JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
GIOVANNI PITRUZZELLA
14 päivänä maaliskuuta 2019 (1)
Asia C‑89/18
A
vastaan
Udlændinge- og Integrationsministeriet
(Ennakkoratkaisupyyntö – Østre Landsret (Itä-Tanskan hovioikeus, Tanska))
Ennakkoratkaisupyyntö – ETY–Turkki-assosiaatiosopimus – Kansallinen lainsäädäntö, jolla tiukennetaan jäsenvaltiossa työntekijöinä oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten puolisoille annettavan ensimmäisen maahantuloluvan edellytyksiä – Perheenyhdistäminen – Vaatimus, jonka mukaan siteiden vastaanottavaan valtioon on oltava vahvemmat kuin kotivaltiona olevaan kolmanteen maahan – Päätöksen N:o 1/80 13 artikla – Standstill-lauseke – Uusi rajoitus – Yleistä etua koskeva pakottava syy – Onnistuneen kotoutumisen tavoite – Uuden rajoituksen tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus
1. Unionin oikeudessa taatut yksilön oikeudet voivat toisinaan joutua ristiriitaan jäsenvaltioiden kansallisen identiteetin kanssa, jota unioni on niin ikään sitoutunut kunnioittamaan, kuten SEU 4 artiklan 2 kohdasta ilmenee. Tällaisissa tapauksissa unionin tuomioistuimen on suoritettava välttämätön mutta vaikea intressivertailu, jossa näitä kahta lähtökohtaisesti vastakkaista intressiä punnitaan soveltamalla suhteellisuusperiaatetta. Näin on myös nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisuasiassa, jossa unionin tuomioistuin joutuu jälleen kerran lausumaan siitä, voidaanko vastaanottavan jäsenvaltion työmarkkinoilla laillisesti työskentelevän turkkilaisen työntekijän puolisoa perustellusti ja tälle työntekijälle unionin alueella taattuja oikeuksia loukkaamatta vaatia osoittamaan, että avioparin siteet vastaanottavaan jäsenvaltioon ovat vahvemmat kuin kotivaltioon, jotta puolisolle voitaisiin myöntää oleskelulupa perheenyhdistämisen perusteella.
I Johdanto
2. Pääasian kantaja A on Turkissa syntynyt Turkin kansalainen, joka avioitui 24.5.1983 B:n kanssa, joka myös on Turkin kansalainen. Avioparille syntyi Turkissa neljä yhteistä lasta, minkä jälkeen he erosivat 24.6.1998. B avioitui 7.1.1999 Tanskassa asuneen Saksan kansalaisen kanssa. Tämän aviopuolisona B sai 6.7.1999 oleskeluluvan Tanskaan. Vuonna 2006 oleskelulupa muutettiin pysyväksi Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY(2) täytäntöön panevien Tanskan säännösten nojalla. Myös A:n ja B:n neljä lasta saivat oleskeluluvat Tanskaan perheen yhdistämiseksi B:n kanssa.
3. B erosi saksalaisesta aviopuolisostaan 25.6.2009. B avioitui uudelleen A:n kanssa Tanskassa 28.8.2009. A haki 3.9.2009 Udlændingeserviceltä (ulkomaalaisvirasto) oleskelulupaa Tanskaan sillä perusteella, että hän oli avioliitossa B:n kanssa, jota voitiin kiistatta pitää palkkatyöntekijänä.
4. Udlændingeservice hylkäsi hakemuksen 26.5.2010 ulkomaalaislain (udlændingeloven) 9 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 7 momentin perusteella,(3) ja näissä säännöksissä, sellaisina kuin ne olivat voimassa pääasiassa kyseessä olevan päätöksen tekoajankohtana, säädettiin seuraavaa:
”1. Oleskelulupa voidaan myöntää hakemuksesta
1) 24 vuotta täyttäneelle ulkomaalaiselle, joka asuu yhteisessä asunnossa avioliitossa tai vakituisessa pitkäaikaisessa parisuhteessa sellaisen Tanskassa vakituisesti asuvan 24 vuotta täyttäneen henkilön kanssa
– –
d) jolla on ollut pysyvä oleskelulupa maassa vähintään kolmen viimeksi kuluneen vuoden ajan
– –
7. Oleskelulupa voidaan – – edellä 1 momentin 1 kohdan b–d alakohdan mukaisesti myöntää erityisiä syitä, kuten perheen yhtenäisyyden turvaamista, lukuun ottamatta ainoastaan, jos avio- tai avopuolisoiden siteet Tanskaan ovat kokonaisuutena arvioiden kiinteämmät kuin heidän siteensä johonkin muuhun maahan – –.”
5. Ministeriö hylkäsi 30.9.2010 tekemällään päätöksellä A:n 26.5.2010 tehdystä päätöksestä tekemän valituksen, koska A ja B eivät täyttäneet liityntävaatimusta, jonka mukaan aviopuolisoilla on oltava vahvemmat siteet Tanskaan kuin johonkin kolmanteen maahan. Palautettuaan mieliin asiaan sovellettavat oikeussäännöt, niiden soveltamisedellytykset ja näiden siteiden arviointiperusteet ministeriö tutki, olivatko aviopuolisoiden A ja B siteet Tanskaan vahvemmat kuin Turkkiin, punnitsemalla B:n siteitä Tanskaan ja kotimaahansa sekä A:n siteitä kotimaahansa. Koska A:n hakemuksesta ei myöskään ilmennyt mitään erityistä henkilökohtaista syytä tai lääketieteellistä perustetta, jolla oleskeluluvan myöntäminen olisi voitu perustella siitä huolimatta, että siteet Tanskaan puuttuivat, ministeriö hylkäsi A:n hakemuksen ja kehotti häntä ja hänen kahta nuorinta lastaan viettämään ja jatkamaan perhe-elämäänsä Turkissa.
6. A nosti 10.3.2014 Retten i Aalborgissa (Aalborgin alioikeus, Tanska) tästä päätöksestä kumoamiskanteen, jossa hän vaati, että hänen perheenyhdistämistä koskeva hakemuksensa määrätään käsiteltäväksi uudelleen. Asia palautettiin 26.5.2014 Københavns byretiin (Kööpenhaminan alioikeus, Tanska), joka puolestaan siirsi asian 14.12.2016 ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, koska kansallisen oikeuden mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimet voivat siirtää muutoksenhakutuomioistuinten käsiteltäviksi asiat, jotka koskevat periaatteellisesti merkittäviä kysymyksiä, joissa jälkimmäiset toimivat ensimmäisenä oikeusasteena. A vaati, että 30.9.2010 tehty päätös kumotaan(4) ja että hänen perheenyhdistämistä koskeva hakemuksensa määrätään käsiteltäväksi uudelleen.
7. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että käsiteltävään asiaan sovelletaan Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisestä assosiaatiosta tehtyyn sopimukseen, jonka ovat allekirjoittaneet Ankarassa 12.9.1963 yhtäältä Turkin tasavalta ja toisaalta Euroopan talousyhteisön jäsenvaltiot ja yhteisö ja joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta 23.12.1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY(5) (jäljempänä ETY–Turkki-assosiaatiosopimus), liitetyn assosiaation kehittämisestä 19.9.1980 tehdyn assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 (jäljempänä päätös N:o 1/80) 13 artiklaa, koska on kiistatonta, että B on turkkilainen työntekijä. Kyseisen artiklan mukaan jäsenvaltiot ”eivät voi ottaa käyttöön uusia rajoituksia, jotka liittyvät työhön pääsyn edellytyksiin, niiden työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä osalta, jotka oleskelevat ja työskentelevät säännönmukaisesti jäsenvaltioiden – – alueella”. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan päätöksen N:o 1/80 voimassaoloaikana ei sovellettu mitään ulkomaalaislain 9 §:n 7 momenttiin verrattavissa olevaa säännöstä, joten kyseinen momentti on päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa tarkoitettu uusi rajoitus.
8. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin muistuttaa unionin oikeuskäytännöstä, jonka mukaan päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa tarkoitettu uusi rajoitus on kielletty ”paitsi, jos se kuuluu kyseisen päätöksen 14 artiklassa tarkoitettujen rajoitusten alaan tai se on perusteltavissa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä, sillä voidaan taata laillisesti tavoitellun päämäärän toteutuminen, eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi”.(6) Vuosina 2000 ja 2002 tehtyjen lakiesitysten(7) perusteluista ilmenee, että liityntävaatimuksen päämääränä on onnistunut kotoutuminen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että unionin tuomioistuin on jo todennut,(8) että tällaista päämäärää voidaan pitää yleistä etua koskevana pakottavana syynä. Näin ollen on enää selvitettävä, onko niin, että vaatimuksella, jonka mukaan siteiden Tanskaan on oltava kiinteämmät kuin siteet kotivaltioon, voidaan taata laillisesti tavoitellun päämäärän toteutuminen ylittämättä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi.
9. Tässä tilanteessa Østre Landsret (Itä-Tanskan hovioikeus, Tanska) päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimen kirjaamoon 8.2.2018 saapuneella ennakkoratkaisupyynnöllä seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Voidaanko tilanteessa, jossa on otettu käyttöön sellaisia ’uusia rajoituksia’ aviopuolisoiden väliselle perheenyhdistämiselle, jotka ovat lähtökohtaisesti ristiriidassa [päätöksen N:o 1/80 13 artiklaan] sisältyvän standstill-lausekkeen kanssa ja jossa kyseisiä rajoituksia perustellaan unionin tuomioistuimen 12.4.2016 antamassa tuomiossa Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247) ja 29.3.2017 antamassa tuomiossa Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239) hyväksymällä perusteella eli ’onnistuneen kotoutumisen’ tavoitteella, [Tanskan ulkomaalaislain] 9 §:n 7 momentin kaltaista sääntöä – jonka mukaan muun muassa yleinen edellytys perheenyhdistämiselle Tanskassa oleskeluluvan saaneen kolmannen valtion kansalaisen ja hänen aviopuolisonsa kesken on, että avioparin liityntä Tanskaan on vahvempi kuin Turkkiin – pitää sellaisena, että se on ’perusteltavissa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä, sillä voidaan taata laillisesti tavoitellun päämäärän toteutuminen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi’?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi siten, että liityntävaatimusta voidaan lähtökohtaisesti pitää kotoutumisen tavoitteen saavuttamiseen soveltuvana, voidaanko ilman, että se on rajoitusta koskevan arviointiperusteen ja suhteellisuusperiaatteen vastaista:
i) soveltaa sellaista käytäntöä, että kun jäsenvaltiossa oleskeluluvan saanut aviopuoliso (perheenkokoaja) on tullut maahan 12–13-vuotiaana tai myöhemmin, perheenkokoajan siteitä jäsenvaltioon arvioitaessa annetaan paljon merkitystä sille,
– onko henkilö joko oleskellut jäsenvaltiossa laillisesti pitkään, noin 12 vuoden ajan,
– tai oleskellut ja työskennellyt jäsenvaltiossa vakituisessa työsuhteessa, johon sisältyy merkittävissä määrin kontakteja ja viestintää kollegojen ja mahdollisten asiakkaiden kanssa jäsenvaltion kielellä, ilman merkityksellisiä keskeytyksiä vähintään 4–5 vuoden ajan,
– taikka oleskellut ja työskennellyt vakituisessa työsuhteessa, johon ei sisälly merkittävissä määrin kontakteja ja viestintää kollegojen tai asiakkaiden kanssa jäsenvaltion kielellä, vähintään 7–8 vuoden ajan,
ii) soveltaa käytäntöä, jonka mukaan liityntävaatimuksen täyttymistä vastaan puhuu se, että perheenkokoaja on ylläpitänyt olennaisia siteitä kotimaahansa vierailemalla siellä usein tai pitkään, mutta lyhytaikaiset lomavierailut tai koulunkäynti eivät puhu hakemuksen hyväksymistä vastaan,
iii) soveltaa käytäntöä, jonka mukaan liityntävaatimuksen täyttymistä vastaan puhuu erityisen selvästi tilanne, jossa asianomainen avioituu, eroaa ja avioituu uudelleen?”
10. Kirjallisia huomautuksia ovat käsiteltävässä asiassa esittäneet A, Tanskan hallitus ja Euroopan komissio.
11. A, Tanskan hallitus ja komissio esittivät suulliset lausumansa unionin tuomioistuimessa 13.12.2018 pidetyssä istunnossa.
II Oikeudellinen arviointi
12. Näillä ennakkoratkaisukysymyksillä, jotka on tutkittava yhdessä, kansallinen tuomioistuin haluaa lähinnä selvittää, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen toimenpide, jossa laillisesti kyseisessä jäsenvaltiossa oleskelevan turkkilaisen työntekijän ja hänen turkkilaisen aviopuolisonsa perheenyhdistämisen edellytykseksi asetetaan se, että aviopuolisoiden siteet Tanskaan ovat vahvemmat kuin heidän siteensä johonkin muuhun maahan, päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa tarkoitettu uusi rajoitus.
13. Aluksi on huomautettava, että käsiteltävä asia on jatkoa asialle Genc.(9) Kyseisessä asiassa unionin tuomioistuinta pyydettiin arvioimaan, voitiinko päätöksen N:o 1/80 13 artiklan mukaisena pitää erästä toista saman ulkomaalaislain säännöstä, jossa asetettiin asianomaisessa jäsenvaltiossa laillisesti asuvan turkkilaisen työntekijän ja hänen alaikäisen lapsensa välisen perheenyhdistämisen edellytykseksi se, että lapsella on tai voi olla kyseiseen jäsenvaltioon riittävä liityntä hänen onnistuneen kotoutumisensa mahdollistamiseksi, tilanteessa, jossa lapsi ja hänen toinen vanhempansa asuivat alkuperävaltiossa tai muussa valtiossa ja perheenyhdistämishakemus tehtiin yli kahden vuoden kuluttua ajankohdasta, jona asianomaisessa jäsenvaltiossa asuva vanhempi oli saanut toistaiseksi voimassa olevan oleskeluluvan. Tuomiosta Genc(10) voidaan poimia joitakin hyödyllisiä ohjeita nyt käsiteltävän asian ratkaisemiseen. Lisäksi ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Tanskan viranomainen teki johtopäätökset tästä tuomiosta siinä kyseessä olleen ulkomaalaislain erityisen säännöksen osalta mutta että siinä ei missään kohden viitattu edellytyksiin, joiden on täytyttävä turkkilaisen työntekijän aviopuolison hakeman perheenyhdistämisen tapauksessa, eikä etenkään vaatimukseen liitynnästä Tanskaan. Vaikka Tanskan viranomaiset näyttävät olevan vakuuttuneita siitä, että ulkomaalaislain 9 §:n 7 momentti, vaikka sitä voidaan pitää päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa tarkoitettuna uutena rajoituksena, on silti perusteltu, koska se voidaan oikeuttaa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä ja koska sillä voidaan taata tavoitellun päämäärän toteutuminen ylittämättä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin suhtautuu tähän epäilevämmin.
A Yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä perustellun uuden rajoituksen olemassaolo
14. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin muistuttaa, päätöksen N:o 1/80 13 artiklaan sisältyvässä standstill-lausekkeessa kielletään yleisesti ottamasta käyttöön uusia kansallisia toimenpiteitä, joilla olisi tarkoitus asettaa tai joiden vaikutuksesta asetettaisiin sille, että Turkin kansalainen käyttää taloudellista vapautta asianomaisen jäsenvaltion alueella, edellytyksiä, jotka olisivat rajoittavampia kuin ne, joita häneen sovellettiin kyseisen päätöksen tai kyseisen lisäpöytäkirjan tullessa voimaan tässä jäsenvaltiossa.(11)
15. Asiakirja-aineistosta ilmenee, että 9 §:n 7 momentti otettiin ulkomaalaislakiin sen jälkeen, kun päätös N:o 1/80 oli tullut voimaan Tanskassa, ja että sillä tiukennettiin maahantuloedellytyksiä turkkilaisen työntekijän puolisolle, joka haluaa muuttaa tämän työntekijän luo Tanskaan. Samoin on kiistatonta, että B on palkkatyöntekijä, joka työskentelee laillisesti Tanskan työmarkkinoilla. A hakee oleskelulupaa muuttaakseen hänen luokseen. Pääasiassa kyseessä olevaa kansallista säännöstä on siten jätettävä soveltamatta siinä tapauksessa, että uusi rajoitus voi vaikuttaa B:n vapauteen tehdä palkkatyötä Tanskassa.(12) B:n päätökseen sijoittautua Tanskaan ja ennen muuta jäädä sinne turkkilaisena työntekijänä voidaan vaikuttaa kielteisesti silloin, jos kyseisen jäsenvaltion lainsäädännössä vaikeutetaan perheenyhdistämistä tai tehdään se mahdottomaksi siten, että B voi mahdollisesti joutua valitsemaan Tanskassa harjoittamansa toiminnan ja perhe-elämän Turkissa välillä.(13) Pääasiassa kyseessä oleva kansallinen säännös, jolla perheenyhdistäminen tehdään vaikeammaksi tiukentamalla edellytyksiä, joiden täyttyessä turkkilainen työntekijä voi saada puolisonsa luokseen vastaanottavan jäsenvaltion alueelle, verrattuina niihin edellytyksiin, joita sovellettiin päätöksen N:o 1/80 tullessa voimaan kyseisellä alueella, ja jotka siis voivat vaikuttaa kyseisen työntekijän taloudellisen toiminnan harjoittamiseen, on siten päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa tarkoitettu ”uusi rajoitus”, joka kohdistuu Turkin kansalaisten liikkumisvapauden käyttämiseen kyseisessä jäsenvaltiossa.
16. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin muistuttaa, tällainen rajoitus on kielletty, paitsi jos se kuuluu päätöksen N:o 1/80(14) 14 artiklassa tarkoitettujen rajoitusten alaan – mihin pääasiassa ei ole vedottu – tai jos se on perusteltavissa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä, sillä voidaan taata laillisesti tavoitellun päämäärän toteutuminen, eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi.(15)
17. Yleistä etua koskevasta pakottavasta syystä unionin tuomioistuin on jo todennut, että ”päämäärä, jossa on kyse kolmansien valtioiden kansalaisten onnistuneen kotoutumisen takaamisesta kyseessä olevassa jäsenvaltiossa – – voi olla [tällainen] syy”,(16) ja muistuttanut ”merkityksestä, joka unionin oikeuden yhteydessä annetaan kotouttamistoimenpiteille, kuten ilmenee SEUT 79 artiklan 4 kohdasta – – ja useista direktiiveistä – –, joiden mukaan kolmansien valtioiden kansalaisten kotouttaminen edistää olennaisella tavalla taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta, joka on unionin perustavoite, kuten perussopimuksessa todetaan”.(17)
18. Tanskan hallitus vetoaa toisena yleistä etua koskevana pakottavana syynä maahanmuuttovirtojen tehokkaaseen hallintaan, jota se pitää edellisessä kohdassa mainittua pakottavaa syytä tärkeämpänä ja siihen yhteydessä olevana seikkana, koska maahanmuuttovirtojen hallinta on välttämätöntä, jotta varmistetaan sellaisten henkilöiden kotoutuminen, jotka ovat saaneet tai voivat saada oleskeluluvan jäsenvaltioon. Tanskan hallituksen mukaan kotoutumisen onnistumiseen vaikuttaa osaltaan se, mikä osuus kokonaisväestöstä on ulkomaalaisia. Muistutan ilman, että unionin tuomioistuimen on tarpeen ottaa kantaa tähän yhteyteen ja osuuteen, että unionin tuomioistuin on jo myöntänyt, että ”laittoman maahantulon ja oleskelun ehkäisemiseen liittyvä päämäärä on päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa tarkoitettu yleisen edun mukainen pakottava syy”(18) ja että ”muuttovirtojen tehokkaan hallinnan tavoite voi näin ollen olla [tällainen] syy”,(19) jolla voidaan oikeuttaa kyseisessä säännöksessä tarkoitettu uusi rajoitus.
19. Minun on siten vaikea kuvitella, että unionin tuomioistuin pyörtäisi nämä näkemyksensä, etenkään kun yleistä etua koskevan pakottavan syyn olemassaolon toteaminen ei missään tapauksessa ole riittävä peruste katsoa, että uusi rajoitus on päätöksen N:o 1/80 13 artiklan perusteella sallittu, koska tämän rajoituksen on myös osoittauduttava tarpeelliseksi ja oikeasuhteiseksi, mikä on ongelman ydin tässä ennakkoratkaisumenettelyssä.
B Uuden rajoituksen tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus
1. Lainsäädännön ja kansallisten käytäntöjen kuvaus
20. Kansallisessa lainsäädännössä säädetään, että oleskelulupa voidaan myöntää 24 vuotta täyttäneelle ulkomaalaiselle, joka asuu yhteisessä asunnossa avioliitossa tai vakituisessa pitkäaikaisessa parisuhteessa Tanskassa vakituisesti asuvan 24 vuotta täyttäneen henkilön kanssa ja jolla on ollut pysyvä oleskelulupa maassa vähintään kolmen viimeksi kuluneen vuoden ajan. Jos kuitenkaan perheenkokoaja ei 28 vuotta täytettyään ole saanut Tanskan kansalaisuutta, hänen puolisolleen voidaan myöntää tällainen oleskelulupa vain, jos puolisoiden siteet Tanskaan ovat vahvemmat kuin heidän siteensä johonkin kolmanteen maahan.
21. Jotta tämän kansallisen toimenpiteen ulottuvuudesta saataisiin oikea ja täydellinen kuva, on kuitenkin mentävä pelkkää sanamuotoa pidemmälle ja oikeuskäytännössä(20) edellytetyllä tavalla tutkittava sen täytäntöönpanotavat, sellaisina kuin ne käsiteltävässä tapauksessa ilmenevät vuosina 2000 ja 2002 annettujen lakien valmisteluasiakirjoista(21) ja vuonna 2005 laaditusta soveltamisohjeesta.(22)
22. Kun viranomaisten on määritettävä, onko perheenyhdistämistä hakevalla avioparilla vahvemmat siteet Tanskaan kuin omiin kotivaltioihinsa, niiden on suoritettava kokonaisarviointi, jossa ne ottavat huomioon kaikki käytettävissään olevat tiedot. Tässä yhteydessä niiden on punnittava yhtäältä perheenkokoajan – tässä tapauksessa turkkilaisen työntekijän – siteitä Tanskaan ja toisaalta hänen puolisonsa siteitä kotimaahansa. Lisäksi viranomaisten on otettava huomioon, minkälaiset siteet perheenkokoajalla on puolisonsa kotimaahan. Erityisesti on otettava huomioon puolisoiden syntymäpaikat, paikat, joissa he ovat viettäneet lapsuutensa ja käyneet koulua, sekä se, kuinka usein ja pitkään he ovat vierailleet kotimaassaan. Samalla on otettava huomioon puolisoiden perhesuhteet Tanskaan verrattuna heidän perhesuhteisiinsa kotimaahan, etenkin jos perheenkokoajan vanhemmat ovat kumpikin kotoisin samasta maasta kuin hänen puolisonsa. Huomioon otetaan myös se, kummalla puolisoista on Tanskassa oleskelevien alaikäisten lasten huoltajuus tai tapaamisoikeus, tämän olematta kuitenkaan ratkaiseva tekijä. Puolisoiden kielitaito ja heidän keskenään käyttämänsä kieli otetaan niin ikään huomioon. Lisäksi tutkitaan puolisoiden koulutukselliset ja ammatilliset siteet Tanskaan samoin kuin heidän oleskeluaikansa Tanskan alueella sekä se, kuinka usein ja pitkään perheenkokoaja ja/tai hänen puolisonsa ovat oleskelleet kotimaassaan.(23) Tässä yhteydessä ei arvioida ainoastaan sitä, kuinka pitkään työntekijä on ollut työmarkkinoilla, vaan merkitystä on myös työsuhteen luonteella ja sillä, onko työn saantiin vaikuttanut se, että siihen on hankittu pätevyys Tanskassa. Jos perheenkokoaja on työskennellyt 4–5 vuoden ajan työsuhteessa, joka edistää hänen kotoutumistaan tanskalaiseen yhteiskuntaan, koska hän joutuu työssään olemaan vuorovaikutuksessa tanskankieliseen väestöön tai viestimään työtovereiden tai asiakkaiden kanssa tanskan kielellä, hänellä voidaan katsoa olevan vahvat siteet Tanskaan, vaikka hän olisi oleskellut siellä vain ”4–5 vuoden ajan”.(24) Sitä vastoin työskentelystä vakituisessa työsuhteessa, jossa hän ei joudu olemaan merkittävissä määrin vuorovaikutuksessa tanskankieliseen väestöön, ei katsota voivan syntyä tällaisia siteitä. Tällaisessa tapauksessa oleskelun ja työsuhteen pituudelta edellytetään ”7–8 vuotta”.(25)
23. Se, että perheenkokoaja ja hakija ovat aikaisemmin olleet keskenään avioliitossa tai asuneet yhdessä kotimaassaan ennen perheenkokoajan saapumista Tanskaan ja hakevat myöhemmin perheenyhdistämistä sen perusteella, että he ovat avioituneet uudelleen perheenkokoajan muutettua Tanskaan ja saatua sinne pysyvän oleskeluluvan (tilanne, jossa puolisot ovat ”avioituneet, eronneet ja avioituneet uudelleen”), puhuu vahvasti sitä vastaan, että heillä on vahvemmat siteet Tanskaan kuin kotimaahansa. Tanskan viranomaisten mukaan se, että puolisot ovat menneet uudelleen naimisiin, osoittaa perheenkokoajan säilyttäneen vahvat siteet hakijaan ja kotimaahansa.
24. Tietyissä tapauksissa on olemassa erityisiä syitä, jotka voivat puoltaa sitä, että puolisolle myönnetään oleskelulupa siitä huolimatta, että hänellä ei ole vahvoja siteitä Tanskaan. Näin on esimerkiksi silloin, kun puolisot joutuvat oleskeluluvan epäämisen vuoksi viettämään perhe-elämää maassa, johon perheenkokoaja ei voi tulla tai jossa hän ei voi oleskella, tai kun perheenkokoaja on vakavasti sairas, vammainen tai iäkäs. Erityisenä syynä voidaan pitää myös sitä, että perheenkokoajalla on Tanskassa oleskelevien alaikäisten lasten huoltajuus tai tapaamisoikeus.(26) Lisäksi edellytys, jonka mukaan siteiden on oltava vahvemmat Tanskaan, ei koske avioliittoja sellaisten Tanskassa oleskelevien henkilöiden välillä, jotka ovat syntyneet ja kasvaneet Tanskassa tai jotka ovat saapuneet Tanskaan lapsena ja kasvaneet ja oleskelleet siellä laillisesti 28 vuotta.
25. Pääasiassa kyseessä olevasta päätöksestä ilmenee, että ministeriö suoritti A:n ja hänen puolisonsa tilanteesta kokonaisarvioinnin ja noudatti edellä kuvaamiani ohjeita. Päätöksessä otettiin muun muassa huomioon, että A oli syntynyt, kasvanut ja käynyt koulunsa Turkissa; että hän ja hänen puolisonsa puhuvat keskenään turkkia tai kurdia; ja että koska A on harvoin käynyt Tanskassa, hänellä ei voi olla siteitä Tanskaan. B:n tilanteesta ministeriö totesi, että hän oli syntynyt ja kasvanut Turkissa; että hän oli saapunut Tanskaan vasta myöhemmin, ensimmäisen kerran vuonna 1999; että hän oli ennen tätä päivämäärää asunut pitkään yhdessä A:n kanssa Turkissa ja tämän päivämäärän jälkeen käynyt useasti kotimaassaan ja viettänyt siellä jopa kolme kuukautta kerrallaan; että hänen lähisukulaisensa (vanhemmat ja kaksi sisarusta) ovat edelleen Turkissa; että neljä muuta sisarusta ovat Tanskassa; että vaikka hänellä on siteitä Tanskan työmarkkinoihin, ne eri työsuhteet, joita B:llä on ollut tai on Tanskassa, eivät luonteensa ja kestonsa vuoksi ole omiaan löyhentämään B:n vahvoja siteitä Turkkiin; ja että puolisoiden tilanne eli se, että he olivat aikaisemmin avioliitossa, erosivat ja avioituivat uudelleen sen jälkeen, kun B oli saanut pysyvän oleskeluluvan, puhuu vahvasti sitä vastaan, että siteet Tanskaan olisivat vahvemmat,(27) koska uudelleenavioituminen ensimmäisen puolison kanssa osoittaa, että B on säilyttänyt siteet A:han ja kotimaahansa. Puolisoiden lapsista ministeriö totesi, että he olivat kaikki syntyneet Turkissa ja viettäneet siellä perhe-elämää ennen muuttoaan isänsä luo Tanskaan; että lapsista kaksi oli nyt täysi-ikäisiä; että tässä tilanteessa voitiin olettaa, että lapset olivat säilyttäneet kielelliset ja kulttuuriset siteensä sekä perhesiteensä Turkkiin; että koska lapset olivat jo ennestään asuneet erossa äidistään, perheen jakaminen tähän tapaan oli puolisoiden oma valinta; ja että A voi palata Turkkiin kahden nuorimman lapsen kanssa ilman, että tilanne osoittautuu Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 8 artiklan vastaiseksi.
2. Tarkastelu suhteellisuusperiaatteen kannalta
26. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun kyse on perheenyhdistämistä hakevaa turkkilaisen työntekijän perheenjäsentä koskevasta kansallisesta lainsäädännöstä, kansallisten viranomaisten on tukeuduttava arvioinnissaan ”riittävän täsmällisiin, objektiivisiin ja syrjimättömiin kriteereihin, jotka on tutkittava tapauskohtaisesti ja jotka johtavat sellaiseen perusteltuun päätökseen, johon sisältyy tehokas muutoksenhakumahdollisuus, jotta voitaisiin estää hallintokäytäntö, jossa hakemukset hylätään systemaattisesti”.(28) Ministeriö on kiistatta perustellut laajasti hylkäämispäätöksensä, jonka kantaja saattoi riitauttaa ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa. Ongelmallisena on kuitenkin pidettävä päätöksessä käytettyjen arviointiperusteiden moninaisuutta, joka kielii tietystä ennakoimattomuudesta.(29)
27. Huomautan aluksi, että viranomaisten suorittama kokonaisarviointi koskee sekä Tanskan alueella jo oleskelevaa puolisoa – B on oleskellut siellä jo 20 vuoden ajan – että pääasian kantajaa. Kun otetaan huomioon hakemuksen luonne – se koskee oleskelulupaa perheenyhdistämisen perusteella –, on mielestäni hieman ristiriitaista vaatia kantajaa osoittamaan, että myös hänellä on vahvemmat siteet Tanskaan kuin kotimaahansa. Perheenyhdistämistä haetaan lähtökohtaisesti tilanteessa, jossa yhteiselämästä on jouduttu luopumaan tai se ei ole mahdollista ja jossa puolisot asuvat erillään. Ei myöskään voida kieltää, että merkittävässä osassa perheenyhdistämistapauksista on kyse tilanteista, joissa molemmat puolisot ovat samaa kansallisuutta tai ovat kotoisin samasta valtiosta, jonka alueella heidän yhteiselämänsä on alkanut. Tämä pätee myös turkkilaisiin työntekijöihin. ETY–Turkki-assosiaatiosopimuksesta ja päätöksestä N:o 1/80 esittämäni tulkinnan mukaan niiden laatijoilla oli silloin, kun ne näissä teksteissä vahvistivat turkkilaisten työntekijöiden perheenjäsenten oikeudellisen aseman, mielessään ensisijaisesti – vaikkakaan ei yksinomaisesti –(30) ne perheenjäsenet, joilla on Turkin kansalaisuus. Kun siis kyse on perheenyhdistämistä koskevasta hakemuksesta, jonka tekeminen edellyttää yleensä sitä, että perheside on syntynyt kotimaassa ja että perhe pyritään muodostamaan uudelleen vastaanottavan valtion alueella, pohdin, asetetaanko perheenyhdistämistä hakevien puolisoiden velvoittamisella todistamaan, että heidän siteensä Tanskaan ovat vahvemmat kuin kotimaahan, heille ylivoimainen näyttövelvollisuus, etenkin kun hallinnollisen menettelyn kuvauksesta ei ilmene, että kyseisessä menettelyssä pantaisiin erityistä painoa arviointiperusteille, joita oleskelulupaa perheenyhdistämisen perusteella hakeva henkilö ei voi täyttää.
28. Toisin sanoen on ilmeistä, että A:n ja B:n kaltaisten aviopuolisoiden, joilla on sama kansalaisuus, on vaikeampi täyttää edellytystä, jonka mukaan siteiden Tanskaan on oltava vahvemmat, koska paikkaan, jossa henkilö on syntynyt, viettänyt lapsuutensa ja käynyt koulua, kielitaitoon ja perhesiteisiin liittyvien kriteerien täyttäminen on vaikeampaa silloin, kun puoliso oleskelee edelleen kotimaassaan, jossa hän on viettänyt koko elämänsä, ja turkkilaisen työntekijän voi olla vaikea kompensoida niitä, jos hän on lähtenyt kyseisestä maasta vasta aikuisena. Tanskan viranomaiset eivät myöskään voi vedota siihen, että kyseisen puolison on oltava oleskellut pitkään Tanskassa voidakseen luoda siteitä sen yhteiskuntaan, koska tämä juuri on oleskelulupahakemuksen tarkoitus ja koska tällaiselle säännölliselle oleskelulle on siihen asti ollut esteitä tai se on rajoittunut lyhyisin ajanjaksoihin.(31) Turkkilaisen työntekijän säännölliset ja pitkähköt vierailut kotimaahansa tulkitaan osoitukseksi siitä, että hänen siteensä kyseiseen maahan ovat edelleen (liian) vahvat, mutta koska yhteiselämä Tanskassa ei ole vielä mahdollista, avio- ja perhe-elämää ei voida jatkaa muutoin kuin tekemällä vaikka vain satunnaisestikin useita matkoja, sikäli kuin ne voidaan sovittaa yhteen turkkilaiselle työntekijälle Tanskassa asetettavien työelämän vaatimusten kanssa.
29. Tanskan hallituksen mukaan viranomaisten huomioon ottamat kriteerit eivät ole absoluuttisia eivätkä kumulatiivisia. Mikään niistä ei ole yksinään ratkaiseva. Nämä kriteerit voivat myös osoittautua epätarkoiksi. Jos työntekijä on tullut Tanskan alueelle ”myöhään” eli yli ”12–13-vuotiaana”,(32) hänen on oltava oleskellut siellä vähintään 12 vuotta, mutta vaadittua oleskeluaikaa voidaan lyhentää, jos hän opiskelee tai työskentelee Tanskassa, edellyttäen kuitenkin, että työsuhde on tietynluonteinen, joten työntekijä, joka on työskennellyt tällaisessa työsuhteessa 4–5 vuoden ajan, voi täyttää liityntävaatimuksen. Jos työsuhteen ei katsota edistävän työntekijän kotoutumista Tanskaan, sen on oltava kestänyt 7–8 vuotta. Tästä syntyy vaikutelma, että tilanne on hakijan kannalta jokseenkin vaikeasti hahmotettava ja että hallintoviranomaisille jää lopulta laaja harkintavalta päätöstä tehtäessä. Edellä mainittu unionin tuomioistuimen asettama vaatimus, jonka mukaan viranomaisten on tehtävä päätöksensä täsmällisten kriteerien perusteella, ei siten näytä täyttyvän.
30. Tilanteesta, jossa puolisot ovat avioituneet, eronneet ja avioituneet uudelleen, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että kyseessä on kumoamaton olettamus, joka estää ottamasta millään tavalla huomioon puolisoiden henkilökohtaista tilannetta ja kotoutumismahdollisuuksia ja johtaa käytännössä siihen, että perheenyhdistämisen perusteella haetut oleskeluluvat evätään lähes järjestelmällisesti. Jos tämä pitää paikkansa, kyseinen olettamus on jo sinänsä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön vastainen.(33) Tanskan hallituksen mukaan sitä ei voida tulkita vahvaksi osoitukseksi siitä, että vahvoja siteitä Tanskaan ei ole. Vaikka käytäntö osoittautuisi sallivammaksi kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää, minun on vaikea nähdä mitään todellista yhteyttä tilanteen, jossa puolisot ovat avioituneet, eronneet ja avioituneet uudelleen, ja onnistuneen kotoutumisen ja/tai maahanmuuttovirtojen tehokkaan hallinnan tavoitteiden välillä. Jos Tanskan viranomaiset tällaisessa tilanteessa epäilevät lain kiertämistä, koska ne katsovat uudelleen avioitumisen kyseenalaistavan sen avioliiton aitouden, jonka perusteella turkkilainen työntekijä on aikoinaan saanut oleskeluluvan, näiden epäilysten tueksi on esitettävä konkreettisia todisteita B:tä vastaan. Asiakirja-aineistosta ei kuitenkaan ilmene, että Tanskan hallitus olisi yleisesti tai erityisesti A:sta ja B:stä muodostuvan pariskunnan kohdalla näyttänyt toteen syy-yhteyttä, joka olisi tilanteen, jossa puolisot ovat avioituneet, eronneet ja avioituneet uudelleen, ja lain kiertämisen välillä. Tällaisen olettamuksen – vaikka se olisikin vain yksinkertainen olettamus –, tarkoitus voidaan siten asettaa kyseenalaiseksi.
31. Viime kädessä ja ennen muuta useimmat huomioon otetuista kriteereistä eivät sinänsä liity juuri mitenkään kysymykseen turkkilaisen työntekijän puolison tai hänestä ja työntekijästä muodostuvan pariskunnan onnistuneesta kotoutumisesta tanskalaiseen yhteiskuntaan, joka on ensisijainen yleistä etua koskeva pakottava syy, johon käsiteltävässä asiassa vedotaan. En nimittäin näe, että vahvojen siteiden säilyttäminen kotimaahan ja valmiudet kotoutua vastaanottavaan valtioon olisivat välttämättä mitenkään ristiriidassa keskenään. Lisäksi Tanskan viranomaisten arvioinnissaan noudattamat kriteerit perustuvat suurelta osin seikkoihin, joihin aviopuoliso ei ole voinut itse vaikuttaa (syntymäpaikka ja paikka, jossa hän on käynyt koulua, perhesiteet jne.). Ne eivät osoita, että kotoutumista ei tapahdu, eivätkä ne myöskään ennakoi onnistunutta kotoutumista. Tältä kannalta tarkasteltuina ne ovat pikemminkin neutraaleja. Mielestäni olisi tavoiteltuun päämäärään nähden johdonmukaisempaa asettaa hakijoille tulevaisuuteen suuntautuvia positiivisia edellytyksiä, kuten esimerkiksi velvollisuus saavuttaa tietyntasoinen kielitaito tai tanskalaisen yhteiskunnan tuntemus kohtuullisen määräajan kuluessa siitä, kun lupa perheenyhdistämiseen on myönnetty.
32. Siltä osin kuin on kyse toisesta yleistä etua koskevasta pakottavasta syystä, johon käsiteltävässä asiassa vedotaan, eli muuttovirtojen tehokkaasta hallinnasta, minun on jälleen vaikea nähdä mitään loogista yhteyttä huomioon otettujen eri kriteerien ja tavoitellun päämäärän välillä. Mitä tekemistä esimerkiksi kantajan syntymäpaikalla, hänen ja hänen puolisonsa keskenään käyttämällä kielellä tai kantajan vanhempien asuinpaikalla on muuttovirtojen hallinnan kanssa?
33. Päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot ottamaan huomioon turkkilaisten työntekijöiden erityisasema, sillä he eivät ole täysin verrattavissa unionin kansalaisiin mutta eivät myöskään samassa asemassa kuin muut kolmansien maiden kansalaiset, ja vaikuttaa siltä, että tämän erityisaseman perusteella pääasiassa kyseessä olevilla kansallisilla säännöksillä tiukennetaan kohtuuttomasti ja toisinaan myös epäjohdonmukaisesti edellytyksiä, jotka turkkilaisen työntekijän on täytettävä voidakseen jatkaa perhe-elämäänsä tai aloittaa sen uudelleen vastaanottavan valtion alueella. Lisäksi kansallisen lainsäädännön täytäntöönpanon vaikutukset, jotka B:hen kohdistuvat hänen puolisonsa kautta, ulottuvat pelkkää aviosuhdetta laajemmalle, koska Tanskan viranomaiset kehottivat A:ta ja hänen kahta lastaan, jotka jo ovat asettuneet Tanskaan ja saaneet sinne oleskeluluvat perheenyhdistämisen perusteella, ”viettämään perhe-elämää Turkissa ja jatkamaan sitä [siellä]”.(34) Näin ollen on ilmeistä, että pääasiassa kyseessä olevalla kansallisella toimenpiteellä vaikutetaan B:n vapauteen harjoittaa taloudellista toimintaa ja pakotetaan hänet – mielestäni perusteettomasti – valitsemaan Tanskassa harjoittamansa toiminnan ja Turkissa viettämänsä perhe-elämän välillä.
34. Näin ollen ja edellä esitetyistä syistä on aivan selvää, että ulkomaalaislain 9 §:n 7 momentti ei sovellu kyseisen päämäärän saavuttamiseen ja että sillä ylitetään se, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi.
35. Esittämäni tarkastelun perusteella pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen toimenpide, jonka mukaan perheenyhdistäminen vastaanottavassa valtiossa laillisesti oleskelevan turkkilaisen työntekijän ja hänen puolisonsa kesken edellyttää sitä, että avioparin suhteet vastaanottavaan jäsenvaltioon ovat vahvemmat kuin kotimaana olevaan kolmanteen valtioon, on päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa tarkoitettu uusi rajoitus, eikä tällainen rajoitus ole perusteltu.
III Ratkaisuehdotus
36. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Østre Landsretin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen toimenpide, jonka mukaan perheenyhdistäminen vastaanottavassa valtiossa laillisesti oleskelevan turkkilaisen työntekijän ja hänen puolisonsa kesken edellyttää sitä, että avioparin suhteet vastaanottavaan jäsenvaltioon ovat vahvemmat kuin kotimaana olevaan kolmanteen valtioon, on Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisestä assosiaatiosta tehtyyn sopimukseen, jonka ovat allekirjoittaneet Ankarassa 12.9.1963 yhtäältä Turkin tasavalta ja toisaalta Euroopan talousyhteisön jäsenvaltiot ja yhteisö ja joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta 23.12.1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY, liitetyn assosiaation kehittämisestä 19.9.1980 tehdyn assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa tarkoitettu uusi rajoitus. Tällainen rajoitus ei ole perusteltu.