Vec T‑228/02
Organizácia mudžahedínov iránskeho ľudu
proti
Rade Európskej únie
„Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Obmedzujúce opatrenia prijaté proti určitým osobám a subjektom v rámci boja proti terorizmu – Zmrazenie finančných prostriedkov – Žaloba o neplatnosť – Právo na obhajobu – Odôvodnenie – Právo na účinnú súdnu ochranu – Žaloba o náhradu škody“
Abstrakt rozsudku
1. Konanie – Rozhodnutie, ktoré v priebehu konania nahradilo napadnuté rozhodnutie
2. Žaloba o neplatnosť – Právomoc súdu Spoločenstva – Žaloba proti spoločnej pozícii prijatej podľa hláv V a VI Zmluvy o Európskej únii
(Článok 230 ES; články 15 EÚ, 34 EÚ, 35 EÚ a 46 EÚ)
3. Právo Spoločenstva – Zásady – Právo na obhajobu – Rozhodnutie o zmrazení finančných prostriedkov prijaté proti určitým osobám a subjektom podozrivým z teroristickej činnosti
(Článok 249 ES; nariadenie Rady č. 2580/2001, článok 2 ods. 3; rozhodnutie Rady 2005/930)
4. Právo Spoločenstva – Zásady – Právo na obhajobu – Rezolúcia Bezpečnostnej rady Organizácie Spojených národov ukladajúca prijatie obmedzujúcich opatrení proti bližšie neurčeným osobám a subjektom podozrivým z teroristickej činnosti – Vykonanie Spoločenstvom v rámci výkonu vlastnej právomoci
(Články 60 ES, 301 ES a 308 ES; nariadenie Rady č. 2580/2001)
5. Právo Spoločenstva – Zásady – Právo na obhajobu – Rozhodnutie o zmrazení finančných prostriedkov prijaté proti určitým osobám a subjektom podozrivým z teroristickej činnosti
(Spoločná pozícia 2001/931, článok 1 ods. 4; nariadenie Rady č. 2580/2001, článok 2 ods. 3)
6. Európska únia – Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Policajná a súdna spolupráca v trestných veciach – Povinnosť lojálnej spolupráce medzi členskými štátmi a inštitúciami Spoločenstva
(Článok 10 ES; spoločná pozícia 2001/931, článok 1 ods. 4; nariadenie Rady č. 2580/2001, článok 2 ods. 3)
7. Právo Spoločenstva – Zásady – Právo na obhajobu – Rozhodnutie o zmrazení finančných prostriedkov prijaté proti určitým osobám a subjektom podozrivým z teroristickej činnosti
(Spoločná pozícia 2001/931, článok 1 ods. 4 a 6)
8. Akty inštitúcií – Odôvodnenie – Povinnosť – Rozsah
(Článok 253 ES; nariadenie Rady č. 2580/2001)
9. Akty inštitúcií – Odôvodnenie – Povinnosť – Rozsah
(Článok 253 ES; spoločná pozícia 2001/931, článok 1 ods. 4 a 6; nariadenie Rady č. 2580/2001)
10. Európske spoločenstvá – Súdne preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií
(Článok 230 druhý odsek ES; spoločná pozícia 2001/931, článok 1 ods. 4 a 6; nariadenie Rady č. 2580/2001, článok 2 ods. 3)
1. Ak je rozhodnutie v priebehu konania nahradené iným rozhodnutím, ktoré má ten istý predmet, toto rozhodnutie treba považovať za novú skutočnosť, ktorá umožňuje žalobkyni prispôsobiť svoje návrhy a žalobné dôvody. Požadovať od žalobkyne, aby podala novú žalobu, by totiž bolo v rozpore so spravodlivým a účinným súdnym konaním a s požiadavkou hospodárnosti konania. Okrem toho by bolo nespravodlivé, keby dotknutá inštitúcia mohla na obranu voči výhradám uvedeným v žalobe podanej na súd Spoločenstva proti určitému rozhodnutiu prispôsobiť napadnuté rozhodnutie alebo ho nahradiť iným a v priebehu súdneho konania sa mohla odvolávať na túto zmenu alebo nahradenie tak, aby druhý účastník konania nemal možnosť rozšíriť svoje pôvodné návrhy a žalobné dôvody na neskoršie rozhodnutie alebo predložiť ďalšie návrhy a žalobné dôvody proti tomuto rozhodnutiu. Tento záver platí aj za predpokladu, že sa nariadenie, ktoré sa priamo a osobne týka fyzickej alebo právnickej osoby, nahradí v priebehu súdneho konania nariadením s tým istým predmetom.
(pozri body 28, 29)
2. Súd prvého stupňa má právomoc rozhodovať o žalobe o neplatnosť smerujúcej proti spoločnej pozícii prijatej na základe článku 15 EÚ, patriaceho do hlavy V týkajúcej sa spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (SZBP), a článku 34 EÚ, patriaceho do hlavy VI týkajúcej sa policajnej a súdnej spolupráce v trestných veciach (SVZ), iba v ohraničenom rozsahu, v akom sa na podporu takejto žaloby odkazuje na porušenie právomocí Spoločenstva.
Ani rámci hlavy V Zmluvy EÚ týkajúcej sa SZBP, ani v rámci hlavy VI Zmluvy EÚ týkajúcej sa SVZ sa totiž neuvádza žiadna žaloba o neplatnosť spoločnej pozície pred súdom Spoločenstva.
V rámci Zmluvy EÚ v znení Amsterdamskej zmluvy sú totiž právomoci Súdneho dvora taxatívne vypočítané v článku 46 EÚ. Tento článok ale nedáva Súdnemu dvoru v rámci ustanovení hlavy V Zmluvy EÚ žiadnu právomoc a v rámci hlavy VI Zmluvy EÚ, z článkov 35 EÚ a 46 EÚ, vyplýva, že na posúdenie platnosti alebo na zrušenie rámcových rozhodnutí, rozhodnutí a opatrení na vykonanie dohovorov stanovených v článku 34 ods. 2 písm. b), c) a d) EÚ, s výnimkou spoločných pozícií uvádzaných v článku 34 ods. 2 písm. a) EÚ sú vhodné jedine právne prostriedky zodpovedajúce návrhu na začatie prejudiciálneho konania alebo žalobe o neplatnosť.
(pozri body 46 – 49, 52, 56)
3. Záruka týkajúca sa rešpektovania samotného práva na obhajobu v kontexte prijatia rozhodnutia o zmrazení finančných prostriedkov podľa nariadenia č. 2580/2001 o určitých obmedzujúcich opatreniach zameraných proti určitým osobám a subjektom s cieľom boja proti terorizmu nemôže byť zainteresovaným osobám upretá iba z jediného dôvodu, že ani Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd a ani všeobecné zásady práva Spoločenstva nepriznávajú jednotlivcom akékoľvek právo byť vypočutý pred prijatím aktu normatívnej povahy.
Je síce pravda, že rozhodnutie 2005/930, ktorým sa vykonáva článok 2 ods. 3 nariadenia č. 2580/2001, má rovnaký všeobecný dosah ako toto nariadenie a je, rovnako ako toto nariadenie, priamo uplatniteľné v každom členskom štáte, a prispieva teda napriek svojmu názvu k normatívnej povahe tohto aktu v zmysle článku 249 ES, nemá však výlučne normatívnu povahu. Aj keď vytvára svoje účinky erga omnes, týka sa priamo a osobne osôb, ktoré okrem toho menovite označuje ako osoby, ktoré musia byť zahrnuté na zoznam osôb, skupín a subjektov, ktorých finančné prostriedky musia byť zmrazené v rámci uplatnenia tohto nariadenia.
(pozri body 95, 97, 98)
4. V kontexte rezolúcie Bezpečnostnej rady 1373 (2001) členským štátom Organizácie spojených národov – a v danom prípade Spoločenstvu, prostredníctvom ktorého sa jeho členské štáty rozhodli konať – prislúcha konkrétne určiť osoby, skupiny a subjekty, ktorých finančné prostriedky majú byť zmrazené na základe tejto rezolúcie, pričom musia postupovať v súlade s predpismi ich vlastného právneho poriadku.
Na jednej strane táto rezolúcia neobsahuje žiadne individuálne určenie osôb, skupín a subjektov, ktoré majú byť predmetom týchto opatrení, a navyše nestanovila presné právne normy, ktoré by sa týkali postupu zmrazenia finančných prostriedkov, ani záruk alebo právnych opravných prostriedkov zabezpečujúcich osobám a subjektom dotknutým takýmto postupom skutočnú možnosť napádať opatrenia prijaté štátmi vo vzťahu k nim.
Na druhej strane Spoločenstvo nekoná na základe viazanej právomoci vymedzenej vôľou Únie alebo vôľou jej členských štátov, ak Rada prijíma ekonomické sankčné opatrenia na základe článkov 60 ES, 301 ES a 308 ES.
Pretože určenie osôb, skupín a subjektov uvádzaných rezolúciou Bezpečnostnej rady 1373 (2001) a prijatie opatrenia zmrazenia finančných prostriedkov, ktoré potom nasledovalo, patria do výkonu vlastnej právomoci predpokladajúcej vykonanie posúdenia Spoločenstvom, rešpektovanie práva na obhajobu zainteresovaných osôb je v zásade uložené dotknutým inštitúciám Spoločenstva, v danom prípade Rade, pokiaľ tieto inštitúcie konajú s cieľom podriadiť sa predmetnej rezolúcii. Z toho vyplýva, že záruka práva na obhajobu je v zásade v kontexte prijatia rozhodnutia o zmrazení finančných prostriedkov podľa nariadenia č. 2580/2001 o určitých obmedzujúcich opatreniach zameraných proti určitým osobám a subjektom s cieľom boja proti terorizmu plne uplatniteľná.
(pozri body 101, 102, 106 – 108)
5. V kontexte prijatia rozhodnutia o zmrazení finančných prostriedkov podľa článku 2 ods. 3 nariadenia č. 2580/2001 o určitých obmedzujúcich opatreniach zameraných proti určitým osobám a subjektom s cieľom boja proti terorizmu právo na obhajobu možno vykonávať iba vo vzťahu k skutkovým a právnym okolnostiam, ktoré môžu podmieňovať uplatnenie predmetného opatrenia na zainteresovanú osobu v súlade s touto právnou úpravou.
Otázka rešpektovania tohto práva v tomto kontexte však môže vznikať na dvoch úrovniach:
Právo zainteresovanej osoby na obhajobu musí byť najprv účinne zaručené v rámci vnútroštátneho konania, ktoré viedlo k prijatiu rozhodnutia uvádzaného v článku 1 ods. 4 spoločnej pozície 2001/931 o uplatňovaní špecifických opatrení na boj s terorizmom [neoficiálny preklad] príslušným vnútroštátnym orgánom. Najmä v tomto vnútroštátnom rámci má byť zainteresovanej osobe umožnené účinne vyjadriť svoj názor k dôkazom uvádzaným voči nej na účely odôvodnenia predmetného rozhodnutia, s výhradou prípadných obmedzení práv obhajoby legálne odôvodnených vo vnútroštátnom práve, najmä dôvodmi verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo udržiavania medzinárodných vzťahov.
Následne právo zainteresovanej osoby na obhajobu musí byť účinne zaručené v rámci konania Spoločenstva, ktoré vedie k prijatiu rozhodnutia o zaradení alebo o zotrvaní na spornom zozname Radou podľa článku 2 ods. 3 nariadenia č. 2580/2001. V zásade v tomto rámci musí zainteresovaná osoba mať iba možnosť účinne uplatniť svoje stanovisko k zákonným podmienkam uplatnenia predmetného opatrenia Spoločenstva, a to pokiaľ ide o prvotné rozhodnutie o zmrazení finančných prostriedkov k existencii presných informácií alebo materiálu v príslušnom spise, ktoré uvádzajú, že príslušným vnútroštátnym orgánom bolo vo vzťahu k nej prijaté rozhodnutie zodpovedajúce definícii uvedenej v článku 1 ods. 4 spoločnej pozície 2001/931, a pokiaľ ide o následné rozhodnutie o zmrazení finančných prostriedkov k odôvodneniam zotrvania zainteresovanej osoby na spornom zozname.
(pozri body 114, 115, 118 – 120)
6. Podľa článku 10 ES sa vzťahy medzi členskými štátmi a inštitúciami Spoločenstva riadia vzájomnými povinnosťami lojálnej spolupráce. Táto zásada je všeobecne uplatniteľná a je uložená najmä v rámci policajnej a súdnej spolupráce v trestných veciach upravených hlavou VI Zmluvy EÚ, ktorá je napokon úplne založená na spolupráci medzi členskými štátmi a inštitúciami.
V prípade uplatnenia článku 1 ods. 4 spoločnej pozície 2001/931 o uplatňovaní špecifických opatrení na boj s terorizmom [neoficiálny preklad] a článku 2 ods. 3 nariadenia č. 2580/2001 o určitých obmedzujúcich opatreniach zameraných proti určitým osobám a subjektom s cieľom boja proti terorizmu, teda ustanovení, ktoré zavádzajú špecifickú formu spolupráce medzi Radou a členskými štátmi v rámci spoločného boja proti terorizmu, táto zásada má pre Radu za dôsledok povinnosť spoliehať sa, pokiaľ je to možné, na posúdenie príslušného vnútroštátneho orgánu, prinajmenšom ak je to súdny orgán, tak pokiaľ ide o existenciu „závažných a hodnoverných dôkazov alebo indícií“, na ktorých je rozhodnutie tohto orgánu založené, ako aj pokiaľ ide o uznanie prípadných obmedzení prístupu k týmto dôkazom alebo indíciám, zákonne odôvodnených vo vnútroštátnom práve naliehavými dôvodmi verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo udržiavania medzinárodných vzťahov.
Tieto úvahy však platia iba v rozsahu, v akom predmetné dôkazy alebo indície podliehali posúdeniu príslušným vnútroštátnym orgánom. Naopak, pokiaľ v priebehu konania pred Radou táto založí svoje prvotné rozhodnutie alebo následné rozhodnutie o zmrazení finančných prostriedkov na informáciách alebo dôkazoch, ktoré jej boli oznámené zástupcami členských štátov bez toho, aby podliehali posúdeniu predmetným príslušným vnútroštátnym orgánom, tieto údaje sú považované za nové skutočnosti uvádzané voči zainteresovanej osobe, ktoré musia v zásade byť predmetom oznámenia a vypočutia na úrovni Spoločenstva, s výnimkou prípadu, ak sa tak už stalo na vnútroštátnej úrovni.
(pozri body 123 – 125)
7. Všeobecná zásada rešpektovania práva na obhajobu si vyžaduje, pokiaľ tomu nebránia naliehavé dôvody týkajúce sa bezpečnosti Spoločenstva alebo jeho členských štátov alebo udržiavania ich medzinárodných vzťahov, aby údaje uvádzané na obvinenie boli zainteresovanej osobe oznámené pokiaľ možno súčasne s prijatím prvotného rozhodnutia o zmrazení finančných prostriedkov, alebo hneď ako je to možné po prijatí prvotného rozhodnutia o zmrazení finančných prostriedkov. S rovnakými výhradami každému následnému rozhodnutiu o zmrazení finančných prostriedkov musí v zásade predchádzať oznámenie nových skutočností uvádzaných na obvinenie zainteresovanej osoby a vypočutie. Naopak rešpektovanie práv na obhajobu si nevyžaduje, aby skutočnosti na obvinenie boli oznámené zainteresovanej osobe pred prijatím prvotného opatrenia o zmrazení finančných prostriedkov, ani aby zainteresovaná osoba bola v takomto kontexte vypočutá z úradnej moci a posteriori.
V prípade prvotného rozhodnutia o zmrazení finančných prostriedkov oznámenie skutočností na obvinenie na jednej strane v zásade vyžaduje, aby zainteresovanej osobe boli Radou oznámené presné informácie alebo materiály zo spisu, ktoré uvádzajú, že vo vzťahu k nej bolo príslušným vnútroštátnym orgánom prijaté rozhodnutie zodpovedajúce definícii uvedenej v článku 1 ods. 4 spoločnej pozície 2001/931 o uplatňovaní špecifických opatrení na boj s terorizmom [neoficiálny preklad], ako aj prípadne nové skutočnosti vyplývajúce z informácií alebo dôkazov, ktoré boli Rade oznámené zástupcami členských štátov bez toho, aby podliehali posúdeniu predmetným príslušným vnútroštátnym orgánom, a na druhej strane, aby jej bolo umožnené účinne uplatniť svoje stanovisko k týmto informáciám alebo materiálom zo spisu.
V prípade následného rozhodnutia o zmrazení finančných prostriedkov si rešpektovanie práva na obhajobu takisto vyžaduje, aby zainteresovanej osobe boli na jednej strane oznámené informácie alebo materiály zo spisu, ktoré podľa Rady odôvodňujú jej zachovanie na sporných zoznamoch, ako aj prípadné nové vyššie uvádzané skutočnosti, a na druhej strane, aby jej bolo umožnené účinne uplatniť svoje stanovisko k tejto veci.
(pozri body 125, 126, 137)
8. Záruka týkajúca sa povinnosti odôvodnenia uvádzaná článkom 253 ES je v kontexte prijatia rozhodnutia o zmrazení finančných prostriedkov podľa nariadenia č. 2580/2001 o určitých obmedzujúcich opatreniach zameraných proti určitým osobám a subjektom s cieľom boja proti terorizmu plne uplatniteľná.
Odôvodnenie opatrenia o zmrazení finančných prostriedkov podľa nariadenia č. 2580/2001 o určitých obmedzujúcich opatreniach zameraných proti určitým osobám a subjektom s cieľom boja proti terorizmu sa musí v zásade týkať nielen zákonných podmienok uplatnenia tohto nariadenia, ale rovnako dôvodov, pre ktoré sa Rada pri výkone svojej diskrečnej právomoci pri posúdení domnieva, že zainteresovaná osoba má byť predmetom takéhoto opatrenia.
Naliehavé záujmy týkajúce sa bezpečnosti Spoločenstva a jeho členských štátov alebo udržiavania ich medzinárodných vzťahov však môžu brániť tomu, aby zainteresovaným osobám boli oznámené presné a úplné dôvody prvotného alebo následného rozhodnutia o zmrazení ich finančných prostriedkov, rovnako ako by mohli brániť tomu, aby im údaje uvádzané na ich obvinenie boli oznámené v priebehu správneho konania.
(pozri body 109, 146, 148)
9. Pokiaľ tomu nebránia naliehavé dôvody týkajúce sa bezpečnosti Spoločenstva alebo jeho členských štátov, alebo udržiavanie ich medzinárodných vzťahov, a rovnako s výhradou možnosti, že vo verzii rozhodnutia uverejňovanej v úradnom vestníku je uvedený iba výrok, rovnako ako všeobecné odôvodnenie, musí sa odôvodnenie prvotného rozhodnutia o zmrazení finančných prostriedkov uvádzané v článku 1 ods. 4 spoločnej pozície 2001/931 o uplatňovaní špecifických opatrení na boj s terorizmom [neoficiálny preklad] špecificky a konkrétne týkať aspoň presných informácií alebo materiálov v príslušnom spise, ktoré uvádzajú, že toto rozhodnutie bolo prijaté príslušným orgánom členského štátu vo vzťahu k zainteresovanej osobe. Odôvodnenie takéhoto rozhodnutia musí uvádzať aj dôvody, pre ktoré sa Rada pri výkone svojej diskrečnej právomoci pri posúdení domnieva, že zainteresovaná osoba má byť predmetom takéhoto opatrenia. Okrem toho odôvodnenie následného rozhodnutia o zmrazení finančných prostriedkov uvádzaného v článku 1 ods. 6 tejto spoločnej pozície musí, s rovnakými výhradami, uvádzať špecifické a konkrétne dôvody, pre ktoré sa Rada po preskúmaní prípadne na základe nových informácií alebo dôkazov domnieva, že zmrazenie finančných prostriedkov zainteresovanej osoby zostáva odôvodnené.
(pozri body 116, 125, 126, 147, 151)
10. Súdnym preskúmaním zákonnosti rozhodnutia o zmrazení finančných prostriedkov prijatého podľa článku 2 ods. 3 nariadenia č. 2580/2001 o určitých obmedzujúcich opatreniach zameraných proti určitým osobám a subjektom s cieľom boja proti terorizmu je súdne preskúmanie uvádzané v článku 230 druhom odseku ES, v zmysle ktorého má súd Spoločenstva právomoc rozhodovať o žalobách z dôvodov nepríslušnosti, porušenia podstatných formálnych náležitostí, porušenia Zmluvy alebo právneho pravidla týkajúceho sa jej uplatňovania alebo zneužitia právomoci.
Z dôvodu tohto preskúmania a vzhľadom na dôvody zrušenia uvádzané zainteresovanou osobou alebo z úradnej moci Súdu prvého stupňa prislúcha overiť najmä, či sú splnené zákonné podmienky uplatnenia nariadenia č. 2580/2001 v prípade prejednávanej veci, ako sú tieto podmienky uvádzané v článku 2 ods. 3 tohto nariadenia a odkazom v článku 1 ods. 4 alebo článku 1 ods. 6 spoločnej pozície 2001/931 o uplatňovaní špecifických opatrení na boj s terorizmom [neoficiálny preklad] podľa toho, či ide o prvotné alebo následné rozhodnutie o zmrazení finančných prostriedkov. Toto predpokladá, že súdne preskúmanie zákonnosti predmetného rozhodnutia sa vzťahuje na posúdenie skutočností a okolností uvádzaných na jeho odôvodnenie, rovnako ako overenie dôkazov a informácií, na ktorých sa toto posúdenie zakladá. Súd prvého stupňa sa musí v tejto súvislosti rovnako ubezpečiť o rešpektovaní práva na obhajobu a požiadavky odôvodnenia a prípadne o dôvodnosti naliehavých dôvodov výslovne uvádzaných Radou pre ich nerešpektovanie.
Toto preskúmanie sa zdá o to viac nevyhnutné, že predstavuje jedinú procesnú záruku umožňujúcu zabezpečiť spravodlivú rovnováhu medzi požiadavkami boja proti medzinárodnému terorizmu a ochranou základných práv. Keďže obmedzenia vykonané Radou voči právu na obhajobu zainteresovaných osôb musia byť vyvážené prísne nezávislým a nestranným súdnym preskúmaním, súd Spoločenstva musí mať právomoc kontrolovať zákonnosť a dôvodnosť opatrení o zmrazení finančných prostriedkov bez toho, aby mu v tom bránili utajenie alebo dôvernosť dôkazov a informácií použitých Radou.
(pozri body 153 – 155)