ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção)
9 de setembro de 2014 (*)
«Auxílios de Estado — Taxas aeroportuárias — Aeroporto de Lübeck — Decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE — Artigo 107.°, n.° 1, TFUE — Erro manifesto de apreciação — Artigo 10.° do Regulamento (CE) n.° 659/1999»
No processo T‑461/12,
Hansestadt Lübeck (Alemanha), que sucedeu nos direitos da Flughafen Lübeck GmbH, representada por M. Núñez Müller, J. Dammann de Chapto e T. Becker, advogados,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por T. Maxian Rusche e R. Sauer, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido de anulação parcial da Decisão C (2012) 1012 final da Comissão, de 22 de fevereiro de 2012, relativa aos auxílios de Estado SA.27585 e SA.31149 (2012/C) (ex NN/2012, ex CP 31/2009 e CP 162/2010) — Alemanha, na medida em que esta decisão diz respeito ao Regulamento sobre taxas aeroportuárias aplicável ao aeroporto de Lübeck (Alemanha), adotado em 2006,
O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção),
composto por: S. Papasavvas (relator), presidente, N. J. Forwood e E. Bieliūnas, juízes,
secretário: K. Andová, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 12 de março de 2014,
profere o presente
Acórdão (1)
[omissis]
Tramitação processual e pedidos das partes
11 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de outubro de 2012, a [Flughafen Lübeck GmbH (a seguir «FL»)] interpôs o presente recurso.
12 Na réplica, registada na Secretaria do Tribunal Geral em 20 de fevereiro de 2013, a Hansestadt Lübeck declarou suceder à FL com o objetivo de prosseguir o recurso inicialmente interposto por esta.
13 No âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do seu Regulamento de Processo, o Tribunal Geral colocou questões escritas à recorrente, que respondeu a este pedido no prazo fixado. A Comissão apresentou as suas observações sobre as respostas da recorrente no prazo fixado.
14 Tendo a composição das Secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz‑relator foi afetado à Terceira Secção, à qual o presente processo foi, consequentemente, atribuído.
15 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Terceira Secção) decidiu abrir a fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo, colocou por escrito questões às partes. Estas responderam no prazo fixado.
16 Na audiência de 12 de março de 2014, foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões orais colocadas pelo Tribunal Geral.
17 A recorrente conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
– anular a decisão recorrida, na medida em que a mesma dá início ao procedimento formal de investigação relativo ao Regulamento sobre taxas aeroportuárias aplicável ao aeroporto de Lübeck (a seguir «Regulamento de 2006»);
– anular a decisão recorrida, na medida em que a mesma obriga a República Federal da Alemanha a responder à injunção de fornecer informações no que respeita ao Regulamento de 2006;
– condenar a Comissão nas despesas.
18 A Comissão conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
– julgar o recurso inadmissível;
– subsidiariamente, negar provimento ao recurso;
– condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
Quanto ao primeiro pedido
[omissis]
Quanto ao mérito
39 Em apoio do seu primeiro pedido, a recorrente invoca cinco fundamentos baseados, o primeiro, numa violação dos direitos de defesa da República Federal da Alemanha, o segundo, numa violação da obrigação de proceder a um exame diligente e imparcial, o terceiro, numa violação do artigo 108.°, n.os 2 e 3, TFUE, dos artigos 4.°, 6.° e 13.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.° TFUE] (JO L 83, p. 1), o quarto, numa violação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE e, o quinto, numa violação do dever de fundamentação.
40 O Tribunal considera oportuno examinar em primeiro lugar o quarto fundamento, na parte relativa à violação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, tendo em consideração o critério da seletividade.
41 Em apoio dessa parte do fundamento, a recorrente afirma que a Comissão não devia ter concluído que o Regulamento de 2006 constituía um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, uma vez que o mesmo não era seletivo.
42 A este respeito, a título preliminar, há que recordar que decorre de jurisprudência constante que, sempre que, no âmbito de um recurso de uma decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, a parte recorrente conteste a apreciação da Comissão quanto à qualificação da medida controvertida de auxílio de Estado, a fiscalização efetuada pelo juiz da União Europeia limita‑se a verificar se a Comissão, no quadro de um exame preliminar da medida em causa, cometeu erros manifestos de apreciação ao considerar que não podia ultrapassar todas as dificuldades nessa matéria (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de julho de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comissão, C‑194/09 P, Colet., p. I‑6311, n.° 61; despacho do presidente do Tribunal Geral de 19 de dezembro de 2001, Government of Gibraltar/Comissão, T‑195/01 R e T‑207/01 R, Colet., p. II‑3915, n.° 79; e acórdão do Tribunal Geral de 23 de outubro de 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa e o./Comissão, T‑269/99, T‑271/99 e T‑272/99, Colet., p. II‑4217, n.° 49).
43 Em seguida, cumpre recordar que, segundo jurisprudência constante, a qualificação de auxílio de Estado requer que todos os seguintes requisitos estejam preenchidos. Em primeiro lugar, deve tratar‑se de uma intervenção do Estado ou com recursos estatais. Em segundo lugar, essa intervenção deve ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros. Em terceiro lugar, deve conceder uma vantagem ao seu beneficiário. Em quarto lugar, deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de junho de 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C‑140/09, Colet., p. I‑5243, n.° 31 e jurisprudência referida).
44 A natureza seletiva de uma medida estatal constitui uma das características do conceito de auxílio de Estado na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 1 de dezembro de 1998, Ecotrade, C‑200/97, Colet., p. I‑7907, n.° 40; de 24 de novembro de 2011, Itália/Comissão, C‑458/09 P, não publicado na Coletânea, n.° 56; e do Tribunal Geral de 29 de setembro de 2000, CETM/Comissão, T‑55/99, Colet., p. II‑3207, n.° 39). Com efeito, este artigo proíbe os auxílios que favorecem «certas empresas ou certas produções», ou seja, os auxílios seletivos. Deste modo, vantagens que resultem de uma medida geral indistintamente aplicável a todos os operadores económicos não constituem auxílios de Estado na aceção deste artigo (acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de dezembro de 2005, Itália/Comissão, C‑66/02, Colet., p. I‑10901, n.° 99).
45 Para apreciar a seletividade de uma medida, há que analisar se, no quadro de um dado regime jurídico, a referida medida constitui uma vantagem para certas empresas em relação a outras que se encontrem numa situação factual e jurídica comparável (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de dezembro de 2008, British Aggregates/Comissão, C‑487/06 P, Colet., p. I‑10515, n.° 82 e jurisprudência referida).
46 De acordo com uma jurisprudência igualmente constante, o conceito de auxílio de Estado não abrange as medidas estatais que introduzem uma diferenciação entre empresas, e que portanto são a priori seletivas, quando essa diferenciação resulta da natureza ou da estrutura do sistema em que se inserem (v. acórdão British Aggregates/Comissão, já referido, n.° 83 e jurisprudência referida).
47 No caso em apreço, cumpre salientar que a Comissão considerou, no n.° 279 da decisão recorrida, que as vantagens em causa eram concedidas unicamente às companhias aéreas que operavam no aeroporto de Lübeck e que, por conseguinte, eram seletivas na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.
48 A recorrente objeta que as companhias aéreas implantadas noutros aeroportos não estão numa situação análoga, de facto e de direito, à das companhias aéreas que operam no aeroporto de Lübeck e que a Comissão não alegou que o Regulamento de 2006 concedia a certos utilizadores do aeroporto de Lübeck, relativamente a outros utilizadores do referido aeroporto, vantagens não usuais no mercado.
49 A Comissão responde que o Regulamento de 2006 é seletivo, dado que só se aplica às companhias aéreas que operam no aeroporto de Lübeck.
50 A este respeito, há que constatar, a título preliminar, que a fundamentação que figura no n.° 279 da decisão recorrida, que é acima evocada no n.° 47 e ilustrada nos n.os 265 a 267 da referida decisão, é a única a ser apresentada para justificar o caráter seletivo do Regulamento de 2006, razão pela qual a fiscalização da legalidade da referida decisão deve ser efetuada tendo em conta apenas este fundamento.
51 Em seguida, note‑se que o facto de o Regulamento de 2006 só ser aplicável às companhias aéreas que operam no aeroporto de Lübeck é consubstancial com o regime jurídico alemão relativo às taxas aeroportuárias e com a própria natureza do regulamento que fixa essas taxas. Com efeito, nos termos do § 43a do Luftverkehrs‑Zulassungs‑Ordnung, cada gestor de aeroporto elabora a tabela de taxas aplicáveis a esse aeroporto. No quadro jurídico em causa, o Regulamento de 2006 só podia dizer respeito às taxas aplicáveis ao aeroporto de Lübeck. As companhias que operam nos outros aeroportos alemães estão sujeitas, nesses aeroportos, aos regulamentos sobre taxas especificamente aplicáveis aos mesmos. Não se encontram, portanto, em situação comparável com a das companhias que operam no aeroporto de Lübeck.
52 Por outro lado e como indica a Comissão, embora resulte da jurisprudência que um auxílio pode ser seletivo mesmo que diga respeito a todo um setor económico (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de dezembro de 2005, Unicredito Italiano, C‑148/04, Colet., p. I‑11137, n.° 45 e jurisprudência referida), há que salientar, por um lado, que a referida jurisprudência, elaborada nomeadamente no contexto de medidas nacionais de âmbito geral, não é diretamente pertinente no caso em apreço. Com efeito, a medida em causa não respeita a «todo um setor económico», que seria, no caso, o setor aeroportuário, mas apenas às empresas que operam no aeroporto de Lübeck.
53 Há que salientar, por outro lado, que, para avaliar o caráter eventualmente seletivo relativamente a certas empresas de uma tabela tarifária estabelecida por uma entidade pública para a utilização de um bem ou de um serviço específico num setor determinado, é necessário, nomeadamente, fazer referência à totalidade das empresas que utilizam, ou podem utilizar, esse bem ou esse serviço determinado e examinar se apenas algumas de entre elas beneficiam, ou podem beneficiar, de uma eventual vantagem. A situação das empresas que não querem, ou não podem, utilizar o bem ou o serviço em causa não é, assim, diretamente pertinente para apreciar a existência de uma vantagem. Noutros termos, a natureza seletiva de uma medida que consiste numa tabela tarifária estabelecida por uma entidade pública para a utilização de um bem ou de um serviço colocado à disposição por essa entidade só pode ser avaliada tendo em conta os clientes, atuais ou potenciais, da referida entidade e do bem ou do serviço específico em causa e não tendo em conta, nomeadamente, clientes de outras empresas do setor que coloquem à disposição bens e serviços semelhantes. De resto, se se considerasse que todas as tabelas tarifárias não discriminatórias aplicadas por uma entidade pública em contrapartida de um dado bem ou de um dado serviço possuem um caráter seletivo, isso levaria, em substância, a alargar de maneira excessiva o conceito de auxílios que favorecem «certas empresas ou certas produções», que figura no artigo 107.°, n.° 1, TFUE. Além disso, para que uma eventual vantagem concedida por uma entidade pública, no âmbito do fornecimento de bens ou de serviços específicos, favoreça certas empresas, é necessário que as empresas que utilizam, ou desejam utilizar, esse bem ou esse serviço não beneficiem, ou não possam beneficiar, da referida vantagem por parte dessa entidade nesse âmbito específico.
54 Resulta do exposto, por um lado, que a simples circunstância de o Regulamento de 2006 só se aplicar às companhias aéreas que operam no aeroporto de Lübeck não é um critério pertinente para considerar que o referido regulamento tem caráter seletivo.
55 Por outro lado, resulta do exposto que, tendo em conta o facto de que o serviço específico em causa consiste na utilização, mediante o pagamento de taxas previstas pelo Regulamento de 2006, do aeroporto de Lübeck e que não é contestado que todas as companhias aéreas podem beneficiar das disposições tarifárias do referido regulamento, foi sem razão, tendo em conta a fundamentação que figura na decisão recorrida, que a Comissão considerou que o Regulamento de 2006 era seletivo.
[omissis]
59 Nestas condições, há que constatar que a conclusão da Comissão segundo a qual as vantagens instituídas pelo Regulamento de 2006 apresentam um caráter seletivo está, tendo em conta a fundamentação apresentada na decisão recorrida, viciada de um erro manifesto de apreciação.
60 Resulta do exposto que há que dar provimento ao quarto fundamento invocado em apoio do primeiro pedido e anular a decisão recorrida na medida em que dá início ao procedimento formal de investigação relativo ao Regulamento de 2006, sem que seja necessário examinar os outros fundamentos apresentados em apoio do referido pedido.
[omissis]
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção)
decide:
1) A Decisão C (2012) 1012 final da Comissão, de 22 de fevereiro de 2012, relativa aos auxílios de Estado SA.27585 e SA.31149 (2012/C) (ex NN/2012, ex CP 31/2009 e CP 162/2010) — Alemanha, é anulada na medida em que esta decisão diz respeito ao Regulamento sobre taxas aeroportuárias aplicável ao aeroporto de Lübeck, adotado em 2006.
2) É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
3) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas, bem como metade das despesas efetuadas pela Hansestadt Lübeck.
Papasavvas | Forwood | Bieliūnas |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 9 de setembro de 2014.
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