Cause T‑389/10 e T‑419/10

(pubblicazione per estratto)

Siderurgica Latina Martin SpA (SLM)
e
Ori Martin SA

contro

Commissione europea

«Concorrenza – Intese – Mercato europeo dell’acciaio per precompresso – Fissazione dei prezzi, ripartizione del mercato e scambio di informazioni commerciali riservate – Decisione che constata un’infrazione all’articolo 101 TFUE – Infrazione unica, complessa e continuata – Prescrizione – Orientamenti per il calcolo delle ammende del 2006 – Imputazione della responsabilità dell’infrazione alla società controllante – Proporzionalità – Principio di personalità delle pene e delle sanzioni – Competenza estesa al merito»

Massime – Sentenza del Tribunale (Sesta Sezione) del 15 luglio 2015

1.      Concorrenza – Procedimento amministrativo – Prescrizione in materia di azioni – Dies a quo – Infrazione continua o continuata – Giorno di cessazione dell’infrazione – Interruzione – Richiesta di informazioni – Portata

(Art. 101 TFUE; accordo SEE, art. 53; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 25)

2.      Diritto dell’Unione europea – Principi – Irretroattività delle disposizioni penali – Ambito di applicazione – Ammende inflitte a seguito di una violazione delle regole di concorrenza – Inclusione – Eventuale violazione a seguito dell’applicazione degli orientamenti per il calcolo delle ammende ad un’infrazione anteriore alla loro introduzione – Prevedibilità delle modifiche introdotte dagli orientamenti – Insussistenza della violazione

(Art. 101 TFUE; accordo SEE, art. 53; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 49, § 1; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2; comunicazioni della Commissione 98/C 9/03 e 2006/C 210/02)

3.      Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Fissazione dell’importo di base – Determinazione del valore delle vendite – Calcolo in funzione del valore delle vendite delle imprese partecipanti all’infrazione nel settore geografico interessato

(Art. 101 TFUE; accordo SEE, art. 53; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, punto 13)

4.      Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Metodo di calcolo definito dagli orientamenti adottati dalla Commissione – Personalizzazione della pena in varie fasi della determinazione dell’importo

(Art. 101 TFUE; accordo SEE, art. 53; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, punti 22, 27, 29, 36 e 37)

5.      Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Fissazione dell’importo di base – Gravità dell’infrazione – Diritto d’ingresso – Fattori da prendere in considerazione – Obbligo di personalizzazione della sanzione nella fase iniziale della determinazione dell’importo di base – Insussistenza

(Art. 101 TFUE; accordo SEE, art. 53; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, punti 19‑23 e 25)

6.      Concorrenza – Procedimento amministrativo – Decisione della Commissione che constata un’infrazione – Onere della prova dell’infrazione e della sua durata incombente alla Commissione – Portata dell’onere della prova – Grado di precisione richiesto degli elementi di prova su cui si è fondata la Commissione – Insieme di indizi – Sindacato giurisdizionale – Portata – Decisione che lascia sussistere un dubbio nel giudice – Rispetto del principio della presunzione d’innocenza

(Art 101 TFUE; accordo SEE, art. 53; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 48, § 1; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 2)

7.      Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Adeguamento dell’importo di base – Circostanze attenuanti – Carattere indicativo delle circostanze che figurano negli orientamenti

(Art. 101 TFUE; accordo SEE, art. 53; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, punto 29)

8.      Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Adeguamento dell’importo di base – Circostanze attenuanti – Durata limitata della partecipazione di un’impresa all’infrazione – Presa in considerazione – Limiti

(Art. 101 TFUE; accordo SEE, art. 53; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, punto 29)

9.      Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Adeguamento dell’importo di base – Circostanze attenuanti – Comportamento divergente da quello convenuto in seno all’intesa – Partecipazione ridotta – Presupposti

(Art. 101 TFUE; accordo SEE, art. 53; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, §§ 2 e 3; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, punto 29, comma 3)

10.    Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Rispetto dei principi di proporzionalità e di personalità delle pene e delle sanzioni – Obbligo di personalizzazione della pena in base alle specifiche modalità di partecipazione di ciascuna impresa incriminata – Mancanza di personalizzazione sufficiente – Conseguenze

(Art. 101 TFUE; accordo SEE, art. 53; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2)

11.    Concorrenza – Procedimento amministrativo – Obblighi della Commissione – Osservanza di un termine ragionevole – Violazione – Conseguenze – Annullamento della decisione che constata un’infrazione a causa di un’eccessiva durata del procedimento – Presupposto – Lesione dei diritti della difesa delle imprese interessate

(Art. 101 TFUE; accordo SEE, art. 53; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2)

12.    Concorrenza – Regole dell’Unione – Infrazioni – Imputazione – Società controllante e sue controllate – Unità economica – Criteri di valutazione – Presunzione di un’influenza determinante esercitata dalla società controllante sulle controllate da essa detenute al 100% – Natura relativa – Presa in considerazione nel rispetto del principio di personalità delle pene

(Art. 101 TFUE; accordo SEE, art. 53; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2)

13.    Concorrenza – Regole dell’Unione – Infrazioni – Imputazione – Società controllante e sue controllate – Unità economica – Criteri di valutazione – Presunzione di un’influenza determinante esercitata dalla società controllante sulle controllate da essa detenute al 100% – Natura relativa – Violazione del principio di responsabilità limitata risultante dal diritto societario all’interno dell’Unione – Insussistenza

(Art. 101 TFUE; accordo SEE, art. 53; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2)

14.    Ricorso di annullamento – Ricevibilità – Persone fisiche o giuridiche – Impresa destinataria di una comunicazione degli addebiti di cui non ha contestato gli elementi di fatto o di diritto nel corso del procedimento amministrativo – Limitazione dell’esercizio del diritto di ricorso – Insussistenza

(Art. 6, § 1, TFUE, 101 TFUE e 263, comma 4, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)

15.    Concorrenza – Regole dell’Unione – Infrazioni – Imputazione – Società controllante e sue controllate – Unità economica – Criteri di valutazione – Presunzione di un’influenza determinante esercitata dalla società controllante sulle controllate da essa detenute al 100% – Oneri probatori della società che intende superare tale presunzione – Elementi insufficienti a superare la presunzione

(Art. 101 TFUE; accordo SEE, art. 53; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2)

16.    Concorrenza – Regole dell’Unione – Infrazioni – Ammende – Infrazione commessa intenzionalmente o per negligenza – Imputabilità a un’impresa del comportamento dei suoi organi – Presupposti

(Art. 101 TFUE; accordo SEE, art. 53; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23)

17.    Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atto che produce effetti giuridici vincolanti – Mancata presa di posizione della Commissione su una domanda di versamento di interessi sulla parte eccedente di un’ammenda già pagata a seguito di una decisione iniziale, prima che venisse rimborsata in base a una decisione di modifica – Incompetenza

(Art. 261 TFUE e 263 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003)

18.    Concorrenza – Ammende – Importo – Potere discrezionale della Commissione – Sindacato giurisdizionale – Competenza estesa al merito del giudice dell’Unione – Portata – Riduzione dell’importo di un’ammenda inflitta in violazione del principio di proporzionalità – Presa in considerazione del principio di personalità delle pene

(Art. 261 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, §§ 2 e 3, e 31)

1.      V. il testo della decisione.

(v. punti 76-81)

2.      V. il testo della decisione.

(v. punti 92-107, 109)

3.      In sede di determinazione dell’importo delle ammende inflitte per violazione delle norme sulla concorrenza, in presenza, segnatamente, di un’infrazione unica, ossia di un’infrazione complessa che abbraccia una serie di accordi e di pratiche concordate su mercati distinti, nei quali non tutti i contravventori sono presenti, oppure possono avere una conoscenza solo parziale del piano complessivo, le sanzioni devono essere personalizzate, nel senso che devono essere rapportate ai comportamenti e alle caratteristiche propri delle imprese coinvolte.

Così, da un lato, per determinare l’importo dell’ammenda in funzione della gravità e della durata dell’infrazione commessa da un’impresa, il valore delle vendite in uno Stato che non era oggetto delle discussioni avvenute in sua presenza non può essere computato per l’intera durata della sua partecipazione all’intesa.

Dall’altro, per determinare l’importo dell’ammenda in funzione della gravità e della durata dell’infrazione commessa da tale impresa, qualora i mercati di taluni Stati membri siano stati oggetto di discussione in presenza della medesima, il valore delle vendite realizzate in questi Stati, in cui la suddetta impresa non era inizialmente presente, non può essere computato per l’intera durata della sua partecipazione all’intesa, dal momento che essa non era autorizzata a commercializzarvi i propri prodotti.

Pertanto, qualora un’impresa abbia partecipato solo tardivamente e progressivamente a un’infrazione unica, limitandosi essenzialmente, in un primo tempo, agli accordi conclusi con riferimento al mercato di uno Stato membro, la Commissione è tenuta a prendere in considerazione, nel calcolare l’importo dell’ammenda, la mancanza di certificazioni che consentissero alla suddetta impresa di vendere in altri Stati membri prima di una certa data e l’assenza di elementi che permettano di ritenere che tale impresa potesse essere coinvolta nell’intesa ancor prima della sua partecipazione alle riunioni.

(v. punti 140, 174, 178, 327)

4.      Nel contesto di un’infrazione unica alle norme sulla concorrenza, il principio di proporzionalità implica che l’ammenda inflitta dalla Commissione sia fissata in proporzione agli elementi da prendere in considerazione per valutare tanto la gravità oggettiva dell’infrazione in sé, quanto la gravità relativa della partecipazione all’infrazione dell’impresa sanzionata.

La Commissione deve in particolare garantire la personalizzazione delle pene rispetto all’infrazione, tenendo conto della specifica situazione di ciascun contravventore. In pratica, l’individualizzazione della pena rispetto all’infrazione può essere compiuta in diverse fasi della determinazione dell’importo dell’ammenda.

In primo luogo, la Commissione può riconoscere la specificità della partecipazione di un’impresa all’infrazione in sede di valutazione della gravità oggettiva dell’infrazione unica, ai sensi del punto 22 degli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 1/2003.

In secondo luogo, la Commissione può riconoscere tale specificità in sede di valutazione delle circostanze attenuanti indicate al punto 29 degli orientamenti a titolo di valutazione globale di tutte le circostanze rilevanti (v. punto 27 dei menzionati orientamenti).

In terzo luogo, la Commissione può riconoscere la suddetta specificità in una fase successiva a quella della valutazione della gravità oggettiva dell’infrazione o delle circostanze attenuanti invocate dalle imprese interessate. Il punto 36 degli orientamenti indica, in tal senso, che in alcuni casi la Commissione può imporre un’ammenda simbolica, ed essa può inoltre, come prospettato al punto 37 di detti orientamenti, discostarsi dalla metodologia generale esposta per la fissazione dell’importo delle ammende alla luce, in particolare, delle specificità di una determinata situazione.

(v. punti 141-146, 314)

5.      Nell’ambito della determinazione dell’importo di base delle ammende inflitte per violazione delle norme sulla concorrenza, gli elementi presi in considerazione ai fini della valutazione del grado di gravità dell’infrazione, così come quelli che inducono la Commissione a inserire nell’ammenda una somma specifica, indipendente dalla durata dell’infrazione, per dissuadere le imprese dal prendere parte a comportamenti illeciti, riguardano l’infrazione in generale. Alla luce della metodologia generale esposta negli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 1/2003, solamente in una fase successiva la Commissione è chiamata a adeguare l’importo di base per tener conto di eventuali circostanze attenuanti, tra cui quella relativa al ruolo individuale di ciascuna impresa. Così, qualora la Commissione prenda in considerazione i quattro fattori menzionati come esempi al punto 22 degli orientamenti, essa non può essere censurata per aver considerato appropriato inserire nell’importo di base dell’ammenda una somma specifica, indipendente dalla durata dell’infrazione. A tale riguardo, poiché le considerazioni relative all’esame sotto il profilo della motivazione della proporzione utilizzata per determinare il valore delle vendite ai fini della stima della gravità dell’infrazione valgono anche quando si tratti di apprezzare la motivazione addotta per giustificare la proporzione impiegata per determinare l’importo supplementare a finalità dissuasiva, il mero rinvio all’analisi dei fattori utilizzati per valutare la gravità è sufficiente come motivazione riguardante la proporzione del valore delle vendite utilizzato ai fini dell’importo supplementare.

(v. punti 186, 193, 261-264)

6.      V. il testo della decisione.

(v. punti 215-219, 223-227, 233, 240-249, 251)

7.      Il punto 29 degli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 1/2003 si limita a enunciare, a titolo indicativo e non limitativo, talune circostanze attenuanti di cui è possibile tener conto, come emerge dal termine «quali» ivi utilizzato.

(v. punto 271)

8.      Nell’ambito della determinazione dell’importo delle ammende inflitte per un’infrazione all’articolo 101 TFUE, la durata limitata della partecipazione di un’impresa all’infrazione è un elemento già preso in considerazione in sede di determinazione dell’importo di base dell’ammenda, il quale tiene conto della durata della partecipazione di ciascuna impresa all’infrazione.

Di conseguenza, se non si può escludere che, in certi casi, una differenza significativa nella durata della partecipazione delle varie imprese interessate possa essere presa in considerazione a titolo di circostanza attenuante, così non è qualora la partecipazione di un’impresa all’infrazione sia sufficientemente significativa quanto a durata.

(v. punti 283, 285)

9.      V. il testo della decisione.

(v. punti 287, 288, 297-300)

10.    V. il testo della decisione.

(v. punti 314-320, 323, 324, 326-328)

11.    Per quanto riguarda il procedimento amministrativo in materia di concorrenza, la ragionevolezza della durata del procedimento dev’essere valutata in funzione delle circostanze proprie di ciascun caso e, in particolare, del contesto di quest’ultimo, del comportamento delle parti nel corso del procedimento, della rilevanza del caso per le diverse imprese interessate e del suo grado di complessità nonché, eventualmente, delle informazioni o giustificazioni che la Commissione è in grado di fornire quanto agli atti di indagine compiuti nel corso del procedimento amministrativo.

A tale riguardo, vari fattori possono spiegare la lunghezza di un simile procedimento. Può trattarsi, in particolare, della durata dell’intesa, della sua dimensione geografica particolarmente ampia, dell’organizzazione dell’intesa a livello geografico e temporale, del numero di riunioni tenutesi, del numero di imprese coinvolte, del numero di domande di trattamento favorevole e del volume particolarmente importante di documenti, forniti in tale contesto o ottenuti nel corso delle ispezioni e redatti in diverse lingue, che la Commissione ha dovuto esaminare, delle varie richieste di informazioni complementari che la Commissione ha dovuto rivolgere alle diverse società coinvolte col progredire della comprensione dell’intesa, del numero di destinatari della comunicazione degli addebiti, del numero di lingue del procedimento nonché delle diverse domande relative alla capacità contributiva.

Nel caso in cui la durata di un procedimento amministrativo integri una violazione del principio del termine ragionevole, tale violazione può comportare due tipi di conseguenze. Da un lato, qualora la violazione del termine ragionevole abbia influito sull’esito del procedimento, una simile violazione può comportare l’annullamento della decisione impugnata. A tale proposito, quanto all’applicazione delle norme sulla concorrenza, il superamento del termine ragionevole può costituire un motivo di annullamento delle sole decisioni che constatino la commissione di infrazioni, e a condizione che sia stato provato che la violazione di tale principio ha pregiudicato i diritti della difesa delle imprese interessate. Al di fuori di tale specifica ipotesi, il mancato rispetto dell’obbligo di decidere entro un termine ragionevole non incide sulla validità del procedimento amministrativo ai sensi del regolamento n. 1/2003. Tuttavia, posto che il rispetto dei diritti della difesa riveste un’importanza capitale nei procedimenti amministrativi in materia di concorrenza, è importante evitare che tali diritti possano essere irrimediabilmente compromessi a motivo della durata eccessiva della fase istruttoria, e che tale durata possa ostacolare l’acquisizione di prove volte a confutare l’esistenza di comportamenti idonei a far sorgere la responsabilità delle imprese interessate. Per tale motivo, l’esame relativo a un eventuale ostacolo all’esercizio dei diritti della difesa non deve essere limitato alla fase stessa in cui tali diritti producono il loro pieno effetto, vale a dire la seconda fase del procedimento amministrativo. La valutazione relativa all’origine dell’eventuale riduzione dell’efficacia dei diritti della difesa deve estendersi all’insieme di tale procedimento, avendo riguardo alla durata complessiva del medesimo.

D’altro lato, qualora la violazione del termine ragionevole non incida sull’esito del procedimento, una simile violazione può condurre il giudice dell’Unione, nell’esercizio della sua competenza estesa al merito, a correggere adeguatamente la violazione risultante dal superamento del termine ragionevole del procedimento amministrativo mediante l’eventuale riduzione dell’importo dell’ammenda inflitta.

(v. punti 336, 338-342, 354, 355)

12.    V. il testo della decisione.

(v. punti 372-384, 386, 387)

13.    In materia di concorrenza, ai fini dell’imputazione della responsabilità dell’infrazione a una società controllante, la Commissione può invocare la presunzione dell’esercizio effettivo di un’influenza determinante in considerazione del fatto che la società controllante detiene la totalità o la quasi totalità del capitale della controllata che ha commesso l’infrazione, senza che le sia necessario invocare altri elementi al riguardo.

A tale proposito, la Commissione, ravvisando la responsabilità solidale della società controllante, non viola il principio della responsabilità limitata risultante dal diritto societario all’interno dell’Unione. Infatti, la responsabilità limitata delle società è volta a stabilire un limite massimo alla loro responsabilità finanziaria, e non a impedire che un’impresa che ha commesso un’infrazione al diritto della concorrenza sia sanzionata attraverso le entità giuridiche che la compongono e, più precisamente, la società che ha commesso l’infrazione e la sua controllante, in particolare se quest’ultima detiene la quasi totalità del capitale della sua controllata e non è in grado di invertire la presunzione dell’esercizio effettivo di un’influenza determinante sulla stessa.

(v. punti 385, 388)

14.    V. il testo della decisione.

(v. punti 391-393)

15.    V. il testo della decisione.

(v. punti 394-400, 407-409)

16.    In materia di infrazioni alle norme sulla concorrenza, l’imputazione a un’impresa di un’infrazione all’articolo 101 TFUE non presuppone un’azione e neppure una conoscenza di tale infrazione da parte dei soci o dei dirigenti principali dell’impresa interessata da tale infrazione, bensì l’azione di un soggetto autorizzato ad agire per conto dell’impresa.

In tal senso, qualora i rappresentanti di una società controllata all’interno di un’intesa siano stati validamente autorizzati da detta società a impegnare l’impresa, il fatto che tali rappresentanti non abbiano esercitato alcuna funzione all’interno della società controllante è irrilevante, dato che erano autorizzati a impegnare la controllata che ha partecipato all’infrazione. Pertanto, il fatto che tali persone agiscano in modo autonomo non è idoneo a sottrarre la controllata e, di conseguenza, la società controllante alla propria responsabilità.

(v. punti 410, 411)

17.    In mancanza di qualsiasi presa di posizione della Commissione su una domanda di un’impresa volta alla corresponsione di interessi sulla parte eccedente dell’ammenda pagata a seguito di una decisione iniziale, prima di ottenerne il rimborso in forza di una decisione di modifica, il giudice dell’Unione non è competente a pronunciarsi sulla domanda di ingiunzione presentata dalla suddetta impresa a tale riguardo nelle sue osservazioni sulla decisione di modifica, dato che una competenza siffatta non emerge, in particolare, dall’articolo 263 TFUE o dall’articolo 261 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 31 del regolamento n. 1/2003.

Così è, in particolare, nel caso in cui una decisione di modifica che ha diminuito l’importo dell’ammenda inflitta a un’impresa non affronti la questione del rimborso di quanto riscosso in eccesso con gli interessi, ove ciò sia richiesto dall’interessata, la suddetta impresa non abbia depositato una domanda in tal senso alla Commissione e quest’ultima non abbia preso posizione su una domanda siffatta in un atto che possa arrecarle pregiudizio.

(v. punti 428-430)

18.    La competenza estesa al merito conferita al giudice dell’Unione, ai sensi dell’articolo 261 TFUE, dall’articolo 31 del regolamento n. 1/2003 legittima tale giudice, al di là del semplice controllo di legittimità delle sanzioni inflitte per infrazione alle norme sulla concorrenza, che consente soltanto di respingere il ricorso di annullamento o di annullare l’atto impugnato, a sostituire la propria valutazione a quella della Commissione e, di conseguenza, a riformare l’atto impugnato, anche in assenza di annullamento, tenuto conto di tutte le circostanze di fatto, modificando in particolare l’importo dell’ammenda inflitta nel caso in cui la questione dell’importo della stessa sia sottoposta al suo esame.

La fissazione di un’ammenda da parte del giudice dell’Unione non è, per sua natura, un esercizio aritmetico preciso. Peraltro, il giudice dell’Unione non è vincolato ai calcoli della Commissione né agli orientamenti allorquando si pronuncia in forza della propria competenza estesa al merito, bensì deve effettuare la propria valutazione tenendo conto di tutte le circostanze della fattispecie. A tale riguardo, per determinare l’importo dell’ammenda volta a sanzionare la partecipazione a un’infrazione unica, occorre prendere in considerazione, come risulta dall’articolo 23, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003, oltre alla gravità dell’infrazione, la sua durata, mentre, in base al principio di personalità delle pene, occorre rapportare la sanzione alla situazione di ciascun contravventore rispetto all’infrazione. Ciò deve avvenire, in modo particolare, nel caso di un’infrazione complessa e di lunga durata quale è quella definita dalla Commissione nella decisione impugnata, caratterizzata dall’eterogeneità dei partecipanti.

(v. punti 432, 436, 437)