URTEIL DES GERICHTS (Dritte Kammer)
9. September 2014(*)
„Staatliche Beihilfen – Flughafenentgelte – Flughafen Lübeck – Beschluss, das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV einzuleiten – Art. 107 Abs. 1 AEUV – Offensichtlicher Beurteilungsfehler − Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999“
In der Rechtssache T‑461/12
Hansestadt Lübeck (Deutschland) als Rechtsnachfolgerin der Flughafen Lübeck GmbH, Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte M. Núñez Müller, J. Dammann de Chapto und T. Becker
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch T. Maxian Rusche und R. Sauer als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen teilweiser Nichtigerklärung des Beschlusses C (2012) 1012 final der Kommission vom 22. Februar 2012 über die staatlichen Beihilfen SA.27585 und SA.31149 (2012/C) (ex NN/2012, ex CP 31/2009 und CP 162/2010) – Deutschland, soweit sich dieser Beschluss auf die Entgeltordnung des Flughafens Lübeck (Deutschland) aus dem Jahr 2006 bezieht,
erlässt
DAS GERICHT (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten S. Papasavvas (Berichterstatter) sowie der Richter N. J. Forwood und E. Bieliūnas,
Kanzler: K. Andová, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 12. März 2014
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Flughafen Lübeck
1 Der Flughafen Lübeck liegt in Deutschland, im Land Schleswig-Holstein.
2 Bis zum 31. Dezember 2012 wurde er von der Flughafen Lübeck GmbH (im Folgenden: FL) betrieben. FL stand bis zum 30. November 2005 zu 100 % im Eigentum der Klägerin, der Hansestadt Lübeck. Vom 1. Dezember 2005 bis Ende Oktober 2009 gehörten 90 % der Anteile an FL dem neuseeländischen Privatunternehmen Infratil und 10 % der Hansestadt Lübeck. Ab November 2009 stand FL wieder zu 100 % im Eigentum der Hansestadt Lübeck.
3 Am 1. Januar 2013 wurde der Flughafen Lübeck an die Yasmina Flughafenmanagement GmbH (im Folgenden: YF) verkauft. FL wurde auf die Hansestadt Lübeck verschmolzen und am 2. Januar 2013 im Handelsregister gelöscht.
Entgeltordnung von 2006
4 Nach § 43a Abs. 1 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 19. Juni 1964 (BGBl. I S. 370) in der vor Aufnahme des Flughafenbetriebs geltenden Fassung von 2006 musste das Flughafenunternehmen der Genehmigungsbehörde eine Benutzungsordnung und bei Verkehrsflughäfen Regelungen der Entgelte für das Starten, Landen und Abstellen von Luftfahrzeugen sowie für die Benutzung von Fluggasteinrichtungen zur Genehmigung vorlegen.
5 Genehmigungsbehörde für den Flughafen Lübeck ist die Luftfahrtbehörde des Landes Schleswig-Holstein.
6 Die derzeit für den Flughafen Lübeck geltende Entgeltordnung (im Folgenden: Entgeltordnung von 2006) ist seit dem 15. Juni 2006 in Kraft.
7 Sie sieht ein Landeentgelt, ein Passagierentgelt, ein Terminal- und Vorfeldentgelt, ein Sicherheitsentgelt, ein Sondernutzungsentgelt und ein Abstellentgelt vor.
8 Sie gilt für sämtliche den Flughafen nutzende Fluggesellschaften, sofern der Flughafenbetreiber und die Fluggesellschaft keinen Einzelvertrag abgeschlossen haben.
Angefochtener Beschluss
9 Nach einem Schriftwechsel mit den deutschen Behörden leitete die Kommission mit ihrem Beschluss C (2012) 1012 final vom 22. Februar 2012 über die staatlichen Beihilfen SA.27585 und SA.31149 (2012/C) (ex NN/2012, ex CP 31/2009 und CP 162/2010) – Deutschland (im Folgenden: angefochtener Beschluss) in Bezug auf verschiedene den Flughafen Lübeck betreffende Maßnahmen, u. a. die Entgeltordnung von 2006, das förmliche Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV ein.
10 Insbesondere war sie der Auffassung, dass die Entgeltordnung von 2006 eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV enthalten könnte und dass, sollte dem so sein, die Bundesrepublik Deutschland das in Art. 108 Abs. 3 AEUV aufgestellte Verbot missachtet hätte.
Verfahren und Anträge der Parteien
11 Mit Klageschrift, die am 19. Oktober 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat FL die vorliegende Klage erhoben.
12 In der Erwiderung, die am 20. Februar 2013 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Hansestadt Lübeck erklärt, dass sie an die Stelle von FL trete, um die ursprünglich von dieser erhobene Klage weiterzuverfolgen.
13 Im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Art. 64 seiner Verfahrensordnung hat das Gericht die Klägerin aufgefordert, schriftlich Fragen zu beantworten; die Klägerin ist dieser Aufforderung fristgerecht nachgekommen. Die Kommission hat fristgerecht zu den Antworten der Klägerin Stellung genommen.
14 Im Zuge einer Änderung der Zusammensetzung der Kammern des Gerichts ist der Berichterstatter der Dritten Kammer zugeteilt worden, der die vorliegende Rechtssache deshalb zugewiesen worden ist.
15 Das Gericht (Dritte Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen, und im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Art. 64 seiner Verfahrensordnung den Parteien schriftliche Fragen gestellt. Diese haben fristgerecht geantwortet.
16 Die Parteien haben in der Sitzung vom 12. März 2014 mündlich verhandelt und mündliche Fragen des Gerichts beantwortet.
17 Die Klägerin beantragt,
– den angefochtenen Beschluss insoweit für nichtig zu erklären, als mit ihm das förmliche Prüfverfahren hinsichtlich der Entgeltordnung von 2006 eingeleitet wird;
– den angefochtenen Beschluss insoweit für nichtig zu erklären, als mit ihm die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet wird, die Auskunftsanordnung hinsichtlich der Entgeltordnung von 2006 zu beantworten;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
18 Die Kommission beantragt,
– die Klage als unzulässig abzuweisen;
– hilfsweise, die Klage als unbegründet abzuweisen;
– der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
Zum ersten Klageantrag
19 Mit ihrem ersten Antrag begehrt die Klägerin die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses, soweit mit ihm das förmliche Prüfverfahren hinsichtlich der Entgeltordnung von 2006 eingeleitet wird.
Zur Zulässigkeit
20 Ohne förmlich eine Einrede der Unzulässigkeit zu erheben, macht die Kommission in ihrer Klagebeantwortung geltend, die Klage sei unzulässig, da FL kein eigenes Interesse nachgewiesen habe, das sich von den Interessen des Landes Schleswig-Holstein oder der Hansestadt Lübeck unterscheide. Insbesondere habe FL nach nationalem Recht keine eigenständige Kompetenz zur Gewährung von Beihilfen und werde nur als Einrichtung tätig, die mit der Durchführung der betreffenden Maßnahme beauftragt sei, da die Flughafenentgelte von einer regionalen Behörde genehmigt werden müssten und die daraus resultierenden Beihilfen aus dem Haushalt der Hansestadt Lübeck finanziert würden.
21 Die Kommission fügt in ihrer Gegenerwiderung hinzu, zum einen könne die Fortführung des Rechtsstreits durch die Hansestadt Lübeck kein Rechtsschutzinteresse begründen, und zum anderen sei die fragliche Beihilferegelung durch den Verkauf des Flughafens Lübeck an YF beendet worden, so dass keine Beschwer durch die Pflicht zur Aussetzung dieser Regelung mehr bestehe. Da es keinen Anhaltspunkt dafür gebe, dass YF von der Hansestadt Lübeck Garantien erhalten habe oder dass den Verlusten im Zusammenhang mit der Anwendung der Entgeltordnung von 2006 und der davon abweichend mit Fluggesellschaften geschlossenen Verträge durch einen verringerten Kaufpreis Rechnung getragen worden sei, sei nämlich anzunehmen, dass diese Verluste seit dem 1. Januar 2013 durch private Gelder getragen würden. Da die Beihilferegelung seit diesem Zeitpunkt nicht mehr bestehe, sei mit diesem Tag auch die Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland zur Aussetzung der Regelung erloschen. Die Klägerin habe daher kein gegenwärtiges Interesse mehr an ihrer Nichtigerklärung.
22 Vorab ist erstens darauf hinzuweisen, dass zum einen nach ständiger Rechtsprechung im Rahmen einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV für die Beurteilung der Zulässigkeit der Klage auf den Zeitpunkt des Eingangs der Klageschrift abzustellen ist (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 24. Oktober 2013, Deutsche Post/Kommission, C‑77/12 P, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 65 und die dort angeführte Rechtsprechung) und zum anderen die Verfahrensbestimmungen der Art. 115 und 116 der Verfahrensordnung entsprechend anzuwenden sind, da die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und die Verfahrensordnung keine Bestimmungen enthalten, die den Eintritt einer Partei anstelle einer anderen in den Rechtsstreit ausdrücklich regeln. Insbesondere hat der Rechtsnachfolger den Rechtsstreit in der Lage anzunehmen, in der sich dieser zur Zeit des Parteiwechsels befindet (Beschluss des Gerichts vom 27. Juli 2004, Gerolsteiner Brunnen/HABM – Kerry [KERRY Spring], T‑131/03, Slg. 2004, II‑3019, Rn. 9). Daraus folgt u. a., dass für die Beurteilung der Zulässigkeit der Klage die Lage von FL bei Klageerhebung maßgebend ist und nicht die Lage der Hansestadt Lübeck zum Zeitpunkt des Parteiwechsels.
23 Zweitens ist hervorzuheben, dass sich, wie die Kommission in Beantwortung einer schriftlichen Frage des Gerichts im Wesentlichen angegeben hat, die von ihr erhobene Einrede der Unzulässigkeit sowohl auf ein fehlendes Rechtsschutzinteresse als auch auf eine fehlende individuelle Betroffenheit der Klägerin bezieht. Wie sich jedoch im Wesentlichen aus den Ausführungen der Kommission in der Klagebeantwortung und der Gegenerwiderung sowie aus der zu ihrer Stützung angeführten Rechtsprechung ergibt, macht die Kommission mit ihrem Vorbringen, dass FL kein eigenes Interesse dargetan habe, das sich von dem des Landes Schleswig-Holstein oder der Hansestadt Lübeck unterscheide, geltend, die Klage sei wegen fehlender Klagebefugnis von FL, vor allem weil diese von der angefochtenen Entscheidung nicht individuell betroffen sei, nicht aber wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses unzulässig. Nachfolgend wird das Gericht jedenfalls auch das Rechtsschutzinteresse der Klägerin prüfen.
24 Drittens ist festzustellen, dass die vorstehend in den Rn. 20 und 21 wiedergegebene Argumentation dahin zu verstehen ist, dass sie nur den ersten Klageantrag betrifft.
25 Sodann ist darauf hinzuweisen, dass der angefochtene Beschluss kein Rechtsakt mit Verordnungscharakter ist und nicht an FL, sondern an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet wurde; daher ist zu prüfen, ob FL bei Klageerhebung von diesem Beschluss unmittelbar und individuell betroffen war.
26 Nach ständiger Rechtsprechung kann, wer nicht Adressat eines Beschlusses ist, nur dann geltend machen, von ihm im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV individuell betroffen zu sein, wenn dieser Beschluss ihn wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten (Urteile des Gerichtshofs vom 15. Juli 1963, Plaumann/Kommission, 25/62, Slg. 1962, 213, und vom 28. Januar 1986, Cofaz u. a./Kommission, 169/84, Slg. 1986, 391, Rn. 22).
27 Ferner ist hervorzuheben, dass ein Beschluss, mit dem die Kommission eine in der Durchführung begriffene Maßnahme als neue Beihilfe qualifiziert, insbesondere hinsichtlich der Aussetzung der fraglichen Maßnahme eigenständige Rechtswirkungen erzeugt. Dies gilt nicht nur dann, wenn die in der Durchführung begriffene Maßnahme von den Behörden des betreffenden Mitgliedstaats als bestehende Beihilfe angesehen wird, sondern auch dann, wenn diese Behörden der Ansicht sind, dass die vom Einleitungsbeschluss betroffene Maßnahme nicht unter Art. 107 Abs. 1 AEUV falle. Ein Beschluss, wegen einer in der Durchführung begriffenen und von der Kommission als neue Beihilfe eingestuften Maßnahme das förmliche Prüfverfahren einzuleiten, ändert – insbesondere in Bezug auf die weitere Umsetzung der fraglichen Maßnahme – zwangsläufig deren rechtliche Bedeutung sowie die Rechtsstellung der durch sie begünstigten Unternehmen. Nach Erlass eines solchen Beschlusses bestehen zumindest erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Maßnahme, die – unbeschadet der Möglichkeit, bei dem für die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zuständigen Richter eine einstweilige Anordnung zu beantragen – den Mitgliedstaat veranlassen müssen, die Maßnahme auszusetzen, da die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens es ausschließt, dass ein sofortiger Beschluss ergeht, mit dem die Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt würde und der es erlauben würde, die Durchführung der Maßnahme fortzusetzen. Ein solcher Beschluss könnte auch vor einem nationalen Gericht geltend gemacht werden, das alle Konsequenzen aus dem Verstoß gegen Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV zu ziehen hätte. Schließlich kann er die von der Maßnahme begünstigten Unternehmen veranlassen, jedenfalls neue Zahlungen oder Vorteile zurückzuweisen oder Rückstellungen für etwaige spätere Ausgleichszahlungen vorzunehmen. Auch die Geschäftskreise werden in ihren Beziehungen zu den Beihilfeempfängern deren geschwächte Rechts- und Finanzlage berücksichtigen (vgl. in diesem Sinne Urteil Deutsche Post/Kommission, Rn. 52 und 53 und die dort angeführte Rechtsprechung, und Urteile des Gerichts vom 23. Oktober 2002, Diputación Foral de Álava u. a./Kommission, T‑346/99 bis T‑348/99, Slg. 2002, II‑4259, Rn. 33 und 34, und vom 25. März 2009, Alcoa Trasformazioni/Kommission, T‑332/06, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 35 und 36).
28 Diese Erwägungen bilden den Maßstab für die Beurteilung der Zulässigkeit der vorliegenden Klage.
29 Im vorliegenden Fall ist zunächst festzustellen, dass nach § 43a Abs. 1 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung in der bei Erlass der Entgeltordnung von 2006 geltenden Fassung zwar eine Genehmigung der Entgeltregelung eines Verkehrsflughafens durch die Genehmigungsbehörde, vorliegend die Luftfahrtbehörde des Landes Schleswig-Holstein, erforderlich ist. Jedoch ergibt sich aus dieser Vorschrift auch, dass die Regelung vom Betreiber des betreffenden Flughafens vorgeschlagen wird. Die Genehmigungsbehörde hat somit keine eigene Zuständigkeit zur Festlegung der Flughafenentgelte. Ihr steht nämlich nur ein Genehmigungsvorbehalt zu, der es ihr erlaubt, die vom Flughafenbetreiber vorgeschlagenen Gebühren zu genehmigen. Die Genehmigungsbehörde ist mit anderen Worten lediglich befugt, die vom Flughafenbetreiber vorgeschlagene Regelung zu genehmigen oder abzulehnen, darf aber nicht die Höhe der Flughafenentgelte bestimmen oder festlegen. Darüber hinaus ist, auch wenn dies im vorliegenden Fall nicht entscheidend ist, darauf hinzuweisen, dass die Kommission, wie aus ihrer Antwort auf die vorstehend in Rn. 15 erwähnte Frage des Gerichts hervorgeht, im Rahmen der verbundenen Rechtssachen, in denen das Urteil des Gerichts vom 24. März 2011, Freistaat Sachsen u. a./Kommission (T‑443/08 und T‑455/08, Slg. 2011, II‑1319), ergangen ist, Folgendes vorgetragen hatte: „Der Genehmigungsvorbehalt [gemäß der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung] führt … mitnichten dazu, dass das Flughafenunternehmen keinen Einfluss auf die Höhe der Gebühren besitzt. Es setzt diese vielmehr – vorbehaltlich der Genehmigung durch die Behörde – selbst fest.“ In diesem Kontext ist zum Vorbringen der Kommission, es sei schwer vorstellbar, dass der Vorschlag für die Entgeltregelung ohne das Einvernehmen der Hansestadt Lübeck hätte erfolgen können, festzustellen, dass die Kommission dafür keinen Beweis erbringt, sondern sich auf den Hinweis beschränkt, FL sei eine 100%ige Tochter der Hansestadt Lübeck und von deren Finanzierung vollkommen abhängig gewesen. Im Übrigen sind die letztgenannten Angaben falsch, da FL zum einen beim Erlass der Entgeltordnung von 2006 zu 90 % im Eigentum von Infratil stand und sie zum anderen für ihre Finanzierung die Flughafenentgelte erhielt.
30 Sodann ist darauf hinzuweisen, dass sich aus dem angefochtenen Beschluss und der Entgeltordnung von 2006 ergibt, dass die Möglichkeit, im Rahmen der in der Entgeltordnung vorgesehenen Rabatte ermäßigte Entgelte anzuwenden, vom Abschluss einer Vereinbarung unmittelbar zwischen dem Betreiber des Flughafens Lübeck und einer Fluggesellschaft, ohne Mitwirkung der Genehmigungsbehörde, abhängt. Dies gilt insbesondere für den „Allgemeinen Rabatt“ und den „New Business Rabatt“, die auf das Passagierentgelt angewandt werden, sowie für Rabatte auf Terminal- und Abstellentgelte.
31 Schließlich geht aus dem angefochtenen Beschluss hervor, dass aufgrund von Vereinbarungen, die unmittelbar zwischen FL und Ryanair geschlossen wurden, für diese Fluggesellschaft besondere Entgelte galten, die von den in der Entgeltordnung von 2006 vorgesehenen abwichen.
32 Daraus folgt, dass FL als Betreiber des Flughafens Lübeck über eine eigene Zuständigkeit zur Festlegung der Flughafenentgelte verfügt und nicht allein als Verlängerung des Staates bei der Ausübung der allein diesem übertragenen Befugnisse tätig ist. Die Zuständigkeit für den Erlass der Entgeltordnung von 2006 lag daher, trotz des Erfordernisses ihrer Genehmigung durch die Genehmigungsbehörde, bei FL und nicht bei den staatlichen Stellen.
33 Die Kommission macht daher zu Unrecht geltend, dass FL kein eigenes Interesse habe, das sich von dem des Landes Schleswig-Holstein oder der Hansestadt Lübeck unterscheide. Insbesondere ist nach dem Vorstehenden das Argument der Kommission zurückzuweisen, dass sich der Staat bei der Durchführung der Entgeltordnung von 2006 der FL bediene und diese keine eigenen Befugnisse ausübe. Der von der Kommission angeführte Umstand, dass FL die zur Durchführung der Beihilfe notwendigen Mittel durch den jährlichen Ausgleich ihrer Verluste seitens der Hansestadt Lübeck erhalte, so dass ihr genauer Betrag dem Staat zurechenbar sei, bezieht sich auf den staatlichen Charakter der Mittel der in Rede stehenden mutmaßlichen Beihilfe; er hat dagegen keinen Einfluss darauf, ob der angefochtene Beschluss FL betreffen kann.
34 Nach alledem betrifft der angefochtene Beschluss, soweit er sich auf die Entgeltordnung von 2006 bezieht, nicht nur eine Handlung, zu deren Urhebern FL gehört, sondern hindert FL zudem daran, ihre eigenen Befugnisse in der von ihr gewünschten Weise auszuüben (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteile des Gerichts vom 30. April 1998, Vlaams Gewest/Kommission, T‑214/95, Slg. 1998, II‑717, Rn. 29 und 30, und vom 15. Juni 1999, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Kommission, T‑288/97, Slg. 1999, II‑1871, Rn. 31). Er betrifft auch unmittelbar die Möglichkeit von FL, im Zusammenhang mit dem Betrieb des Flughafens Einkünfte zu erzielen, und zwar insbesondere die Flughafenentgelte nach der Entgeltordnung von 2006.
35 Daraus folgt, dass FL vom angefochtenen Beschluss unmittelbar und individuell betroffen und daher bei der Erhebung der vorliegenden Klage klagebefugt war.
36 Zum Rechtsschutzinteresse ist festzustellen, dass eine Nichtigkeitsklage einer natürlichen oder juristischen Person nur zulässig ist, wenn sie ein Interesse an der Nichtigerklärung der angefochtenen Handlung hat. Dabei muss es sich um ein bestehendes und gegenwärtiges Interesse handeln, bei dessen Beurteilung auf den Tag der Klageerhebung abzustellen ist (Urteile des Gerichts vom 14. April 2005, Sniace/Kommission, T‑141/03, Slg. 2005, II‑1197, Rn. 25, und vom 20. September 2007, Salvat père & fils u. a./Kommission, T‑136/05, Slg. 2007, II‑4063, Rn. 34). Im vorliegenden Fall hatte FL bei Klageerhebung ein Rechtsschutzinteresse in Bezug auf den angefochtenen Beschluss, da dieser zwingende Rechtswirkungen hervorrief, die, wie sich aus der Prüfung der Klagebefugnis von FL ergibt (siehe oben, Rn. 29 bis 34), ihre eigenen Interessen berühren konnten.
37 Das Vorbringen der Kommission, der Verkauf des Flughafens Lübeck an YF habe die fragliche Beihilferegelung beendet, so dass keine Beschwer durch die Pflicht zur Aussetzung dieser Regelung mehr bestehe und die Klägerin daher kein gegenwärtiges Interesse an ihrer Nichtigerklärung habe, ist zurückzuweisen. Ohne dass es einer Entscheidung über die Begründetheit dieses Vorbringens bedarf, ist nämlich darauf hinzuweisen, dass das förmliche Prüfverfahren nicht durch den Erlass eines endgültigen Beschlusses beendet worden ist, so dass der angefochtene Beschluss noch Wirkungen hinsichtlich der Entgeltordnung von 2006 entfaltet. Auch wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass diese Entgeltordnung wegen des Verkaufs des Flughafens Lübeck seit dem 1. Januar 2013 keine staatliche Beihilfe mehr darstellt, dauern gleichwohl mangels eines dies feststellenden endgültigen Beschlusses der Kommission die Wirkungen des angefochtenen Beschlusses fort. Jedenfalls behielte die Klägerin zumindest ein Rechtsschutzinteresse in Bezug auf ein Vorgehen gegen den angefochtenen Beschluss für den Zeitraum, in dem er vor dem Verkauf des Flughafens Wirkungen erzeugte.
38 Nach alledem ist der erste Klageantrag zulässig.
Zur Begründetheit
39 Die Klägerin stützt ihren ersten Klageantrag auf fünf Klagegründe, mit denen sie erstens eine Verletzung der Verteidigungsrechte der Bundesrepublik Deutschland, zweitens einen Verstoß gegen die Pflicht zur sorgfältigen und unparteiischen Prüfung, drittens einen Verstoß gegen Art. 108 Abs. 2 und 3 AEUV sowie die Art. 4, 6 und 13 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [108 AEUV] (ABl. L 83, S. 1), viertens einen Verstoß gegen Art. 107 Abs. 1 AEUV und fünftens eine Verletzung der Begründungspflicht rügt.
40 Das Gericht hält es für sachdienlich, zuerst den Teil des vierten Klagegrundes zu prüfen, mit dem ein Verstoß gegen Art. 107 Abs. 1 AEUV in Bezug auf das Kriterium der Selektivität gerügt wird.
41 Zur Begründung dieses Teils des Klagegrundes führt die Klägerin aus, da die Entgeltordnung von 2006 nicht selektiv sei, hätte die Kommission nicht zu dem Schluss gelangen dürfen, dass sie eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstelle.
42 Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung, wenn der Kläger im Rahmen einer Klage gegen einen Beschluss, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten, die Bewertung der Kommission hinsichtlich der Einstufung der streitigen Maßnahme als staatliche Beihilfe in Frage stellt, die Kontrolle durch den Unionsrichter auf die Prüfung beschränkt ist, ob der Kommission offensichtliche Beurteilungsfehler unterlaufen sind, als sie zu dem Ergebnis kam, dass sie bei einer ersten Prüfung der betreffenden Maßnahme diese Frage nicht ohne ernsthafte Schwierigkeiten beantworten könne (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 21. Juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Kommission, C‑194/09 P, Slg. 2011, I‑6311, Rn. 61, Beschluss des Präsidenten des Gerichts vom 19. Dezember 2001, Government of Gibraltar/Kommission, T‑195/01 R und T‑207/01 R, Slg. 2001, II‑3915, Rn. 79, und Urteil des Gerichts vom 23. Oktober 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa u. a./Kommission, T‑269/99, T‑271/99 und T‑272/99, Slg. 2002, II‑4217, Rn. 49).
43 Sodann ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung die Einstufung als staatliche Beihilfe verlangt, dass alle nachfolgend genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Erstens muss es sich um eine Maßnahme des Staates oder eine aus staatlichen Mitteln bestrittene Maßnahme handeln. Zweitens muss die Maßnahme geeignet sein, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Drittens muss dem Begünstigten durch sie ein Vorteil entstehen. Viertens muss sie den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 10. Juni 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C‑140/09, Slg. 2010, I‑5243, Rn. 31 und die dort angeführte Rechtsprechung).
44 Die Selektivität einer staatlichen Maßnahme stellt eines der Merkmale des Begriffs der staatlichen Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV dar (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichtshofs vom 1. Dezember 1998, Ecotrade, C‑200/97, Slg. 1998, I‑7907, Rn. 40, und vom 24. November 2011, Italien/Kommission, C‑458/09 P, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 56, sowie Urteil des Gerichts vom 29. September 2000, CETM/Kommission, T‑55/99, Slg. 2000, II‑3207, Rn. 39). Nach dieser Vorschrift sind nämlich Beihilfen, die bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen, d. h. selektive Beihilfen, unzulässig. Daher stellen Vorteile aus einer unterschiedslos auf alle Wirtschaftsteilnehmer anwendbaren allgemeinen Maßnahme keine staatlichen Beihilfen im Sinne dieses Artikels dar (Urteil des Gerichtshofs vom 15. Dezember 2005, Italien/Kommission, C‑66/02, Slg. 2005, I‑10901, Rn. 99).
45 Zur Beurteilung der Selektivität einer Maßnahme ist zu prüfen, ob sie im Rahmen einer konkreten rechtlichen Regelung bestimmte Unternehmen gegenüber anderen Unternehmen, die sich in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden, begünstigt (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 22. Dezember 2008, British Aggregates/Kommission, C‑487/06 P, Slg. 2008, I‑10515, Rn. 82 und die dort angeführte Rechtsprechung).
46 Nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung werden staatliche Maßnahmen, die eine Differenzierung zwischen Unternehmen vornehmen und damit a priori selektiv sind, dann nicht vom Begriff der staatlichen Beihilfe erfasst, wenn diese Differenzierung aus der Natur oder der Struktur der Regelung folgt, zu der sie gehören (vgl. Urteil British Aggregates/Kommission, Rn. 83 und die dort angeführte Rechtsprechung).
47 Im vorliegenden Fall hat die Kommission im 279. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses festgestellt, dass die in Rede stehenden Vorteile ausschließlich den Fluggesellschaften zugutekämen, die den Flughafen Lübeck nutzten; daher handele es sich um eine selektive Maßnahme im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV.
48 Die Klägerin entgegnet, die Fluggesellschaften an anderen Flughäfen befänden sich nicht in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation wie die Fluggesellschaften am Flughafen Lübeck, und die Kommission habe nicht vorgetragen, dass die Entgeltordnung von 2006 einzelnen Nutzern des Flughafens Lübeck gegenüber anderen Nutzern dieses Flughafens in marktunüblicher Weise Vorteile gewähre.
49 Die Kommission hält dem entgegen, die Entgeltordnung von 2006 sei selektiv, da sie nur auf Fluggesellschaften anwendbar sei, die den Flughafen Lübeck nutzten.
50 Hierzu ist zunächst festzustellen, dass für die Selektivität der Entgeltordnung von 2006 allein die im 279. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses enthaltene Begründung gegeben wird, auf die vorstehend in Rn. 47 Bezug genommen wird und zu der die Erwägungsgründe 265 bis 267 des Beschlusses nähere Ausführungen enthalten; die Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Beschlusses ist daher allein anhand dieser Begründung vorzunehmen.
51 Sodann ist darauf hinzuweisen, dass die Beschränkung der Anwendbarkeit der Entgeltordnung von 2006 auf Fluggesellschaften, die den Flughafen Lübeck nutzen, der Regelung der Flughafenentgelte in Deutschland und der Natur einer Entgeltregelung selbst eigen ist. Nach § 43a der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung erstellt nämlich jeder Betreiber eines Flughafens die Entgeltordnung für diesen Flughafen. In dem in Rede stehenden rechtlichen Rahmen konnte die Entgeltordnung von 2006 daher nur die Entgelte betreffen, die für den Flughafen Lübeck galten. Gesellschaften, die andere deutsche Flughäfen nutzen, unterliegen dort den speziell für diese geltenden Entgeltordnungen. Sie befinden sich daher nicht in einer Situation, die mit der der Nutzer des Flughafens Lübeck vergleichbar ist.
52 Im Übrigen ergibt sich zwar, wie die Kommission vorträgt, aus der Rechtsprechung, dass eine Beihilfe selbst dann selektiv sein kann, wenn sie einen ganzen Wirtschaftssektor betrifft (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 15. Dezember 2005, Unicredito Italiano, C‑148/04, Slg. 2005, I‑11137, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung), doch ist zum einen diese Rechtsprechung, die vor allem im Zusammenhang mit nationalen Maßnahmen von allgemeiner Bedeutung ergangen ist, im vorliegenden Fall nicht unmittelbar relevant. Die in Rede stehende Maßnahme betrifft nämlich nicht „einen ganzen Wirtschaftssektor“, der im vorliegenden Fall der Flughafensektor wäre, sondern nur die Gesellschaften, die den Flughafen Lübeck nutzen.
53 Zum anderen muss man, um die etwaige Selektivität einer Gebührenordnung, die eine öffentliche Einrichtung für die Nutzung spezieller Güter oder Dienstleistungen in einem konkreten Sektor erstellt hat, in Bezug auf bestimmte Unternehmen zu bewerten, insbesondere auf alle Unternehmen abstellen, die diese speziellen Güter oder Dienstleistungen nutzen oder nutzen können, und prüfen, ob ein etwaiger Vorteil nur einigen von ihnen zugutekommt oder kommen kann. Die Situation der Unternehmen, die die fraglichen Güter oder Dienstleistungen nicht nutzen wollen oder können, ist daher für die Bewertung, ob ein Vorteil vorliegt, nicht unmittelbar relevant. Mit anderen Worten kann die Selektivität einer Maßnahme in Form einer Gebührenordnung, die von einer öffentlichen Einrichtung für die Nutzung der von ihr zur Verfügung gestellten Güter oder Dienstleistungen erstellt worden ist, nur anhand der gegenwärtigen oder potenziellen Nutzer der genannten Einrichtung und der in Rede stehenden speziellen Güter oder Dienstleistungen und insbesondere nicht anhand der Kunden anderer Unternehmen des Sektors, die ähnliche Güter oder Dienstleistungen zur Verfügung stellen, beurteilt werden. Würde jeder nicht diskriminierenden Gebührenordnung, die eine öffentliche Einrichtung auf bestimmte Güter oder Dienstleistungen anwendet, selektiver Charakter beigemessen, würde dies zudem im Wesentlichen dazu führen, den Begriff der Beihilfen, die bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen, in Art. 107 Abs. 1 AEUV übermäßig auszuweiten. Daher liegt eine Begünstigung bestimmter Unternehmen durch einen etwaigen Vorteil, den eine öffentliche Einrichtung im Rahmen der Bereitstellung spezieller Güter oder Dienstleistungen gewährt, nur vor, wenn der Vorteil, den die Einrichtung in diesem konkreten Rahmen gewährt, Unternehmen, die die fraglichen Güter oder Dienstleistungen nutzen oder nutzen wollen, nicht zugutekommt oder kommen kann.
54 Aus dem Vorstehenden folgt zum einen, dass der bloße Umstand, dass die Entgeltordnung von 2006 nur auf Fluggesellschaften anwendbar ist, die den Flughafen Lübeck nutzen, kein für die Beurteilung ihres selektiven Charakters relevantes Kriterium ist.
55 Zum anderen folgt daraus, dass die Kommission angesichts des Umstands, dass es sich bei der speziellen in Rede stehenden Dienstleistung um die Nutzung des Flughafens Lübeck gegen Zahlung der in der Entgeltordnung von 2006 vorgesehenen Entgelte handelt und die Entgeltbestimmungen dieser Regelung unstreitig allen Fluggesellschaften zugutekommen können, im Licht der Begründung des angefochtenen Beschlusses die Entgeltordnung von 2006 zu Unrecht als selektiv eingestuft hat.
56 Diese Schlussfolgerung wird durch die von der Kommission angeführte Rechtsprechung zur Bereitstellung von Gütern oder Dienstleistungen durch öffentliche Einrichtungen zu Vorzugsbedingungen nicht in Frage gestellt. Anders als die Kommission im Wesentlichen vorbringt, kann nämlich aus dieser Rechtsprechung nicht abgeleitet werden, dass eine solche Bereitstellung notwendigerweise einen selektiven Vorteil darstellt. So ist zum Urteil des Gerichtshofs vom 2. Februar 1988, Kwekerij van der Kooy u. a./Kommission (67/85, 68/85 und 70/85, Slg. 1988, 219), festzustellen, dass der Gerichtshof die Maßnahme, um die es in der diesem Urteil zugrunde liegenden Rechtssache ging, zwar als selektiv eingestuft hat, doch war dies im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass die fragliche Einrichtung nur Gartenbaubetrieben mit Warmhauserzeugung einen Vorzugstarif für die Energieversorgung gewährte, während die fragliche Dienstleistung von allen Unternehmen in Anspruch genommen werden konnte. Ebenso hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 29. Februar 1996, Belgien/Kommission (C‑56/93, Slg. 1996, I‑723), den von der dort in Rede stehenden Einrichtung angebotenen Vorzugstarif für die Energieversorgung als selektiv qualifiziert, weil nur bestimmte Kunden der Einrichtung in den Genuss dieses Tarifs kommen konnten. Schließlich hat der Gerichtshof im Urteil vom 20. November 2003, GEMO (C‑126/01, Slg. 2003, I‑13769), die Selektivität der Maßnahme bejaht, weil zwar mehrere Wirtschaftsteilnehmer den öffentlichen Tierkörperbeseitigungsdienst, um den es in dieser Rechtssache ging, in Anspruch nehmen konnten, aber der in Rede stehende tarifliche Vorteil im Wesentlichen bestimmten Nutzern der öffentlichen Dienstleistung zugutekam, nämlich Züchtern und Schlachthäusern. Daraus folgt, dass der Gerichtshof bei der Ermittlung der Selektivität der fraglichen Maßnahmen neben der Frage der Zugehörigkeit zum selben Sektor geprüft hat, ob alle oder nur bestimmte Kunden einer öffentlichen Einrichtung in den Genuss des von ihr für die Bereitstellung von Gütern oder Dienstleistungen angebotenen Vorzugstarifs kommen konnten.
57 Die Rechtsprechung zur Selektivität fiskalischer Maßnahmen ist im vorliegenden Fall wegen der Natur der fraglichen Maßnahme nicht einschlägig. Wie aus den vorstehenden Rn. 51 bis 53 hervorgeht, macht die Kommission jedenfalls zu Unrecht geltend, dass im Fall eines Vorteils, von dem nur die Kunden einer speziellen öffentlichen Einrichtung profitierten, der Vorteil gegenüber allen anderen Wirtschaftsteilnehmern auf der Hand liege. Ferner ist zu dem Argument der Kommission, die Struktur der Entgeltordnung von 2006 ermögliche keinen wirtschaftlichen Betrieb des Flughafens Lübeck, festzustellen, dass es im Wesentlichen die Frage betrifft, ob ein Vorteil vorliegt, und im Rahmen der Prüfung des selektiven Charakters der Regelung nicht unmittelbar relevant ist. Im Übrigen kann allein aus dieser Feststellung – unterstellt, sie träfe zu – nicht abgeleitet werden, dass sich die Fluggesellschaften, die diesen Flughafen nutzen, nicht in derselben rechtlichen und tatsächlichen Lage wie die anderen Unternehmen befinden, ohne zum einen zu prüfen, ob die für andere Fluggesellschaften an anderen Flughäfen geltenden Entgeltordnungen dieselben Merkmale aufweisen, und ohne zum anderen die von allen Flughäfen bereitgestellten Güter und Dienstleistungen zu vergleichen. Überdies befinden sich die Fluggesellschaften je nach den Flughäfen, die sie nutzen, zwangsläufig in einer unterschiedlichen tatsächlichen Lage, da § 43a der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung dem Betreiber der Flughäfen die Befugnis einräumt, die für sie geltende Entgeltordnung zu erlassen.
58 Schließlich wurde das Argument der Kommission, die Fluggesellschaften stünden nicht nur im Wettbewerb mit anderen Fluggesellschaften, sondern auch mit anderen Beförderungsarten, im angefochtenen Beschluss nicht angesprochen und kann jedenfalls den selektiven Charakter der Entgeltordnung von 2006, die ihrer Natur nach nicht einmal potenziell auf andere Beförderungsarten angewandt werden könnte, nicht belegen.
59 Unter diesen Umständen ist die Schlussfolgerung der Kommission, dass die durch die Entgeltordnung von 2006 geschaffenen Vorteile selektiv seien, angesichts der im angefochtenen Beschluss enthaltenen Begründung mit einem offensichtlichen Beurteilungsfehler behaftet.
60 Nach alledem ist dem vierten zur Begründung des ersten Klageantrags vorgetragenen Klagegrund stattzugeben, so dass der angefochtene Beschluss – ohne dass die übrigen zur Stützung dieses Klageantrags angeführten Klagegründe geprüft zu werden brauchen – für nichtig zu erklären ist, soweit mit ihm das förmliche Prüfverfahren bezüglich der Entgeltordnung von 2006 eingeleitet wird.
Zum zweiten Klageantrag
61 Mit ihrem zweiten Antrag begehrt die Klägerin die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses, soweit mit ihm die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet wird, die Auskunftsanordnung hinsichtlich der Entgeltordnung von 2006 zu beantworten.
62 Die Klägerin stützt ihren Antrag auf einen einzigen Klagegrund, mit dem sie einen Verstoß gegen Art. 10 der Verordnung Nr. 659/1999 rügt. Die Kommission habe gegen diesen Artikel verstoßen, weil sie eine Anordnung zur Auskunftserteilung im Sinne von Art. 10 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 erlassen habe, ohne zuvor an die Bundesrepublik Deutschland ein Auskunftsersuchen im Sinne von Art. 10 Abs. 2 der Verordnung gerichtet zu haben.
63 Ohne eine förmliche Einrede der Unzulässigkeit zu erheben, trägt die Kommission im Wesentlichen vor, dieser Antrag sei unzulässig, und stellt auch seine Begründetheit in Abrede.
64 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission nach Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999, wenn sie sich im Besitz von Informationen gleich welcher Herkunft über angebliche rechtswidrige Beihilfen befindet, diese Informationen unverzüglich prüft.
65 Nach Art. 10 Abs. 2 der Verordnung Nr. 659/1999 kann die Kommission von dem betreffenden Mitgliedstaat gegebenenfalls Auskünfte verlangen.
66 Art. 10 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 bestimmt, dass die Kommission die verlangten Auskünfte, wenn sie von dem betreffenden Mitgliedstaat trotz eines Erinnerungsschreibens innerhalb der von ihr festgesetzten Frist nicht oder nicht vollständig erteilt werden, durch Entscheidung anfordert.
67 Im vorliegenden Fall stellt das Auskunftsersuchen im angefochtenen Beschluss entgegen dem Vorbringen der Klägerin keine Anordnung zur Auskunftserteilung im Sinne von Art. 10 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 dar.
68 Aus einer Gesamtbetrachtung des angefochtenen Beschlusses ergibt sich nämlich, dass das fragliche Ersuchen im Kontext des Dialogs zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens ergangen ist, in dem der Mitgliedstaat nach Art. 6 der Verordnung Nr. 659/1999 zu einer Stellungnahme aufgefordert wird.
69 Im Übrigen fordert die Kommission die deutschen Behörden in den Erwägungsgründen 255, 266, 267, 275, 277 und 370 des angefochtenen Beschlusses auf, Informationen zu erteilen, und in Abs. 1 des verfügenden Teils dieses Beschlusses fordert sie sie auf, ihr alle für die Würdigung der Maßnahme sachdienlichen Informationen zu übermitteln.
70 Schon dem Wortlaut des angefochtenen Beschlusses lässt sich daher entnehmen, dass es sich um eine Aufforderung der Kommission zur Übermittlung von Informationen handelt und nicht um eine Anordnung.
71 Ferner ist darauf hinzuweisen, dass der angefochtene Beschluss keine Bezugnahme auf Art. 10 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 oder auf einen auf dieser Grundlage ergangenen Beschluss enthält.
72 Der Hinweis im angefochtenen Beschluss, dass die Kommission, falls die Bundesrepublik Deutschland diese Informationen nicht übermittelt, einen Beschluss auf der Grundlage der ihr vorliegenden Informationen erlassen wird, kann nicht bedeuten, dass das fragliche Auskunftsersuchen eine Anordnung darstellt, sondern ist lediglich die praktische Folge des etwaigen Verhaltens der Bundesrepublik Deutschland.
73 Überdies hat die Kommission, ohne dass die Klägerin ihr widersprochen hätte, angegeben, die deutschen Behörden hätten den angefochtenen Beschluss nicht dahin verstanden, dass er die behauptete Anordnung enthalte.
74 Daraus folgt, dass der einzige Klagegrund, auf den der zweite Klageantrag gestützt wird, als offensichtlich unbegründet zurückzuweisen ist, ohne dass die von der Kommission insoweit geltend gemachte Einrede der Unzulässigkeit geprüft zu werden braucht (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichtshofs vom 26. Februar 2002, Rat/Boehringer, C‑23/00 P, Slg. 2002, I‑1873, Rn. 51 und 52, und vom 23. März 2004, Frankreich/Kommission, C‑233/02, Slg. 2004, I‑2759, Rn. 26, sowie Urteil des Gerichts vom 18. März 2010, KEK Diavlos/Kommission, T‑190/07, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 32).
Kosten
75 Nach Art. 87 § 3 der Verfahrensordnung kann das Gericht die Kosten teilen oder beschließen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Im vorliegenden Fall ist zu entscheiden, dass die Kommission ihre eigenen Kosten sowie die Hälfte der Kosten der Klägerin trägt.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Dritte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Der Beschluss C (2012) 1012 final der Kommission vom 22. Februar 2012 über die staatlichen Beihilfen SA.27585 und SA.31149 (2012/C) (ex NN/2012, ex CP 31/2009 und CP 162/2010) – Deutschland wird für nichtig erklärt, soweit er sich auf die Entgeltordnung des Flughafens Lübeck aus dem Jahr 2006 bezieht.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Die Europäische Kommission trägt ihre eigenen Kosten sowie die Hälfte der Kosten der Hansestadt Lübeck.
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 9. September 2014.
Unterschriften