flygplats. Sökanden har slutligen begärt att kommissionens generaldirektorat för transport och energi (GD transport och energi) ska förplikta Lufthansa att återbetala de ansenliga summor statligt stöd som det hade mottagit.
12 Kommissionen bekräftade i en skrivelse av den 10 november 2005 att den hade mottagit klagomålet som registrerats den 4 november 2005. Kommissionen angav att den enligt förfarandet för prövning av klagomål angående statligt stöd skulle skriva till de tyska myndigheterna och begära upplysningar om det påstådda stödet.
13 Genom skrivelse av den 23 januari 2007 påminde sökanden kommissionen om att det nu gått 14 månader sedan kommissionen mottagit klagomålet angående det statliga stödet till Lufthansa och att det borde ha varit möjligt för kommissionen att under denna period erhålla de upplysningar från de tyska myndigheterna som var nödvändiga för att kunna inleda ett formellt undersökningsförfarande.
14 Den 31 juli 2007 sände sökanden, som ännu inte hade fått något svar på sitt klagomål, en anmodan till kommissionen med en formell begäran om att kommissionen skulle vidta åtgärder i enlighet med artikel 232 EG (nedan kallad anmodan).
15 I anmodan uppmanade sökanden kommissionen att tillämpa förfarandena i förordningarna nr 659/1999, nr 1/2003 och nr 773/2004.
16 Sökanden begärde i synnerhet att kommissionen skulle
– för det första ålägga Förbundsrepubliken Tyskland att dra in det aktuella stödet, åtminstone till dess att kommissionen fattat beslut enligt artikel 11.1 i förordning nr 659/1999, för det andra efter en preliminär granskning fatta ett formellt beslut om det statliga stöd som klagomålet avser, dels med stöd av artikel 4.2, 4.3 eller 4.4 i förordning nr 659/1999, dels med stöd av artikel 13.1 i samma förordning och för det tredje hålla sökanden underrättad om vilka beslut som fattas i enlighet med artikel 20.2 i förordning nr 659/1999, och
– genom förordnande om interimistiska åtgärder med stöd av artikel 8 i förordning nr 1/2003 förplikta svaranden att upphöra med det konkurrensbegränsande beteende som avses i klagomålet och inleda ett beslutsförfarande enligt kapitel III i förordning nr 1/2003 angående nämnda konkurrensbegränsande beteende eller underrätta sökanden om skälen till att klagomålet ska avslås enligt artikel 7 i förordning nr 773/2004.
17 Kommissionen bekräftade genom skrivelse av den 2 augusti 2007 att den mottagit anmodan och underrättade sökanden om att ärendet hade tilldelats generaldirektoratet transport och energi.
Förfarandet och parternas yrkanden
18 Sökanden väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 15 november 2007.
19 Sökanden har yrkat att förstainstansrättens ska
– med stöd av artikel 232 EG slå fast att kommissionen har underlåtit att ta ställning till det klagomål som sökanden ingav till kommissionen den 3 november 2005,
– förplikta kommissionen att ersätta samtliga kostnader, inklusive dem som sökanden har haft i det administrativa förfarandet, även om kommissionen till följd av att sökanden väckt talan väljer att vidta åtgärder, som enligt förstainstansrätten undanröjer behovet av att avgöra målet, eller om rätten finner att talan ska avvisas, och
– vidta de ytterligare åtgärder som rätten anser vara nödvändiga.
20 Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
21 Sökanden har genom skrivelse av den 14 april 2008 (nedan kallad skrivelsen av den 14 april 2008) begärt att förstainstansrätten ska besluta om åtgärder för processledning och begära att vissa handlingar som nämns i kommissionens svarsskrivelse ska företes.
22 Kommissionen har i sitt yttrande över skrivelsen av den 14 april 2008, som inkom till förstainstansrättens kansli den 30 april 2008, motsatt sig sökandens förslag till åtgärder för processledning.
23 Kommissionen har i skrivelse av den 16 januari 2009 (nedan kallad skrivelsen av den 16 januari 2009) tillsänt förstainstansrätten en kopia av beslutet av den 23 juli 2008 att med stöd av artikel 88.2 EG inleda det formella undersökningsförfarandet C 38/08 (f.d. NN 53/07), Tyskland – Åtgärder till förmån för terminal 2 vid Münchens flygplats (nedan kallat beslutet av den 23 juli 2008). Kommissionen har däri gjort gällande att förevarande passivitetstalan har mist sitt föremål. Kommissionen har vidare uttryckt ett önskemål om att sökanden ska underrätta förstainstansrätten om att talan återkallas samt, för det fall sökanden inte skulle återkalla sin talan, yrkat att förstainstansrätten ska förklara att anledning saknades att döma i saken med stöd av artikel 113 i tribunalens rättegångsregler.
24 Sökanden har i sitt yttrande över skrivelsen av den 16 januari 2009, vilken inkom till förstainstansrättens kansli den 17 februari 2009, förklarat sig inte vara beredd att återkalla talan i den mån kommissionen har underlåtit att vidta åtgärder med avseende på vissa av de punkter som omnämns i klagomålet, bland annat med avseende på Lufthansas partners i Star Alliance och att beslutet att inleda det formella förfarandet uppenbarligen inte överensstämde med kommissionens redogörelse av dess inställning till klagomålet med avseende på missbruket av en dominerande ställning. Sökanden har därför yrkat att förstainstansrätten ska
– avslå samtliga kommissionens framställningar i skrivelsen av den 16 januari 2009,
– för det fall förstainstansrätten inte skulle komma fram till att kommissionen gjort sig skyldig till passivitet genom att underlåta att besvara sökandens klagomål angående beviljande av ett olagligt stöd, förklara att kommissionen har gjort sig skyldig till passivitet genom att inte besvara klagomålet med avseende på frågan om missbruk av en dominerande ställning, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Prövning i sak
Huruvida kommissionen har gjort sig skyldig till passivitet med avseende på det statliga stöd som påstås ha utbetalats till Lufthansa och Lufthansas partners i Star Alliance
25 Inledningsvis påpekas att det före prövningen av huruvida yrkandet avseende passivitet är välgrundat ska kontrolleras huruvida kommissionen var skyldig att agera vid tidpunkten för anmodan enligt artikel 232 EG (förstainstansrättens beslut av den 13 november 1995 i mål T‑126/95, Dumez mot kommissionen, REG 1995, s. II‑2863, punkt 44, av den 6 juli 1998 i mål T‑286/97, Goldstein mot kommissionen, REG 1998, s. II‑2629, punkt 24, och förstainstansrättens dom av den 15 september 1998 i mål T‑95/96, Gestevisión Telecinco mot kommissionen, REG 1998, s. II‑3407, punkt 71).
26 Det följer av fast rättspraxis att det rättsmedel som föreskrivs i artikel 232 EG, som har andra ändamål än det rättsmedel som föreskrivs i artikel 226 EG (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 25 april 2002 i mål C‑154/00, kommissionen mot Grekland, REG 2002, s. I‑3879, punkt 28), bygger på den uppfattningen att det vid rättsstridig passivitet från en institutions sida ska vara möjligt att väcka talan vid domstolen för att få fastställt att underlåtenheten att agera strider mot fördraget, då den berörda institutionen inte har avhjälpt denna underlåtenhet. En sådan fastställelse ska, enligt artikel 233 EG, medföra att svarandeinstitutionen vidtar de åtgärder som är nödvändiga för att följa domstolens dom, utan att detta påverkar sådana yrkanden om utomobligatoriskt skadestånd som kan följa av samma avgörande. Om den underlåtna åtgärd som är föremål för tvisten har vidtagits efter det att talan har väckts men innan dom har meddelats, kan en förklaring från domstolen som fastställer att den ursprungliga underlåtenheten är rättsstridig inte längre få de följder som föreskrivs i artikel 233 EG. Det innebär att talan i detta fall mister sitt föremål, på samma sätt som då svarandeinstitutionen efterkommer anmodan att vidta åtgärder inom två månader och att det därmed saknas anledning att döma i saken (se domstolens beslut av den 13 december 2000 i mål C‑44/00 P, Sodima mot kommissionen, REG 2000, s. I‑11231, punkt 83 och där angiven rättspraxis, och förstainstansrättens dom av den 19 februari 2004 i de förenade målen T‑297/01 och T‑298/01, SIC mot kommissionen, REG 2004, s. II‑743, punkt 31). Den omständigheten att institutionens ställningstagande inte tillfredsställer sökanden är i detta hänseende utan betydelse, eftersom artikel 232 EG avser passivitet som består i underlåtenhet att vidta åtgärder eller att ta ställning men inte i antagandet av en annan rättsakt än den som sökanden skulle ha funnit önskvärd eller nödvändig (se beslutet i det ovannämnda målet Sodima mot kommissionen, punkt 83 och där angiven rättspraxis).
27 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som tribunalen ska ta ställning till påståendena om passivitet med avseende på det statliga stöd som Lufthansa och Lufthansas partners i Star Alliance påstås ha beviljats.
28 Sökanden har gjort gällande att kommissionens passivitet består i att den efter diskussioner med de tyska myndigheterna tydligtvis inte har vidtagit någon åtgärd och i synnerhet inte fattat något beslut genom vilket åtgärden antingen förklaras utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG, eller förklaras utgöra ett sådant stöd enligt artikel 87.1 EG men att det är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.2 och 87.3, eller förklaras utgöra en sådan åtgärd genom vilken det förfarande som avses i artikel 88.2 EG ska inledas. Kommissionen har således rättsstridigt underlåtit att agera med avseende på sökandens klagomål om ett statligt stöd som Lufthansa och partners i Star Alliance påstås ha beviljats.
29 Kommissionen å sin sida har hävdat att yrkandena om passivitet i fråga om påståendet om statligt stöd saknar fog och att förevarande talan i vilket fall som helst har mist sitt föremål till följd av beslutet av den 23 juli 2008.
30 Utan att det är nödvändigt att pröva huruvida kommissionen var skyldig att agera vid tidpunkten för anmodan enligt artikel 232 EG, framgår klart av beslutet av den 23 juli 2008 att kommissionen hade inlett ett formellt undersökningsförfarande enligt artikel 88.2 EG med avseende på det statliga stöd som Lufthansa påstås ha beviljats.
31 Härav följer att kommissionen har tagit vederbörlig ställning till sökandens begäran om att vidta åtgärder i den mening som avses i artikel 232 EG, genom att anta ett av de beslut som avses i anmodan.
32 Även om sökanden hade ett berättigat intresse av att väcka förevarande talan, har den mist sitt föremål då talan syftar till att få fastställt att kommissionen olagligen har underlåtit att ta ställning till den del i sökandens klagomål som avser det statliga stöd som Lufthansa påstås ha beviljats.
33 Det saknas således anledning att pröva yrkandena om passivitet med avseende på det påstådda statliga stödet till Lufthansa.
34 När det gäller yrkandena om passivitet med avseende på det statliga stöd som Lufthansas partners i Star Alliance påstås ha beviljats, har klaganden gjort gällande att det trots beslutet av den 23 juli 2008 fortfarande finns anledning att avgöra den delen av talan.
35 Kommissionens beslut av den 23 juli 2008 kan inte betraktas som ett ställningstagande till det statliga stöd som påstås ha utbetalats till Lufthansas partners i Star Alliance, eftersom beslutet endast avser det statliga stöd som påstås ha utbetalats till Lufthansa. Tribunalen delar därför sökandens uppfattning att den ska pröva den delen av talan och avgöra huruvida kommissionen olagligen har underlåtit att vidta åtgärder på den punkten.
36 Såsom har angetts ovan i punkt 25 ska det, för ett fastställande av huruvida yrkandet om passivitet är välgrundat, kontrolleras huruvida kommissionen var skyldig att agera vid tidpunkten för anmodan enligt artikel 232 EG.
37 Med avseende på olagligt statligt stöd regleras de situationer i vilka kommissionen är skyldig att agera av förordning nr 659/1999. I artikel 10.1 i nämnda förordning föreskrivs att ”[o]m kommissionen har upplysningar om påstått olagligt stöd skall den undersöka dessa upplysningar utan dröjsmål, oavsett källan för dessa”. I artikel 20.2 i samma förordning anges att ”[v]arje intresserad part kan underrätta kommissionen om varje påstått olagligt stöd och varje påstått missbruk av stöd”. I samma bestämmelse anges vidare att ”[o]m kommissionen anser att den, på grundval av de upplysningar den innehar, inte har tillräckligt underlag för att ta ställning till fallet skall den underrätta den intresserade parten om detta”.
38 Tribunalen ska således pröva klagomålet i den del som avser ett påstått olagligt stöd till Lufthansas partners i Star Alliance.
39 I förevarande mål har sökanden i själva verket nöjt sig med att i klagomålet anmäla ett statligt stöd till Lufthansa och inte ett statligt stöd till Lufthansas partners i Star Alliance. Såsom framgår av klagomålet, som rubricerats ”klagomål mot Münchens flygplats till följd av ett statligt stöd till Lufthansa”, innebar den exklusiva rätten för Lufthansa och partners i Star Alliance att nyttja terminal 2 på Münchens flygplats att de tyska myndigheterna utgav ett ansenligt statligt stöd till Lufthansa. Sökanden har även begärt att kommissionen ska undersöka den ”allvarliga konkurrensbegränsning” som följer av de fördelar som Lufthansa beviljats av Münchens flygplats och av Förbundsrepubliken Tyskland. Sökanden har slutligen begärt att generaldirektoratet för transport och energi ska förplikta Lufthansa att återbetala det ansenliga statliga stöd som erhållits. Det framgår inte av klagomålet att sökanden uppfattat Lufthansas partners i Star Alliance som mottagare av statligt stöd. Dessutom påpekas att det framgår av påminnelsen av den 23 januari 2007, som bilagts repliken, att Lufthansa även var den enda mottagaren av det påstådda statliga stödet.
40 Det ska följaktligen slås fast att kommissionen inte var skyldig att agera med avseende på det statliga stöd som påstods ha utbetalats till Lufthansas partners i Star Alliance vid tidpunkten för anmodan enligt artikel 232 EG. Kommissionen kan därför inte kritiseras för passivitet enligt den rättspraxis som det hänvisas till ovan i punkt 25.
41 Härav följer att sökandens yrkanden om passivitet i fråga om det statliga stöd som Lufthansas partners i Star Alliance påstås ha beviljats ska ogillas, utan att det är nödvändigt att vidta de av sökanden föreslagna åtgärderna för processledning.
Angående yrkandet om passivitet avseende det påstådda missbruket av en dominerande ställning
Parternas argument
42 Sökanden har gjort gällande att kommissionen när den mottar ett klagomål enligt bestämmelserna i förordningarna nr 1/2003 och nr 773/2004 är skyldig att göra en detaljerad prövning av de faktiska och rättsliga omständigheter som den har upplysts om för att inom en skälig tidsfrist kunna besluta om den ska inleda ett förfarande för att fastställa en överträdelse eller avslå klagomålet utan att inleda förfarandet alternativt avsluta ärendet. Sökanden har tillfogat att om kommissionen beslutar att en prövning av klagomålet enligt artikel 82 EG är grundlös eller onödig ska den informera sökanden om sitt beslut, med angivande av skäl, på ett sätt som tillåter en kontroll av beslutets lagenlighet.
43 Sökanden anser att kommissionen var skyldig att agera inom en skälig tidsfrist då klagomålet även avsåg en överträdelse av konkurrensreglerna.
44 Dels underlät kommissionen att inom fyra månader, såsom föreskrivs i punkt 61 i kommissionens tillkännagivande om handläggningen av klagomål rörande artiklarna 81 [EG] och 82 [EG], underrätta sökanden om huruvida den hade för avsikt att utreda ärendet. Dels antog inte kommissionen något av de beslut som den var skyldig att anta till följd av att den mottagit ett klagomål, det vill säga antingen ett beslut om att inleda förfarandet för att fastställa en överträdelse av artikel 82 EG, ett beslut om att avslå klagomålet sedan klaganden fått tillfälle att framföra sina synpunkter enligt artikel 7 i förordning nr 773/2004 eller ett motiverat beslut att inte utreda klagomålet på grund av att det saknas ett gemenskapsintresse. Sökanden anser följaktligen att det ska fastställas att kommissionen gjort sig skyldig till passivitet.
45 Sökanden har vidare i sin replik understrukit att sökanden inte hade möjlighet att använda formulär C i bilagan till förordning nr 773/2004. Klagomålet rörde nämligen både statligt stöd och missbruk av dominerande ställning och kommissionen har inte tagit fram något formulär för blandade klagomål. Sökanden har påpekat att det i artikel 5.1 i förordning nr 773/2004 endast anges att ”klagomål skall innehålla de uppgifter som anges i formulär C, vilket återfinns i bilagan”, varför det enligt denna bestämmelse endast förelåg en skyldighet att lämna dessa uppgifter men att sökanden själv kunde bestämma på vilket sätt och i vilken ordning de skulle lämnas. Sökanden anser att klagomålet var giltigt, eftersom de uppgifter som krävs enligt formulär C antingen fanns med i klagomålet, redan var kända för kommissionen, eller inte fanns tillgängliga.
46 Kommissionen har gjort gällande att klagomålet huvudsakligen rörde beviljande av ett olagligt statligt stöd, att skrivelsen hade adresserats till de tjänster vid kommissionen som hade till uppgift att undersöka statligt stöd inom transportområdet och att skrivelsens titel var ”klagomål mot Münchens flygplats till följd av ett statligt stöd till Lufthansa”. Kommissionen har inte förnekat att sökanden i sin skrivelse även angett att Münchens flygplats missbrukat sin dominerande ställning eller att en kopia av skrivelsen skulle sändas till generaldirektoratet för konkurrens, det vill säga till den tjänstegren inom kommissionen som hade till uppgift att undersöka överträdelser av artiklarna 81 EG och 82 EG. Kommissionen anser emellertid att de argument som rör missbruk av dominerande ställning var av uppenbart underordnad betydelse och att de i vilket fall som helst inte var tillräckligt underbyggda. Sökanden nöjde sig nämligen med att bekräfta att Lufthansa och partners i Star Alliance hade exklusiv rätt att nyttja terminal 2 vid Münchens flygplats och att denna omständighet innebar missbruk av en dominerande ställning.
47 Kommissionen har hävdat att en sådan bekräftelse inte kan anses utgöra ett klagomål i den mening som avses i artikel 7 i förordning nr 1/2003. Kommissionen påpekar bland annat att enligt artikel 5.1 i förordning nr 773/2004 ska ett klagomål enligt artikel 7 i förordning nr 1/2003 ”innehålla de uppgifter som anges i formulär C, vilket återfinns i bilagan”.
48 Kommissionen har i sin duplik även påpekat att för det fall en och samma handling ska anses kunna innehålla både ett klagomål mot ett olagligt statligt stöd och ett klagomål mot missbruk av en dominerande ställning, måste detta anges mycket tydligt. Vidare påpekas att även om klagomålet innehöll vissa av de uppgifter som krävdes enligt formulär C, fattades viktiga uppgifter. Kommissionen anser att de upplysningar som efterfrågas i punkterna 6–8 i detta formulär inte hade lämnats och att klagomålet inte innehöll annat än brottstycken av de uppgifter som efterfrågades i de övriga punkterna i formuläret.
49 Kommissionen har i sin skrivelse av den 16 januari 2009 gjort gällande att talan om passivitet i vilket fall som helst har mist sitt föremål till följd av beslutet av den 23 juli 2008, genom vilket kommissionen inledde ett formellt granskningsförfarande i fråga om terminal 2 vid Münchens flygplats.
Tribunalens bedömning
50 Kommissionen kan till att börja med inte vinna framgång med argumentet att talan mist sitt föremål med avseende på det påstådda missbruket av en dominerande ställning till följd av beslutet av den 23 juli 2008.
51 I den mån beslutet endast rör det statliga stöd som enligt sökanden påstås ha utbetalats till Lufthansa och inte det påstådda missbruket av en dominerande ställning, kan kommissionen inte anses ha tagit ställning till denna punkt i nämnda beslut.
52 Det ska därför prövas om kommissionen, såsom sökanden påstår, rättsstridigt har underlåtit att agera med avseende på det påstådda missbruket av en dominerande ställning. Det ska i det avseendet kontrolleras om det förelåg en skyldighet för kommissionen att agera vid den tidpunkt då den mottog anmodan i den mening som avses i artikel 232 EG (se ovan i punkt 25).
53 Sökanden har själv erinrat om de kriterier som är relevanta vid bedömningen av huruvida det föreligger en skyldighet att agera med avseende på en påstådd överträdelse av konkurrensreglerna i artiklarna 81 EG och 82 EG. Sökanden har nämligen understrukit att kommissionen, när den mottar ett klagomål enligt bestämmelserna i förordningarna nr 1/2003 och 773/2004, är skyldig att göra en detaljerad prövning av de faktiska och rättsliga omständigheter som den har upplysts om, för att inom en skälig tidsfrist kunna besluta huruvida den ska inleda ett förfarande för att fastställa en överträdelse eller avslå klagomålet utan att inleda förfarandet, alternativt avsluta ärendet. Vidare ska kommissionen, när den beslutar att en prövning av klagomålet enligt artikel 82 EG är grundlös eller onödig, informera sökanden om sitt beslut, med angivande av skäl, på ett sätt som tillåter en kontroll av beslutets laglighet.
54 Tribunalen anser att kraven i dessa förordningar inte har iakttagits i förevarande fall.
55 Tribunalen erinrar i det avseendet om att det framgår av skälen 6 och 7 i förordning nr 773/2004 att ett klagomål, för att kunna behandlas som ett klagomål om överträdelse av konkurrensreglerna i artiklarna 81 EG och 82 EG, måste överensstämma med artikel 5 i förordning nr 773/2004 avseende klagomåls upptagande till sakprövning, vari det uttryckligen anges dels att fysiska och juridiska personer ska påvisa ett berättigat intresse i saken för att ha rätt att ge in ett klagomål i enlighet med artikel 7 i förordning nr 1/2003, dels att klagomålet ska innehålla de uppgifter som anges i formulär C, vilket återfinns i bilagan till förordning nr 773/2004.
56 Beträffande formulär C, vilket det hänvisas till i artikel 5 i förordning nr 773/2004 åläggs klagandena att lämna ett visst antal uppgifter till stöd för klagomål. Enligt bland annat punkterna 3–8 i nämnda formulär ska den som inger ett klagomål för det första i detalj ange de sakförhållanden som tyder på att det föreligger en överträdelse av artiklarna 81 EG eller 82 EG, för det andra ange sin uppfattning om den geografiska omfattningen av den påstådda överträdelsen och förklara, om det inte är uppenbart, i vilken utsträckning handeln mellan medlemsstater eller mellan gemenskapen och en eller flera Efta-stater som är avtalsslutande parter till EES‑avtalet kan påverkas av det agerande som klagomålet avser. Klaganden åläggs att, för det tredje, särskilt ange vilka beslut eller åtgärder som klaganden önskar att kommissionens förfarande ska leda till, för det fjärde ange grunderna för att den som klagar har ett berättigat intresse i saken, såsom klagande enligt artikel 7 i förordning nr 1/2003, och för hur det agerande klagomålet [avser] påverkar densamme samt förklara hur ett ingripande från kommissionen enligt klagandens mening skulle kunna avhjälpa det påstådda missförhållandet och, slutligen, lämna fullständig information om huruvida klaganden avseende samma sak eller en sak som har nära anknytning till denna har vänt sig till en annan konkurrensmyndighet och/eller väckt talan inför en nationell domstol.
57 I förevarande mål framgår det av klagomålet att Ryanair med avseende på det påstådda missbruket av en dominerande ställning nöjt sig med att nämna att Lufthansas och partners i Star Alliance exklusiva rätt att nyttja terminal 2 vid Münchens flygplats innebar missbruk av en dominerande ställning och att Ryanair skulle vidarebefordra en kopia av klagomålet till kommissionens generaldirektorat för konkurrens, med en anmodan om att kommissionen skulle utreda huruvida Münchens flygplats gjort sig skyldig till missbruk av en dominerande ställning genom att neka Ryanair möjlighet att nyttja terminal 2 vid denna flygplats.
58 Dessa omnämnanden kan inte anses uppfylla kraven i artikel 5 i förordning nr 773/2004. Med hänsyn till klagomålets innehåll kunde kommissionen inte rimligen anse sig ha mottagit ett klagomål avseende missbruk av en dominerande ställning i den mening som avses i förordningarna nr 1/2003 och nr 773/2004.
59 Sökandens påstående att klagomålet innehåller tillräckliga uppgifter för att klassificeras som ett klagomål i den mening som avses i förordningarna nr 1/2003 och 773/2004 kan inte godtas, bland annat för att sökanden inte har angett något berättigat intresse enligt artikel 5.1 i förordning nr 773/2004 och för att vissa av de uppgifter som klagomålet enligt formulär C i bilagan till förordning nr 773/2004 ska innehålla saknades. Bland dessa uppgifter kan bland annat nämnas dem som avses i punkt 3 i formuläret, enligt vilken klagande i detalj ska ange de sakförhållanden som enligt dennes uppfattning tyder på att det föreligger en överträdelse av artikel 82 EG.
60 Tribunalen påpekar att även om sökanden har redogjort för vissa omständigheter till stöd för påståendet att Lufthansa beviljats statligt stöd, innehåller klagomålet ingen redogörelse för omständigheter som kan läggas till grund för en bedömning av på vilket sätt Münchens flygplats intar en dominerande ställning, eller varför den omständigheten att terminal 2 har förbehållits Lufthansa och partners i Star Alliance innebär att flygplatsen har missbrukat sin dominerande ställning. Såsom kommissionen har angett i dupliken används terminal 1 vid Münchens flygplats av ett stort antal flygbolag (Aer Lingus, AirBerlin, Air France, Alitalia, British Airways, EasyJet, Germanwings, Iberia och KLM). Sökanden har i vart fall inte angett skälen till på vilket sätt sökanden skulle vara ”nekad tillträde till Münchens flygplats” genom att få tillgång till samma terminal som andra flygbolag använder. Inte heller framgår det varför Münchens flygplats skulle missbruka sin dominerande ställning genom att behandla sökanden på exakt samma sätt som till exempel EasyJet. Klagomålet är dessutom otydligt då det kan leda till uppfattningen att det är Lufthansa som innehar en dominerande ställning. Det anges till exempel i klagomålet att ”det förhållandet att Lufthansa och partners i Star Alliance fått exklusiv rätt att nyttja terminal 2 vid Münchens flygplats … inte bara innebär missbruk av en dominerande ställning på så sätt att tillgång till denna terminal … nekats [sökanden], utan även att Lufthansa har erhållit och fortsätter att erhålla ett ansenligt statligt stöd”.
61 Vidare påpekas dels att sökanden inte särskilt angett vilka beslut eller åtgärder som sökanden önskade att kommissionens förfarande skulle leda till, såsom föreskrivs i punkt 6 i formulär C. I motsats till vad sökanden har påstått räcker inte det faktum att kommissionen i klagomålet har anmodats att utreda flygplatsens missbruk av en dominerande ställning för att kraven i nämnda punkt 6 ska anses vara uppfyllda. Sökanden har inte heller, såsom föreskrivs i punkt 8 i formulär C, lämnat information om huruvida Ryanair har vänt sig till en annan konkurrensmyndighet och/eller väckt talan inför en nationell domstol.
62 Det klagomål som ingetts den 3 november 2005 kan under sådana förhållanden inte anses utgöra ett klagomål enligt kraven i förordningarna nr 1/2003 och nr 773/2004. Kommissionen var således inte skyldig att agera vid tidpunkten för anmodan i den mening som avses i artikel 232 EG, och kan därför inte heller kritiseras för passivitet enligt den rättspraxis som det hänvisas till ovan i punkt 25.
63 Härav följer att talan, som avser att få fastställt att kommissionen förhållit sig passiv då den rättsstridigt har underlåtit att ta ställning till det påstådda missbruket av en dominerande ställning, ska ogillas utan att det är nödvändigt att vidta de åtgärder för processledning som sökanden begärt.
Rättegångskostnader
64 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 87.6 i rättegångsreglerna ska rätten i mål där det inte finns anledning att döma i saken besluta om kostnader enligt vad den finner skäligt.
65 Vad för det första avser talans huvuddel angående det påstådda statliga stödet till Lufthansa, i vilken det efter beslutet av den 23 juli 2008 inte längre finns någon anledning att döma, kan inte sökanden anklagas för att i syfte att tillvarata sina rättigheter ha väckt nämnda talan utan att invänta kommissionens beslut, som inte antogs förrän efter det att tidsfristen för att väcka passivitetstalan hade löpt ut.
66 Vad därefter beträffar den del av talan som rör det påstådda statliga stödet till Lufthansas partners i Star Alliance och det påstådda missbruket av en dominerande ställning ska sökanden, som förlorat målet, förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Tribunalen finner efter en skälighetsbedömning av omständigheterna i målet att kommissionen, förutom sin egen rättegångskostnad, ska bära hälften av sökandens rättegångskostnader och att sökanden ska bära hälften av sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
följande:
1) Det finns inte längre någon anledning att pröva Ryanairs yrkanden om passivitet med avseende på det statliga stöd som Lufthansa påstås ha beviljats.
2) Ryanairs yrkanden om passivitet avseende det statliga stöd som Lufthansas partners i Star Alliance påstås ha beviljats ogillas.
3) Ryanairs yrkanden om passivitet avseende det påstådda missbruket av dominerande ställning ogillas.
4) Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta hälften av Ryanairs rättegångskostnader.
5) Ryanair ska bära hälften av sina rättegångskostnader.
Papasavvas | Vadapalas | O’Higgins |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 19 maj 2011.
Underskrifter