Věc T‑776/20
Robert Stockdale
v.
Rada Evropské unie a další
Rozsudek Tribunálu (sedmého rozšířeného senátu) ze dne 26. července 2023
„Žaloba na neplatnost a žaloba na náhradu škody – Mezinárodní smluvní zaměstnanec u zvláštního zástupce Evropské unie v Bosně a Hercegovině – Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Vypovězení pracovní smlouvy po vystoupení Spojeného království z Unie – Příslušnost unijního soudu – Smluvní povaha sporu – Neexistence rozhodčí doložky a doložky o příslušnosti soudu – Články 263, 268, 272 a 274 SFEU – Nařízení (EU) č. 1215/2012 – Přípustnost – Identifikace žalovaných – Pojem ‚instituce nebo jiný subjekt Unie‘ – Částečný nedostatek pravomoci a částečná nepřípustnost“
1. Žaloba na neplatnost – Akty napadnutelné žalobou – Pojem – Akty vyvolávající závazné právní účinky – Podání žaloby při existenci smlouvy mezi žalobcem a unijním orgánem, institucí či jiným subjektem Unie – Přípustnost – Podmínky – Právní účinky, které jsou závazné mimo smluvní vztah a zahrnují výkon veřejné moci
(Článek 263 SFEU)
(viz bod 31)
2. Žaloba na náhradu škody – Příslušnost unijního soudu – Meze – Povaha uplatňované odpovědnosti – Ověření soudem – Kritéria pro posouzení
(Článek 340 SFEU)
(viz bod 32)
3. Orgány Evropské unie – Soudní dvůr Evropské unie – Pravomoc – Spor ve věcech smluvních – Podmínky – Předložení věci na základě rozhodčí doložky – Neexistence rozhodčí doložky – Důsledek – Obecná pravomoc vnitrostátních soudů
(Články 272 a 274 SFEU)
(viz bod 40)
4. Soudní řízení – Žaloba na neplatnost a žaloba na náhradu škody týkající se ve skutečnosti sporu smluvní povahy – Zrušení aktu, který je součástí smluvního rámce – Nedostatek pravomoci unijního soudu na základě článků 263 a 268 SFEU – Nepřípustnost – Výjimka – Nezbytnost zachovat soudržnost soudního systému Unie a zajistit účinný soudní přezkum soudy členských států nebo unijním soudem
(Články 263, 268, 272 a 274 SFEU)
(viz body 48, 49, 76)
5. Justiční spolupráce v občanských věcech – Příslušnost a výkon soudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech – Nařízení č. 1215/2012 – Příslušnost ve věcech týkajících se individuálních pracovních smluv – Pojem „individuální pracovní smlouva“ – Autonomní výklad – Podmínka – Existence vztahu podřízenosti mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem – Kritéria
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1215/2012, článek 21)
(viz bod 61)
6. Žaloba na náhradu škody – Pravomoc unijního soudu – Uložení náhrady újmy Unii v souladu s obecnými zásadami společnými právním řádům členských států v oblasti mimosmluvní odpovědnosti – Naturální náhrada formou příkazu jednat nebo se jednání zdržet – Přípustnost – Podmínky – Zvláštní případ újmy, která není plně nahraditelná prostřednictvím finanční náhrady a jejíž vlastnosti vyžadují vydání příkazu
(Článek 268 a čl. 340 druhý pododstavec SFEU)
(viz body 81, 82)
7. Soudní řízení – Žaloba na neplatnost a žaloba na náhradu škody – Návrh na učinění prohlášení – Zjevný nedostatek pravomoci
(Články 263 a 268 SFEU)
(viz bod 85)
8. Soudní řízení – Žaloba na neplatnost a žaloba na náhradu škody – Předmět – Návrh na neplatnost aktu nebo náhradu škody – Pojem „orgány, instituce nebo jiné subjekty“ – Kritéria pro posouzení – Právní způsobilost – Mandát neoddělitelně spjatý s fungováním Unie – Subjekt právně nezávislý na stávajících orgánech, institucích a jiných subjektech Unie – Zahrnutí – Zvláštní zástupce Evropské unie v Bosně a Hercegovině – Přípustnost
(Články 263 a 268 SFEU)
(viz body 130, 131, 134, 139)
9. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Operativní akce Evropské unie – Přijetí rozhodnutí, kterými se stanoví cíle, jejich rozsah, prostředky, které budou Unii poskytnuty, podmínky jejich provádění a jejich doby trvání – Pravomoc – Rada Evropské unie – Rozsah – Mezinárodní civilní zaměstnanci – Přijetí právního režimu použitelného na smluvní zaměstnance – Zahrnutí – Přičtení Radě zaviněné nečinnosti při přijímání takového režimu – Přípustnost
(Článek 26 a čl. 28 odst. 1 první pododstavec SEU)
(viz body 148, 152, 154, 157, 158, 162)
Shrnutí
Žalobce, státní příslušník Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, zastával funkci vedoucího financí a správy u zvláštního zástupce Evropské unie (dále jen „zvláštní zástupce EU“) v Bosně a Hercegovině od roku 2006 do 31. prosince 2020 a z tohoto titulu uzavřel se zvláštním zástupcem EU 17 pracovních smluv na dobu určitou. V návaznosti na Dohodu o vystoupení Spojeného království z Evropské unie a Euratomu(1), která vstoupila v platnost dne 1. února 2020 a která stanovila přechodné období končící dnem 31. prosince 2020, přijal zvláštní zástupce EU v Bosně a Hercegovině s účinností k tomuto dni rozhodnutí o výpovědi poslední z pracovních smluv žalobce.
V rámci žaloby na neplatnost a na náhradu škody podané proti Radě Evropské unie, Evropské komisi, Evropské službě pro vnější činnost (ESVČ) a zvláštnímu zástupci EU v Bosně a Hercegovině se žalobce domáhal neplatnosti rozhodnutí o výpovědi, jakož i náhrady újmy, kterou utrpěl v důsledku tohoto rozhodnutí. Domáhal se rovněž překvalifikování svého smluvního vztahu na pracovní smlouvu na dobu neurčitou a náhrady újmy, kterou utrpěl z důvodu nepřijetí jasného služebního nebo pracovního řádu, který by se na něj vztahoval. Žalobce kromě toho podpůrně navrhl, aby byla založena mimosmluvní odpovědnost Unie, pokud budou jeho hlavní návrhová žádání odmítnuta nebo zamítnuta.
Tribunál, kterému byly předloženy námitky nepříslušnosti a nepřípustnosti vznesené žalovanými, rozhodoval o těchto návrzích před tím, než se zabýval věcí samou, a částečně jim vyhověl. Z tohoto důvodu Tribunál rozhodl o několika dosud neřešených otázkách. Nejprve stanovil, že je-li Tribunálu předložen spor smluvní povahy týkající se Unie, zatímco dotčená smlouva neobsahuje rozhodčí doložku v její prospěch, je příslušný přezkoumávat legalitu aktů přijatých subjekty spadajícími pod Unii(2) a rozhodovat o odpovědnosti Unie(3), pokud na základě smlouvy nebo nařízení Brusel Ia(4) nemůže být určen žádný vnitrostátní soud, který by byl příslušný. Dále identifikoval zvláštního zástupce EU v Bosně a Hercegovině jako orgán Unie, který přijal rozhodnutí o výpovědi. Konečně, pokud jde o návrh na náhradu újmy údajně způsobené neexistencí obecného právního režimu použitelného na zaměstnance spadající do SZBP, Tribunál měl za to, že k případnému přijetí takového režimu má pravomoc Rada.
Závěry Tribunálu
Tribunál zaprvé zkoumal svou příslušnost rozhodovat o návrhových žádáních souvisejících s rozhodnutím o výpovědi a s řadou po sobě jdoucích smluv na dobu určitou.
Úvodem konstatoval, že nároky žalobce vznesené v rámci těchto bodů návrhových žádání mají smluvní povahu. Rozhodnutí o výpovědi totiž na jedné straně vykazuje přímou souvislost s dotčenou smlouvou a na druhé straně návrhy na překvalifikování pracovního poměru na smlouvu na dobu neurčitou vyplývají ze všech po sobě jdoucích smluv na dobu určitou uzavřených mezi žalobcem a zvláštním zástupcem EU v Bosně a Hercegovině. Při neexistenci rozhodčí doložky obsažené ve smlouvách na dobu určitou přitom Tribunál prohlašuje, že nemá pravomoc rozhodnout na základě článku 272 SFEU, takže v souladu s článkem 274 SFEU tato návrhová žádání v zásadě spadají do příslušnosti vnitrostátních soudů.
Tribunál však připomněl, že pokud se v rámci sporu smluvní povahy unijní soud vzdá pravomoci, kterou mu svěřují články 263 a 268 SFEU, činí tak za účelem zajištění soudržného výkladu těchto ustanovení s články 272 a 274 SFEU, a tudíž zachování soudržnosti soudního systému Unie, který je tvořen úplným souborem procesních prostředků a řízení určených k zajištění přezkumu legality aktů orgánů, institucí a jiných subjektů Unie a náhrad škod způsobených Unií. V kontextu sporu smluvní povahy tedy unijní soud nemůže odmítnout pravomoc, kterou mu svěřuje Smlouva o FEU, pokud to má za následek vynětí aktů Unie nebo žaloby znějící na náhradu škod způsobených Unií z jakéhokoli soudního přezkumu ze strany unijního soudu nebo soudů členských států.
Za těchto podmínek, navzdory smluvní povaze bodů návrhových žádání formulovaných v projednávané věci, Tribunál za účelem zajištění účinného soudního přezkumu ověřil, že žalobce může takové nároky předložit soudu členského státu. Z tohoto důvodu bez dalšího odmítl argument žalovaných, podle kterého by k rozhodnutí o těchto bodech návrhových žádání mohly být příslušné bosenské soudy. Stejně tak odmítl argument, podle kterého měl žalobce možnost obrátit se na rozhodčí orgán stanovený v dotčené smlouvě, jelikož příslušnost takového orgánu nelze s výjimkou pravomoci unijního soudu nebo soudů členských států zvažovat.
Kromě toho, za situace, kdy obsah dotčené smlouvy neumožňuje určit soud členského státu příslušný k rozhodnutí o dotčených bodech návrhových žádání, Tribunál připomněl, že unijní normotvůrce přijal nařízení Brusel Ia, které se v projednávané věci použije. Rozhodnutí o výpovědi totiž nepředstavuje akt veřejné moci(5), ale má svůj základ v dotčené smlouvě. Dotčené body návrhových žádání tudíž spadají do oblasti věcí občanských a obchodních, a vzhledem k tomu, že se týkají sporu smluvní povahy, o němž se má za to, že spadá do základní pravomoci vnitrostátních soudů, Tribunál přezkoumal, zda ustanovení nařízení Brusel Ia umožňují určit soud členského státu, který je příslušný o těchto bodech návrhových žádání rozhodnout.
V tomto ohledu, kdy Tribunál uvedl, že zaměstnavatelem žalobce byl zvláštní zástupce EU v Bosně a Hercegovině, a kdy žádný soud členského státu není příslušný k rozhodnutí o dotčených bodech návrhových žádání, které se týkají smlouvy, mělo by se v zásadě použít obecné ustanovení nařízení Brusel Ia, podle kterého „[n]emá-li žalovaný bydliště v některém členském státě, určuje se příslušnost soudů každého členského státu podle jeho vlastních právních předpisů […]“(6).
Tribunál však zdůraznil, že použití tohoto ustanovení by znamenalo, že případná příslušnost vnitrostátního soudu má nejistý charakter, jelikož to, zda může být takový spor předložen soudům daného členského státu, se určuje podle právních předpisů tohoto členského státu, což může mít za následek, že in fine žádný soud členského státu není příslušný. Měl za to, že tento důsledek je v projednávané věci obzvláště pravděpodobný, jelikož stejně jako zvláštní zástupce EU v Bosně a Hercegovině má žalobce bydliště ve třetí zemi a není zjevné, že by projednávaný spor měl vztah k některému z členských států.
Vzhledem k tomu, že Tribunál nemůže v rámci sporu smluvní povahy, jehož je Unie stranou, odmítnout svoji pravomoc, kterou mu svěřují články 263 a 268 SFEU, pokud to má za následek vynětí unijních aktů nebo žaloby na náhradu škod způsobených Unií z jakéhokoliv soudního přezkumu, zkoumal, zda návrhy předložené v dotčených bodech návrhových žádání spadají do pravomocí, které mu vyplývají z těchto ustanovení.
V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že je v rámci prvního bodu návrhových žádání Tribunál příslušný rozhodnout jak na základě článku 263 SFEU o návrhu na přezkum legality rozhodnutí o výpovědi, které je rozhodnutím přijatým unijním subjektem zřízeným na základě Smluv, konkrétně zvláštním zástupcem EU v Bosně a Hercegovině, tak na základě článku 268 SFEU o návrhu na finanční náhradu nemajetkové újmy, jakož i majetkové újmy údajně utrpěné v důsledku uvedeného rozhodnutí.
Pokud jde naproti tomu o návrh žalobce, aby Tribunál nařídil opětovné přijetí žalobce do týmu zaměstnanců zvláštního zástupce EU v Bosně a Hercegovině, Tribunál odmítl svou příslušnost, neboť unijní soud v zásadě nemůže, ani v rámci žaloby na náhradu škody, vydávat vůči orgánu, instituci nebo jinému subjektu Unie soudní příkazy, aniž by tím zasáhl do pravomocí správního orgánu. I když ustanovení Smlouvy o FEU týkající se mimosmluvní odpovědnosti Unie za určitých podmínek umožňují přiznání naturální náhrady, která může mít formu soudního příkazu jednat nebo se jednání zdržet, jenž může vést žalovaný orgán k určitému jednání, lze o takové možnosti uvažovat pouze ve zvláštních případech, kdy se žalobce dovolává újmy, kterou nelze plně odškodnit prostřednictvím finanční náhrady a jejíž vlastnosti vyžadují vydání soudního příkazu jednat nebo se jednání zdržet, zejména pokud je účelem takového soudního příkazu ukončení jednání, které ke vzniku újmy vedlo a jehož účinky trvají, čemuž tak není v projednávané věci.
Zadruhé, pokud jde o druhý bod návrhových žádání, Tribunál jej v plném rozsahu odmítl z důvodu nepříslušnosti. Nebyl totiž příslušný rozhodnout o návrhu na vydání soudního příkazu adresovaného zvláštnímu zástupci EU v Bosně a Hercegovině, který je vůči žalobci v postavení zaměstnavatele, směřujícího k překvalifikování pracovní smlouvy žalobce na smlouvu na dobu neurčitou. Dále pokud jde o návrh směřující k tomu, aby Tribunál určil, že žalovaní porušili své smluvní povinnosti, který nebyl předložen na podporu návrhových žádání znějících na zrušení ani na náhradu újmy, je třeba na takový návrh nahlížet tak, že směřuje pouze k tomu, aby Tribunál zaujal stanovisko prostřednictvím obecného nebo zásadního prohlášení, což nespadá do pravomocí, které mu plynou ze Smluv.
Zadruhé, co se týče námitek nepřípustnosti týkajících se určení žalované strany nebo žalovaných, pokud jde zaprvé o první bod návrhových žádání, který měl Tribunál pravomoc přezkoumat v rozsahu, v němž zní na neplatnost rozhodnutí o výpovědi a na peněžitou náhradu nemajetkové a majetkové újmy údajně způsobené tímto rozhodnutím, Tribunál připomněl, že žaloba na neplatnost tak musí směřovat proti orgánu, instituci nebo jinému subjektu Unie, který dotčený akt vydal, a dále, že v případě mimosmluvní odpovědnosti Unie má pravomoc rozhodovat spory o náhradu škod způsobených Unií, zastoupenou před Tribunálem orgánem, institucí nebo jiným subjektem, kterému je vytýkána skutečnost vedoucí ke vzniku odpovědnosti.
Vzhledem k tomu, že v projednávané věci se první bod návrhových žádání týká rozhodnutí o výpovědi, které lze přičíst zvláštnímu zástupci EU v Bosně a Hercegovině, Tribunál zkoumal, zda lze zvláštního zástupce EU v Bosně a Hercegovině kvalifikovat jako instituci nebo jiný subjekt Unie, který je způsobilý být žalovaným v rámci žalob na neplatnost a na určení mimosmluvní odpovědnosti dotčené v projednávané věci.
V tomto ohledu připomněl, že subjekt nebo struktura spadající do organizačního schématu Unie nebo v něm fungující, může být považován za instituci nebo jiný subjekt Unie, pokud má s ohledem na ustanovení upravující jeho právní postavení dostatečnou právní způsobilost, aby mohl být považován za samostatný orgán Unie a byla mu přiznána pasivní legitimace. Zejména musí být kvalifikován jako instituce nebo jiný subjekt Unie, pokud má mandát, který je neoddělitelně spjat s fungováním Unie, a pokud je právně nezávislý na stávajících orgánech, institucích a jiných subjektech Unie.
Zvláštní zástupce EU v Bosně a Hercegovině je přitom výkonem takového mandátu pověřen, neboť byl nejprve jmenován Radou za účelem výkonu „mandátu pro jednotlivé politické otázky“(7). Dále, i když tento zvláštní zástupce EU odpovídá za výkon svého mandátu a jedná pod vedením vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, nevztahuje se toto vedení na správu v rámci takového mandátu, zejména pokud jde o řízení zaměstnanců. Kromě toho je uvedený zvláštní zástupce EU právně nezávislý na ostatních orgánech, institucích nebo jiných subjektech Unie, jelikož má právní způsobilost zadávat zakázky a nakupovat zboží, uzavřít s Komisí smlouvu o správě svých výdajů a přijmout zaměstnance vyslané unijními orgány nebo ESVČ. A konečně, pokud jde o řízení svých smluvních zaměstnanců, má právní způsobilost, která mu umožňuje jednat samostatně, a z tohoto titulu odpovídá za sestavení týmu a může uzavírat smlouvy za účelem přijetí mezinárodních zaměstnanců, které si vybere, aniž by musel získat souhlas jiných orgánů, institucí nebo jiných subjektů Unie, neboť tito zaměstnanci jsou mu přímo podřízeni.
Tribunál dospěl k závěru, že pro potřeby projednávané věci, která se týká otázek souvisejících s řízením zaměstnanců zvláštního zástupce EU v Bosně a Hercegovině, je třeba tohoto zvláštního zástupce EU postavit na roveň institucím a jiným subjektům Unie, které jsou způsobilé být žalovanými v rámci žaloby na neplatnost nebo na určení mimosmluvní odpovědnosti, a že první bod návrhových žádání je přípustný, pokud jde o tohoto zvláštního zástupce EU.
Zadruhé, pokud jde o bod návrhových žádání znějící na náhradu újmy, kterou žalobce utrpěl v důsledku nepřijetí jasného služebního nebo pracovního řádu, který by se na něj vztahoval, Tribunál rozhodl, že jakákoli případná zaviněná nečinnost při přijímání obecného režimu použitelného na smluvní zaměstnance spadající obecně do SZBP nebo konkrétně režimu zvláštního zástupce EU v Bosně a Hercegovině, musí být přičtena Radě, takže tento bod návrhových žádání je, pokud jde o Radu, přípustný.
Radě totiž přísluší, aby vypracovávala SZBP a přijímala rozhodnutí nezbytná pro vymezení a provádění této politiky na základě obecných směrů a strategických směrů vymezených Evropskou radou. Případné přijetí právního režimu použitelného na smluvní zaměstnance přijaté v rámci SZBP přitom spadá do provádění této SZBP, a tudíž do pravomoci Rady. Tribunál ostatně poznamenal, že v roce 2012 Komise navrhla Radě použít pracovní řád ostatních zaměstnanců Unie na smluvní zaměstnance misí spadající do SZBP a ke zvláštním zástupcům EU. Konstatoval přitom, že přijetí právního režimu použitelného na smluvní zaměstnance přijaté v rámci SZBP, který se vztahuje na mezinárodní smluvní zaměstnance zvláštního zástupce EU v Bosně a Hercegovině, spadá do pravomocí a působnosti Rady, a pokud takovému návrhu nebylo vyhověno, je to proto, že delegace členských států nedospěly na zasedání Rady k dohodě.